Управление муниципальным долгом

Мелкие муниципалитеты (а их большинство - 80 %) имеют низкие доходы и, как следствие, для них затруднительно получить кредиты, даже на условиях софинансирования (помощи в погашении кредита). Возможность получить кредит тем более усложнилась, что в 2004 году Правительством Чешской республики был утвержден порядок регулирования муниципального долга (хотя общая сумма муниципального долга в Чехии не высокая - 2,7% ВВП).

Что касается иных видов муниципального долга, существующих в России, то в зарубежных странах существует также возможность выпуска муниципальными образованиями облигаций.

В соответствии с ч. 7 ст. 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, размещаемых на внутреннем рынке в валюте Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями настоящего Кодекса в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Практика выпуска муниципалитетами ценных бумаг является неразвитой и имеет место в очень небольшом количестве муниципалитетов в России.

В Германии в структуре муниципального долга ценных бумаг нет. Этот вид муниципального долга существует на уровне земель (соответствует уровню субъект РФ).

В Чехии ценные бумаги могут выпускать только крупные муниципалитеты, поскольку это дорогостоящая процедура, а возможность заимствований (в том числе и в данной форме) в Чехии напрямую зависит от величины доходов муниципального образования.

В США практика выпуска муниципальных ценных бумаг, напротив, очень развита. Объем рынка муниципальных облигаций составляет более 60 % от объема рынка корпоративных долговых обязательств. К муниципальным ценным бумагам в США относят ценные бумаги, выпущенные штатами, округами, городами, а также более мелкими территориальными единицами: школьными округами, специальными районами.

В настоящее время в США насчитывается около 50 тыс. эмитентов муниципальных ценных бумаг. При этом в США муниципальные ценные бумаги считаются высоконадежным (хотя и не безрисковым) долговым инструментом, уступающим по инвестиционному качеству только бумагам центрального правительства. Инвесторами, преобладающими на рынке муниципальных ценных бумаг, являются физические лица (крупнейшие держатели муниципальных облигаций), банки и страховые компании.

В России при получении муниципалитетом заимствования практически не существует разницы между муниципалитетами в зависимости от их размера, количестве жителей и других социально-экономических показателей. Методики расчета эффективности управления муниципальным долгом посредством осуществления муниципального заимствования нет. Если в зарубежных странах муниципальные образования в том или ином виде применяют коэффициент обслуживания долга, расчет которого осуществляется в соответствии с утвержденной на государственном уровне методикой, то в России такого требования нет.

Так, в Чешской республике Министерство финансов рассчитывает коэффициент обслуживания долга по каждому муниципальному образованию и в случае превышения коэффициентом 30% министр финансов отправляет письмо в муниципалитет с требованием объяснить причины и предложить меры по улучшению ситуации. В то же время муниципалитет предоставляет аудиторское заключение и многолетний бюджетный прогноз. Министерство финансов оценивает эти документы финансовые показатели (долг на душу населения, налоговые доходы на душу населения, долг в последние годы), размер муниципалитета и его общее финансовое положение. В случае превышения коэффициента обслуживания долга в следующем году Минфин включает муниципалитет в список муниципалитетов, которым не рекомендовано предоставлять субсидии.

Иными словами, коэффициент обслуживания муниципального долга оказывает непосредственное влияние на оценку платежеспособности муниципалитета-заемщика:

стоимость обслуживания долга высчитывается как сумма процентов по кредитам, основных платежей, платежей по облигациям и лизинговых платежей;

база долга представляет собой информацию о доходах муниципалитета (сумма налоговых доходов, неналоговых доходов и полученных муниципалитетом трансфертов).

Именно эта формула и показывает зависимость возможности чешского муниципального образования осуществлять заимствования от величины доходов муниципального образования и, соответственно, от величины самого муниципального образования.

В то же время исследователи отмечают, что существующая в Чехии процедура не всегда является эффективной. Коэффициент обслуживания, рассчитываемый по указанной выше формуле, не дает общей картины: не несет информации ни об общем размере муниципального долга, ни о реальной возможности погасить долг. Кроме того, по мнению чешских исследователей данного вопроса, категория «обслуживание долга» является не очень конкретной, поэтому часто ее путают с категорией «задолженность».

На наш взгляд, подобная методика лишает мелкие муниципалитеты возможности осуществлять муниципальные заимствования и, соответственно, в некоторой степени лишает их возможности развития.

В Канаде нормальным признается обслуживание муниципального долга с коэффициентом до 22 % в год. При этом важным инструментом, позволяющим эффективно управлять муниципальным долгом, в Канаде признается финансовый стабилизационный резерв, который формируется в годы, когда в бюджете появляется профицит, и позволяет финансировать муниципальное образование в случае возникновение незапланированного дефицита бюджета (покрывать операционные, текущие расходы, не связанные с муниципальным долгом).

Определенный интерес представляет опыт управления муниципальным долгом в тех случаях, когда задолженность муниципалитета уже не позволяет ему расплатиться с существующими долгами, то есть когда муниципалитет становится неплатежеспособным.

В России, как и во многих других странах, возможность признать муниципалитет банкротом не предусмотрена. Такая процедура предусмотрена в Соединенных Штатах Америки (США) [Малышева С.А., Шишмарева Т.П., 2013]: процедура муниципального банкротства закреплена на федеральном уровне, положения об антикризисном регулировании могут быть закреплены на уровне штатов.

На федеральном уровне процедуру управления муниципальным долгом регламентируются главой 9 Кодекса США о банкротстве «Урегулирование задолженности муниципального образования». Внутреннее законодательство отдельных штатов может предусматривать процедуры реструктуризации долгов несостоятельных муниципальных образований, однако статус банкрота приобретают только муниципалитеты, подвергшиеся процедурам, предусмотренным гл. 9 Кодекса США о банкротстве.

Федеральная процедура банкротства призвана стать способом спасения для муниципального образования в условиях финансового кризиса. Процедура банкротства в США направлена на поддержание и защиту должника на пути восстановления его платежеспособности. Основная цель муниципального банкротства в США - предоставление несостоятельному муниципальному образованию защиты от кредиторов и возможности продолжать выполнять свои публичные функции, в то время как оно будет при помощи и под руководством судьи специализированного суда по банкротству согласовывать с кредиторами план реструктуризации и погашения долгов. При этом следует отметить, что существенную роль в процедуре муниципального банкротства играет штат.

Во-первых, в компетенции штата - разрешить или не разрешить муниципальному образованию обращаться в суд с ходатайством. Муниципалитет должен получить специальную авторизацию для того, чтобы иметь возможность обратиться в суд (подать петицию). Такая авторизация может быть предусмотрена законодательством штатов или же получена от уполномоченного штатом лица или органа.

Во многих случаях штаты стремятся не допустить реструктуризации долгов муниципалитета посредствам процедуры банкротства, предусмотренной Кодексом США о банкротстве, поскольку это может существенным образом повлиять на кредитный рейтинг не только несостоятельного муниципалитета, но и других муниципальных образований, ухудшив для них возможности дальнейшего заимствования.

По состоянию на 21 августа 2012 года 26 штатов издали законы, позволяющие муниципалитетам при определенных условиях инициировать процедуру банкротства. Из них законодательство 14 штатов предусматривает, что муниципалитет должен получить специальное разрешение (авторизацию) у властей штата, в остальных 12 штатах не предусмотрено никаких ограничений для подачи петиции. 23 штата не имеют законодательно закрепленных положений, авторизующих муниципалитеты для подачи петиции. Еще один штат - Джорджия издал закон, напрямую запрещающий муниципалитетам обращаться за банкротством [Municipal bankruptcy…, 2012].

Во-вторых, штаты могут принимать собственное законодательство, существенным образом влияющее на процесс реструктуризации долгов. Как отмечают исследователи, такое правовое регулирование разрабатывается как мера срочного реагирования в условиях уже существующего локального экономического кризиса.

Тaк, зaкoнoдaтeльнoe coбpaниe штaтa Poд-Aйлeнд пpeдпpинялo cpoчныe мepы в oтнoшeнии бaнкpoтcтвa гopoдa Ceнтpaл-Фoллc: гopoд был нa гpaнe нecocтoятeльнocти, кoгдa былo пpинятo peшeниe уcтaнoвить пpиopитeт выплaт дepжaтeлям муниципaльныx oблигaций нa cлучaй пoдaчи муниципaлитeтoм xoдaтaйcтвa o пpизнaнии eгo бaнкpoтoм. Нoвый Зaкoн, издaнный нeзaдoлгo дo пoдaчи муниципaлитeтoм пeтиции, дaвaл дepжaтeлям oблигaций пpaвo удepжaния нa aдвaлopныe нaлoги и oбщиe дoxoды мecтнoгo бюджeтa и тaким oбpaзoм cтpeмилcя пpeдoтвpaтить нeгaтивныe пocлeдcтвия в видe уxудшeния уcлoвий пoлучeния зaймoв нa pынкe муниципaльныx oблигaций для дpугиx муниципaлитeтoв дaннoгo штaтa. Нa тoт мoмeнт гopoд нaxoдилcя пoд упpaвлeниeм вpeмeннoй aдминиcтpaции. В aвгуcтe 2011 г. упpaвляющий муниципaлитeтoм пoдaл пeтицию o бaнкpoтcтвe, cтpeмяcь пpeдocтaвить муниципaлитeту бoльшe вoзмoжнocтeй для pecтpуктуpизaции дoлгa. Ужe чepeз гoд пocлe пoдaчи пeтиции муниципaлитeт cмoг нopмaлизoвaть финaнcoвoe cocтoяниe, xoтя муниципaльным cлужaщим и житeлям пришлocь прeтeрпeвaть cущecтвeнныe oгрaничeния.

В-трeтьиx, зaкoнoдaтeльcтвoм штaтoв мoжeт быть прeдуcмoтрeнa cпeциaльнaя прoцeдурa, прeдшecтвующaя пoдaчe пeтиции o признaнии муниципaльнoгo oбрaзoвaния бaнкрoтoм. Тaк, нaпримeр, Зaкoн штaтa Кaлифoрния уcтaнaвливaeт oбязaтeльную прoцeдуру мeдиaции, прeдшecтвующую пoдaчe пeтиции. Муниципaлитeт мoжeт oбoйти прoцeдуру мeдиaции, oбъявив чрeзвычaйную пoлoжeниe, и пoдaть пeтицию. Гoрoд Caн Бeрнaрдинo (the city of San Bernardino, CA) oбъявил чрeзвычaйнoe пoлoжeниe и пoдaл пeтицию в cooтвeтcтвии в aвгуcтe 2012 г. Cтoктoн (Stockton, CA) пoдaл пeтицию в июнe 2012 г. пocлe прoxoждeния прoцeдуры мeдиaции, в рeзультaтe кoтoрoй былo дocтигнутo coглaшeниe c 30 % eгo крeдитoрoв.

В oтличиe oт Рoccии прoцecc муниципaльнoгo бaнкрoтcтвa в CШA мoжeт нocить тoлькo дoбрoвoльный xaрaктeр и нaчинaeтcя c пoдaчи муниципaлитeтoм пeтиции в cпeциaлизирoвaнный cуд. В CШA дoлжник oднoврeмeннo c пeтициeй прeдcтaвляeт в cуд плaн рecтруктуризaции дoлгoв. Вaжнo oтмeтить, чтo рaзрaбoткa и прeдcтaвлeниe тaкoгo плaнa являютcя иcключитeльнoй кoмпeтeнциeй муниципaлитeтa-дoлжникa. В cлучae ecли плaн нe был прeдcтaвлeн oднoврeмeннo c пeтициeй, cуд мoжeт нaзнaчить cрoк для прeдcтaвлeния тaкoгo плaнa.

Дeлa o бaнкрoтcтвe (в тoм чиcлe муниципaлитeтoв) в CШA рaccмaтривaют cпeциaлизирoвaнныe cуды (Bankruptcy courts). Oднo из трeбoвaний, прeдъявляeмыx к муниципaльнoму oбрaзoвaнию, жeлaющeму инициирoвaть прoцeдуру бaнкрoтcтвa, муниципaлитeт дoлжeн быть нecocтoятeльным. Coдeржaниe критeрия нecocтoятeльнocти в кoнтeкcтe муниципaльнoгo бaнкрoтcтвa имeeт cвoи cущecтвeнныe ocoбeннocти. В oтнoшeнии муниципaльныx oбрaзoвaний тeрмин «нecocтoятeльнocть» oзнaчaeт тaкoe финaнcoвoe cocтoяниe, при кoтoрoм дoлжник:

1. нe выплaчивaeт cвoи дoлги крeдитoрaм. Пoмимo этoгo, муниципaлитeт нe будeт признaн нecocтoятeльным, ecли oн нe выплaчивaeт cвoи дoлги, в тo врeмя кaк у нeгo имeeтcя вoзмoжнocть прoизвoдить выплaты, ecли муниципaлитeт нeдoбрocoвecтнo уклoняeтcя oт выплaт, дeлo мoжeт быть прeкрaщeнo;

2. и не имеет cредcтв для погашения долга в момент, когда наcтупает cрок погашения; определение наличия этого критерия требует от cуда перcпективного анализа.

Муниципалитетам требуетcя оcвобождение в cлучае, еcли они не могут получить необxодимый доxод за cчет взимаемыx налогов и иныx выплат. Муниципалитет должен иcчерпать вcе cвои влаcтные полномочия по взиманию налогов и cборов для того, чтобы он мог быть признан неплатежеcпоcобным.

Cледует отметить, что в процедуре банкротcтва муниципалитетов в CША важное значение отводитcя инcтитуту медиации. В чаcтноcти, одним из уcлoвий принятия cудoм зaявлeния (пeтиции) являeтcя тo, чтo дo oбрaщeния в cуд муниципaлитeт дoлжeн coглacoвaть плaн рecтруктуризaции дoлгoв c бoльшинcтвoм крeдитoрoв либo прилoжить вce нeoбxoдимыe уcилия для пoлучeния тaкoгo coглacия. Уcилия, прилoжeнныe муниципaльными влacтями в прoцecce вeдeния пeрeгoвoрoв c крeдитoрaми, являютcя тaкжe oдним из пoкaзaтeлeй выпoлнeния нecocтoятeльным муниципaльным oбрaзoвaниeм трeбoвaния дoбрocoвecтнocти при пoдaчe пeтиции.

Нa прoцecc мeдиaции пo oбщeму прaвилу oтвoдитcя нe бoлee 60 днeй c мoмeнтa принятия рeшeния oб избрaнии мeдиaтoрa, cрoк мoжeт быть прoдлeн eщe нa 30 днeй дoпoлнитeльнo. Кo вceм учacтникaм пeрeгoвoрoв прeдъявляeтcя трeбoвaниe дoбрocoвecтнocти. Пoлoвину зaтрaт в прoцecce мeдиaции бeрeт нa ceбя муниципaлитeт, ocтaвшaяcя чacть рacпрeдeляeтcя мeжду зaинтeрecoвaнными cтoрoнaми.

Вaжнeйшим дocтoинcтвoм прoцeдуры бaнкрoтcтвa являeтcя aвтoмaтичecкaя ocтaнoвкa взыcкaний. Cтoит oтмeтить, чтo прoцeдурa мeдиaции пo зaкoнoдaтeльcтву Кaлифoрнии тaкoй вoзмoжнocти муниципaльнoму oбрaзoвaнию нe прeдocтaвляeт. Eщe oднo cущecтвeннoe прeимущecтвo прoцeдуры бaнкрoтcтвa - рaзрeшeния cлoжнoгo и кoмплeкcнoгo cпoрa (мeжду дoлжникoм и крeдитoрaми и мeжду кoнкурирующими крeдитoрaми) прoфeccиoнaльным aрбитрoм - oпытным и выcoкoпрoфeccиoнaльным cудьeй cпeциaлизирoвaннoгo cудa. Пoмимo прoчeгo, cуд нaдeлeн пoлнoмoчиями cпиcaть чacть дoлгa муниципaлитeтa, дaв eму вoзмoжнocть нoвoгo cтaртa.

Таким образом, процедура муниципального банкротства США создана для того, чтобы помочь несостоятельным муниципалитетам выйти из состояния финансового кризиса и согласовать план реструктуризации долгов с кредиторами под руководством высококвалифицированного арбитра - судьи специализированного суда по банкротству. Она может быть инициирована муниципалитетом исключительно добровольно и предполагает ситуацию крайней необходимости, когда муниципалитет является несостоятельным, а механизмы восстановления платежеспособности муниципалитета, действующие в соответствующем штате, оказались неэффективными.

Практика использования этой процедуры показывает, что она позволяет быстрее решить проблемы, возникшие при управлении муниципальным долгом.

В Чехии - сравнительно небольшой стране - имеются целые муниципальные образования, состояние которых близко к несостоятельности. Качество управления муниципальным долгом там оставляет желать лучшего, и так же, как и в России, в законодательстве Чехии отсутствует понятие «банкротство муниципального образования». Однако даже сам президент Чехии Милош Земан заявил, что было бы хорошо, если бы для муниципалитетов была аналогия с личным банкротством [Obce majн mнt…, 2015].

1.3 Опыт управления муниципальным долгом в Российской Федерации

Говорить о построенной системе управления муниципальным долгом, пожалуй, нельзя. Конечно, в настоящей работе невозможно исследовать опыт управления во всех муниципальных образованиях страны, однако на основании анализа работы тех муниципалитетов, которые отражен в работе, можно сделать вывод о том, что практически весь массив вопросов, связанных с управлением муниципальным долгом, был почти не тронут.

Данный вывод подтверждается выявленными недостатками, существующими на протяжении достаточно длительного времени. В частности, отсутствуют формализованные процедуры оценки и управления рисками в долговой сфере.

При планировании привлечения заимствований стоимостные оценки различных вариантов проводятся по текущей номинальной стоимости обслуживания и погашения.

Концепция приведённой стоимости долга, учитывающей массу скрытых рыночных факторов, не используется.

К общим недостаткам можно отнести:

- отсутствие управления условными обязательствами и процедур управления рисками,

- низкий уровень аналитических возможностей информационных систем,

- неполный учет обязательств,

- отсутствие связи информационных систем с системами бюджетного учета и планирования и др.

Для перехода к управлению долгом требуется четкое определение форм бюджетных обязательств, внедрение новых правил их учета, развитие системы планирования и управления долговыми обязательствами.

Управление гарантиями, как условными обязательствами, осуществляется неэффективно, что выражается в отсутствие оценки риска наступления гарантийного случая. В результате на практике объёмы резервируемых в бюджетах муниципальных образовании либо равны полному объёму гарантированных обязательств к оплате в текущем году, либо равны некой постоянной величине, не связанной с объёмом гарантированных обязательств.

Министерством финансов Российской Федерации ежегодно анализируются объем и структура долга муниципальных образований [Объем и структура государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований]. По состоянию на 01.01.2017 наибольший размер муниципального долга составил у Республики Татарстан. Нулевой долг всего у двух регионов - республики Крым и республики Ингушетия. Однако наличие нулевого показателя по муниципальному долгу отнюдь не означает высокий уровень экономического развития этих двух регионов. Место республики Крым как нового региона РФ определить пока нельзя, тогда как республика Ингушетия по итогам 2015 года находилась на 79 месте в рейтинге социально-экономического положения субъектов РФ.

Изложенное свидетельствует о том, что неиспользование механизмов, предоставленных бюджетным законодательством не дает положительного результата, равно как и их неэффективное использование.

Будучи сегодня равноправным участником гражданских отношений и, одновременно, неся социальную нагрузку, любое публично-правовое образование фактически подвергается риску стать должником по неисполненным обязательствам либо по обязательствам, исполненным ненадлежащим образом.

Управление муниципальным долгом в России упирается в главную проблему - его эффективности.

Рассмотрим на примере города Курган. Определением Арбитражного суда Курганской области от 09.04.2009 по делу № А34-702/2009 в отношении муниципального унитарного предприятия «Управляющая компания «Жилищник» была введена процедура наблюдения по заявлению ОАО «Энергосбыт», которому указанное МУП было должно почти 3 миллиона рублей. Решением Арбитражного суда Курганской области от 31.08.2009 предприятие было признано несостоятельным (банкротом), а по результатам конкурсного производства общая сумма требований к предприятию составила 48 184 324 руб. 93 коп.

17.03.2011 конкурсный управляющий обратился в Арбитражный суд Курганской области с иском к Департаменту городского хозяйства Администрации города Кургана о взыскании убытков в размере 17 101 000 руб. Решением Арбитражного суда Курганской области от 09.12.2011 по делу № А34-1000/2011 с Муниципального образования город Курган в лице Департамента городского хозяйства Администрации города Кургана за счет казны города Кургана в пользу должника взыскано 11 151 000 руб. убытков и 60 000 руб. судебных расходов на проведение экспертизы. Постановлением Федерального Арбитражного Суда Уральского округа от 29.08.2012 решение Арбитражного суда Курганской области от 09.12.2011 оставлено без изменения. В последующем право требования предприятия к муниципалитету было реализовано посредством проведения торгов в форме публичного предложения - покупателем стало местное ООО - «Любимый город», которое заплатило предприятию-банкроту 5 300 000 руб. (цену, за которую приобрело права требования).

Хронологию событий в деле о банкротстве муниципального унитарного предприятия в г. Курган необходимо прервать пояснением сложившейся в целом в России ситуации.

В России существует ряд коммерческих организаций, которые вполне официально ведут деятельность, связанную с приобретением прав требований к различным муниципалитетам. Права требования могут иметь самое разное происхождение, но в любом случае они переходят к этим организациям по договорам уступки, заключаемым по результатам проведенных торгов.

Одной из таких фирм является ООО «Актион» (г. Москва). Эта фирма неоднократно участвовала в торгах и является взыскателем по многочисленным исполнительным производствам в отношении должников - муниципальных образований.

Практика работы этой компании в Пермском крае оказалась весьма успешной для компании и проблемной для муниципалитета (этот вопрос исследуется в следующей главе работы), тогда как практика работы компании в других регионах, и в частности в Курганской области показала, что основным фактором здесь является сотрудничество и своевременное принятие эффективных выгодных для муниципалитета решений.

Итак, покупателем долгов в г. Курган стало ООО «Любимый город», однако в результате проведенной с этой организацией и муниципалитетом работы договор уступки был расторгнут по взаимному соглашению сторон, денежные средства возвращены ООО «Любимый город», а права переданы ООО «Актион», требования которого были довольно быстро исполнены, что не позволило долгу вырасти за счет неустоек и штрафов.

Помимо достаточно быстрого реагирования на факт смены кредитора, муниципальное образование в данном случае также не допустило привлечения его к субсидиарной ответственности в связи с банкротством муниципального унитарного предприятия. Иными словами, муниципальное образование верно среагировало уже на стадии возникновения долга. Тем не менее, необходимо отметить, что эффективное управление муниципальным предприятием предотвратило бы сам факт возникновения долга у муниципального образования.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, какие факторы и обстоятельства влияют на управление муниципальным долгом:

Рис. 1. Факторы, оказывающие влияние на управление муниципальными долговыми обязательствами

Исходя из того, какие обязательства на сегодняшний день формируют муниципальный долг в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (кредиты, муниципальные гарантии, муниципальные ценные бумаги), мы видим, что учет вышеизложенных факторов крайне затруднителен и по сути ничем не обусловлен.

Анализ структуры муниципального долга в 2016 году на основании данных Министерства финансов Российской Федерации (таблица 1) свидетельствует о следующем:

1) наиболее часто муниципальные образования используют такие виды муниципальных обязательств, как кредиты (бюджетные и кредиты от кредитных организаций). Кредитные обязательства составляют львиную долю муниципального долга всех муниципальных образований Российской Федерации (более 90 %) и существуют в большинстве муниципалитетов;

2) муниципальные образования только четырех регионов используют муниципальные ценные бумаги как способ создания муниципальных обязательств. Доля муниципальных ценных бумаг в общем объеме муниципального долга составляет всего 4,25 %. Подавляющее большинство муниципалитетов, несмотря на предусмотренную законом возможность выпускать ценные бумаги, не пользуются предоставленной возможностью, хотя польза от внедрения этого вида муниципальных заимствований на практике неоднократно исследовалась и рассчитывалась;

3) только три региона указывают «иные» непогашенные обязательства муниципальных образований: муниципальные образования в республике Саха (Якутия), в Оренбургской области и в Краснодарском крае. С учетом положения части 2 статьи 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных в этой статье, существование графы «иные долговые обязательства» идет вразрез с действующим законодательством.

Таблица 1 Структура всего объема муниципального долга в России (на основе данных Минфина РФ)

Вид муниципального долгового обязательства	% от общего объема муниципального долга в России
Муниципальные ценные бумаги	4,25
Муниципальные гарантии	5,01
Кредиты от кредитных организаций	62,26
Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ	28,47
Иные долговые обязательства	0,01

Между тем, указание таких обязательств даже небольшой частью муниципальных образований свидетельствует о наличии большого и существенного пробела в этой части, о неправильном учете муниципальных долговых образований и, соответственно, о неэффективном управлении ими.

Анализ данных по объему муниципальных долговых обязательств свидетельствует также о том, что последние 5 лет долг неуклонно растет - с 2012 года увеличился почти на 120 млрд.руб. (рисунок 2).

Рис. 2. Динамика общего объема долговых обязательств муниципальных образований РФ за период с 2012 по 2016 г.г.

Основной рост произошел за счет увеличения объема заимствований в форме кредитов от кредитных организаций. В меньшую сторону изменился лишь один вид муниципального долга - муниципальные гарантии (рисунок 3).

Рис. 3. Динамика объема отдельных долговых обязательств муниципальных образований РФ за период с 2012 по 2016 г.г.

Говоря об опыте управления муниципальным долгом в Российской Федерации, следует сказать о существующем в законодательстве институте временной финансовой администрации.

В литературе отмечается, что в ГК РФ и в ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» следовало бы предусмотреть специальное правовое регулирование для публичных образований на случай их неплатежеспособности и применение к ним особых санационных процедур с учетом того, что публичные образования осуществляют функции публичной власти. В законодательстве должны быть указаны способы санации публичных образований, в том числе в АПК РФ - норм, необходимых для введения процедуры временной администрации [Малышева С.А., Шишмарева, 2013, с. 91]. Вспомним, что в мировом опыте есть подобные примеры (например, в США). правовой муниципальный россия

В соответствии с положениями ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований, принимается решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления и в муниципальном образовании вводится орган внешнего (государственного) управления [Федеральный закон № 131-ФЗ].

Органом, управляющим муниципальным образованием от имени государства, является временная финансовая администрация. Это относительно новое понятие в отрасли государственного и муниципального управления. Его определение дается в статье 168.1 БК РФ, согласно которой временная финансовая администрация муниципального образования - это исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности муниципального образования, оказывать содействие органам государственной власти субъектов РФ в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления, осуществлять или контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий местной администрации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 168.2 Бюджетного кодекса РФ временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится на срок до одного года решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования в порядке, установленном федеральным законом [Бюджетный кодекс РФ].

В абзаце 2 пункта 2 той же статьи предусмотрено, что ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.

Решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со статьей 112.1 настоящего Кодекса и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30 процентов объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования [Бюджетный кодекс РФ].

Под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.

Иными словами, законодатель признает возможность введения временной финансовой администрации в случае не исполнения в установленный срок любых бюджетных обязательств муниципального образования.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

В предыдущей главе было упомянуто о том, что к понятию «муниципальный долг» следует отнести также и обязательства муниципального образования, возникающие в связи с созданием им муниципальных предприятий, учреждений и иных организаций, по обязательствам которых муниципальное образование несет субсидиарную ответственность.

Здесь, на наш взгляд, гражданское (как материальное, так и процессуальное) законодательство входит в некоторое противоречие с бюджетным, а также с общими нормами о муниципальном управлении.

С точки зрения гражданского права, муниципальное образование, у которого имеется просроченная задолженность, должно исполнить обязательство в установленный законом срок на основании вступивших в законную силу судебных актов или признания наличия обязательства субъектом РФ или самим муниципальным образованием.

С точки зрения бюджетного законодательства просроченным является лишь то бюджетное обязательство, которое отнесено к категории расходных в текущем финансовом периоде.

Иными словами, если судебный акт о взыскании с муниципального образования вступил в силу в середине финансового периода и в бюджет изменения не внесены, в общую сумму просроченных обязательств эта сумма включаться не будет.

Полагаем, что в этом кроется возможность для муниципальных образований искажать реальную ситуацию, признавая только часть обязательств и тем самым препятствуя оценке объективно существующей экономической ситуации.

Так, по состоянию на 01.01.2016 судами с муниципального образования Горнозаводский муниципальный район Пермского края взыскано более 20 млн. руб. только компенсаций за нарушение разумного срока исполнения судебных актов и штрафных санкций в пользу одного юридического лица (не считая ранее вступивших в силу судебных актов, также не исполненных должником), в то же время в бюджете на 2016 год было отражено лишь 13,2 млн. руб. как денежные средства, которые необходимо направить на выплаты по вступившим в законную силу судебным актам (приложения № 1 и 2 к настоящей курсовой работе). На основании отраженных в бюджете сумм нельзя сделать вывод о плачевности положения этого муниципального образования, поскольку дефицит бюджета хотя и есть, но он не соответствует фактической ситуации, следовательно, изыскивать средства для погашения, прибегая, возможно, к способам, указанным в статье 100 Бюджетного кодекса РФ, оснований как будто нет.

Как неоднократно было отмечено исследователями, нормы, регулирующие основания и порядок деятельности временной финансовой администрации, по сути, повторяют нормы гражданского законодательства о внешнем управлении юридическим лицом. Внешнее управление - одно из переходных состояний должника, заканчивающееся в результате либо улучшением его финансового состояния, либо банкротством и прекращением деятельности. Данное заимствование, как видится, является примером распространения принципов частного права на публичные институты. В рассматриваемом случае муниципальное образование предстает в качестве аналога юридического лица, обладающего имущественными активами. Неэффективное владение, пользование и распоряжение данными активами ведут к тому, что собственник становится неплатежеспособным и его начинают «банкротить» (но не кредиторы, а органы публичной - государственной - власти). Однако очевидно, что отождествление статуса муниципального образования со статусом «обычного» юридического лица приводит к конфликту прав частной и публичной собственности. Кроме того, отождествление невозможно в силу особенностей правового статуса муниципального образования.

Вопрос о том, можно ли утверждать, что правомерно переносить частноправовые отношения, возникающие при неплатежеспособности лица, в публично-правовую сферу, является спорным, как и эффективность такого метода управления, как временная финансовая администрация. Как отмечает О.А. Дементьева, вполне резонно допустить, что временная финансовая администрация не в состоянии (как по объективным, так и по субъективным причинам) решить финансовые проблемы муниципального образования [Дементьева, 2013, с. 37]. Как известно, процедурой внешнего управления федеральный законодатель останавливает механизм рецепции норм частного права: дальнейшие процедуры, а именно банкротство муниципального образования, законодательство не допускает. Хотя, если продолжать (по аналогии с институтом прекращения права частной собственности) данную процедуру, муниципальное образование должно быть «распродано» за долги, лишено всей публичной собственности. Очевиден тот факт, что федеральный законодатель не представляет себе четко процедуру (даже и простую возможность) объявления несостоятельным, например, городского поселения (территорию - участки, находящиеся в муниципальной собственности, по-видимому, можно будет реализовать, но вот что делать с населением, с органами публичной власти - непонятно). И совершенно очевидно, что следствием стало появление в публичном праве, а точнее, в муниципальном законодательстве, такого пробела.

Итак, можно сделать вывод о том, что бюджетное законодательство должно содержать процедуры урегулирования просроченной задолженности муниципальных образований. Как отмечается в литературе, в случае объективной неспособности муниципальных органов власти исполнять долговые обязательства полностью и в срок механизм урегулирования просроченной задолженности позволяет разрешить возникший конфликт заемщика и инвесторов. В случае способности и нежелания заемщика платить процедура урегулирования просроченной задолженности должна обеспечить принудительное исполнение обязательств.

Нормативное закрепление такой процедуры и ее применение на практике снижают неопределенность во взаимоотношениях заемщика и кредиторов в случае дефолта, тем самым снижая кредитный риск и стоимость заимствований. Кроме того, это способствует проведению более ответственной долговой политики муниципальными органами власти.

Процедура урегулирования просроченной задолженности должна основываться на идентичном подходе к реструктуризации просроченной задолженности муниципальных образований и юридическом равенстве с другими участниками гражданских правоотношений. То есть полное и своевременное исполнение обязательств для муниципальных органов власти, как и для других участников гражданских правоотношений, должно являться обязательным. В тот же время, процедуры урегулирования просроченной задолженности, применяемые к муниципальным органам власти и юридическим и физическим лицам, могут различаться. Процедура урегулирования просроченной задолженности должна быть формализованной, прозрачной и справедливой, обеспечивая непредвзятый и идентичный подход к реструктуризации просроченной задолженности муниципалитета.

Необходимо учитывать в то же время, что система урегулирования просроченной задолженности, гарантирующая полное исполнение обязательств, угрожает возможности местным органам власти предоставлять минимальный объем бюджетных услуг и исполнять иные свои обязательства, то есть противоречит самой сути муниципалитета и местного самоуправления.

Денежные средства, необходимые для исполнения долговых обязательств, могут также изыскиваться за счет приватизации или передачи в делегированное управление имущества, необходимого для предоставления базовых услуг, на условиях обязательного оказания соответствующих базовых бюджетных услуг.

Анализ категории «управление муниципальным долгом» позволил прийти к выводу о самой непосредственной её связи с институтом временной финансовой администрации.

В соответствии с положениями статьи 168.4 Бюджетного кодекса РФ проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения Верховного Суда Российской Федерации (арбитражного суда субъекта Российской Федерации) о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) в законную силу.

Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) должен включать:

- срок действия плана, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающий пяти лет;

- долю собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), ежегодно направляемую на исполнение просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающую 15 процентов;

- объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга);

- график исполнения просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

- меры по оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации (муниципальных финансов муниципального образования), включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов органов местного самоуправления).

Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Содержание приведенных норм говорит о необходимости в период действия временной финансовой администрации определить объем заёмных средств, необходимых для погашения просроченной задолженности, то есть по сути объем нового муниципального долга.

Иными словами, ранее возникший муниципальный долг, превратившийся в просроченную задолженность, может стать основанием для введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании, но при этом привлечение заемных средств (создание нового муниципального долга) является одним из способов разрешения возникшей ситуации.

2. Управление муниципальным долгом в Пермском крае

2.1 Опыт управления муниципальным долгом в муниципальных образованиях Пермского края: анализ существующей ситуации

Итак, в предыдущих разделах исследования муниципальный долг был представлен в разрезе управления им. Теоретический и методологический аспекты управления были выбраны не случайно: конечная цель исследования заключается в том, чтобы выявить разрывы между теорией и практикой управления муниципальным долгом и предложить пути их преодоления.

Исследуя опыт управления муниципальным долгом в России в целом, мы пришли к выводу, что между теорией управления муниципальным долгом и фактической ситуацией (практикой) имеется огромная пропасть. Достаточно для этого проанализировать имеющиеся показатели и документы.

В настоящей главе для анализа были выбраны муниципальные образования Пермского края.

Анализ данных по Приволжскому федеральному округу по состоянию на 1 января 2017 г. позволяет сделать вывод, что объем муниципального долга в Пермском крае по официальным данным существенно ниже, чем у большинства других регионов (рисунок 4).

По отношению ко всем субъектам Российской Федерации (за исключением городов федерального значения) Пермский край занимает 10-е место (приложение 5 к настоящей работе), начиная с регионов с наименьшим размером муниципального долга. Наибольший долг - у республики Татарстан. Он в 100 раз больше размера муниципального долга в Пермском крае, который официально по состоянию на 01.01.2017 составлял 294 658,72 тыс.руб. (таблица 2).

Отсюда возникает вопрос: большой муниципальный долг - это плохо или хорошо? Отвечая на него, стоит отметить относительность категорий «хорошо» и «плохо» в данном случае. «Хорошо» - когда размер муниципального долга соответствует финансовому состоянию муниципалитета и позволяет а) инвестировать средства в развитие муниципалитета; б) рационально обслуживать долг; в) не допускать снижения уровня жизни в муниципалитете; г) отвечать по возникающим у муниципалитета обязательствам. «Плохо» - когда муниципалитет либо не пользуется предоставленными ему возможностям для развития экономики, либо создает муниципальный долг в размере, несовместимым с его финансовыми возможностями.

Таблица 2 Объем муниципального долга в регионах, входящих в состав Приволжского федерального округа, на 01.01.2017

Субъект РФ (ПФО)	Тыс.руб.
Республика Татарстан	29 870 622,69
Нижегородская область	13 702 102,21
Самарская область	13 694 963,76
Республика Башкортостан	11 815 724,43
Саратовская область	10 264 780,98
Удмуртская Республика	9 234 765,14
Пензенская область	6 747 331,97
Республика Мордовия	5 978 456,60
Кировская область	4 201 454,74
Ульяновская область	3 112 239,22
Чувашская Республика - Чувашия	2 122 474,60
Оренбургская область	1 317 805,13
Пермский край	294 658,72
Республика Марий Эл	232 228,18

Рис. 4. Соотношение размера муниципального долга в регионах ПФО по состоянию на 01.01.2017

При этом долг этот в Пермском крае распределяется следующим образом:

Рис. 5. Структура муниципального долга в Пермском крае по состоянию на 01.01.2017

Как видим, основная часть муниципального долга - это кредиты от кредитных образований. Если бы официальная статистика учитывала фактические долги, сумма была бы как минимум на 100 млн. руб. больше.

Горнозаводский муниципальный район. Решением Арбитражного суда Пермского края от 12.07.2005 по делу № А50-12159/2005 признано несостоятельным (банкротом) муниципальное унитарное предприятие «Многоотраслевое производственное объединения жилищно-коммунального хозяйства». Определением от 02.06.2014 по тому же делу конкурсное производство в отношении должника было прекращено, организация исключена из Единого государственного реестра юридических лиц.

По данным официальной картотеки арбитражных дел состоянию на 31.12.2015 года:

- по результатам рассмотрения дела о банкротстве муниципального унитарного предприятия «Многоотраслевое производственное объединения жилищно-коммунального хозяйства» муниципальное образование Горнозаводский муниципальный район было признано субсидиарным должником и, как следствие, «приобрело» долг в размере более 60 млн. руб. (постановление 17 арбитражного апелляционного суда от 02.10.2007 по делу № А50-10086/2007, приложение 3 к работе);

- зарегистрировано не менее 18 дел по искам (заявлениям) основного кредитора муниципального образования Горнозаводский муниципальный район - ООО «Актион», по искам как имущественным, так и неимущественным. По неимущественным требованиям, тем не менее, кредитором регулярно предъявляются требования о взыскании государственной пошлины и возмещения судебных расходов [Система «Электронное правосудие», http://kad.arbitr.ru].

Долг изначально возник перед самим предприятием-банкротом, а в последующем был выставлен на торги и приобретен по цене, в десятки раз ниже начальной, московской организацией ООО «Актион».

Как уже отмечалось выше, согласно данным бюджета Горнозаводского муниципального района Пермского края на 2016 год на погашение кредиторской задолженности Горнозаводского муниципального района по судебным решениям должно быть направлено 13 442,2 тыс.руб. (приложение 1 к работе). Поступление денежных средств запланировано в бюджете муниципального района в качестве межбюджетного трансферта, получаемого из других бюджетов бюджетной системы РФ (приложение
2 к работе).

Между тем размер долга в несколько раз превышает указанную сумму и в связи с бездействием муниципального образования увеличивается за счет неустоек, штрафов, компенсаций за неисполнение решений в разумный срок и расходов по оплате услуг представителя.

Длительное время о сложившейся ситуации не было известно, поскольку в официальных документах, в том числе в документах о бюджете приведенные выше данные отсутствуют, а при анализе экономической ситуации в муниципальном образовании анализ имеющихся судебных споров не проводится.

Анализ документации, в том числе бюджетов на 2014 и 2015 годы, показывает, что и в предшествующие периоды имеющийся у муниципального образования существующий долг нигде отражен не был. При этом в бюджете (а именно в ведомственной структуре расходов бюджета Горнозаводского муниципального района в 2016 году) выделена отдельная строка - расходы на реализацию муниципальной программы «Управление муниципальными финансами и муниципальным долгом Горнозаводского муниципального района на 2016-2018 годы», и размер этих расходов не превышает 700 000 руб. (таблица 3).

Таблица 3 Распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов бюджета Горнозаводского муниципального района в 2016 году, тыс.руб.

900 0111 10 0 00 00000		Резервные фонды	674,0
10 0 00 00000		Муниципальная программа "Управление муниципальными финансами и муниципальным долгом Горнозаводского муниципального района на 2016-2018 годы"	674,0
10 1 00 00000		Подпрограмма "Создание условий для эффективного управления муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджета Горнозаводского муниципального района"	674,0
10 1 01 00000		Основное мероприятие "Финансовое обеспечение непредвиденных и чрезвычайных ситуаций за счет резервного фонда администрации Горнозаводского муниципального района"	674,0
10 1 01 МР140		Резервный фонд администрации Горнозаводского муниципального района	674,0
	800	Иные бюджетные ассигнования	674,0

Таким образом, видим следующую картину (рисунок 6):

Рис. 6. Структура доходов Горнозаводского муниципального района в 2016 г.

Доля средств, направляемых на погашение гигантского для муниципального района долга, составляет всего 2,7 % (рисунок 7).

Здесь обнаруживаем очередной разрыв: в соответствии с законодательством РФ кредитор имеет право потребовать применить обеспечительные меры в виде ареста всех видов принадлежащего должнику имущества, в том числе - денежных средств.

Рис. 7. Доля средств на погашение муниципального долга в 2016 г.

Анализ судебных споров между Горнозаводским муниципальным районом и его кредитором ООО «Актион» позволяет установить, что такая мера применена была.

Иными словами, направляя официально на погашение имеющегося долга денежные средства в размере всего 13 442 200 руб., муниципальное образование Горнозаводский муниципальный район фактически отвечает всем имуществом казны (то есть тем имуществом, которое не закреплено на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за созданными муниципальным образованием предприятиями или учреждениями) и денежными средствами, получаемыми муниципальным образованием в виде доходов.

Рис. 8. Динамика суммы долга Горнозаводского муниципального района

За 9 лет долг не только не уменьшился, но наоборот - вырос почти вдвое. И динамика в сторону его увеличения продолжается и сейчас. Горнозаводским муниципальным районом не велись переговоры о реструктуризации долга, и даже вынесение вопроса на обсуждение на краевом уровне к стабилизации ситуации не привело: на исполнении по-прежнему находятся исполнительные листы, долг продолжает увеличиваться за счет регулярно предъявляемых кредитором исков о взыскании судебных расходов, штрафов и компенсаций за несвоевременное исполнение уже состоявшихся решений судов.

По нашему мнению, последствия сложившейся ситуации напрямую зависят от качества управления муниципальным долгом и методов, применяемых при управлении. Этот довод подтверждает наличие аналогичной проблемы в другом муниципальном образовании Пермского края - Александровском муниципальном районе.

Предшествующая возникновению долга ситуация была аналогичной: из состава имущества муниципального предприятия собственником (муниципальным образованием) была выведена основная часть активов, в результате чего предприятие обанкротилось. Определением арбитражного суда по делу А50-5107/2006-Б в отношении предприятия введено наблюдение и решением арбитражного суда от 31.08.2006 должник признан банкротом, в отношении него открыто конкурсное производство. Решением Арбитражного суда Пермского края от 01.04.2009 по делу № А50-20722/2008, вступившим в законную силу, с муниципального образования Александровский муниципальный район Пермского края в лице Финансового управления администрации Александровского муниципального района Пермского края в пользу обанкротившегося муниципального предприятия было взыскано 25 848 122 руб. 83 коп. за счет казны муниципального образования. Так возник долг, который в дальнейшем был продан частной компании - ООО «Аваль ДВ», ставшей кредитором муниципального образования.

...