Совершенствование системы повышения квалификации муниципальных служащих на примере муниципального образования город Ирбит

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Уральский институт управления

Факультет государственного и муниципального управления

Направление 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

Профиль «Организация работы органов государственного и муниципального управления»

Выпускающая кафедра: регионального и муниципального управления

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему:

Совершенствование системы повышения квалификации муниципальных служащих на примере муниципального образования город Ирбит

Автор: Фенюк Анастасия Андреевна

студент курса ГМУ-0231

Руководитель к.ф.н., профессор

Антошин Валерий Алексеевич,

Екатеринбург 2017 г.



Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические и методологические аспекты развития повышения квалификации муниципальных служащих

1.1 Муниципальная служба как особый вид профессиональной деятельности

1.2 Понятие, характеристика и структура повышения квалификации муниципальных служащих

1.3 Нормативно-правовая база системы повышения квалификации муниципальных служащих

Глава 2. Совершенствование системы повышения квалификации местного самоуправления на примере муниципального образования г. Ирбита

2.1 Общая характеристика муниципалитета: структура

2.2 Организация системы повышения квалификации муниципальных служащих на примере муниципального образования г. Ирбита

2.3 Направления совершенствования системы повышения квалификации муниципальных служащих на примере муниципального образования г. Ирбита

Заключение

Список использованной литературы

Приложения



Введение

Актуальность темы исследования. Одним из важнейших направлений укрепления и развития социально-экономического потенциала России является формирование эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Ее формирование требует, прежде всего, квалифицированного кадрового потенциала. Кадровое обеспечение сферы управления и властных отношений играет определяющую роль в решении широкого круга текущих и перспективных проблем развития российского общества. В условиях рыночных отношений принципы профессионализма и компетентности становятся определяющими. В связи с этим становится актуальной проблема совершенствования переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Переподготовка - система получения дополнительных профессиональных знаний, необходимых для выполнения нового вида профессиональной деятельности или для получения дополнительной квалификации (перепрофилирование) на базе имеющегося высшего или среднего профессионального образования с целью адаптации работников к современным социально - экономическим условиям.

Повышение квалификации - это непрерывное обучение муниципальных служащих с целью обновления теоретических и практических знаний в соответствии с постоянно повышающимися требованиями к уровню квалификации и необходимостью освоения современных методов решения профессиональных задач.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих осуществляются с целью развития имеющихся и приобретения новых профессиональных знаний, умений и навыков, обеспечивающих эффективное выполнение ими функциональных обязанностей и полномочий по замещаемой должности либо по планируемой к замещению должности.

Степень разработанности темы.

Отечественная наука, со своей стороны, предпринимала определенные усилия к осмысливанию в контексте реализации права на труд вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Этой проблематике посвящены, в частности, научные работы Ю.П. Орловского, А.Е. Пашерстника. Свой вклад в изучение проблемы внесли и ученые-специалисты в области административного права и государственного управления. Прежде всего, это работы таких ученых, как Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановская, Н.И. Глазунова, Н.М. Казанцев, Л.М. Колодкин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров.

Цель исследования - на основе анализа системы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих г. Ирбит разработать предложения и рекомендации по ее совершенствованию.

Задачи исследования:

1) рассмотреть понятие, классификацию и функции муниципальных служащих;

2) раскрыть значение и задачи переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих;

3) исследовать методы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих г. Ирбит;

4) проанализировать систему переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих;

5) определить направления совершенствования системы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих г. Ирбит.

Объектом исследования данной работы является профессиональная деятельность муниципальных служащих.

Предметом исследования является система переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих муниципального образования г. Ирбит.

Элементы новизны. В современных условиях развитие кадровой политики в системе муниципального управления и муниципальной службы осуществляется на основе комплексного подхода. Он подразумевает не только повышение образовательного и профессионального уровня муниципальных служащих, но и процедуру аттестации, и систему мероприятий по совершенствованию нормативной правовой базы, организационно-методическому, методологическому и аналитическому сопровождению в сфере муниципальной службы, рациональное использование существующего кадрового потенциала, воспитание и подготовку нового.

Методы исследования: наблюдение, анализ, метод сравнения, мониторинг. Для реализации поставленных задач и достижения цели были собраны необходимые документы, изучена работа администрации, использовались необходимые нормативные правовые акты, учебная литература и материалы периодической печати.

Теоретическая и эмпирическая база исследования.

Теоретическую базу исследования составили положения трудов отечественных и зарубежных ученых в отношении совершенствования повышения квалификации муниципальных служащих. В работе также использовались нормативные правовые акты, направлений муниципальных служащих органов местного самоуправления на повышение квалификации, на профессиональную переподготовку, публикации в научной и периодической печати.

Эмпирическую базу работы составили нормативно-правовые акты законодательного и регионального уровней; региональные целевые программы; политические документы, определяющие основные направления муниципальных служащих органов местного самоуправления на повышение квалификации, на профессиональную переподготовку; материалы интернет-портала органов местного самоуправления города Ирбита; социологические исследования.

Практическая значимость работы определяется наличием в ней конкретных рекомендаций по Совершенствованию системы повышения квалификации местного самоуправления (на примере муниципального образования г. Ирбит)

Структура дипломной работы состоит из введения, 2 глав,заключения списка литературы и источников.

В 1 главе Теоретические и методологические аспекты развития повышения квалификации муниципальных служащих рассматриваются Понятие, характеристика и структура повышения квалификации муниципальных служащих, общая характеристика муниципалитета: структура, особенности системы дополнительного профессионального образования муниципальных служащих МО г. Ирбита, методы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих МО г. Ирбита. Во 2 главе Совершенствование системы повышения квалификации местного самоуправления на примере муниципального образования г. Ирбита рассматриваются нормативно-правовая база системы повышения квалификации местного самоуправления на примере муниципального образования г. Ирбита, организация системы повышения квалификации местного самоуправления на примере муниципального образования г. Ирбита, направления совершенствования системы повышения квалификации местного самоуправления на примере муниципального образования г. Ирбита. В заключении приведены основные выводы в результате проведенного исследования.



Глава 1. Теоретические и методологические аспекты развития повышения квалификации муниципальных служащих

1.1 Муниципальная служба как особый вид профессиональной деятельности

Понятие «муниципальная служба» было введено в законодательство после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. (далее - Конституция РФ). Конституция Российской Федерации // СЗ РФ, 26.01.2009 г., №4, ст. 445. До этого момента муниципальная служба как социальный институт не существовала и как правовое понятие в законодательстве не использовалась. Целесообразность появления нового вида службы была обусловлена выделением новой, самостоятельной формы осуществления публичной власти - местного самоуправления. Для осуществления полномочий органов местного самоуправления был необходим особый аппарат квалифицированных служащих.

В связи с этим И.И. Овчинников и А.Н. Писарев отмечают, что «Формирование муниципальной службы и выделение ее в качестве самостоятельного института обусловлено окончательным переходом от советской модели организации власти на местах к организации местной власти на началах самоуправления, а также закреплением конституционного статуса местного самоуправления в качестве особой формы публичной власти». Муниципальное право России: Учебник / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. - М.: Эксмо, 2017. - С. 333.

Именно правовая природа местного самоуправления была фактором, определяющим то, каким конкретно будет институт муниципальной службы и унаследует ли он черты других видов служб, существовавших ранее.

Таким образом, правовые основы муниципальной службы формировались в неразрывной связи с общественно-политическими процессами становления в Российской Федерации местного самоуправления как самостоятельной формы народовластия и уровня правового регулирования общественных отношений. Научно-практический комментарий к Федеральному закону о муниципальной службе в Российской Федерации / под ред. Н.М.

Конина, А.С. Дугенца. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. - С. 3.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вопросам местного самоуправления посвящена глава 8 Конституции РФ. Местное самоуправление составляет основу конституционного строя Российской Федерации. ст.3, 12, ч.1 ст.16 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ, 26.01.2009 г., №4, ст. 445.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ), местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях:

- установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. ч.2 ст.1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, №40, ст. 3822.

- Федеральным законом, посвященным регулированию отношений, связанных с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, является Федеральный закон от 02.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 05.03.2007, №10, ст. 1152. (далее - Закон о муниципальной службе). Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

На мой взгляд, указанное определение не лишено серьезного недостатка. Законодатель в тексте статьи говорит о «гражданах», осуществляющих профессиональную деятельность, а не о «муниципальных служащих». Логичнее было бы говорить о муниципальной службе как о профессиональной деятельности именно муниципальных служащих, а не всех граждан.

Юридическая доктрина трактует термин «муниципальная служба» значительно шире. На современном этапе развития муниципальной службы выделяются различные подходы к определению ее сущности. Так, например, высказывается точка зрения о существовании двух подходов к пониманию правовой природы муниципальной службы: деятельностный и институциональный. Согласно деятельностному подходу, муниципальная служба - это, прежде всего, профессиональная деятельность граждан, направленная на реализацию полномочий государства; исходя же из институционального подхода, муниципальная служба является институтом правовым и социальным Нечипоренко В.С. Муниципальная служба в Российской Федерации: учебное пособие / В.С. Нечипоренко, Л.В. Прибыткова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. - С. 21. , публично-правовым Право государственной и муниципальной службы: учебное пособие / под ред. А.В. Гусева, А.Н. Митина, В.Ш.

Шайхатдинова. - Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная и юридическая академия», 2011. - С. 6. практического осуществления задач и функций местного самоуправления. Ныне действующее законодательство о муниципальной службе восприняло именно деятельностный подход. ст.2 Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 05.03.2007, №10, ст.1152.

В то же время, авторы Научно-практического комментария к Закону о муниципальной службе отмечают два аспекта, в которых рассматривается категория «муниципальная служба» в юридической науке - объективный и субъективный.

Придерживаясь объективного аспекта в понимании сущности муниципальной службы, муниципальная служба может быть охарактеризована как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, связанные с поступлением, похождением и прекращением муниципальной службы.

Другой подход - субъективный, и именно его использует законодатель в норме ч.1 ст.2 Закона №25-ФЗ. Согласно этому подходу, муниципальная служба - это специальный вид публичной службы в органах местного самоуправления, характеризующийся определенными, присущими только ему особенностями.

Наука конституционного права рассматривает муниципальную службу, прежде всего, в качестве одной из форм осуществления публичной власти. Административное и муниципальное права признает за муниципальной службой роль инструмента, с помощью которого реализуются полномочия органов публичной власти, выполняются задачи и функции органов местного самоуправления. И.И. Овчинников и А.Н. Писарев определяют муниципальную службу как «...особый вид публичной профессиональной служебной деятельности, осуществляемой гражданами Российской Федерации, а также гражданами иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, на невыборной муниципальной должности в органах местного самоуправления, замещаемой путем заключения трудового договора (контракта) и на платной основе, за счет средств местного бюджета, в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъекта Федерации, уставом муниципального образования, с целью обеспечения решения вопросов местного значения, а в случаях, установленных законом, - реализации отдельных государственных полномочий».

Такой существенный разброс мнений наглядно демонстрирует сложность рассматриваемого правового института. Для того чтобы лучше уяснить понятие муниципальной службы, необходимо обратиться к основным положениям и характеристикам данного правового явления.

Предмет правового регулирования Закона о муниципальной службе - это отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих ст.1 Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 05.03.2007, №10, ст. 1152. . Особо подчеркнем, что действие Закона о муниципальной службе распространяется не только на граждан Российской Федерации, но и на иностранных граждан.

Исходя из вышеизложенных доктринальных и легального определений понятия «муниципальная служба», можно вывести ряд черт, присущих институту муниципальной службы Российской Федерации.

А.В. Гусев выделяет четыре сущностных признака муниципальной службы:

- управленческий характер профессиональной деятельности;

- деятельности в системе органов публичной власти;

- служебная деятельность на определенных должностях, которые учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления, а также лиц, замещающих муниципальные должности;

- профессиональный и наемный характер деятельности муниципальных служащих.

В научной литературе не рассматриваются особенности муниципальной службы с точки зрения трудового права. На наш взгляд, необходимо восполнить этот пробел и выявить некоторые характерные трудо-правовые особенности муниципальной службы.

Основными из них являются:

- дифференциация правового регулирования труда муниципальных служащих:

- распространение действия трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о муниципальной службе (ст.11 ТК РФ, ст.3 Закона о муниципальной службе);

- особенности поступления на муниципальную службу: соответствие требованиям (в т.ч. квалификационным) для замещения должностей муниципальной службы; отсутствие ограничений, связанных с муниципальной службой;

- особенности правового положения (статуса) муниципального служащего - совокупности прав, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий, ответственности;

- особенности исполнения трудовых обязанностей: порядок исполнения обязанностей по должности муниципальной службы определяется муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Для ясного понимания сущности муниципальной службы необходимо также, исходя из изложенных выше легальных и доктринальных определений, проанализировать ее основные принципы. Представители административного и муниципального права справедливо указывают на важность и актуальность изучения принципов муниципальной службы. Можно согласиться с точкой зрения А.В. Гусева, утверждающего, что главная роль принципов как государственной, так и муниципальной службы заключается в том, что «...на их основе определяется общая целевая направленность, «идеология» правовых норм. В то же время, некоторые из принципов, пока остаются декларативными, и необходимо создание специальных правовых механизмов для их действительной реализации» Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2009. - с.15. .

По сравнению с принципами различных видов государственной службы, принципы муниципальной службы, к сожалению, не столь обстоятельно исследованы в науке. Тем не менее, существует несколько точек зрения по указанному вопросу.

В соответствии с первым подходом, принципы муниципальной службы трактуются исходя из правовой природы публичного управления. Так, отмечается, что сущность принципов муниципальной службы отражает закономерности организации публичного управления, традиции, нормы нравственности и права. Принципы учитывают сложившиеся в обществе основы разделения труда и организации управления, а также сочетание коллегиальности и единоначалия в системе муниципального управления.

Другая группа ученых рассматривает принципы муниципальной службы, исходя из сущности местного самоуправления, указывая, что принципы муниципальной службы - это закрепляемые в Конституции РФ и федеральных законах и обусловленные природой местного самоуправления основополагающие идеи и правила, которые предопределяют актуальное содержание муниципальной службы и перспективы ее правового регулирования.

Наконец, в научной литературе существует подход, согласно которому принципы государственной и муниципальной службы не рассматриваются по отдельности, а образуют единый комплекс основополагающих положений: государственная и муниципальная служба осуществляется на основе системы принципов, вытекающих из Конституции РФ, закрепленных в законодательстве основополагающих идей, выражающих предназначение государственной и муниципальной службы, общие начала ее организации, основы правового статуса и деятельности государственных и муниципальных служащих Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2009. - с. 14. . Исходя из этого, представители указанного подхода все принципы государственной и муниципальной службы подразделяются на три группы: принципы, выражающие предназначение службы; принципы, в которых выражаются основы правового статуса и деятельности государственных и муниципальных служащих; принципы организации службы.

Закон о муниципальной службе закрепляет десять основных принципов муниципальной службы: ст.4 Федерального закона от 02.03.2007 325-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 05.03.2007, №10, ст.1152.

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) внепартийность муниципальной службы.

Указанные принципы должны реализовываться на всех этапах организации и осуществления муниципальной службы. В связи с чем А.В. Воронин выделяет «единую адресную цепочку реализации принципов»: в системе организации службы; в конкретном органе местного самоуправления; в профессиональной деятельности муниципальных служащих. Шесть из указанных принципов дублируют принципы государственной гражданской службы ст.4 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 02.08.2004, №31, ст.3215. , что вполне оправдано сходной правовой природой двух видов служб.

Очевидно, что принципы любой отрасли права должны находить свое отражение в законодательстве. В этой связи перечисленные выше принципы можно рассматривать в качестве индикатора уровня развития института муниципальной службы. Декларативный характер некоторых из них лишь свидетельствует о том, что они недостаточно эффективно реализуются на практике.

Рассмотрев существующие ныне подходы к определению термина «муниципальная служба», предложенные представителями различных наук, а также обозначив основные положения и характеристики искомого понятия, мы можем сделать вывод о разнообразии и дискуссионном характере возможных взглядов на муниципальную службу как явление социальной действительности, провоцируемых сложностью и многоаспектностью правового статуса муниципального служащего, его неоднозначным положением в правовой структуре публичной власти. Предлагают следующее определение муниципальной службы. Муниципальная служба - вид трудовой деятельности, осуществляемый особенными (особыми) субъектами трудового права - муниципальными служащими, труд которых регулируется как общими нормами - трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, так и специальными - федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о муниципальной службе.

1.2 Понятие, характеристика и структура повышения квалификации муниципальных служащих

Кадровый состав муниципальных органов состоит из муниципальных служащих. Муниципальные служащие - это определённая социальная группа работников, деятельность которых направлена на профессиональное выполнение функций муниципального управления, а также на обеспечение управлением муниципального хозяйства. Повышение квалификации - это непрерывное обучение муниципальных служащих с целью обновления теоретических и практических знаний в соответствии с постоянно повышающимися требованиями к уровню квалификации и необходимостью освоения современных методов решения профессиональных задач. Одними из важнейших факторов эффективности муниципального управления являются компетентность и квалифицированность кадров, а также понимание работниками своих функций и ответственное отношение к работе и должностным обязанностям.

Необходимо отметить, что на современном этапе развития муниципального управления в органах местного самоуправления сконцентрировано немалое количество специалистов и c большим опытом работы в своих сферах, и c высокой квалификацией, но они воспитаны по старым правилам административно-командной советской системы. Служащие муниципальных подразделений не воспринимают свою работу как специфическую муниципальную управленческую деятельность и руководствуются в своей работе принципами, присущими для управления

34 структурами государственного управления и хозяйственными структурами.

В соответствии c Федеральным законом от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» должности муниципальной службы подразделяются на группы:

1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.

Кадры муниципального управления входят в более широкое понятие «кадры управления», которые, в свою очередь, подразделяются на 3 подгруппы в зависимости от участия в подготовке, принятии и реализации различных управленческих решений:

1. Руководители;

2. Специалисты;

3. Обслуживающий и вспомогательно-технический персонал, не относящийся к категории муниципальных служащих.

Необходимо учесть, что компетентность любого работника определяется как суммарное значение его умений, знаний и навыков. Учитывая, что муниципальные служащие - это социальная группа, представляющая собой трёхуровневую систему, необходимо выделить свойства, которые отличают одну категорию от другой в зависимости от должности, основного вида управления и функций.

К первой «низовой категории» относятся специалисты, занимающиеся оперативным управлением. Основными функциями специалистов являются:

1. Выполнение оперативных задач;

2. Контроль над выполнением решений высшего руководства.

Во вторую «среднюю категорию» входят руководители структурных подразделений, а также главные, ведущие специалисты, которые анимаются тактическим управлением. К их функциям относятся:

1. Трансформация решений высшего руководства в задания подчиненным и координация их выполнения;

2. Обеспечение информацией высшего звена.

Представителями третьей, т.е. «высшей категории» муниципальных служащих являются главы администраций, заместители глав администраций и отдельные руководители крупных структурных подразделений. Их основным видом управления является стратегическое управление. Важнейшими функциями являются:

1. Управление экономическими, политическими и социальными процессами на подведомственной территории;

2. Функции представительства.

Однозначно, что к каждой категории муниципальных служащих предъявляются определённые требования, прописанные в основном в их должностных регламентах. Однако, в случае комплексного анализа данных категорий можно выявить универсальные требования к каждой из них.

1. Низовой категории муниципальных служащих характерно обладание знаниями лишь определенной ограниченной сферы работы специалиста: основных методов подготовки, принятия и реализации управленческих решений; способов мотивации труда; способностью подавлять напряжение, в том числе по причине принятия руководством определенного решения.

2. Средняя категория муниципальных служащих отличается обладанием знаний разнообразных методов управления; общего менеджмента; основных управленческих и экономических наук, методической и практической составляющей этих наук; социально-психологических методов управления; способностями к аналитике.

3. Высшая категория характеризуется умением предугадывать, оценивать и анализировать ситуацию; способностью воспринимать и быстро реагировать на изменения внешней среды; лидерскими качествами и инновационным мышлением; обладанием инструментами стратегического и инновационного менеджмента; наличием знаний в области экономических, специальных и конкретных муниципальных наук; умениями консультирования.

Необходимо заметить, что, несмотря на наличие разнообразных категорий управленцев в сфере муниципальной службы, к которым предъявляются определенные требования в области их профессиональных знаний, интеллектуальных способностей и навыков, всё-таки, следует абстрагироваться от категорий и к личностным качествам муниципальных служащих предъявлять универсальные требования. К ним можно отнести:

- способность к наблюдению, суммированию, отбору и оценке актов;

- способность к анализу, синтезу и обобщениям;

- способность в короткие сроки усваивать информацию;

- творческие способности.

Итак, из вышесказанного можем отметить, что в основу кадровой структуры муниципальной службы должны входить специалисты, способные использовать в работе эффективные технологии организации, планирования и контроля, отвечающие современным условиям, в целях максимального сосредоточения их внимания на проблемах населения. При выполнении своих управленческих функций муниципальные служащие должны выступать не только в роли представителей муниципальной власти, но и, главным образом, в качестве «катализатора» между государством и обществом.

В настоящее время законодательно проработаны вопросы кадрового обеспечения через процедуру конкурсного отбора государственных и муниципальных служащих, обучения и повышения квалификации и отбора и обучение персонала этих служб в кадровом резерве.

Так федеральным законом от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Консультант Плюс. определен статус государственного служащего и порядок поступления и прохождения государственной гражданской службы, а так же в результате принятия федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант Плюс. была поставлена задача формирования системы кадрового резерва, которая позволила бы привлечь в органы муниципального управления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей. В то же время, реформы еще не завершены.

Государственная и муниципальная службы пока не стали такой, какой ее хотели бы видеть - эффективной, мобильной, ориентированной на нужды общества.

Как уже отмечалось, на муниципальную кадровую политику большое влияние оказывают качественные характеристики муниципального образования. Последние могут быть относительно благополучные, среднего уровня, дотационные и депрессивные. Социальное пространство ассиметрично не только по уровням социально-экономического развития, но и по другим факторам и критериям - природно-ресурсным, демографическим, этнокультурным, социальным и другим.

По этническому и конфессиональному фактору выделяются районы с рассеянным и компактным проживанием этносов и конфессиональных групп, районы, являющиеся активными контактными зонами и зонами пересечения миграционных потоков. По демографическому фактору выделяются территории с выраженностью в той или иной степени тенденций прироста либо депопуляции населения. Ассиметричность транспортного освоения территорий, развития промышленного потенциала, неравномерность общего развития городов и районов определяют соответствующие неравномерности в размещении населения, различные степени урбанизации, обеспеченности населения современной социальной инфраструктурой.

Кадровая служба в системе органов государственного и муниципального управления закономерно считается центральной - поскольку результаты ее деятельности изменяют основы профессиональной деятельности чиновников. Однако и здесь существуют проблемы: уже на создании служб управления персоналом в системе государственного и муниципального управления заранее формируются организационная структура и штатное расписание службы управления персоналом, определяется численность этой структуры без учета тех задач, которые решает данная служба. Исполняемые функций и целевое назначение подразделения по управлению персоналом нередко формулируются неверно или намеренно под свои интересы.

В контексте проблемы российской модели местного самоуправления, влияния факторов на социально-экономическое развитие муниципалитетов одной из ключевых является проблема муниципальной кадровой политики. К сожалению, несмотря на актуальность и высокую значимость данной проблемы, сегодня многие органы местного самоуправления свели всю кадровую политику к формированию штатов Администрации и правовому регулированию работы муниципальных служащих. На самом деле кадровая политика муниципального образования гораздо шире.

Очевидно, в этом кроется одна из главных причин кризисного состояния многих муниципальных образований. Необходима комплексная, целенаправленная работа на профессиональном уровне по воспроизводству и востребованию всего кадрового потенциала, включая весь спектр муниципальных процессов, явлений, отношений, институтов.

Отметим, что в современных условиях важнейшим направлением муниципальной кадровой политики является подготовка управленцев новой генерации, обеспечение получения муниципальными служащими, работниками муниципальных органов власти опережающего дополнительного профессионального образования (второго высшего образования по управленческим, экономическим и юридическим дисциплинам), профессиональной переподготовки и стажировки кадров, овладения новой методологией стратегического мышления.

Муниципальная кадровая политика - сердцевина комплексного устойчивого развития муниципального образования, его производительных сил, воспроизводства народонаселения, выращивания управленческих талантов со школьной скамьи, в вузе, участия муниципалитетов в подготовке кадров высшей квалификации в вузах Российской Федерации. Научной базой муниципальной кадровой политики является муниципальная наука, продвижение научной мысли, научных методов работы во все муниципальные образования России.

Муниципальная кадровая политика на современном этапе является главным инструментом продуктивного использования конкурентных ресурсов той или иной территории Агибалов Ю.В., Агибапова О.Ю. Подготовка и повышение квалификации кадров муниципального управления: практика, проблемы и пути совершенствования //Регион: системы, экономика, управление. - 2011. - №4 (15). - С. 145. . Она в полной мере должна учитывать, что факторы местоположения, которые раньше привязывали хозяйственную деятельность к определенной территории, в настоящее время существенно ослабляют свою роль, поскольку налицо бурное развитие электронных и иных коммуникативных систем. Города и другие муниципальные образования, все более активно включающиеся в межрегиональные и национальные связи и коммуникации, маркетинговые сети, инвестиционные потоки, имеют сегодня серьезное преимущество перед другими поселениями.

Характеристики кадров аппарата муниципальных органов власти серьезно отличаются в зависимости от регионов, муниципальных образований, их количественных и качественных параметров. Это делает актуальным анализ кадрового состава управленческого аппарата муниципалитетов, прежде всего, с точки зрения его «привязки» к специфическим чертам и задачам развития того или иного местного сообщества.

Кадры муниципального управления являются важной составной частью общего механизма публичного управления обществом, призванной реализовывать не только интересы местного сообщества, но и стратегические цели публичного управления на региональном и общенациональном уровнях. Речь идет об экономическом развитии территорий, привлечении инвестиций, совершенствовании социальной инфраструктуры, предоставлении населению публичных услуг. Федеральная власть в последнее время все активней использует «мягкие» инструменты кадрового управления муниципальной службой, не подменяя кадровую политику на местном уровне, но создавая институциональные условия, а также ресурсные возможности для качественного укрепления кадрового состава муниципальных служащих.

Речь идет, в частности, о постепенном «выравнивании» квалификационных требований, ограничений и обязательств, основных условий оплаты труда, социальных гарантий, антикоррупционных ограничений и требований к подготовке кадров по отношению к государственной гражданской и муниципальной службе. Соответствующие принципы зафиксированы в законодательстве о государственной гражданской и муниципальной службе, и находят свое воплощение в принятии уточняющих норм, а также правоприменительной деятельности. И хотя здесь наличествует немало проблем (прежде всего, ресурсного характера), работа в указанном направлении активно ведется на всех трех уровнях публичной власти.

В рамках реализации указанных выше принципов особое место занимают вопросы, связанные с совершенствованием квалификационных требований по замещению должностей муниципальной службы, а также получением муниципальным служащими дополнительного профессионального образования. Решение этих вопросов имеет ключевое значение с точки зрения обеспечения необходимого для эффективного решения вопросов местного значения уровня профессионализма муниципальных служащих. Федеральный законодатель при этом, определив общие параметры соответствия требований по государственной гражданской и муниципальной службе, передает конкретное применение этого принципа на региональный и местный уровень. Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации» закрепляет норму о том, что квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Таким образом, найдена гибкая форма механизма повышения образовательного уровня муниципальных служащих, увязывающая уровень и содержание требований с государственной гражданской службой, но адекватная специфике муниципального управления.

Для того, чтобы кадровая служба работала эффективно, необходимо повысить статус и место кадровой службы в системе органа власти, что в значительной степени зависит от понимания руководством значимости кадровой политики и управления персоналом в целом. Необходимо, чтобы между первым лицом и руководителем кадровой службы было бы не больше одного должностного лица, имеющего статус заместителя главы Администрации.

Признак того, что в организации кадровой работе придается второстепенное значение, проявляется в месте кадровой службы в структуре организации, при наличии двух-трех промежуточных звеньев руководства. В этом случае неизбежно возникают проблемы, связанные с дублированием деятельности в сфере реализации кадровой политики и ряд других недостатков, существенно снижающих эффективность деятельности сотрудников органа исполнительной власти.

Как орган, реализующий постулаты государственной кадровой политики, кадровая служба предназначена для исполнения следующих взаимосвязанных функций:

- обеспечения органов власти и управления высококвалифицированными и компетентными кадрами руководителей и специалистов;

- организационно-методического обеспечения работ по функционированию, совершенствованию и преобразованию (с учетом изменяющейся ситуации и возникающих проблем) системы внутриорганизационного (аппаратного) управления.

Для реализации указанных функций важно изменить доминирующую сейчас закрытую кадровую политику в системе государственной и муниципальной службы, перевести ее на основы открытой кадровой политики, в которой в отличие от закрытой, набор персонала предполагает реализацию принципа «бокового входа» - возможность привлечения высококвалифицированных кадров на все уровни «со стороны». Реализация открытой кадровой политики позволит решить многие проблемы в воспроизводстве кадрового потенциала государственной и муниципальной службы, повышении их профессионализма, в улучшении культурной и моральной составляющих качественных характеристик служащих.

1.3 Нормативно-правовая база системы повышения квалификации муниципальных служащих

Законодательные основы организации муниципальной службы включают в себя три уровня правовых норм: нормы федеральных законов и иных нормативно-правовых актов; нормы законов и нормативно-правовых актов субъектов РФ; нормы муниципальных нормативно-правовых актов.

Согласно Закону №25-ФЗ, одно из основных прав, которым обладает муниципальный и государственный служащий, - это право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, это же можно рассматривать и как одну из дополнительных гарантий.

Таким образом, систематическая профессиональная подготовка и поддержка уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, является юридически обязательным элементом прохождения государственной службы каждым государственным служащим, а также прохождения муниципальной службы каждым муниципальным служащим.

На основании п.7 части 1 ст.11 ФЗ «О муниципальной службе в РФ» от 2 марта 2007 №25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на повышение квалификации (в соответствии с муниципальным правовым актом) за счет средств местного бюджета. Это означает, что в муниципальном образовании должны быть урегулированы вопросы периодичности, задач, форм обучения, порядка его планирования, муниципальных минимальных стандартов в этой области, нормирования расходов на повышение квалификации и др. вопросы, обеспечивающие муниципальному служащему его права на повышение квалификации, т.е. являющиеся правовыми гарантиями реализации предоставленного законом права.

Обязанности муниципального образования по повышению квалификации муниципального служащего, установленные муниципальным правовым актом (актами), являются расходными обязательствами местного бюджета. При формировании бюджета расходы на исполнение данного обязательства должны быть включены в бюджет. Это требует очень тщательного планирования повышения квалификации муниципальных служащих, причем не на один год, а как минимум на среднесрочную перспективу.

Однако ФЗ о муниципальной службе устанавливает не только право муниципального служащего на повышение квалификации, но и его обязанность поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (п.5 ч.1. ст.12). Это означает, что наряду с формированием органами местного самоуправления заказа на периодическое повышение квалификации муниципальных служащих, сам служащий должен постоянно осуществлять самообразование и самообучение, отслеживать появление и изучать новые формы, методы, технологии муниципального управления, обеспечивающие высокую эффективность осуществления должностных обязанностей.

В соответствии с п.3 статьи 5 ФЗ о муниципальной службе взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы обеспечивается посредством единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Это означает, что все установленные ФЗ о государственной гражданской службе требования к подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих в полной мере распространяются и на муниципальных служащих. Тем самым к правовой основе подготовки, переподготовки и повышению квалификации муниципальных служащих относятся нормы ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ» и положения иных законодательных актов по вопросам подготовки, переподготовки и повышению квалификации государственных гражданских служащих.

Данные вопросы достаточно полно урегулированы в федеральном законодательстве. Основы регулирования вопросов переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, в том числе гражданских, закладывает ФЗ от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы РФ». Развивая его нормы, ФЗ от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ» устанавливает (ст.53), что гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных рассматриваемым Федеральным законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Соответственно, данные положения распространяются и на муниципальных служащих. В том числе требуется учитывать и положения законодательства субъектов РФ о государственной гражданской службе субъекта РФ.

Такие дополнительные условия на федеральном уровне установлены ч.4 ст.62 указанного ФЗ. Основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку является: назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе; включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе; результаты аттестации гражданского служащего. Эти основания развиваются и расширяются Указом Президента РФ от 28 декабря 2006 года №1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих РФ». В утвержденном этим Указом Положении «О порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими РФ» в п.3 перечисляются вышеназванные основания с уточнением случая по результатам аттестации: решение аттестационной комиссии о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы при условии успешного освоения им образовательной программы.

Статёй 62 ФЗ о государственной гражданской службе установлено, что повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Этот срок, определяющий периодичность повышения квалификации, не должен нарушаться и в отношении муниципальных служащих. При этом, при необходимости, срок между повышением квалификации может быть уменьшен. Особенно это актуально в настоящее время в связи с проведением реформы местного самоуправления, административной и бюджетной реформ, изменением в разграничении компетенции между уровнями публичной власти.

В соответствии с ФЗ о государственной гражданской службе за гражданским служащим в период получения им дополнительного профессионального образования сохраняется замещаемая должность и денежное содержание. Аналогичная норма с учетом единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных и государственных гражданских служащих должна действовать и в отношении муниципальных служащих, однако вводиться это положение должно муниципальным правовым актом, регулирующим вопросы муниципальной службы и устанавливающим расходные обязательства местного бюджета.

Как уже отмечалось ранее, отношения муниципальных служащих по службе регулируются трудовым законодательством. ТК РФ вопросам профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации посвящает две главы. ТК РФ установлено, что трудовое законодательство регулирует отношения по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя.

...