Анализ и совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

АНАЛИЗ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)

Содержание

• Введение
• Раздел 1. Теоретические и правовые аспекты взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
• 1.1 Полномочия, правовая деятельность федеральных органов государственной власти Российской Федерации
• 1.2 Полномочия, правовая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации
• 1.3 Основные понятия и направления процесса взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
• Выводы по разделу 1
• Раздел 2. Анализ деятельности Правового управления Аппарата Совета Федерации
• 2.1 Характеристика Правового управления Аппарата Совета Федерации
• 2.2 Анализ деятельности Правового управления Аппарата Совета Федерации в сфере взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
• 2.3 Основные проблемы Правового управления Аппарата Совета Федерации Российской Федерации, возникающие в процессе взаимодействия органов федеральной государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
• Выводы по разделу 2
• Раздел 3. Совершенствование взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и органов государтсвенной власти субъектов Российской Федерации
• 3.1 Разработка меропритий по совершенствованию процесса взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
• 3.2 Оценка эффективности предложенных мероприятий
• Выводы по разделу 3
• Заключение
• Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Российская Федерация состоит из 85 субъектов и очень важно достичь баланса отношений между регионами и центром. Согласование интересов, представляется возможным только при наличии четких правовых рамок, которые обязаны применяться к Российской Федерации и к ее субъектам. Конституция Российской Федерации (далее - Конституция), иная законодательная база закрепляет статус РоссийскойФедерации и ее субъектов и основы их взаимоотношений между собой.

Степень научной разработанности темы. Правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, касающиеся сферы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Теоретическую базу исследования составили научные труды отечественных ученых и специалистов. Вопросы связанные с взаимоотношениями центра и регионов нашли свое отражение в трудах таких ученых как: А.В. Безруков Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. Красноярск, 2012. С. 87, М.В. Жерновой Жерновой М.В. Совершенствование взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления с территориальными подразделениями полиции // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 3. С. 23 - 26., Д.А. Ковачев Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение.2012. № 4. С. 45., Б.М. Лазарев Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 2011. С. 11.Мельников С.И. Права, проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма // Законодательство и экономика. 2010. № 12. 56-62с..

Процесс развития федеративных отношений в России нового времени изучали и анализировали В.В. Таболин в своей работе "Правовые основы взаимодействия органов городской власти и управления с федеральными и субъектов Федерации государственными органами", А.В. Якушева в работе "Правовая природа взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Важную роль в процессе изучения проблемы и написания дипломной работы сыграли результаты исследований, проводившиеся российскими учеными по вопросам изучения применения новых информационных технологий для совершенствования взаимодействия между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В ходе исследования были проанализированы работы: Л.В. Филатовой Филатова Л.В. Развитие государственных электронных сервисов в области правовой информации // Российская юстиция. 2012. N 4. С. 42 - 45., А.В. Червяковского Червяковский А.В. Проблемы законодательного обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти // Информационное право. 2011. N 1. С. 6 - 9., Р.А. Ермошиной Ермошина Р.А. Совершенствование механизма реализации Российским государством информационной функции // Юридический мир. 2010. N 12. С. 50 - 53., И.Ю. Павлова и Д.Н. Сухих Павлов И.Ю., Сухих Д.Н. Доступ к информации о деятельности органов власти: новое законодательство и первые проблемы правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 8. С. 20 - 23..

Однако проблема изучена недостаточно, отсутствуют серьёзные монографические исследования по данной тематике. Поэтому актуальность данной темы исследования объясняет все возрастающий научный интерес к изучению проблем взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Объектом исследования выступает Правовое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Правовое управление), а предметом исследования являются отношения, возникающие в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Цель работы состоит в анализе взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выявлении основных проблем и определении направлений совершенствования взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для реализации поставленной цели определены следующие задачи:

- проанализировать теоретические и правовые основы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- проанализировать деятельность Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания в сфере взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- выявить основные проблемы в вопросах взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- определить основные направления совершенствования в сфере взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Методологическая основа дипломной работы. В качестве инструментов исследования в дипломной работе использовался комплекс научных методов: системный анализ, сравнительный анализ, диалектический метод и анализ законодательства Российской Федерации.

Данные методы позволили наиболее последовательно и полно рассмотреть различные аспекты взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Научная и практическая значимость работы. Аналитические разработки и теоретический материал, содержащийся в работе, представляют интерес для дальнейших научных исследований взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Практическая ценность работы заключается в определении путей совершенствования взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов российской федерации, рекомендации по которым могут быть использованы в законотворческой деятельности при разработке концепций совершенствования взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Структура дипломной работы. Цель и задачи исследования определили структуру работы. Дипломная работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Во введении данной работы была обусловлена актуальность темы, поставлена цель работы и определены задачи, рассмотрен предмет и объект исследования, инструментарий научного поиска и методы исследования, а также структура дипломного проекта. В первом разделе раскрываются теоретические и правовые основы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выявлены основные проблемы. Во втором разделе приведены результаты проведенного анализа деятельности Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания в рамках совершенствования взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В третьем разделе квалификационной работы предложены пути совершенствования взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и отражены основные особенности более полного использования потенциала субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Заключение содержит основные выводы, сделанные по существу проведенного исследования, предложения и рекомендации по совершенствованию в вопросах взаимодействя федеральных оганов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации

Раздел 1. Теоретические и правовые аспекты взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации

1.1 Полномочия, правовая деятельность федеральных органов государственной власти Российской Федерации

Для определения границ предметов исключительного ведения Российской Федерации представляется необходимым рассмотрение статей 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция), поскольку речь идет о разграничении совместного предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. - 2014. - № 9.

Российская Федерация как форма политико-территориального и (или) национально-государственного устройства является прежде всего демократическим способом объединения многонационального народа России в единое целое. Федерализм призван обеспечивать и сохранять исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства; интегрировать его территориальные сообщества; учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей; способствовать их самоорганизации и саморегулированию; противодействовать различным формам обособления (регионального, этнического и иного свойства).

Полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.

Компетенция федеральных органов государственной власти Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами ее субъектов, законами Российской Федерации и ее субъектов, указами Президента Российской Федерации (далее - Президент), постановлениями Правительства Российской Федерации (далее - Правительство) и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. - 2014. - № 9.

Все федеральные государственные органы образуются в установленном государством порядке и представляют часть единой системы органов государственной власти Российской Федерации.

В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции (ст. 11) в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов.

Статья 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов и кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов - дело самих федеральных органов. При этом необходимо учесть, что только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции, могут обладать полномочиями по предметам ведения, определенным в комментируемой статье. Вместе с тем наличие в Конституции возможности взаимно передавать осуществление полномочий позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился. При этом в статье не очерчены формы ведения этих предметов, поскольку это осуществляется в других статьях Конституции путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства, контроля и надзора и т.п.

Российская Федерация принимает свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, характер взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом и государством, форму государственного устройства России и характер ее взаимоотношений с другими суверенными государствами. И это естественно, поскольку принятая всенародным голосованием Конституция как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа. С ее принятием получают юридическое закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом установление порядка внесения, рассмотрения и принятия предложений о поправках и (или) пересмотре Конституции, процедура, субъекты, условия принятия Конституции и ее изменения - предмет исключительного ведения Федерации, регулирование которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. - 2014. - № 9.

Властными полномочиями по осуществлению такого контроля различные государственные институты наделены как непосредственно Конституцией и федеральными законами (Президент, Конституционный Суд, палаты Федерального Собрания, Правительство), так и только федеральными законами (Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и соответствующие федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека).

Президент является главой государства. Он выступает в качестве гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент согласно ст. 80 Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент осуществляет общее руководство деятельностью Правительства и других звеньев исполнительной власти, с органами которой он связан наиболее тесно.

Органы законодательной власти - это Федеральное Собрание Российской Федерации (далее - Федеральное Собрание); народные собрания, государственные собрания, верховные советы, законодательные собрания республик в составе Российской Федерации; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Основная особенность этих органов состоит в том, что они избираются непосредственно народом и никаким другим путем формироваться не могут. В своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации.

Являясь законодательными органами, представительные органы государственной власти выражают государственную волю многонационального народа Российской Федерации и придают ей общеобязательный характер. Они принимают решения, воплощаемые в соответствующих актах, принимают меры к исполнению своих решений и осуществляют контроль за их реализацией. Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также всеми нижестоящими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов Федерации). Федеральным законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание. Это общегосударственный, общероссийский орган государственной власти, действующий в масштабах всей Российской Федерации. Все другие законодательные органы, функционирующие на территории Российской Федерации, являются региональными, действующими в пределах соответствующего субъекта Федерации.

К органам исполнительной власти относятся прежде всего высший орган федеральной исполнительной власти - Правительство и другие федеральные органы исполнительной власти - министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - президенты и главы администраций субъектов Федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством Правительство Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.government.ru (дата обращения 01.03.2014)..

По характеру полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности, и органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности. К первым из них относятся, например, Правительство и правительства субъектов Федерации, ко вторым - министерства, государственные комитеты и иные ведомства Федерации и ее субъектов.

Органы исполнительной власти специальной компетенции по характеру последней могут быть подразделены на органы отраслевые, руководящие определенными отраслями управления, и органы, осуществляющие межотраслевое управление. Первые, - как правило, министерства, вторые - главным образом государственные комитеты.

Следует различать также коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. Коллегиальные - это Правительство Российской Федерациии и правительства ее субъектов. Единоначальными органами являются министерства и ряд других органов исполнительной власти.

Органы судебной власти - Конституционный Суд Российской Федерации (далее - Конституционный суд), Верховный Суд Российской Федерации (далее - Верховный суд), Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее - Высший Арбитражный суд), другие федеральные суды, а также суды субъектов Российской Федерации.

Органы правосудия в совокупности составляют судебную систему Российской Федерации. Основной видовой особенностью этих органов является осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

В соответствии с Конституцией (ст. 125) судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства, является Конституционный Суд.

Высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляющим в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дающим разъяснения по вопросам судебной практики, является согласно Конституции (ст. 126) Верховный Суд.

В Конституции (ст. 127) устанавливается, что высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, который осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики, является Высший Арбитражный Суд.

Аналогичные функции осуществляют соответствующие суды в субъектах Российской Федерации.

Особую группу государственных органов, не относящихся ни к одному из ранее названных видов органов государственной власти, составляют органы прокуратуры. Генеральная Прокуратура Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// http://www.genproc.gov.ru (дата обращения 05.03.2014).

Прокуратура Российской Федерации (далее - Прокуратура) согласно Конституции (ст. 129) составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Основной видовой особенностью органов прокуратуры является осуществление ими надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Особую функцию прокуратуры образует участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Прокуратура осуществляет также функцию расследования преступлений, является формой защиты прав потерпевшего от преступного посягательства. Прокуратура участвует в правотворческой деятельности государства.

В соответствии с Конституцией (ст. 129) Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента. Прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с субъектами Федерации. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Помимо органов государственной власти в систему государственных органов Российской Федерации входят также и другие государственные органы, осуществляющие, как правило, различные вспомогательные, совещательные и другие такого рода функции, которые определяются органами государственной власти, при которых обычно состоят эти государственные органы.

В число этих органов входят, например, Администрация Президента Российской Федерации, обеспечивающая деятельность Президента России; Совет Безопасности Российской Федерации, обеспечивающий условия для реализации Президентом Российской Федерации конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также ряд других государственных органов.

В государстве, основанном на публичном управлении, право на информацию исполняет коммуникативную функцию, направленную на формирование гражданами осознанной позиции, определяющей их взгляды на государственные дела и общественную жизнь. Поэтому свобода каждого на формирование своего мнения на основе полученной информации и свобода распространения мнения необходимы для демократического развития. федеральный государственный власть полномочие

Развитие сервисов для упрощения процедур взаимодействия общества и государства с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, совершенствование законодательства в информационной среде актуальны для Российской Федерации. Эта задача ставится в ряде программных документов, в том числе в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, Государственной программе Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 гг.)" Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 N 1815-р (ред. от 15.08.2012) "О государственной программе Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" // Собрание законодательства РФ.2010, N 46, ст. 6026. Решение данной задачи затрагивает широкий комплекс вопросов.

К показателям движения к информационному обществу принято относить расширение номенклатуры общедоступной информации и упрощение процедур доступа к ней, увеличение объемов информационных услуг. Вопросы доступа к информации в условиях, когда постиндустриальное общество переходит в общество информационное, в общество знаний, становятся актуальными. Неизбежно должна происходить переоценка как прав, так и обязанностей органов власти и граждан в информационной сфере. Законодательство должно быть ориентировано на социальные интересы, на повышение качества жизни, обеспечивать открытость информации и доступ к ней.

Возрастание роли и увеличение объемов правовой информации, необходимой для обеспечения жизнедеятельности общества, совершенствование технологий накопления и распространения информации увеличивают потребность в правовых информационных ресурсах, которые позволяют удовлетворить публичный интерес и сами по своей сути являются публичными. Общественные структуры и каждый гражданин, юридическое лицо и индивидуальный предприниматель должны иметь возможность оперативно получать достоверную и объективную информацию о законодательстве по всем интересующим их вопросам.

При построении информационного общества особое место занимают вопросы создания государственной системы правовой информации, поскольку без решения этого вопроса сложно реализовать задачи обеспечения конституционных прав граждан по доступу к информации, ее полноте, достоверности, актуальности. Примером этому ожет служить положение "Тунисского обязательства" (ноябрь 2005 г.), где в п.11 указано: "Мы настоятельно призываем правительства, используя потенциал информационно-коммуникационных технологий, создать государственные системы информации о законах и нормативных положениях, предусматривающие более широкое развитие сети пунктов коллективного доступа и обеспечивающие достаточное наличие этой информации". Всемирный саммит по информационному обществу. Тунисское обязательство // Библиотековедение.- 2006.- № 1.- С.44-48.

Следует отметить, что ключевая роль Министерства юстиции и Научного центра правовой информации Минюста России (далее - НЦПИ) в создании первых правовых баз данных является ключевой на сегодняшний день. Данное обстоятельство подтверждает значение федерального органа юстиции в формировании национальной системы правовой информации, необходимости создания национального центра правовой информации и возложении функций по ведению национального регистра нормативных правовых актов в Российской Федерации на Минюст России. При этом, указанные функции должны вытекать из положений Федеральных законов "О правовой информации" и "О нормативных правовых актах", которые требуют скорейшей разработки.

Правовая информация - особый, специфичный вид информации. К ней предъявляются самые высокие требования по полноте, достоверности и актуальности. Как правило, срок жизни базы данных правовой информации без ее актуализации не превышает нескольких месяцев - так быстро и существенно меняется законодательство. Отсутствие, неполнота или неточность правовой информации влекут моральные и материальные потери, не сопоставимые с затратами на ее обработку и услуги по ее предоставлению пользователю. Недостаточная правовая информированность является одной из причин разбалансированности экономики, деформирует правосознание граждан, повышает риск принятия неверных решений в области управления, существенно осложняет развитие правового государства и рыночной экономики. Червяковский А.В. Проблемы законодательного обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти // Информационное право. 2011. N 1. С. 6 - 9.

Поставщиком правовой информации может являться только тот, кто обеспечит представительную полноту фондов нормативных актов, высокое качество, их постоянную актуализацию, т.е. своевременное и точное внесение в документы изменений и дополнений. Сегодня требуемый уровень достоверности информации очень высок и нуждается в государственном подходе.

Нормативными правовыми актами на Минюст России возложено ведение различных регистров и реестров, в совокупности составляющих ценный государственный ресурс правовой информации.

Федеральные регистры ведутся в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов; учета и систематизации нормативных правовых актов; реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о правовых актах; создания условий для получения правовой информации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции Российской Федерации, очевидна.

Правовое пространство - это вся совокупность юридических норм, действующих в пределах России. Они должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. Механизм обеспечения единства правового пространства России - это система органов государственной власти, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимают создание и ведение федеральных регистров нормативных правовых актов. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права Якушева А.В. Правовая природа взаимодействия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Самара: Вестник Самарского гос. ун-та. 2012. N 10-3. С. 187 - 192..

Сложившаяся многоуровневая система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и как следствие - повышенная бюрократизация государственного управления имеет следствием снижение эффективности и качества реализации управленческих решений. Она не позволяет создать действенный механизм контроля за исполнением части полномочий, переданных вышестоящими органами публичной власти нижестоящим, что приводит к возникновению ситуации, когда важнейшие государственные функции исполняются крайне неэффективно. Более того, способствует таким недостаткам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, как отсутствие стратегической перспективы, избирательность, неумение определять приоритеты развития вверенной отрасли, находить резервы и пути привлечения внебюджетных инвестиций, местничество, ведомственность, дублирование функций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также нерациональности их распределения между центральным аппаратом и территориальными органами.

Таким образом, полномочия, правовая деятельность федеральных органов государственной власти Российской Федерации сегодня во многом определяют уровень развития страны, ее статус в мировом сообществе и станут определяющим показателем этого статуса по мере перехода к открытому информационному обществу.

1.2 Полномочия, правовая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации

В Российской Федерации на сегодняшний день 85 субъектов, и каждый из них обладает своими особенностями. Согласно ст. 5 Конституции установлено, что республика имеет свою конституцию и законодательство, а другие субъекты, в свою очередь, имеют свой устав и законодательство.

Наличие у республики конституции напрямую вытекает из ее статуса как государства, обязательным атрибутом которого является наличие высшего на своем уровне основного закона - конституции. Другие субъекты Федерации, являющиеся не государствами, а государственно-территориальными или национально-территориальными образованиями, принимают свои уставы.

Конституция и устав по своему назначению и сущности равнозначны. Уставы некоторых областей и других субъектов, как и ряд конституций республик, именуются основными законами.

Особое место конституций и уставов в системе законодательства субъектов прямо вытекает из положений ст. 5 федеральной Конституции, где конституция и устав не охвачены общим понятием "законодательство". В ст. 66 Конституции закрепляется, что статус республики определяется федеральной Конституцией и конституцией республики, а статус других субъектов Федерации - федеральной Конституцией и уставом соответствующего субъекта. Эти положения свидетельствуют об учредительном характере конституций и уставов субъектов и вместе с тем о его неразрывной связи с учредительной природой федеральной Конституции.

Именно совокупным действием учредительной власти Федерации и ее субъектов в полной мере определяется статус субъекта, основы его устройства, организация системы власти, полномочия субъекта.

Принятие Конституции и устава отнесено к исключительным предметам ведения самого субъекта, но с условием соответствия их положений Конституции, основам ее конституционного строя, Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и другим федеральным законам. Поэтому вполне правомерно, что в конституциях и уставах субъектов воспроизводятся основные принципы основ конституционного строя, правового статуса личности, федеративного устройства, закрепленные в федеральной Конституции. Таболин В.В. Правовые основы взаимодействия органов городской власти и управления с федеральными и субъектов Федерации государственными органами // Юридический мир. 2012. N 5. С. 43 - 45.

Естественно, включение в конституцию и устав этих общефедеральных начал устройства государства и общества каждым конкретным субъектом не означает, что он их самостоятельно учреждает. В силу прямого действия Конституции на всей территории страны ее принципы и начала реализуются непосредственно в каждом субъекте. Однако их отражение в конституциях и уставах субъектов имеет важное значение для целостной правовой характеристики статуса субъекта, основных начал его устройства, положения человека и гражданина. Таким путем обеспечивается правовая форма распространения основных начал федеральной Конституции на уровень субъектов, что необходимо для сохранения единства правовой системы государства.

Отражение принципов федеральной Конституции в учредительных актах субъектов выступает непосредственной юридической основой обязанности всех органов государственной власти каждого конкретного субъекта их соблюдать, включать в их охрану не только федеральные механизмы защиты, но и те, которые есть на уровне субъектов Федерации. Имеет значение и то обстоятельство, что через конституции и уставы субъектов положения федеральной Конституции, реализуемые на региональном уровне, становятся более близкими и понятными населению субъекта. Разоренов К.И. К вопросу о принципах административно-юрисдикционного процесса // Административное право и процесс. 2013. N 4. С. 48 - 50.

Так, например, в Уставе Костромской области права и свободы человека и гражданина не перечисляются, а отмечается, что на территории области человек и гражданин обладают правами и свободами, несут равные обязанности, определенные Конституцией, федеральными и областными законами, а также нормами международного права. В других конституциях и уставах права и свободы, закрепленные в федеральной Конституции, перечисляются подробно. Однако такая различная форма закрепления ни в какой мере не отражается на реальном статусе личности.

Более высокий уровень учредительной власти субъектов при принятии своих конституций и уставов характерен для закрепления тех правоположений, которые отнесены к их исключительному ведению и по которым они вправе осуществлять собственное правовое регулирование (т.е. в рамках ст. 73 Конституции). В этих пределах субъект самостоятельно разрабатывает свою конституцию (устав): ее структуру, содержание, систему органов, их наименования, полномочия, конкретное выражение принципа разделения властей, избирательную систему, административно-территориальное устройство, организацию местного самоуправления и решает другие вопросы, входящие в сферу его исключительной компетенции, определяет характер и полноту правового отражения начал, лежащих в основе федеральной Конституции.

По отношению ко всем другим нормативным правовым актам субъекта Федерации конституция, как и устав, обладает высшей юридической силой. Все иные нормативные акты субъекта Федерации не могут противоречить конституции или уставу.

В некоторых республиках и областях имеются соответственно конституционные и уставные суды. Они разрешают дела о соответствии всех нормативных правовых актов субъектов Федерации их конституциям и уставам. Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций. М., 2013.

По своей структуре конституции и уставы имеют как общие черты, так и различия. Во всех указанных актах имеются, как правило, небольшие преамбулы, не одинаковые по своему содержанию. Большинство конституций и уставов делятся на разделы, разделы - на главы, главы - на статьи. Некоторые акты содержат по два раздела, подобно тому, как это сделано в федеральной Конституции. (Например, Республики Северная Осетия - Алания, Ингушетия.) Однако в некоторых конституциях и уставах насчитывается большее количество разделов. Так, в конституции Республики Карелия 7 разделов, Башкортостан - 6, Татарстан - 8, Саха (Якутия) - 9, в Уставах Воронежской и Калининградской областей - по 8. Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж, 2012. С. 36.

Различна и последовательность глав. Так, обычно в качестве первого раздела, главы закрепляются нормы об основах конституционного строя (государственного и общественного строя; общие положения). Однако в некоторых уставах на первое место ставится глава о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина (например, уставы Курской и Воронежской областей). Некоторые конституции и уставы имеют главы, не типичные для большинства такого рода актов. Так, в конституции Республики Саха (Якутия) есть главы "Внешние связи республики", "Экономическая основа республики", в уставе Приморского края - "Избирательная система", в уставе Саратовской области - "Финансы области", "Социальная сфера", "Обеспечение порядка и безопасности" и другие.

Установлен и особый порядок принятия конституций и уставов субъектов, их пересмотра, изменения, внесения поправок:

1. Принятие конституции и устава отнесено к предметам ведения законодательного (представительного) органа субъекта, причем по решению, принятому не менее чем 2/3 от общего числа депутатов, т.е. квалифицированным большинством. Конституции многих республик приняты, как отмечается в их преамбулах, народом данной республики. В Конституции Республики Ингушетия прямо предусмотрено, что новая Конституция принимается на основе всенародного референдума.

В некоторых уставах записано, что они принимаются представительным органом, действующим от имени граждан России, проживающих на территории данного субъекта.

В ряде уставов закреплено, что принятию нового устава обязательно должно предшествовать вынесение его проекта на консультативный референдум (Приморский край) или что проект может быть вынесен на народное обсуждение либо на консультативный референдум (Волгоградская область).

2. Как в конституциях, так и в уставах определен круг субъектов, которые могут вносить предложения об их пересмотре, поправках, изменениях. В республиках это, как правило, Президент, депутаты (1/3, 1/5 или определенное число) законодательного (представительного) органа, в некоторых - Правительство, Конституционный суд, Арбитражный суд и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы. В Республике Ингушетия с данной инициативой могут выступить и граждане, собравшие 10 тыс. подписей избирателей.

Предложения о пересмотре, изменении уставов могут вносить: часть депутатов законодательного (представительного) органа (1/3, 1/5, определенное число); глава исполнительной власти, губернатор; в некоторых субъектах - граждане (2% - в Приморском крае, 40 тыс. - в Воронежской области, 25 тыс. - в Саратовской области); постоянные комиссии законодательного (представительного) органа (Курская область); судебные органы и прокурор области (Волгоградская, Воронежская области); выборные органы районного и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Калининградская области).

3. Как для конституций, так и для уставов субъектов Федерации характерны нормы о недопустимости изменений, пересмотра определенных глав или статей представительным (законодательным) органом.

В конституциях это относится, как правило, к главам об основах конституционного строя республики, правах и свободах граждан и порядке пересмотра и изменения конституции.

Предложения об изменении этих разделов или глав принимаются в усложненном порядке. Например, в Республике Башкортостан - при условии поддержки их подписями 50 тыс. избирателей, в Республике Бурятия - голосованием 3/4 депутатов Народного Хурала, с последующим созывом Конституционного Собрания. В Республике Тыва изменение гл. 1 ("Государственное устройство Республики Тыва") производится Великим Хуралом на основе референдума. В Республике Северная Осетия - Алания Президент вправе распустить Парламент в случае пересмотра им основ конституционного строя, закрепленных гл. 1 Конституции, и представить закон о поправках к этой главе на рассмотрение вновь избранного Парламента. Положительное решение последнего о необходимости пересмотра гл. 1 не может служить основанием роспуска Парламента, а закон остается в силе.

В уставах некоторых субъектов тоже имеются нормы об особом порядке изменения тех или иных положений.

Так, в Уставе Смоленской области установлено, что изменение ст. 5, 12, 15, определяющих основы устройства области, означает пересмотр Устава в целом и влечет принятие нового Устава. В Уставе Московской области закреплены нормы о том, что положения разделов 2 и 9 (о правах и свободах человека и гражданина и об изменениях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой, а также о том, что положения разделов 1, 2, 3, 4 и 9 Устава не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. В Саратовской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем 2/3 выборных органов местного самоуправления. Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12. С. 40 - 44.

Конституции и уставы регионов должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Норма об обеспечении соответствия конституций и уставов Конституции, о верховенстве Конституции России закреплена в различных формулировках и в конституциях ряда республик и во многих уставах.

Так, в Конституции Республики Тыва указано, что в случае противоречия Конституции Республики Конституции РФ действуют нормы последней по полномочиям, отнесенным к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Федерации и Республики.

Уставы некоторых областей устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию Российской Федерации, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции и федеральным законам, и указывается, что в течение определенного срока (три месяца, один месяц) необходимо внести поправки в уставы (Приморский край, Воронежская область, Самарская область).

Соответствие конституций и уставов федеральной Конституции и уровень этого соответствия обусловливаются объективными факторами. Соответствие устанавливается только в той мере, в какой это необходимо, чтобы создать условия для функционирования Российской Федерации как целостного единого государства, обеспечить единое экономическое пространство, единые основы статуса личности, прямое действие Конституции и федеральных законов на всей ее территории, претворение в жизнь основ конституционного строя России.

Вне этих рамок за субъектами Федерации, как было показано выше, обеспечивается широкая самостоятельность в определении содержания своих конституционных и уставных норм.

Все это свидетельствует о том, что Конституция исходит из стержневого направления осуществляемого в стране реформирования Федерации на новых началах - расширения прав и одновременно ответственности субъектов Федерации.

Важными гарантиями соответствия конституций и уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции являются:

- верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4);

- высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории России федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15);

- формирование субъектами Федерации системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77);

- взаимное согласие Российской Федерации и ее субъекта для изменения статуса последнего в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66);

- возможность проверки соответствия конституций и уставов субъектов Федерации посредством конституционного судопроизводства, осуществляемого Конституционным Судом. При этом положения конституций и уставов, признанные не соответствующими Конституции, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125). Конституционный Суд рассмотрел ряд дел о конституционности отдельных положений уставов некоторых республик и областей.

Однако на практике в обеспечении соответствия конституций и уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции было много проблем. Некоторые положения названных актов противоречили Конституции России. Причиной этого явилось то, что конституционное законодательство в республиках и других субъектах опережало конституционное строительство в самой Федерации. Имели значение и длительный перерыв в работе Конституционного Суда, и отсутствие механизма, обеспечивающего реализацию постановлений Конституционного Суда.

Играли свою роль и наблюдавшиеся в некоторых республиках и других субъектах тенденции чрезмерной суверенизации, а подчас и сепаратистские устремления.

Таким образом, в последнее время проделана значительная работа по приведению в соответствие с федеральной Конституцией всех противоречащих ее нормам положений, содержавшихся в конституциях и уставах субъектов, по обеспечению механизма реализации соответствующих постановлений Конституционного Суда.

1.3 Основные понятия и направления процесса взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Если разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами. Иные параметры заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В данном случае наряду с Конституцией допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции) и договоры (ст. 11 Конституции).

Отношения федерации и ее субъектов обязательно учитывают и принцип единства и разделения властей, что в условиях федеративного государства имеет свою специфику. Во-первых, государственная власть делится на вертикальный и горизонтальный уровни. Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. Красноярск, 2012. С. 87. Вертикальное разделение власти (деятельность федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов) имеет иерархический характер. Это означает, что устанавливается определенная соподчиненность субъектов федерации государственно-властным полномочиям федерации. Следовательно, власть субъектов ограничена и осуществляется не в полном объеме, так как определенные полномочия могут находиться только у федерального центра. Во-вторых, единство государственной власти в Российской Федерации выражается в ее социальном единстве (в одинаковом экономическом и политическом порядке), в принципиальном единстве целей, направлений и форм деятельности органов власти, в организацтонно-правовом единстве. В-третьих, государственная власть в федеративном государстве дополняется системой сдержек и противовесов (сбалансированность ветвей власти) и их взаимодействием. Таким образом, единство и разделение властей взаимосвязаны и являются сторонами одного процесса. В настоящее время взаимоотношение ветвей власти приобретает субсидиарный характер - ветви власти должны не только взаимодействовать, но и дополнять друг друга при осуществлении основных целей, задач, функций государства.