Современная административная юстиция в Великобритании

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

Современная административная юстиция в Великобритании

Устюжанинова Екатерина Александровна

Москва - 2012

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современном мире институт административной юстиции вызывает все больший интерес в связи с ролью, которую он играет в сфере обеспечения и защиты субъективных прав и законных интересов граждан и организаций в их взаимоотношениях с публичной властью. Несмотря на то, что единого понимания данного института на сегодня не существует, и известны различные модели построения системы административной юстиции в зависимости от исторических условий ее формирования в каждой конкретной стране, правовых обычаев, способов организации государственной власти и т.д., предназначение органов административной юстиции заключается в осуществлении контроля за законностью решений, действий или бездействия администрации в отношении частных лиц и разрешении правовых споров в сфере управления. Данные функции могут осуществлять как судебные, так и квазисудебные органы, действующие в соответствии с особыми процессуальными нормами.

В Российской Федерации также отсутствует единая точка зрения относительно понятия и способа организации системы административной юстиции, и процесс ее создания только начинается. Однако, об актуальности темы свидетельствует не прекращающаяся в последние годы дискуссия относительно необходимости обеспечения законности в сфере управления и защиты прав граждан и организаций в их отношениях с публичной властью и усиления судебного контроля за действиями и решениями органов исполнительной власти. В связи с этим целесообразно было бы обратиться к опыту государств, уже имеющих развитую систему органов административной юстиции. Значительный интерес с этой точки зрения представляет Великобритания. Английская правовая система, сумевшая создать эффективный механизм судебного контроля за решениями, действиями или бездействием исполнительной власти, обладает огромным опытом в сфере его осуществления. Кроме того, наряду с общими судами, в Великобритании существует система трибуналов, которые также разрешают споры с администрацией. Трибуналы, по мнению большинства ученых, непосредственно представляют собой органы административной юстиции в этой стране. Однако, в связи с происходящими в Великобритании в последние годы глобальными реформами, затрагивающими все институты государственной власти, в том числе судебную систему и систему трибуналов, можно говорить о возможности существования несколько иного подхода к пониманию английской системы административной юстиции.

Выбор автором данной темы, помимо этого, обусловило отсутствие в отечественной науке административного права монографического научного исследования института административной юстиции в Великобритании, в том числе трибуналов, в свете затронувших ее коренных реформ последних лет. Определяющим явилось также то обстоятельство, что юрисдикция судебного контроля (judicial review) за законностью деятельности органов публичного управления как форма административной юстиции в Великобритании также не являлась предметом комплексного научного изучения.

Изучение иностранного опыта построения и функционирования того или иного института правовой системы является актуальным также потому, что процесс глобализации в настоящее время выступает главной тенденцией современного мирового развития, расширяется взаимозависимость государств во многих отраслях управления, происходит интенсификация международных связей, в связи с чем, по мнению А.Б. Зеленцова Зеленцов А.Б. Новое административное право: юридическая природа и проблемы концептуального обоснования // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 60-летию д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова / Отв. ред. А.М. Волков. - М.: РУДН, 2011. - 571 с. - С. 12 - 26., можно говорить о формировании такого нового правового явления как глобальное административное право. В рамках глобальных публичных интересов существуют проблемы, решение которых требует наднационального правового регулирования. В связи с этим происходит сближение правовых систем отдельных государств и существующих моделей судопроизводства, унификация и стандартизация правовых норм и институтов. Необходимость повышения доступности правосудия для участников гражданского и торгового оборота повлекла за собой совершенствование, в значительной мере на основе их гармонизации, правил судопроизводства в странах, относящихся практически ко всем правовым системам.

В настоящее время наблюдается заметное сближение англосаксонской и континентальной правовых систем, что выразилось, в том числе, в принятии Великобританией в 1998г. первого кодифицированного акта в области гражданского процессуального права - Правил Гражданского Судопроизводства. В качестве других признаков стирания различий между данными системами отмечаются также специализация судов, дифференциация судебных процедур, стимулирование примирительных и альтернативных способов разрешения правовых споров См.: Кудрявцева Е.В. Современная реформа английского гражданского процесса. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. 12.00.15 - Москва, 2008. - с. 10..

И.В. Решетникова Решетникова И.В. Доказательственное право Англии и США. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Городец, 1999. - с. XXIX., со своей стороны, отмечает постоянный интерес к зарубежному процессу в связи с тем, что совершенствование национального права требует знания зарубежного опыта, позволяющего учиться на чужих ошибках и использовать отработанные на практике правовые институты и подходы.

Все вышесказанное, таким образом, свидетельствует о безусловной актуальности выбранной автором темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы административной юстиции уже давно являются предметом изучения российских ученых. Большой вклад в развитие теории административной юстиции в дореволюционный и советский периоды внесли Т.В. Апарова, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский, М.Д. Загряцков, Н.П. Карадже-Искров, В.Л. Кобалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.О. Куплеваский, В.К. Пучинский, В.Я. Рязановский, Р.О. Халфина, М.А. Чечина, Д.М. Чечот и др.

В более поздний период проблемы административной юстиции (в том числе зарубежной) освещались в трудах Д.Н. Бахраха, В.В. Бойцовой, А.А. Демина, А.Б. Зеленцова, В.Я. Кикотя, А.Н. Козырина, Л.А. Николаевой, Н.Г. Салищевой, А.К. Соловьевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, М.А. Штатиной и др.

Из зарубежных авторов, посвятивших свои исследования правовой системе Англии, и в том числе изучавших деятельность общих судов и трибуналов, необходимо указать Г. Аншютца, П. Арчера (P. Archer), П. Ашлея, Дж. Битсона (J. Beatson), В. Вэйда (W.Wade), Д. Гарнера, Р. Гнейста, А. Дайси, Э. Дженкса, Р. Давида, К. Жоффре-Спинози, М. Зандера (M. Zander), Э. Кинга (A. King), М. Кюннеке (M. Kьnnecke), П. Кэйна (P. Cane), К. Лемайера, М. Мэттьюза (М. Matthews), Н. Парпворта (N. Parpworth), М. Фордхэма (M. Fordham), К. Форзита (C. Forsyth), М. Эллиотта (M.Elliott) и др.

Изучению теоретических и практических аспектов построения системы административной юстиции в России были посвящены некоторые диссертационные исследования, в том числе А.Н. Артамонова, А.Е. Буторина, Н.Ю. Ивановой, А.К. Соловьевой, и др. Однако, что касается конкретных моделей ее организации в зарубежных странах, то данная тема являлась предметом изучения только в отдельных диссертационных работах. Первым исследованием, посвященным системе административной юстиции Великобритании и в течение долгого времени остававшимся единственным в нашей стране, стала диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук В.В. Сажиной Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дис. …канд. юрид. наук. М., 1984. - 197 с. : ил РГБ ОД 61:85-12/99.. В последние годы некоторые аспекты данной темы были отражены в диссертационных исследованиях А.В. Альхименко, И.А. Соколова, И.А. Кузовкова. На сегодня этим ограничиваются диссертационные исследования в данной области. До сих пор комплексный всесторонний анализ организации и функционирования современной системы административной юстиции в Великобритании не проводился. Между тем, за период с 1998г. по 2012г. в сфере государственной власти Великобритании произошли кардинальные реформы, были приняты принципиально новые законодательные акты (Закон о правах человека 1998г., Закон о конституционной реформе 2005г., Закон о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г. и др.), что повлекло коренные изменения и в системе административной юстиции. Однако, на исследовательском уровне данные изменения комплексно отражены не были, что говорит о необходимости дальнейшего изучения указанных проблем.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования заключается в выявлении основных тенденций и проблем развития системы административной юстиции в Великобритании на современном этапе и анализе позитивного опыта правового регулирования данной системы в контексте возможности его использования в России.

Поставленная цель предопределяет решение следующих задач:

- анализ основных научных подходов к определению понятия административной юстиции и задач, которые должен выполнять данный институт в современных правовых системах России и Великобритании;

- изучение современной нормативно-правовой основы системы административной юстиции в Великобритании;

- определение понятия административной юстиции применительно к современному состоянию развития правовой системы Великобритании;

- исследование влияния происходящих в Великобритании полномасштабных реформ в сфере государственного управления, судебной системы и системы трибуналов, а также изменений в законодательстве на состояние, организацию и функционирование органов административной юстиции;

- изучение структуры, организации деятельности и компетенции Административного Суда и реорганизованной системы трибуналов как органов административной юстиции в Великобритании;

- подробный анализ теоретико-правовых и нормативных основ, а также принципов, лежащих в основе судебного контроля (judicial review) как юрисдикции, с помощью которой осуществляется контроль за законностью решений, действий и бездействия органов публичной власти Великобритании;

- анализ процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения Административным Судом, а также Высшим Трибуналом дел в порядке судебного контроля;

- исследование предназначения и особенностей средств судебной защиты, предоставляемых судом по иску о судебном контроле;

- рассмотрение оснований, по которым решения, действия или бездействие органов публичной власти Великобритании могут быть оспорены в порядке судебного контроля;

- перевод и оформление в виде приложений к настоящему диссертационному исследованию Части 54 Правил Гражданского Судопроизводства 1998г., регулирующей осуществление Административным Судом юрисдикции судебного контроля за действиями и решениями органов публичного управления Великобритании, Практических указаний 54А, 54С, 54D к ней и Допроцессуального протокола в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности системы административной юстиции в Великобритании как механизма, предназначенного для ограничения произвола со стороны органов исполнительной власти и контроля за законностью их действий и решений, а также защиты субъективных публичных прав и законных интересов лиц, затрагиваемых данными действиями и решениями.

Предметом исследования являются теоретико-правовые основы построения и функционирования органов административной юстиции в Великобритании; широкий круг вопросов, связанных с осуществлением юрисдикции судебного контроля за действиями и решениями органов государственной власти и должностных лиц, включая проблему организации эффективной судебной защиты нарушенных такими действиями и решениями прав и свобод граждан и организаций; судебная практика применения норм общего права и законодательных норм, а также законодательство Великобритании.

В связи с многообразием точек зрения, существующих в отечественной и зарубежной правовой науке относительно содержания понятия «административная юстиция», следует уточнить, какой из них отдается предпочтение в данном исследовании. Понятие «административная юстиция в Великобритании» рассматривается, во-первых, как существующий в Великобритании порядок обжалования решений и действий органов публичного управления и должностных лиц в суд, т.е. как особый вид деятельности судебной власти. В данном аспекте исследуется юрисдикция, известная под названием судебного контроля (judicial review), осуществляемая недавно созданным Административным Судом, входящем в состав Высокого Суда правосудия. Во-вторых, под административной юстицией понимается также деятельность трибуналов, как квазисудебных органов. Исследование основных характеристик указанных органов и главных нормативных актов, регулирующих их деятельность, является необходимым также потому, что ряд положений законодательства Великобритании свидетельствует о заинтересованности законодателя в том, чтобы сблизить систему трибуналов и судебную систему, исключить их противостояние и обозначить повышение роли и статуса системы трибуналов как органов, которые наряду с судами осуществляют деятельность по разрешению споров, защите и восстановлению прав и законных интересов граждан и организаций.

Особую сложность для исследования представляло то обстоятельство, что в настоящее время различные институты многих отраслей права Великобритании подвергаются глобальным реформам, цель которых - повышение их эффективности, упрощение, соответствие меняющимся условиям жизнедеятельности, защита прав граждан и юридических лиц.

Для целей исследования необходимо отметить, что сфера применения собственно английского права ограничивается Англией и Уэльсом. Судебная система Великобритании также не является единой. Надо учитывать, что предметом данного исследования не является изучение особенностей процесса судебного контроля, как он понимается во всех судебных системах субъектов, входящих в состав Великобритании. Поэтому термин «административная юстиция в Великобритании» в данном исследовании понимается в смысле, который вкладывается в него в английском судопроизводстве, то есть в Англии и Уэльсе.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы научного познания, в том числе диалектический, формально-логический, формально-догматический, историко-правовой, сравнительно-правовой, анализ и синтез, индукция и дедукция, метод объективности и всесторонности познания, деятельностный и системный подходы, метод обобщения и систематизации судебной практики и другие.

Теоретическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых по проблемам административного права в целом и особенно по вопросам становления, развития, организации, нормативного обоснования, анализа деятельности систем административной юстиции в России и других странах.

Нормативной основой исследования является законодательство России и Великобритании, а также нормы общего права Великобритании, сложившиеся в результате деятельности судов. В целом, исследование основано на изучении законов, официальных документов, правоприменительной практики, историческом анализе российской и зарубежной доктрин в данной сфере. В работе также использовались статистические данные, относящиеся к деятельности судебной системы и системы трибуналов Великобритании.

В связи с малочисленностью переведенных на русский язык источников, касающихся новых положений реформированного законодательства Великобритании, отсутствуют устойчивые правила перевода. Поэтому в данном исследовании рядом с русскоязычным эквивалентом в скобках зачастую приводятся оригинальные термины, а при необходимости в сносках приводится объяснение значения термина со ссылкой на источник.

Ссылки, касающиеся актов законодательства и подзаконных актов Великобритании, в данном исследовании приведены исключительно на официальные интернет-сайты. Авторское (издательское) право на материалы, использованные в настоящем исследовании со ссылками на данные сайты в качестве их источников, принадлежит Короне (©Crown Copyright). Указанные материалы могут использоваться в соответствии с условиями Открытой Правительственной Лицензии, если не указано иное (The material licensed for use under the Open Government Licence unless otherwise indicated /http://www.nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/). Законодательство Великобритании приведено в работе по состоянию на 01 марта 2012г.

Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой первое в российской административно-правовой науке за период, прошедший с 1984 года, комплексное монографическое исследование основных тенденций и проблем развития административной юстиции в Великобритании.

Впервые полномасштабно рассматриваются две формы административной юстиции - деятельность трибуналов как квазисудебных органов по разрешению споров в сфере управления и деятельность Административного Суда при осуществлении им юрисдикции судебного контроля, предназначенной для контроля за действиями и решениями органов публичного управления Великобритании. Внимание обращается также на предоставленные Высшему Трибуналу полномочия при определенных условиях рассматривать и разрешать дела в порядке судебного контроля.

В настоящем диссертационном исследовании рассматриваются вопросы, ранее не являвшиеся предметом системного изучения, в том числе теоретико-правовые и нормативные основы юрисдикции судебного контроля; компетенция созданного в составе Высокого Суда правосудия Административного Суда; условия, при которых возможно обращение в суд с иском о судебном контроле и процедура такого обращения; две стадии процедуры судебного контроля; специфика предоставления судом средств судебной защиты по иску о судебном контроле; основания оспаривания действий и решений органов публичного управления Великобритании в порядке судебного контроля; новая двухуровневая структура системы трибуналов; процедура обращения в Высший Трибунал с заявлением о судебном контроле, порядок рассмотрения и разрешения дела; и другие вопросы.

Работа содержит выполненный автором перевод на русский язык Части 54 Правил Гражданского Судопроизводства 1998г. и Практических указаний 54А, 54С и 54D, а также Допроцессуального протокола в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля (Приложения 1 - 5), которые до настоящего времени на русский язык не переводились.

Как особо важное следует отметить то обстоятельство, что данное исследование института административной юстиции выполнено с учетом осуществляемой в настоящее время в Великобритании полномасштабной реформы системы государственного управления, а также реформ судебной системы и системы трибуналов, влияние которых на данный институт до сегодняшнего дня в отечественной административно-правовой науке не анализировалось. Впервые в этой связи в работе исследуются основные положения принятых за последние годы законодательных актов, послуживших основанием для проведения данных реформ, а именно Правил Гражданского Судопроизводства 1998г. (отдельно - Части 54 ПГС), Закона о правах человека 1998г., Закона о конституционной реформе 2005г., Закона о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г., другие нормативные акты, многочисленные Практические указания к Правилам Гражданского Судопроизводства, ряд правительственных документов, судебные прецеденты. Отражены первые результаты деятельности нового Верховного Суда Объединенного Королевства, Административного Суда (Англии и Уэльса), реорганизованной системы трибуналов. Впервые обращается внимание на создание нового органа, осуществляющего управление и координацию деятельности системы административной юстиции - Совета по административной юстиции и трибуналам.

На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие научной новизной или ее элементами:

1. Административная юстиция в Великобритании на современном этапе представляет собой осуществляемый по специальным процессуальным нормам порядок рассмотрения и разрешения споров, возникающих в сфере публичного управления, трибуналами, как системой квазисудебных органов, и Административным Судом при обращении к нему с иском о судебном контроле.

2. В настоящее время органами административной юстиции в Великобритании являются трибуналы как система квазисудебных органов, разрешающих споры в сфере управления. Кроме того, в качестве органа административной юстиции выступает Административный Суд при осуществлении им юрисдикции судебного контроля. Соответственно, деятельность трибуналов и Административного Суда при осуществлении им указанной юрисдикции являются двумя формами административной юстиции в Великобритании.

3. Создание Административного Суда в составе Высокого Суда правосудия явилось закономерным итогом исторического развития системы административной юстиции в Великобритании как ответ на рост числа заявлений о пересмотре дел в порядке судебного контроля и в связи с необходимостью реализации положений Закона о правах человека 1998г. Наличие у Административного Суда специальной компетенции по рассмотрению и разрешению дел в порядке судебного контроля свидетельствует о том, что в настоящее время в сфере административной юстиции Административный Суд действует наряду с трибуналами.

4. В настоящее время в результате проведенных реформ, призванных устранить такие изначально присущие системе трибуналов недостатки как разрозненность, хаотичность создания, отсутствие единых норм, регулирующих процедуру рассмотрения и разрешения дел и другие, данные органы представляют собой новую двухуровневую систему, имеющую структуру в виде палат, с единым управлением и едиными правилами производства в них, лишь незначительно различающимися исходя из специфики споров, рассматриваемых отдельными палатами. В качестве надзорного органа над системой административной юстиции выступает вновь созданный Совет по административной юстиции и трибуналам.

5. Юрисдикция судебного контроля, осуществляемая Административным Судом и (при соблюдении определенных условий) Высшим Трибуналом, играет важную роль предотвращения злоупотребления властью органами публичного управления. Указанная юрисдикция заключается в проверке законности нормативно-правового акта или решения, действия или бездействия органа публичной администрации при осуществлении возложенных на него публичных функций и реализуется на основе действия доктрины ultra vires. Эффективность данной юрисдикции зависит от степени разделения властей, которая в Великобритании была значительно увеличена в связи с принятием Закона о конституционной реформе 2005г., усилившим независимость судебной власти и ее роль в деле обеспечения гражданских прав частных лиц и защиты от произвола администрации.

6. Процессуальной основой юрисдикции судебного контроля являются Правила Гражданского Судопроизводства 1998г. (Часть 54). Процедура судебного контроля имеет две стадии: разрешительную стадию и стадию слушания. До предъявления иска о судебном контроле с тем, чтобы избежать обращения в суд, стороны могут прибегнуть к использованию процедуры допроцессуального протокола. Обращение с иском о судебном контроле возможно, если право обжалования не предусмотрено, или все средства обжалования исчерпаны. Чаще всего до обращения в суд должны быть также использованы иные альтернативные средства правовой защиты. Предоставление судом как разрешения о возбуждении дела в порядке судебного контроля, так и средств судебной защиты увязываются с необходимостью соблюдения определенных условий. В частности, имеет значение наличие достаточной заинтересованности в деле и необоснованной задержки в подаче искового заявления.

7. Средства судебной защиты, предоставляемые судом при рассмотрении и разрешении дел в порядке судебного контроля, включают публично-правовые средства, к которым относятся обязывающий судебный приказ (a mandatory order), запрещающий судебный приказ (a prohibiting order) и отменяющий судебный приказ (a quashing order), а также частноправовые средства, в число которых входят судебные запреты (injunctions), декларация (a declaration), возмещение убытков (damages). Правила Гражданского Судопроизводства 1998г. предоставили судам право применять промежуточные средства судебной защиты (interim remedies), а также, при соблюдении определенных условий, заменить решение, к которому относится иск, своим собственным решением (substitutionary remedy). Все указанные средства имеют определенную специфику, которую необходимо учитывать при предъявлении иска о судебном контроле, содержащем требование о предоставлении того или иного средства.

8. К основаниям, по которым решение, действие или бездействие органа публичного управления может быть оспорено в порядке судебного контроля, относятся: незаконность (illegality (unlawfulness)), иррациональность (неразумность) (irrationality (unreasonableness)) и неправомерность в связи с процессуальными нарушениями (процессуальная несправедливость) (procedural impropriety (unfairness)). В основе указанной классификации лежат принципы, которых должна придерживаться в своих действиях публичная власть. Несмотря на значительное многообразие данных принципов, все они тесно связаны между собой и могут быть сведены к следующему основному положению: если орган публичного управления действует вне предоставленных полномочий (ultra vires) или злоупотребляет своей властью (abuse of power), его действия являются незаконными.

9. В настоящее время существует тенденция сближения двух форм административной юстиции в Великобритании, о чем свидетельствуют следующие обстоятельства:

- при соблюдении определенных условий Высший Трибунал обладает полномочиями рассмотрения и разрешения дел в порядке судебного контроля;

- существует возможность передачи таких дел из Высшего Трибунала в Административный Суд и наоборот;

- нормы, регулирующие процедуру обращения с заявлением о судебном контроле в Высший Трибунал, порядок рассмотрения и разрешения Высшим Трибуналом дел о судебном контроле, предоставление средств судебной защиты, а также принципы, применяемые им при рассмотрении и разрешении указанных дел, являются аналогичными тем, которые применяет Административный Суд;

- средства судебной защиты, предоставляемые Высшим Трибуналом при разрешении дел о судебном контроле, имеют такое же действие, как соответствующие средства судебной защиты, предоставляемые Высоким Судом, и так же исполняются;

- Главный Председатель трибуналов в настоящее время является одновременно судьей Апелляционного Суда;

- судья, председательствующий при рассмотрении Высшим Трибуналом дела о судебном контроле, в соответствии с законом является судьей Высокого Суда или Апелляционного Суда Англии и Уэльса;

- действующая ранее Служба Трибуналов (Tribunals Service) в 2011г. была объединена со Службой Судов Ее Величества (Her Majesty's Courts Service), в результате чего была образована единая Служба Судов и Трибуналов Ее Величества (Her Majesty's Courts and Tribunals Service).

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Данное исследование призвано содействовать изучению проблем административной юстиции и эффективности судебной защиты в целях возможного совершенствования российского административно-процессуального законодательства. При реформировании отечественных административно-процессуальных норм в качестве источника информации могут представлять интерес нормы Части 54 Правил Гражданского Судопроизводства, Практических указаний, а также Допроцессуального протокола в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля, использованные при написании данной работы и приведенные в качестве приложений к ней. Диссертационное исследование способствует также формированию представлений об общих тенденциях развития административного права, в том числе процессуального.

Кроме того, знание основных институтов публичного права иностранных государств, административно-правовых способов зашиты прав и интересов личности и процессуальных особенностей их защиты во взаимоотношениях с органами публичной власти становится необходимым элементом подготовки специалистов в государственно-правовой сфере в связи с расширяющимися международно-правовыми отношениями России с европейскими странами, унификацией многих юридических понятий и терминов, все большим признанием гражданских прав как общегосударственных ценностей. Данное исследование дает возможность оценить перспективы развития существующих в российском административном судопроизводстве институтов. Его результаты могут быть использованы в ходе доработки представленного Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства. В частности, с нашей точки зрения, представляют интерес такие существующие в английском административно-процессуальном праве положения, как предоставленная сторонам возможность досудебного урегулирования спора с помощью процедуры допроцессуального протокола; получение судебных приказов и декларации в качестве средств судебной защиты; иррациональность (неразумность) как основание для оспаривания решения, действий или бездействия административного органа. Представляется также обоснованным введение в российское административно-процессуальное законодательство понятия административного иска как иска о защите или восстановлении публичного права. Помимо этого, в России может быть востребован опыт Великобритании в части организации системы трибуналов как квазисудебных органов по разрешению споров в сфере управления.

Результаты диссертационного исследования могут также использоваться при выполнении дальнейших монографических исследований в сфере административной юстиции, в учебном процессе по государственно-правовым дисциплинам, в том числе для преподавания административного и конституционного права зарубежных стран и специального курса «Административная юстиция».

Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы, содержащиеся в данной работе, отражены в шести публикациях по теме исследования, пять из которых опубликованы в журналах, включенных в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК РФ для публикации основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук, и изложены в материалах IX международной заочной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики», состоявшейся 8 ноября 2010г. Содержание работы обсуждалось на заседании кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов. По результатам исследования сформулированы некоторые предложения, которые могут рассматриваться в качестве мер для совершенствования российского административно-процессуального законодательства.

Структура диссертации. Диссертация состоит из указателя сокращений, введения, двух глав, каждая из которых включает по четыре параграфа, заключения, библиографии и пяти приложений, что обусловлено целью, задачами и предметом исследования.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

административный юстиция великобритания государственный

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается ее научная новизна и практическая значимость, указывается методология исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Глава первая «Понятие, правовые основы и формы административной юстиции в Великобритании» состоит из четырех параграфов.

Параграф 1 раскрывает различные подходы к содержанию понятия административной юстиции. Основываясь на историческом анализе становления и развития данного института, автор отмечает, что в науке административного права не существовало единого взгляда относительно форм и методов контроля за действиями и решениями администрации. Административная юстиция понималась как в узком смысле, т.е. исключительно как деятельность специальных административных судов, так и в широком - как деятельность административных судов, общих судов и квазисудебных органов. Еще в начале XX в. продолжали обсуждаться вопросы о том, нужны или нет специальные административные суды, достаточно ли обеспечиваются публичные права граждан, если их защита поручена обыкновенным судам, и не должна ли сама администрация справляться с указанной задачей. В основном, все исследователи сходились во мнении, что разрешение споров в сфере управления должно быть передано на усмотрение власти, независимой от администрации. Однако, вопрос о том, должны ли это быть органы, специально создаваемые для рассмотрения судебно-административных дел (административные суды), или эти функции могут быть поручены обыкновенным судам, также не встречал единого подхода.

В современном административном праве, и в том числе в России, административная юстиция понимается также многоаспектно. Современные российские исследователи в области административного права в основном придерживаются мнения, что содержанием института административной юстиции является судебный контроль. Однако, как и раньше, не утихают споры о том, нужно ли создавать в России административную ветвь правосудия в виде отдельной системы административных судов. Рассматривая различные точки зрения, изложенные в научной литературе по данному вопросу, автор уделяет внимание дискуссии по поводу определения и соотношения с понятием «административная юстиция» таких терминов как «административное судопроизводство» и «административный процесс» в контексте определения форм, в которых возможна организация системы административной юстиции в нашей стране. Автор приходит к выводу, что общим является понимание административной юстиции как механизма, который должен обеспечивать реальную защиту прав граждан и организаций в их отношениях с публичной властью, причем чаще всего - путем судебного контроля за ее действиями и решениями. Необходимость создания системы административной юстиции в России сегодня налицо, поскольку в настоящее время проблема административного произвола стоит особенно остро.

Однако, на сегодня в Российской Федерации существуют разнообразные точки зрения относительно понятия административной юстиции, и отсутствует единая научно-правовая концепция по вопросу, каким образом должна быть организована ее система в нашей стране. В связи с этим представляется целесообразным учесть опыт государств, в которых деятельность данного института является весьма эффективной и регулируется детально разработанной системой материальных и процессуальных норм. Одним из таких государств является Великобритания, изучению административной юстиции которой посвящено данное исследование.

Второй параграф посвящен изучению вопросов становления и развития системы административной юстиции в Великобритании. Автор отмечает, что конкретные модели административной юстиции отличаются друг от друга. Это объясняется особенностями формирования данного института в разных странах. Англосаксонская модель (Великобритания, США) традиционно исходит из того, что акты управления должны подчиняться контролю общих судов, как и решения многочисленных квазисудебных органов, занимающих промежуточное положение между администрацией и судебной властью. Однако, в настоящее время система административной юстиции в Великобритании подверглась глубокому реформированию, что не может не отразиться на общепринятом подходе к ее пониманию.

Анализируя становление и развитие системы административной юстиции в Великобритании в историческом аспекте, автор обращает внимание на то, что здесь всегда преобладала чисто судебная форма контроля за законностью актов управления, и охрана публичных прав относилась к компетенции общих судов. Считалось, что в Англии обыкновенный суд может и должен оценивать законность любого действия государственной власти без исключений. Однако, в начале XX в. понятие административной юстиции постепенно приобрело в Великобритании иное содержание, и наиболее распространенной стала точка зрения, что именно трибуналы и расследования представляют собой органы административной юстиции. Одно из первых российских исследований, посвященных административной юстиции Великобритании как деятельности квазисудебных органов (в основном, административных трибуналов) было выполнено В.В. Сажиной.

В данном параграфе на основе изучения правительственных актов, норм Закона о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г. (Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007), положившего начало осуществлению коренных реформ системы трибуналов, и иных источников также обращается внимание на наметившуюся возможность более широкого и комплексного подхода к системе административной юстиции.

Автор отмечает, что, несмотря на приверженность Великобритании традиционным английским институтам, результатом исторического развития системы административной юстиции стало создание Административного Суда в составе Отделения Королевской Скамьи Высокого суда (Queen's Bench Division). К этому привела современная ситуация, в том числе продолжающийся рост количества обращений в суд с требованием пересмотра решений органов публичной власти в порядке судебного контроля (judicial review), особенно в иммиграционной сфере, и необходимость осуществления процедурных изменений с тем, чтобы содействовать реализации Закона о правах человека 1998г. (Human Rights Act 1998). В 2000г. Отдел центральной канцелярии Высокого Суда (Crown Office List) был переименован в Административный Суд (Administrative Court). Анализируя его компетенцию, автор приходит к выводу, что предоставленные Административному Суду полномочия по рассмотрению и разрешению дел в порядке судебного контроля свидетельствует о том, что сегодня в сфере административной юстиции Административный Суд действует наряду с трибуналами.

В третьем параграфе определяются теоретико-правовые и законодательные основы осуществления судебного контроля за законностью деятельности органов публичного управления в Великобритании. Автор раскрывает содержание и значение принципа господства или верховенства права (Rule of Law), лежащего в основе английской правовой системы, а также принципа независимости судебной власти, уровень которой в Великобритании весьма высок. Судам предоставлены немалые полномочия в сфере контроля за действиями исполнительной власти.

Закон о правах человека 1998г., вступивший в силу 2 октября 2000г., инкорпорировал в британское законодательство Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, что еще более усилило роль суда в сфере ограничения возможного произвола администрации. Сегодня действия публичной власти, не соответствующие конвенционному праву, могут быть объявлены неправомерными. Согласно указанному закону, за потерпевшими от действий публичной власти лицами признается право возбудить процесс против нее в соответствующем суде или трибунале. В этой связи в работе приводятся некоторые примеры из практики Европейского Суда по правам человека, в которых нашли отражение усилия Великобритании в отношении расширения полномочий судов в данной сфере.

Юрисдикция судебного контроля, предназначение которой - контролировать осуществление власти государственными органами, является скорее надзорной, чем апелляционной. Это процедура, посредством которой суды могут оценивать законность деятельности органов публичного управления. Суд не должен рассматривать конкретное решение по существу и формировать свою точку зрения о существенных обстоятельствах дела. Английскими исследователями особо отмечается роль юрисдикции судебного контроля как механизма предотвращения злоупотребления властью, что было неоднократно подтверждено судебными прецедентами.

Автор приводит современные статистические данные, подтверждающие, что количество поданных в Административный Суд исковых заявлений о судебном контроле по-прежнему увеличивается, и раскрывает сущность доктрины ultra vires, на основе которой осуществляется данная юрисдикция. Подчеркивая, что эффективное осуществление юрисдикции судебного контроля зависит от степени разделения властей, особенно исполнительной и судебной, автор анализирует меры, предпринятые Законом о конституционной реформе 2005г. (Constitutional Reform Act 2005) в данном направлении, главным образом касающиеся судебной власти и имеющие особое значение с точки зрения обеспечения ее независимости. В том числе, в данном параграфе говорится о создании Верховного Суда Объединенного Королевства и приводятся первые результаты его деятельности.

Далее автор дает краткую характеристику Правил Гражданского Судопроизводства 1998г. (The Civil Procedure Rules 1998), созданных в результате кардинальной реформы гражданского процесса, основной задачей которой являлось обеспечение равной доступности правосудия для любых граждан и организаций. Правила Гражданского Судопроизводства 1998г. (ПГС), а точнее часть 54 ПГС (вступившая в силу с 02 октября 2000г.) с Практическими указаниями 54А, 54С, 54D, является процессуальной основой юрисдикции судебного контроля.

В заключение данного параграфа автор отмечает важную роль судебных прецедентов с точки зрения интерпретации и дальнейшей разработки основополагающих принципов и норм, составляющих институт судебного контроля, и приходит к выводу, что с учетом дальнейшего увеличения объема делегированного законодательства и количества обращений в суд с заявлениями в порядке судебного контроля, а также возрастающей роли указанной юрисдикции как средства предотвращения злоупотреблений властью, институт судебного контроля в административном праве Великобритании будет все более развиваться и совершенствоваться.

Четвертый параграф посвящен трибуналам как органам административной юстиции в Великобритании, а также раскрывает основные положения современной реформы системы трибуналов. Трибуналы занимают особое положение в правовой системе Великобритании, и их рассмотрение в качестве органов административной юстиции является традиционным. Большинство исследователей также сходятся в том, что система трибуналов не входит в состав судебной системы Великобритании. Анализируя современное положение трибуналов, необходимо иметь в виду, что в течение последнего десятилетия в результате проведенных реформ система трибуналов подверглась существенным изменениям, основой для которых стало принятие Закона о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г.

Автор рассматривает исторические предпосылки реформы данной системы, анализируя требования, предъявленные к трибуналам Комитетом по министерским полномочиям под председательством Лорда Дономора (Lord Donoughmore) в докладе 1932г., обратившем внимание на необходимость соблюдения трибуналами принципов естественного правосудия (Natural Justice). Кроме того, в данном параграфе раскрываются основные положения доклада Комитета по административным трибуналам и расследованиям (Committee on Administrative Tribunals and Enquiries) под руководством сэра Оливера Фрэнкса (Sir Oliver Franks), опубликованного в 1957г., который содержал полный анализ системы трибуналов и явился поворотным пунктом в ее развитии, а также доклада «Трибуналы для потребителей, одна система - один сервис: доклад по результатам анализа системы трибуналов» (“Tribunals for Users, One System One Service: Report of the Review of Tribunals”), выполненного сэром Эндрю Легаттом (Sir Andrew Leggatt) с помощью экспертов и опубликованного в 2001г. Последний содержал рекомендации по реорганизации системы трибуналов, которые и нашли свое отражение в Законе о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г.

Автор затрагивает вопросы отличия судов и трибуналов, и на примере специализированных трудовых трибуналов (employment tribunals), действующих при разрешении трудовых споров, обращает внимание на значительную роль, которую играют трибуналы в современной правовой системе Великобритании, подтверждая свои выводы статистическими данными.

В данном параграфе подробно анализируются положения Закона о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г., в котором представлена новая, упрощенная структура системы трибуналов, обеспечивающая преемственность и возможность дальнейших преобразований. Совет по трибуналам (Council on Tribunals), надзорный орган над трибуналами, заменяется Советом по административной юстиции и трибуналам (Administrative Justice and Tribunals Council); предусматривается создание новой, единой структуры путем создания двух новых трибуналов, Трибунала первого уровня (First-tier Tribunal) и Высшего Трибунала (Upper Tribunal), которые делятся на палаты (chambers), каждая из которых объединяет сходные юрисдикции. Автор приводит существующую на сегодня структуру Трибунала первого уровня, состоящего из 6 палат, и Высшего Трибунала, включающего 4 палаты, а также указывает новые процессуальные правила, разработанные для всех новых палат. Данные правила являются едиными, но предусматривают варианты с учетом особенностей отдельных юрисдикций.

Отдельное внимание уделяется полномочиям Высшего Трибунала по осуществлению юрисдикции судебного контроля, а также процессуальным вопросам рассмотрения Высшим Трибуналом дел данной категории. Автор анализирует изменения, касающиеся органов управления системой трибуналов, и некоторые положения Закона о правах человека 1998г., свидетельствующие об усилении требований, предъявляемых к трибуналам.

Вывод, который приводится в конце четвертого параграфа, заключается в том, что деятельность трибуналов можно рассматривать в настоящее время как одну из форм административной юстиции в Великобритании, и государство не собирается отказываться от данной формы, а намерено и далее развивать ее и совершенствовать.

Автор также высказывает предположение, что опыт Великобритании в части организации системы трибуналов может представлять интерес для России.

Глава вторая «Процедура осуществления судебного контроля за законностью деятельности органов публичного управления в Великобритании» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе раскрываются процессуальные основы юрисдикции судебного контроля и анализируются условия, при которых возможно обращение в суд с иском о судебном контроле за действиями и решениями органов публичной власти. Непосредственно процедуре судебного контроля посвящена Часть 54 Правил Гражданского Судопроизводства 1998г. (с Практическими указаниями 54А, 54С, 54D). Позиция судов по данному вопросу сформулирована также в многочисленных прецедентах.

Для применения процедуры судебного контроля имеет большое значение, предоставления каких из предусмотренных законом средств судебной защиты добивается истец. Данная процедура может использоваться, если нет возможности для обжалования принятого решения или все средства обжалования исчерпаны. Чаще всего суд считает, что прибегнуть к процедуре судебного контроля возможно, только если использованы все иные альтернативные средства правовой защиты (alternative remedies). Кроме того, имеет значение характер дела - является ли оно частноправовым или публично-правовым. В данном параграфе выясняются основные принципы, по которым можно определить наличие в деле необходимого публичного элемента, поскольку ст.54.1 ПГС говорит о пересмотре законности нормативного акта, или решения, действия или бездействия в отношении осуществления публичной функции. Как правило, публичный орган, в отличие от органа, имеющего частный характер, наделяется полномочиями на основании статута или акта делегированного законодательства, изданного в соответствии со статутом. Кроме того, суд принимает во внимание характер функций и полномочий, которые осуществляет орган.

Автор касается изменений, которые произошли в терминологии, используемой в процедуре судебного контроля, с вступлением в силу Части 54 ПГС. Например, сама процедура теперь имеет название «иск о судебном контроле» («a claim for judicial review») вместо «заявление о судебном контроле («application for judicial review»), лицо, обращающееся с иском в суд, называется «истец» («claimant»), а не «заявитель» («applicant») и т.д.

В завершение параграфа подчеркивается, что предъявление иска о судебном контроле возможно не во всех случаях и обусловлено соблюдением определенных условий.

Во втором параграфе рассматривается порядок обращения в суд с иском о судебном контроле. Автор выделяет стадии процедуры судебного контроля и анализирует содержание каждой из них. Первой стадией является разрешительная стадия (permission stage), поскольку для возбуждения производства в порядке судебного контроля необходимо разрешение суда. За разрешительной стадией, в случае ее успешности, следует непосредственно стадия слушания дела (a hearing of the judicial review).