Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Правовая природа актов органов исполнительной власти об установлении тарифов

1.1 Понятие и признаки актов органов исполнительной власти об установлении тарифов

1.2 Юридические свойства актов органов исполнительной власти об установлении тарифов

Глава 2. Требования, предъявляемые к актам публичного управления об установлении тарифов

2.1 Издание акта органа исполнительной власти об установлении тарифа в пределах компетенции

2.2 Издание акта органа исполнительной власти об установлении тарифа в надлежащей форме

2.3 Соблюдение процедуры издания акта органа исполнительной власти об установлении тарифа

2.4 Соответствие акта органа исполнительной власти об установлении тарифа актам, имеющим большую юридическую силу

Глава 3. Последствия несоответствия требованиям актов органов исполнительной власти об установлении тарифов

3.1 Судебный контроль

3.2 Возмещение убытков, причиненных актом органа исполнительной власти об установлении тарифов

Заключение

Список использованных источников



Введение

Акты органов исполнительной власти об установлении тарифов составляют огромный массив актов в различных сферах деятельности органов исполнительной власти. Деятельность, которую осуществляют органы, устанавливая тарифы тесно связана и с вопросами обеспечения жизнедеятельности населения.

Исторически государство, осуществляя правовое регулирование в сферах управления обеспечивало содержание автодорог, различные виды телекоммуникаций, осуществляло железнодорожные услуги и авиаперевозки. Сфера ресурсоснабжения, в том числе теплоснабжение, водоснабжение и иные поставки энергии потребителям была также в ведении государственного сектора. С дальнейшем развитием, объем публичных услуг, предоставляемый государством, увеличивался, технический прогресс и стремительная индустриализация добавила работы государству по обеспечению жизнедеятельности населения и тут частный сектор, который принял на себя часть функций государства по предоставлению публичных услуг оказался как нельзя кстати. Однако ресурсоснабжающие организации полной свободы в своей деятельности не получили и органы исполнительной власти установили ограничения, а также такие нормативные акты как Федеральный закон от 30 декабря 2004г. № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"2, Постановление Правительства РФ от 22 октября 2012 года № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения»3 и иные в сфере обеспечения жизнедеятельности определили своеобразные «границы свободы деятельности» для таких обеспечивающих организаций.

Органы исполнительной власти издают акты, устанавливающие тарифы, в том числе и для организаций, занимающихся поставкой ресурсов, обеспечивающих жизнедеятельность населения. Однако, как и любой акт органа исполнительной власти, вне зависимости от того является он нормативным или индивидуальным может быть признан незаконным. Акты об установлении тарифов также могут быть признаны незаконными, то есть недействительными. Как для самого акта, так и для органа исполнительной власти, издавшего такой акт при обстоятельствах признания его недействительным наступают негативные последствия.

Судебная практика по рассмотрению вопросов о признании актов об установлении тарифов недействительными обширна и не единообразна, законодатель также не устанавливает единообразия в сфере установления тарифов, обратившись к науке административного права конкретного ответов на вопросы, связанные с тарифным регулированием и природой актов, эти тарифы устанавливающих, также не имеется.

В связи с изложенным исследование актов об установлении тарифов, их правовой природы и признаков, требований, предъявляемых к таким актам и последствия признания их недействующими, приобретает существенное как теоретическое, так и практическое значения.

Степень научной разработанности. Проблема актов органов исполнительной власти об установлении тарифов в российской современной науке изучена недостаточно. В отечественной доктрине и законодательстве Российской Федерации об актах органов исполнительной власти об установлении тарифов, как о самостоятельной категории актов ныне не упоминалось.

В отечественной науке административного права ранее изучались в основном либо отдельные виды актов органов исполнительной власти (нормативные или индивидуальные), либо процессуальные моменты обжалования актов. Акты органов исполнительной власти об установлении тарифов с точки зрения определения их правовой природы, а также выявления общего ряда требований, которые предъявляются к таким актам ранее не рассматривались.

В своих трудах такие ученые как Бахрах Д.Н., Васильев Р.Ф., Новоселов В.И. рассматривали общие вопросы о требованиях законности, предъявляемых к административно-правовым актам в целом, без определения вида акта. Андреев Д.С. в своей работе указал на существование «дефектных административно-правовых актов», а также исследовал правовую природу прекращения действия административно-правовых актов вследствие их дефектности.

Таким образом, в современной отечественной науке административного права акты органов исполнительной власти об установлении тарифов еще не были предметом специального исследования.

Предмет и метод исследования.

Предмет настоящего исследования составляют: акты органов исполнительной власти об установлении тарифов (правовая природа и признаки); нормы права, регулирующие отношения, складывающиеся в процессе принятия (издания) и прекращения действия актов органов исполнительной власти об установлении тарифов; судебная практика, сложившаяся по делам об оспаривании актов органов исполнительной власти об установлении тарифов; последствия несоответствия требованиям законности актов органов исполнительной власти об установлении тарифов.

Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы такие как, синтез и анализ, диалектический метод познания, индукция и дедукция, так и частнонаучные - исторический, логический и сравнительно- правовой методы.

Цели и задачи.

Целью настоящей работы является то, что на основе обобщения доктринальных позиций административного права, анализа отечественного законодательства, а также при помощи изучения практики применения законодательства и обобщения судебной практики по вопроса тарифного

регулирования разработать понятие и признаки актов органов исполнительной власти об установлении тарифов, обозначить ряд требований законности, предъявляемых к таким актам, а также выработать ряд рекомендаций по совершенствованию правового регулирования, связанной как с изданием актов органов исполнительной власти об установлении тарифов, так и с последствиями, в случае признания таких актов недействующими.

Для достижения поставленных целей решаются следующие задачи:

- определить понятие и признаки актов органов исполнительной власти об установлении тарифов;

- определить требования, предъявляемые к актам органов исполнительной власти об установлении тарифов;

- исследовать правовую природу прекращения действия актов органов исполнительной власти об установлении тарифов;

- определить способы возмещения вреда, причиненного изданием акта органа исполнительной власти об установлении тарифов, который в судебном порядке был признан недействующим.



Глава 1. Правовая природа актов органов исполнительной власти об установлении тарифов

1.1 Понятие и признаки актов органов исполнительной власти об установлении тарифов

Несомненно, следует отметить, что все акты, которые издаются органами исполнительной власти, в том числе и акты об установлении тарифов, обусловлены спецификой управленческой деятельности органа, их принимающего, а также в целом деятельностью такого органа.

Для внесения ясности в данный вопрос, а также для проведения дальнейшего исследования темы обратимся к специфике деятельности органа исполнительной власти, а именно построим своеобразную модель такой управленческой деятельности - «управленческую цепочку».

Управленческая цепочка.

Формы

Где цель - это ответ на вопрос «для чего создан орган?». Функции - это основные направления деятельности созданного органа. Под методами следует понимать инструменты реализации функций органа исполнительной власти, а форма - это внешнее выражение деятельности органа.

«Управленческая цепочка», представленная выше является универсальной цепочкой, в которой каждый последующий элемент предопределяется предыдущим.

Эффективность государственного управления зависит, в первую очередь, от правильного и результативного осуществления функций, а законность государственного управления - от соблюдения положений правовых актов о компетенции государственного органа, о процедуре осуществления функций и требований к формам управления как внешнему выражению деятельности.

Научные положения о соотношении содержания (функций) и форм государственного управления, а соответственно, и данная терминология превращаются в правовые понятия, закрепляются в нормативных актах5.

Следует отметить, что компетенция органов, которая понимается как совокупность полномочий по осуществлению отражена во втором «блоке» управленческой цепочки и находит свое фактическое воспроизведение в функциях органа исполнительной власти.

Функции - критерий «делимости» органов исполнительной власти и действующая система последних разделена именно по данной категории6.

Основной функцией органов исполнительной власти, таких как министерств в первую очередь является выработка государственной политики в конкретной сфере государственного управления и ее нормативного закрепления в рамках отведенных министерствам полномочий.

Что касается вопроса функций служб, то они осуществляют функции контрольно-надзорного формата, агентства же выполняют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

Функции характеризуют содержание государственного управления, методы - способы их реализации, а формы - это способы внешнего выражения содержания.

Таким образом, форма государственно-управленческой деятельности - это ее практическое выражение в конкретных действиях органов исполнительной власти и других субъектов управления.

При этом, как известно, формы управленческой деятельности могут быть как правовыми, так и неправовыми. В данной работе о неправовых формах управленческой деятельности речи идти не будет, а к правовым формам деятельности, которые влекут правовые последствия обратимся подробно.

Прежде, чем перейти к определению понятия правового акта публичного управления об установлении тарифа, следует выделить общее понятие правового акта публичного управления, а также основные его признаки.

Признаки правового акта публичного управления

К признакам правового акта публичного управления в науке административного права относят:

1) Официальный характер акта органа:

Правовые акты органов исполнительной власти являются документами, носящим официальный характер. На уровне федерального законодательства дефиниция «документ» определяется следующим образом: «материальный носитель с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, предназначенный для передачи

Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» закрепляет определение «официального документа», под которым понимаются документы, принятые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, носящие обязательный, рекомендательный или информационный характер.

На основании этого представляется возможным сделать следующий вывод: официальность правовых актов органов исполнительной власти проявляется в том, что они принимаются от имени таких органов.

2) Подзаконный характер акта:

Несомненно, в контексте рассматриваемого вопроса, проблема определения юридической силы правового акта органа исполнительной власти по отношению к иным правовым актам занимает важное место. Юридическая сила правовых актов органов исполнительной власти, в том числе органов исполнительной власти, в чьей компетенции функции по установлению тарифов, производна от правового статуса последних. Такие акты, являясь подзаконными должны приниматься в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральным законами, нормативными правовым актами Президента, иным нормативными правовыми актами вышестоящих органов исполнительной власти.

3) Односторонний властный характер акта:

А.А. Смирнова утверждает, что односторонневолевая природа правовых актов органов исполнительной власти выражается в том, что вопрос о возникновении предполагаемых ими правоотношений решается одним субъектом - органом исполнительной власти. Принятие актов как нормативных, так и индивидуальных органами исполнительной власти возможно и по согласованию, представлению других органов. Однако исключительным правом решения о принятии данного акта органа исполнительной власти принадлежит только этому органу.

Поднимая вопрос о властной сущности правовых актов органов исполнительной власти следует помнить о том, что исполнение и соблюдение таких актов обеспечивается специальными средствами и институтами, созданными государством, а также мерами государственного принуждения. Нарушение или же неисполнение требований правовых актов органов государственного управления ведет к применению государством мер конституционной, административной, уголовной и иной ответственности.

4) Юридическая форма управленческого решения.

Принимая во внимание то, что нормативные правовые акты управления исполнительной власти рассчитываются на многократное применение, а также адресованы неопределенному кругу лиц, следует помнить, что эти акты, в отличии от иных документов, в обязательном порядке оформляются в виде предписаний, то есть фиксируются на бумаге в виде текста и (или) изображения с помощью письма. Такая форма изложения властных волеизъявлений является оптимальной, обеспечивает доведение воли субъекта до исполнителей, а также должным образом регулирует исполнение, соблюдение, реализацию, контроль и надзор за обеспечением ее законности.

Исходя из этого структура правового акта органа исполнительной власти должна иметь определенную письменную форму изложения своего нормативного содержания, соблюдение которой является обязательным для действительности акта.

Текст правового акта органа исполнительной власти должен быть построен в соответствии с правилами и законами формальной логики, исключать всевозможные противоречия между суждениями, выраженными в нормативных предписаниях. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти излагаются на русском языке.

На основании указанных признаков, представляется возможным сформировать единое понятие правового акта публичного управления 11 . Правовой акт публичного управления - это акт общего действия, имеющий официальный характер и обязательную силу исполнения, выражающий властные веления, а также соответствует актам большей юридической силы, изложенный в определенной юридической форме, в зависимости от цели его издания.

1.2 Юридические свойства актов органов исполнительной власти об установлении тарифов

Переходя к вопросу определения юридических свойств актов публичного управления следует отметить, что существует три вида правовых актов публичного управления:

- нормативный правовой акт;

- индивидуальный правовой акт;

- смешанный правовой акт;

По общему правилу носящие индивидуальный характер правовые акты управления не должны содержать правовых норм, а носящие нормативный характер правовые акты - индивидуальных предписаний. Такая позиция отражена в многочисленных актах Российской Федерации, в том числе актуальных для нашего региона, например, часть 2 статьи 132 Устава

Красноярского края от 05 июня 2008 года.

Приведенная ниже таблица наглядно показывает различия между нормативными актами управления и индивидуальными актами управления.

Таблица 1.

Критерий сравнения	Нормативные акты	Индивидуальные акты
- воздействие	Обязательны для неопределенного круга лиц	Обязательны для персонально определенного лица (круга лиц)
- область применения	Направлены на урегулирование общественных отношений	Направлены на разрешение конкретной управленческой ситуации
- кратность применения	Рассчитаны на многократное применение	Рассчитаны на однократное применение

Говоря о правовых актах органов исполнительной власти, следует обратить особое внимание на управленческую природу такого акта, однако если орган исполнительной власти издает (принимает) правовой акт управления, это еще не говорит о том, что такой акт по своей природе является нормативным, он может носить и признаки индивидуального акта.

Нормативный правовой акт органа исполнительной власти отличается от индивидуального правового акта наличием правовой нормы (правила поведения), тогда как индивидуальный акт содержит в себе лишь предписание на основании нормы права. Однако оба вида указанных актов порождают юридическое последствия для субъекта, в отношении которого такой акт принимается

Несмотря на изложенную позицию о невозможности «слияния» в одном акте признаков нормативного акта и признаков индивидуального акта, в правовой системе Российской Федерации существуют смешанные акты публичного управления.

Смешанные акты можно разделить на простой смешанный акт (можно разделить на нормативную и индивидуальную составляющие) и сложный смешанный акт (деление на нормативную и индивидуальную составляющие невозможно). На практике при разграничении сложных смешанных и простых смешанных актов как у правоприменителя, так и субъекта воздействия возникают сложности и вопросы.

Более того, такие акты составляют огромный массив в российской правовой системе и акты об установлении тарифов также относятся именно к этому виду правовых актов государственного управления. Позиция по отнесению актов об установлении тарифов к смешанным актам является весьма логичной, так как решение об установлении тарифа содержит в себе как свойства нормативного акта, так и индивидуального. О

«ненормативности» решения об установлении тарифа можно рассуждать с позиции того, что таким решением устанавливается индивидуальный тариф, то есть тариф устанавливается для конкретного субъекта или касается конкретных объектов, однако нормативный характер такого акта проявляется в том, что такое решение может распространяться и на неопределенный круг лиц, опосредованно через конкретный субъект права.

Решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц.

Указанная позиция сформирована Высшим Арбитражным судом Российской Федерацией, а также многочисленной практикой по рассмотрению дел об оспаривании актов органов исполнительной власти.

Рассмотрим вопрос юридических свойств акта об установлении тарифа на конкретном примере: приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 22 ноября 2012 года «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую Ульяновским муниципальным унитарным предприятием «Городская теплосеть» потребителям, на 2012-2013 годы15.

Целью издания рассматриваемого акта, что следует из пункта 1 настоящего документа («Установить тарифы на тепловую энергию, поставляемую Ульяновским муниципальным унитарным предприятием

«Городская теплосеть» (УМУП «Городская теплосеть») потребителям муниципального образования «город Ульяновск», согласно приложению») является урегулирование общественных отношений в сфере теплоснабжения. Пункт 2 акта устанавливает период действия приказа: тарифы, установленные в пункте 1 настоящего приказа, действуют с 01 декабря 2012 года по 31 декабря 2013 года включительно с календарной разбивкой, предусмотренной приложением. Согласно пункту 1 статьи 13 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 N 210-ФЗ16, тарифы и надбавки устанавливаются на соответствующий период действия, могут иметь календарную разбивку и вступают в силу с даты начала указанного периода, но не ранее чем через один календарный месяц после их установления и действуют до окончания этого периода, за исключением случаев их досрочного пересмотра по основаниям, установленным статьей 14 настоящего Федерального закона.

В части области применения данного акта, приказ разрешает не конкретную управленческую ситуацию, а целый круг общественных отношений, которые складываются в определенной сфере - сфере теплоснабжения. В приказе наличествует не предписание на основании нормы права, направленного на разрешение конкретной управленческой ситуации, а норма права, которой будет руководствоваться УМУП «Городская теплосеть» в отношениях с конечными потребителями ресурса. Тариф установлен для конкретного субъекта - Ульяновское муниципальное унитарное предприятие

«Городская теплосеть», в отношении конкретного объекта - тепловая энергия. При рассмотрении приказа с точки зрения субъекта применения (распространения действия), рассматриваемый акт следует отнести.

При рассмотрении свойства распространения (воздействия) акта в целом не возникает вопросов. Субъектом в настоящем случае является определенное муниципальное предприятие - Ульяновское муниципальное унитарное предприятие «Городская теплосеть», однако в части определения круга лиц, на который распространяется действие настоящего приказа и вызывает самый обширный круг вопросов.

Несмотря на то, что круг субъектов определен в самом названии акта, сделать однозначного вывода о том, что указанный акт по всем трем юридическим свойствам будет являться индивидуальным актом правового управления, не представляется возможным в виду нижеследующего.

Приказом установлен тариф на тепловую энергию для потребителей Ульяновского муниципального унитарного предприятия «Городская теплосеть», однако указания на конкретных потребителей в данном акте нет и определить их по каким-либо признакам не представляется возможным. Правило поведения установлены для конкретного субъекта, однако опосредованно данным приказом затрагиваются интересы обезличенного круга лиц, поэтому без определения и конкретизации субъектов действия настоящего акта индивидуальным его признавать нельзя, и судебная практика регионов Российской Федерации является тому подтверждением - акты об установлении тарифов обжалуются по правилам обжалования нормативных правовых актов.

Следовательно, при оспаривании акта об установлении тарифа по правилам оспаривания нормативного правового акта следует руководствоваться следующими правилами.

1. В соответствии с частью 1 статьи 2 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части. При этом по смыслу настоящей статьи заявитель при обращении в суд общей юрисдикции должен учитывать, что актом об установлении тарифа были нарушены непосредственно его права и законные интересы.

2. Обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо, то есть на лицо или орган, издавший оспариваемый акт.

3. При предъявлении административного иска об оспаривании акта об установлении тарифа следует, что исковое заявление соответствовало требованиям статьи 209 настоящего кодекса.

4. Рассмотрение административного иска об оспаривании акта об установлении тарифа по правилам оспаривания нормативного правового акта органа исполнительной власти проходит при участии прокурора.

5. При рассмотрении административного дела об оспаривании акта об установлении тарифа суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме. Подробнее об этом речь пойдет во второй главе настоящей работы.

6. Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования, а также признание требования органом, принявшим оспариваемый акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании акта.

7. Соглашение о примирении сторон по административному делу об оспаривании акта об установлении тарифа не может быть утверждено.

8. По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта об установлении тарифа судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части акт признается соответствующим иному акту, имеющему большую юридическую силу.

9. На обжалование акта об установлении тарифа устанавливается срок

– 3 (три) месяца со дня официального опубликования акта.

Итак, в настоящей главе:

- сформулировано понятие публичного акта управления;

- выявлены его основные признаки;

- сформулированы основные свойства актов публичного управления;

- введено разграничение индивидуальных, нормативных и смешанных актов;

- сделан вывод о природе акта об установлении тарифа;

- приведены общие правила обжалования акта об установлении тарифа.



Глава 2. Требования, предъявляемые к актам публичного управления об установлении тарифов

Важнейшим условием действия как правовых актов публичного управления об установлении тарифов, так и иных правовых актов органов исполнительной власти, является их соответствие установленным требованиям.

Несмотря на то, что Высший Арбитражный Суд Российской Федерации упразднен, разъяснения по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами, данные Пленумом ВАС РФ, в силу прямого указания в части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 4 июня 2014 г. № 8-ФКЗ) и косвенного указания в статье 170 Арбитражного процессуального кодекса сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом Верховного Суда РФ.

В соответствии с разъяснениями Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации из части 4 статьи 194 АПК РФ следует, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта на соответствие требованиям, предъявляемым соответствующим нормативным правовым актом к форме такого акта, порядку его принятия и (или) введения в действие, устанавливает полномочия органа или лица, принявших акт, а также проверяет содержание оспариваемого акта на соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

При этом указанное постановление разъясняет судам, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд проверяет полномочия органа или лица, принявшего отсутствии указания на это в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. То есть при рассмотрении дела по существу, суд не связан доводами заявления, суд обязан выйти за рамки заявленных требований и проверить полномочия органа или должностного лица.

Вместе с тем судам следует учитывать, что полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, могут быть предусмотрены не только федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, но и иными нормативными правовыми актами.

Однако если суд придет к выводу, что оспариваемый акт принят органом (должностным лицом) с нарушением полномочий на издание таких актов, он вправе принять решение о признании оспариваемого акта недействующим без исследования иных обстоятельств по делу, в том числе без проверки содержания оспариваемого акта.

Также суд обязан проверить соответствие оспариваемого акта установленным требованиям к форме акта, порядку его принятия и (или) введения в действие. При проверке заявления по существу суд обязан рассмотреть его не только по заявленным формальным признакам, но также должен выяснить какие положения содержит акт: индивидуального (ненормативного) характера или положения нормативного характера. От установления настоящего факта будет зависеть по каким правилам суд должен рассматривать заявление об оспаривании акта - по правилам оспаривания нормативного правового акта или же по правилам рассмотрения заявлений о признании ненормативного (индивидуального) правового акта недействительным.

На данный момент издание (принятие) правовых актов федеральных органов исполнительной власти регулируют многочисленные нормативные правовые акты, в частности Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации", Регламент Правительства Российской Федерации, установленный Постановлением Правительства РФ 01 июня 2004года N 260, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации от 13 августа 1997 года; Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, а также различные положения федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие собственные правила издания (принятия) ведомственных

Также суд вне зависимости от доводов, содержащихся в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, устанавливает соответствие оспариваемого акта иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Если при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд придет к выводу о том, что оспариваемый акт противоречит иному нормативному правовому акту, то он по этому основанию признает оспоренный акт недействующим.

Если нормативный правовой акт большей юридической силы, на соответствие которому проверяется оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельное положение, содержит требование экономической обоснованности оспариваемого акта либо иные требования к основаниям его принятия, суд осуществляет проверку соответствия оспариваемого акта или его отдельных положений в том числе названным требованиям.

На основании изложенной позиции, представляется возможным выявить четыре основных правила законности правового акта публичного управления:

1) Наличие полномочий у органа исполнительной власти или должностного лица на издание правового акта публичного управления об установлении тарифов, а также пределы таких полномочий;

2) Форма (вид) правового акта публичного управления об установлении тарифа, в которой орган исполнительной власти или должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

3) Порядок принятия и введение правовых актов в действие;

4) Соответствие содержания акта публичного управления об установлении тарифа актам, имеющим большую юридическую силу.

Похожие требования установлены и для судов общей юрисдикции частью

8 статьи 213 Кодекса Административного судопроизводства Российской Федерации 26 . При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

Помимо научного закрепления требований, предъявляемым к актам органов исполнительной власти об установлении тарифов, их законодательного закрепления в процессуальном кодексе, перечень требований также устанавливается и иными актами органов исполнительной власти, например, такими как внутренними регламентами органа.

2.1 Издание акта органа исполнительной власти об установлении тарифа в пределах компетенции

Требование о наличии полномочий у органа исполнительной власти на издание акта об установлении тарифа в самом общем виде закреплена в законодательных нормативных актах, таких как Федеральный Конституционный закон от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»27, Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Помимо этого, в силу наличия отраслевого признака деятельности органов исполнительной власти, специальная компетенция органов исполнительной власти, устанавливающих тарифы в той или иной области закрепляется в отраслевом законодательстве, примерами служат Федеральный закон от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»29, Постановление Правительства РФ от 22.10.2012 г. № 1075 (ред. от 31.12.2015) «О ценообразовании в сфере теплоснабжения», Постановление Правительства РФ от 05.08.2009 г. № 643 «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок»,

Федеральный закон от 07.12.2011г № 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и иные отраслевые нормативные акты.

Однако, следует отметить, что указанные документы содержат в себе основополагающие требования, на основании которых принимаются более локальные акты - внутренние регламенты органа исполнительной власти, где отражаются конкретизированные полномочия. Наличие последних и соответствие этих полномочий проверяется судом при выяснении обстоятельств, перед судом при разрешении вопроса о соответствии акта органа исполнительной власти действующим в части соответствия требованию «компетентности органа» ставятся следующие вопросы:

- мог ли вопрос быть урегулирован правовым актом управления данного уровня (разграничение предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами РФ)?

- обладает ли конкретный орган исполнительной власти полномочием на издание акта об установлении тарифа?

- имеется ли кворум для принятия такого акта?

В случае, отрицательного ответа хотя бы на один из поставленных вопросов суд должен прийти к выводу о признании акта недействующим, указанная позиция закреплена в пункте 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года №48.

Более того, проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее:

а) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

б) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 26.1, 26.3, 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями), а вопросы местного значения - в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями);

в) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности";

2.2 Издание акта органа исполнительной власти об установлении тарифа в надлежащей форме

Переходя к рассмотрению вопроса формы акта орган исполнительной власти об установлении тарифа прежде всего следует обратить внимание на то, каким именно органом такой акт управления принят. В таблице №2 приведен общий перечень форм актов органов исполнительной власти (рассмотрен субъект РФ) вне зависимости от вопросов установления тарифов.

Таблица 2

Ор ган	Вид акта	Форма акта
Губернатор субъекта	1. Нормативный 2. Индивидуальный	1. Указ 2. Распоряжение
Правительство субъекта	1. Нормативный 2. Индивидуальный	1. Указ 2. Распоряжение
Органы исполнительной власти субъекта	1. Нормативный 2. Индивидуальный	1. Приказ 2. Распоряжение

Как самостоятельное требование, требование соблюдения формы не является основанием для признания спорного акта об установлении тарифа недействующим. Даже если оспариваемый акт об установлении тарифа издан в форме индивидуального акта и при этом является законным, обоснованным по иным требованиям, предъявляемым к нему, в том числе по требованию наличия у органа, издающего такой акт определенной компетенции, по требованию содержания актам большей юридической силы.

В соответствии с разъяснениями Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года №58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»» решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц. На основании изложенной позиции ВАС не принципиально в какой форме издан акт об установлении тарифа, если его действие распространяется на неопределенный круг лиц и рассчитан такой акт на многократное применение, то рассмотрения вопроса о его действительности должно происходить по правилам оспаривания нормативных-правовых актов. Этой же позиции придерживается и Конституционный Суд Российской Федерации, что подтверждается Определением Конституционного Суда РФ от 17.11.2009 г. № 1434-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Леуша Андрея Викторовича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

В настоящем деле рассмотрен вопрос о возвращении Верховным Судом Российской Федерации заявления гражданина А.В. Леуша о признании частично недействующими Криминалистических требований Министерства внутренних дел Российской Федерации по ограничениям, устанавливаемым на оборот гражданского и служебного оружия (утверждены первым заместителем Министра внутренних дел Российской Федерации 26 марта 2006 года), с указанием на то, что оспариваемый акт по своей форме не может считаться нормативным правовым актом, поскольку он не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликован.

Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные заявителем материалы, не нашел оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению, так как поставленный в жалобе вопрос о возможности оспаривания в суде общей юрисдикции нормативного правового акта, не зарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке, уже был предметом изучения Конституционного Суда Российской Федерации.

В определениях от 5 ноября 2002 года № 319-О и от 2 марта 2006 года

№ 58-О Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь на правовые позиции, сформулированные им в постановлениях от 2 июля 1998 года № 20-П, от 6 июля 1998 года № 21-П и от 25 декабря 2001 года № 17- П40, указал следующее.

Статья 251 ГПК Российской Федерации (ныне утратила силу) не исключает возможность оспаривания в суде нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

На основании изложенной позиции Конституционного Суда РФ представляется возможным сделать следующий вывод: несоблюдение требования, предъявляемого к форме акта об установлении тарифа само по себе не является основанием для признания такого акта не действующим, такой акт является лишь дефектным.

В своих трудах В.И. Новоселов разграничивал две группы нарушения законности, которые могут быть допущены при издании актов органами исполнительной власти. Первая группа нарушений - нарушения, которые подлежат исправлению, вторая группа - нарушения, исправлению не подлежащие. При этом он полагал, что дефектными можно называть только акты, изданные с такими нарушениями требований законности, которые невозможно исправить.

Помимо этого, указывая на дефектность акта публичного управления, следует отметить, что понятием «дефектный акт» охватываются акты, принятые с нарушением не всех, а лишь некоторых требований, предъявляемых к актам.

Так, С.В. Никитин несколько групп требований законности, предъявляемых к актам публичного управления:

- к содержанию акта;

- к компетенции органа, принявшего акт;

- формальные требования, включающие в себя форму акта, порядок его принятия и процедуру регистрации, опубликования.

При этом понятие дефектного акта ученый связывает с несоблюдением только формальных требований.

На основании указанной доктринальной позиции, а также опираясь на существующую судебную практику, полагаю, что требование, предъявляемое к форме (исключая процедуру принятия) акта, имеет большое практическое значение для приведения огромного массива актов об установлении тарифов к единообразной форме, однако с точки зрения выделения этого требования как основания для признания акта недействительным, одного этого требования недостаточно.



2.3 Соблюдение процедуры издания акта органа исполнительной власти об установлении тарифа

Под процедурой (от лат. procedo - движение вперед) понимается ряд последовательных действий, необходимых для осуществления чего-нибудь. Ученые, занимающиеся исследованием административных процедур, отмечают, что суть процедуры заключается в нормативном установлении последовательности, порядка совершения определенных действий.

Под процедурой принятия акта публичного управления можно понимать нормативно установленный порядок, последовательность совершения субъектом публичной администрации действий, необходимых для принятия соответствующего акта.

В настоящей главе уже упоминалось об отсутствии единой процедуры принятия актов об установлении тарифов. Также вопрос о соблюдении процедуры издания, принятия, регистрации и опубликования затронут в предыдущем параграфе при анализе постановлений и определений Конституционного суда РФ.

В позициях Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ главным выводом является то, что государственная регистрация и опубликование касаются порядка принятия и обнародования акта, несоблюдение этого порядка не свидетельствует о том, что такой акт не является нормативным по своему содержанию, главным здесь является характер содержащихся в такого рода актах содержание нормы - общего правила поведения, которое распространяется на неопределенный круг лиц.

На данный момент издание (принятие) правовых актов федеральных органов исполнительной власти регулируют многочисленные нормативные.

Правительстве Российской Федерации», Регламент Правительства Российской Федерации, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации от 13 августа 1997 года; Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации» 47 , а также различные положения федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие собственные правила издания (принятия) ведомственных

Также отсутствие единой процедуры издания (принятия) акта обусловлено самой системой органов исполнительной власти в Российской Федерации. Особенности издания в этом случае зависят от уровня органа, принимающего акт об установлении тарифа. Таким органом может быть, как Федеральный орган исполнительной власти, как орган субъекта РФ, так и орган местного самоуправления, наделенный отдельными властными полномочиями в этой сфере. Причем в данной ситуации речь идет о том, что даже акт администрации сельского поселения об установлении тарифа на водоснабжение будет воспринят как нормативный, хоть таковым по признакам не является и соответственно процедура его принятия в корни отличается от процедуры принятия нормативного правового акта об установлении тарифа, принятого органом исполнительной власти субъекта федерации.

Основные нормы о подготовке Федеральных нормативных правовых актов закреплены в следующих нормах:

- Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ

«О Правительстве Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;

- Указ Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

- Постановление Правительства РФ от 01 июня 2004 года № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»;

- Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»;

- Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96;

Ниже приведена таблица, в которой отражен общий порядок принятия правовых актов органов исполнительной власти вне зависимости от того устанавливает ли такой акт органа исполнительной власти тариф или нет.

Таблица 3.

1.Подготовка проекта акта:
- разработка проекта;
- согласование (визирование);
- правовая экспертиза;
- антикоррупционная экспертиза (НПА)
2.Подписание акта.
3. Государственная регистрация акта.
4. Официальное опубликование (НПА).

Возвращаясь к вопросу об отсутствии единого документа, регламентирующего конкретизированный порядок принятия акта органа исполнительной власти, следует отметить наличие специальных процедур по принятию. Такие специальные порядки и процедуры обусловлены отраслевой принадлежностью и зависят от функций (полномочий), которые возложены на тот или иной орган исполнительной власти. Специальные процедуры издания правовых актов органов исполнительной власти (нормативных правовых актов) включают в себя такие процедуры как, например, предварительное согласование (проверка акта другим органом), наличие заключения об экономической обоснованности регулирования, опубликование проекта правового акта, размещение его на официальном сайте, обязательное рассмотрение на публичных слушаниях и иные.

Отсутствие единого регламента по принятию (изданию) актов органов исполнительной власти, наряду с отсутствием законодательного закрепления понятия такого акта является большим пробелом в законодательстве, особенно в сфере тарифного регулирования. Издание общего документа, содержание которого включало бы в себя конкретизированный порядок по изданию актов об установлении тарифов в практической деятельности облегчило бы работу сразу двум ветвям власти РФ - исполнительной и судебной. Орган с момента получения четкого перечня действий по изданию акта об установлении тарифа со временем смог сформировать единообразный подход к принятию и упорядочить свою деятельность в этой сфере, судебные же органы пользовались таким перечнем, закрепленным законодательно при вынесении решений по делам о признании актов органов исполнительной власти недействующими и недействительными.

...