В части третьей комментируемой статьи названы формы непосредственного осуществления народом принадлежащей ему власти, имеющие наибольшую социальную значимость: референдум и выборы.

Именно референдум обеспечивает наиболее полное участие граждан в управлении делами государства.

Законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определенные вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:

1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;

2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

Хотелось бы сказать, что запрет выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении и о досрочных выборах органов государственной власти обусловлен тем, что, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, изложенного в Постановлении от 10 июня 1998 г., каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. По смыслу Конституции Российской Федерации референдум, как высшее непосредственное выражение власти народа, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это привело бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.1

3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

7) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.1

Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Обязательным условием является такая формулировка вопроса, выносимого на референдум, которая бы исключала возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ, и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Таким образом, закон ограничивает круг вопросов, которые могут быть вынесены на общероссийский референдум, указанием на то, что они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации, и путем перечисления тех вопросов, которые не могут быть предметом всенародного голосования.

В принципе, в действующем законодательстве установлены разумные ограничения по кругу вопросов, которые можно выносить на референдум. Однако недостаточно проработаны два процессуальных момента.

Во-первых, необходимо, чтобы проверка вопроса на его соответствие закону была произведена до начала сбора подписей. Иначе может получиться, что силы и средства на сбор подписей (а они немалые) потрачены зря. Однако Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" предусматривает обращение Президента Российской Федерации в Конституционный суд Российской Федерации "с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума" уже после того, как Центризбирком проверит подписи.

Во-вторых, очевидно, что проверка вопросов на их соответствие требованиям закона (однозначность толкования, соответствие правам и свободам и т.п.) требует высокой юридической квалификации и, кроме того, состязательного и регламентированного процесса. Все это означает, что такая проверка должна осуществляться исключительно судебными органами. Что касается проверки вопроса на его соответствие Конституции Российской Федерации, то это, действительно, вопрос для Конституционного суда.

Однако Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривает, что проверку соответствия вопроса требованиям закона для референдума субъекта Федерации осуществляет законодательный орган государственной власти субъекта Федерации, а для местного референдума - представительный орган местного самоуправления. А ведь среди членов этих органов может вообще не быть ни одного юриста.

Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 28 июня 2004 г. предусматривает, что проверку соответствия требованиям закона вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Российской Федерации, осуществляет Центризбирком Российской Федерации. Все члены Центризбиркома, в соответствии с законом, должны иметь юридическое образование или ученую степень в области права. Тем не менее, процедура рассмотрения вопросов в Центризбиркоме не обеспечивает состязательность и равенство сторон.

Кроме того, закон предусматривает порядок, при котором вопрос дважды подвергается проверке: сначала (до сбора подписей) Центризбиркомом (с возможностью обжалования в Верховный суд Российской Федерации), а потом (после сбора подписей) Конституционным судом Российской Федерации. Таким образом, положительное решение Центризбиркома и Верховного суда может быть исправлено Конституционным судом. А вот в случае, если Центризбирком и (или) Верховный суд решат, что вопрос противоречит Конституции, у Конституционного суда уже не будет возможности выразить иное мнение.

Инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г. предусматривал возможность постановки инициативы проведения референдума по требованию не менее двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них (ст. 8).

В юридической литературе было проведено интересное сравнение данной нормы со ст. 10 Закона "О референдуме РСФСР" от 16 октября 1990 г., который допускал назначение референдума по требованию одного миллиона граждан РСФСР 1. Для оценки характера данной нормы интересен тот факт, что население Российской Федерации за прошедшие 14 лет неуклонно сокращается. "Принятие и тем более сохранение без изменения столь высокого числа граждан, подписи которых необходимы для инициирования референдума, при устойчивой тенденции к значительному сокращению населения не только безосновательно, но и аморально. Число граждан, которые могут быть инициаторами референдума, не должно оставаться неизменно высоким, несмотря на сокращение численности населения на миллионы человек. Поэтому в ст. 8 Федерального конституционного закона численность граждан - инициаторов референдума Российской Федерации должна быть установлена на уровне не более одного миллиона человек. Ведь даже Закон РСФСР, принятый в 1990 г., когда население РСФСР на несколько миллионов человек превышало население Российской Федерации, в год принятия Федерального конституционного закона (1995), а тем более в последующие годы, предоставлял инициативу проведения референдума одному, а не двум миллионам человек" 1. По мнению Г.В. Синцова, "Россия является, по сути, единственной страной, где для проведения референдума необходимо столь внушительное количество подписей граждан"2.

Аналогичной точки зрения придерживаются Лучин В.О. и Мазуров А.В.

В своей статье "Референдум в России: конституционно-правовое регулирование и практика" они говорят о том, что из двух миллионов подписей, необходимых для инициирования процедуры референдума, на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории РФ, общее количество этих подписей не может составлять более 50 тысяч. Следовательно, подписи в поддержку проведения референдума должны быть собраны не менее чем в 40 субъектах Российской Федерации. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. на сбор подписей с момента регистрации инициативной группы предоставлял 3 месяца, то есть 90 дней. Таким образом, срок сбора подписей сокращен в два раза, что значительно усложняет задачу сбора подписей не менее 2 миллионов граждан для инициирования референдума.

Следует выделить ряд проблем, связанных со сбором подписей участников референдума. Действующее законодательство предусматривает возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно. При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу. Например, можно было желать референдума о неучастии солдат-призывников в локальных конфликтах, но совершенно не приветствовать проведение референдума об ограничении прав президента в отношении отставки правительства.

Есть еще один минус действующего законодательства. Это проведение референдума по вопросу, который не вызывает широкого общественного интереса. В таком случае в нем, скорее всего, примет участие менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума, в результате референдум будет признан несостоявшимся, и значительные бюджетные средства будут потрачены зря.

Как определить, вызывает ли вопрос широкий общественный интерес? Наиболее объективный способ - по подписям граждан. Если же есть сомнения в подлинности подписей, то надо создать такую процедуру, которая бы позволила осуществить соответствующую проверку.

Какое количество подписей свидетельствует, что вопрос интересует общество? Вот это - как раз то, что требует серьезного обсуждения. По всей видимости, 2% - это мало. Возможно, что наиболее правильное решение - увеличить требуемое количество подписей до 5% (с учетом того, что не все, кто готов принять участие в референдуме, захотят поставить свои подписи). Но увеличение необходимого числа подписей противоречит в первую очередь интересам Центризбиркома, которому эти подписи предстоит проверять. Поэтому это ведомство предложило другой путь: сократить сроки сбора подписей. Причем никакого вразумительного объяснения этому предложению оно не представило. По сути же вместо проверки популярности вопроса нам предлагают проверять организационные способности его инициаторов. Но ведь это не имеет никакого отношения к реализации конституционного принципа народовластия.

Представляется, что срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума вообще не должен ограничиваться или, если уж ограничиваться, то таким временным интервалом, в течение которого уже становится ясно, что подписи собраны не будут. Не должно быть и существенных ограничений на выдвижение инициативы проведения референдума. Реально подобная инициатива, даже если она не слишком серьезная, никакой опасности не представляет. Не серьезная - значит, не смогут собрать подписи. Никаких особых расходов из бюджета при этом не потребуется.

Представляется, что задача закона - не допустить выдвижение инициативы из опасения, что любая инициативная группа необходимое число подписей соберет (или "нарисует"). По сути, это означает признание неспособности осуществить проверку подписей на их подлинность.

Хотелось бы выделить так же ряд проблем, связанных с инициированием проведения референдума гражданами. Следует признать соответствующим формальной логике положение Закона о недопустимости инициирования гражданами референдума Российской Федерации и проведения его в период избирательной кампании, осуществляемой одновременно на всей территории России. И референдум, и выборы - равноценные формы прямого изъявления воли народа, хотя и отличающиеся друг от друга предметом голосования и процедурой предварительной подготовки к нему. Норма ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации не дает основания для противопоставления референдума в качестве общего и особенного правовых явлений. Как справедливо отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, не идет речь и об установлении "приоритета свободных выборов по отношению к референдуму"; выборы и референдум должны осуществляться согласованно, с тем чтобы "каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала ее осуществлению".

Однако, если запрет федерального законодателя на инициирование гражданами и проведение референдума Российской Федерации в обозначенный выше период избирательной кампании не вызывает сомнения, то запрет на инициирование гражданами общероссийского референдума, если его проведение приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания (п. 2 ст. 14 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г.), не может быть признан однозначно логичным.

В российской действительности указание на последний год полномочий федеральных органов государственной власти, как запретный период проведения всероссийского референдума, существенно ограничивает право граждан на участие в референдуме. Не спасает ситуацию даже изящная формула Конституционного Суда Российской Федерации: "Периоды, в течение которых граждане не могут осуществлять свободное волеизъявление в одной или другой формах, должны быть соразмерны".

Известно, что под последним годом полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания подразумевается не календарный год, в который проходят выборы, а год как совокупность 12 месяцев, предшествующих дню очередных выборов названных органов. Если исходить из устоявшихся сроков проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и Президента Российской Федерации, следующих друг за другом (к примеру, выборы - соответственно 12 декабря 2003 г. и 4 марта 2004 г.), то "последний год", следовательно, будет предшествовать дню очередных выборов депутатов Государственной Думы ("второе воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва", - п. 2 ст. 5 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

Анализ норм Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. (п. 1 - 3, 13 - 14, 19 и 22 ст. 15, п. 1 и 2 ст. 17, п. 1 и 6 ст. 18, п. 1 ст. 19, п. 2 и 3 ст. 23, п. 1 ст. 80, п. 3 и 4 ст. 82 и п. 1 ст. 83) показывает, что процедура инициирования, подготовки, проведения и определения результатов референдума Российской Федерации занимает около 11 месяцев. Однако временные границы предполагаемого референдума достаточно размыты для того, чтобы указанный срок признать однозначно. Если ориентироваться на данное Законом понятие "кампании референдума", то этот срок может включать период со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума Центральной избирательной комиссии РФ (п. 22 ст. 15) до "дня представления Центральной избирательной комиссией Российской Федерации палатам Федерального Собрания Российской Федерации отчета о расходовании средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума" (пп. 7 п. 2 ст. 4). Он включает в себя также период около 11 месяцев. Началу периода референдума предшествует предусмотренная Законом почти трехмесячная подготовительная работа, включающая регистрацию региональной подгруппы инициаторов референдума избирательной комиссией субъекта Федерации (п. 14 ст. 15). Одновременно в течение 13 дней со дня проведения референдума Центральная избирательная комиссия обязана определить результаты референдума и официально опубликовать их. Со дня официального опубликования результатов референдума решение, принятое на нем, вступает в юридическую силу (п. 1 ст. 83). Решение состоялось, но кампания референдума, как и в случае с выборами, не завершена: в течение трех месяцев должен быть представлен финансовый отчет. Таким образом, на всю работу по подготовке и проведению референдума может уйти до 17,5 месяцев.

Следует отметить, что действующий Закон обошел молчанием возможные сроки подбора и предложения кандидатур в состав инициативных групп субъектов Федерации для их последующего утверждения на региональных собраниях и регистрации в качестве региональной подгруппы. Очевидно, ранее действовавший Закон в этой части был более четок, устанавливая, что гражданин или группа граждан, общероссийское общественное объединение не позднее 6 месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума могут образовывать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации (п. 1 ст. 9 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г.). Одновременно он исходил из реальности: на подбор организующего, инициативного ядра и согласование формулы вопроса, выносимого на референдум, необходимо достаточно много времени. Тем более это актуально для ныне действующего Закона, который предусмотрел необходимым формирование и предварительную регистрацию избирательной комиссией субъекта Федерации региональной подгруппы инициаторов референдума Российской Федерации, численностью не менее 100 человек, в каждом субъекте Федерации, общее количество которых должно составлять более половины субъектов Федерации (п. 2 ст. 15).

Иными словами, увеличение срока запрета на проведение референдума Российской Федерации как минимум до 16 месяцев из четырехлетнего цикла функционирования федеральных органов государственной власти и фактическое еще большее сужение по срокам возможности гражданского инициирования общероссийского референдума поставило настоящую процедуру на грань обесценивания дальнейшего смысла ее реализации.1

По мнению Лучина О.В. и Мазурова А.В. о полнейшем игнорировании Конституции и решений Конституционного суда по вопросам референдума и конституционности законов свидетельствует так же пункт 6 статьи 7 (перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума) закона о референдуме: "Указанный в настоящей статье перечень обстоятельств, исключающих проведение референдума, является исчерпывающим и не может быть изменен иначе, как путем принятия федерального конституционного закона". Данное положение исключает действие соответствующих решений Конституционного суда. В частности, игнорируется правовая позиция Конституционного суда, выраженная в Постановлении от 11 июня 2003 года, согласно которой "период, в течении которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем, что бы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов".2

Конституция не предоставляет гражданам права инициировать референдум о ее изменении. А часть 6 статьи 6 Закона устанавливает, что выносимый на референдум вопрос не должен противоречить Конституции. Это значит, что на референдум нельзя вынести также предложение об изменении положений Конституции, регулирующих порядок ее изменения. Поправки и пересмотр Конституции могут проводить только органы власти в соответствии с законом "О Конституционном Собрании". Это единственный федеральный конституционный закон, предусмотренный Конституцией, который до сих пор не принят.

Положениями Конституции и статьи 6 Закона о референдуме народ отстранен от права высказываться, в частности, по вопросу о продлении срока полномочий Президента, поскольку он установлен Конституцией: частью 1 статьи 81. Срок полномочий действующего Президента, в результате изменения части 1 статьи 81 Конституции, может быть продлен по инициативе самого Президента (статья 134 Конституции), но не народа. Не для этого ли принят закон о референдуме? Между тем, по верному замечанию П.И. Новгородцева, именно "референдум представляет собой лучший оплот против легкомысленного изменения Конституции 1".

На недостатки статьи 6 Закона о референдуме, при его обсуждении, верно указал депутат Государственной Думы В.И. Илюхин: "В статье 6 записано, что не может проводиться референдум по изменению внутренних финансовых обязательств Российской Федерации. Во-первых, почему? И тогда может ли проводиться референдум по внешним финансовым обязательствам Российской Федерации? Давайте откажемся от всех долгов России и вынесем этот вопрос на референдум".

В соответствии с Конституцией РФ, Конституционное Собрание вправе вынести на референдум проект новой Конституции РФ. Решение об этом принимается большинством голосов, от общего числа членов Конституционного Собрания, в соответствии с порядком, определенным Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новой Конституции Российской Федерации направляется Президенту РФ, а также для сведения в палаты Федерального Собрания.

В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", референдум Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом.

Конституционный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент обязан назначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются.

При назначении референдума Президент Российской Федерации определяет день голосования, которым может быть только воскресенье, в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума.

Голосование не может быть назначено на предпраздничный и нерабочий праздничный день, день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. При этом не допускается совмещение дня голосования на референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, проводимых одновременно на всей территории Российской Федерации. Решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее, чем через пять дней со дня его принятия.1

Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных лиц, могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ. Решения и действия (бездействие) комиссий по проведению референдума и их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в соответствующий суд. Решения нижестоящей комиссии по проведению референдума могут быть отменены, а ее действия могут быть приостановлены вышестоящей комиссией по проведению референдума. При этом вышестоящая комиссия по проведению референдума Российской Федерации вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы (заявления).

Для проведения голосования и подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, образуются участки референдума. Эти участки образует глава местной администрации по согласованию с соответствующей территориальной комиссией по проведению референдума не позднее, чем за 45 дней до дня проведения референдума с учетом административно-территориального деления и местных условий, в целях создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме из расчета не более 3000 граждан на каждый участок референдума 1.

Законодательство о референдуме закрепляет процедуру защиты права граждан участия в референдуме Российской Федерации.

Важнейшей составной частью конституционного права на участие в референдуме является возможность агитации по вопросам референдума.

Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума Российской Федерации, за или против участия в нем, за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Следует отметить, что в главе VII Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепляются правила проведения агитации при проведении выборов и референдумов.

В соответствии с п. 7 ст. 48 Федерального закона запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы:

а) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

б) лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности;

в) воинским частям, военным учреждениям и организациям;

г) благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;

д) комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;

е) иностранным гражданам, за исключением случая, предусмотренного пунктом 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;

е.1) международным организациям и международным общественным движениям;

ж) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;

з) лицам, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона.

Агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. В день проведения референдума и в предшествующий ему день агитация запрещается. Запрещается также проведение агитации, сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг (за исключением информационных услуг), ценных бумаг, а также выплатой денежным средств.

Комиссии по проведению референдума, поставленные в известность о распространении анонимных или подножных агитационных материалов, либо об иных нарушениях установленного порядка проведения агитации, вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности. Запрещается вывешивание агитационных материалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещениях комиссий по проведению референдума. Средства массовой информации, одним из учредителей которых являются государственные органы, предприятия, учреждения и организации, либо которые финансируются полностью или частично за счет государственных средств или средств местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности для агитации за или против вопроса, вынесенного на референдум.

Таким образом, законодатель вводит необходимые меры защиты, чтобы избежать использования института референдума в неблагоприятных для народа целях.

Вместе с тем, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г., устанавливает ряд не совсем логичных ограничений, в частности закон впервые предусматривает необходимость создания инициативной агитационной группы, в которую должно входить не менее 500 участников референдума (ст. 61). Участник референдума может входить только в одну инициативную агитационную группу. При этом участник референдума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не может входить в инициативную агитационную группу. Последнее правило вызывает сомнение. Возникает ряд вопросов. Почему гражданин, являющийся инициатором проведения референдума, не может входить в агитационную группу по поддержке этой инициативы? Имеет ли право на агитацию гражданин, который не вошел в состав инициативной агитационной группы? И зачем нужно столь детальное регулирование отношений, связанных с деятельностью общественности по подготовке и проведению референдума? Думается, что эти отношения должны быть предметом саморегулирования общественных объединений, к числу которых можно отнести инициативную агитационную группу. Что касается финансирования организации и проведения референдума, осуществляемого комиссиями референдума, то в Законе закреплен принцип исключительно бюджетного финансирования.

В бюллетенях для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса, и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "за" или "против", под которыми помещаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования на референдуме Российской Федерации должен содержать разъяснение о порядке его заполнения. При вынесении на референдум проекта закона Центральная избирательная комиссия решает вопрос о целесообразности приобретения к каждому бюллетеню для голосования текстов вынесении на референдум проекта закона и действующего закона, который предлагается отменить или изменить. Форма и текст бюллетеня для голосования на референдуме Российской Федерации утверждаются Центральной избирательной комиссией не позднее, чем за 28 дней до дня проведения референдума.1

Центральная избирательная комиссия не позднее, чем через 10 дней со дня проведения референдума, определяет результаты референдума. Центральная избирательная комиссия признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Комиссия признает решение принятым, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.2

Постановлением Центральной избирательной комиссии результаты голосования в отдельных субъектах РФ могут быть признаны недействительными из-за допущенных нарушений Федерального конституционного закона, существенно повлиявших на итоги голосования. В этом случае Центральная избирательная комиссия вправе поручить соответствующим комиссиям по проведению референдума, провести повторное голосование не позднее 15 дней со дня официального опубликования (обнародования) постановления Центральной избирательной комиссии.1

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в статье 73 закрепляет юридическую силу решения, принятого на референдуме.

Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной избирательной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации.

Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Это решение действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе, как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта.

Законодательство о референдуме закрепляет значимость, принятого на референдуме решения. Законодатель четко оговаривает процесс назначения референдума, порядок подготовки к проведению референдума Российской Федерации, а также говорит о процессе голосования на референдуме и определения результатов.

Преждевременно говорить о "завершении" процесса "развития" и "совершенствования" законодательства о выборах и референдумах. И не только потому, что конец 2004 г. принес новые законодательные предложения в области выборов, но и потому, что требуется критически взглянуть на некоторые новеллы последних лет. В частности, речь идет о введенном в последние годы ограничении права граждан на участие в референдуме Российской Федерации.

Сравнительный анализ законодательства позволяет сделать вывод, что Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года по сравнению с предшествующим Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года значительно усложнил процедуру реализации конституционного права граждан РФ на участие в референдуме. Результатом этого, думается, станет превращение предусмотренного п. 2 ст. 32 Конституции РФ права гражданина на участие в референдуме в красивую декларацию, которую трудно будет реализовать на практике.

Интересное мнение о референдуме по закону 2004 года высказали Лучин В.О. и Мазуров А.В.: "По мнению А. Вешнякова, действующий в Российской Федерации порядок организации референдума является "прямой и абсолютной демократией". С ним согласен Б. Грызлов: "Это, безусловно, закон демократичный. Но мы убеждены в другом: новые условия подготовки и проведения референдума беспрецедентно ужесточены, забюрократизированы и не имеют с демократией ни чего общего. Провести в соответствии с ними референдум без согласия Президента и высших органов власти нереально. Новый закон о референдуме точнее было бы назвать "О порядке запрета референдума Российской Федерации"1.

Отдельно хотелось бы отметить Государственную автоматизированную систему Российской Федерации "Выборы" - ГАС "Выборы". Согласно статьи 72 Закона о референдуме, "при подготовке и проведении референдума, в том числе при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлении списков участников референдума, установлении итогов голосования и определении результатов референдума, для оперативного получения, передачи и обработки информации используется только ГАС "Выборы". В.Г. Соловьев - член Центральной избирательной комиссии - отмечает: "В ходе судебных разбирательств мы сделали для себя сенсационное открытие: нынешняя модель системы позволяет стирать из памяти компьютера все ранее введенные данные! То есть хоть по 10 раз переписывай и вводи протоколы со сфальсифицированными данными, и ни кто не узнает. Причем эта умная машина оказалась в руках одной ветви власти - исполнительной"1. Представляется целесообразным привлечение специалистов, в том числе, генерального конструктора этой системы, для устранения выявленных недостатков, а также совершенствование программного обеспечения, с целью исключения повторного ввода в систему результатов голосования.

Местный референдум