Государство и экология

Размещено на http://www.allbest.ru/

Минобрнауки России

Юго-Западный государственный университет

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Теория государства и права»

на тему «Государство и экология»

Курск, 2017

Содержание

Введение

1. Взаимодействие государства и экологии

1.1 Право граждан на благоприятную окружающую среду

1.2 Экологическая функция государства: понятие и содержание

2. Государственная экологическая политика: понятие и приоритеты

2.1 Понятие государственной экологической политики

2.2 Правовые приоритеты государственной экологической политики

Заключение

Список использованных источников

Введение

Современное состояние экологии в Российской Федерации характеризуется напряженностью, что не только приводит к необратимым изменениям в окружающей среде, но и прямо угрожает экологической безопасности населения. Ликвидация уже имеющихся последствий загрязнения окружающей среды, а главное, предупреждение и предотвращение их требует значительных финансовых, технологических и интеллектуальных затрат общества. Следует признать, что переход экономики страны к рыночным отношениям наряду с ростом объемов производства долгое время сопровождался сокращением бюджетных средств, выделяемых на охрану окружающей среды. И, как это ни парадоксально, в России должным образом не обеспечивается прогрессивное развитие и внедрение в практику ресурсосберегающих, малоотходных технологических процессов, экологически обоснованное размещение производительных сил, перераспределение материально-технических ресурсов в приоритетные сферы природопользования.

Вместе с тем, очевидно, что стабильное прогрессивное развитие государства, реализация курса на повышение качества жизни и здоровья ее населения, а также обеспечение национальной безопасности возможны только при условии сохранения природных систем и поддержания оптимального состояния окружающей среды. Для этого необходимо следование таким принципам охраны окружающей среды, как неистощительное использование природных ресурсов, а также последовательное внедрение их в национальную систему социально-экономических отношений.

Таким образом, все вышеизложенные положения послужили основой и определили актуальность выбранной темы исследования.

Проблемы взаимодействия государства и экологии в разное время рассматривались такими исследователями как В.П. Балезин, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, Н.Н. Веденин, А.К. Голиченков, Б.В. Ерофеев, А.А. Забелышенский, Л.А. Заславская, Т.В. Злотникова, Н Г. Жаворонковова, Ю.Г. Жариков, ИА. Иконицкая, Н.Д. Казанцев, А.И. Казанник, И.О. Краснова, О.И. Крассов, В.В.Петров, Т.В. Петрова, Г.Н. Полянская, Н.А Сыродоев, Л.П. Фомина, А.С. Шестерюк и другими.

Цель курсовой работы состоит в проведении комплексного правового исследования деятельности государства в области экологической политики.

Для достижения поставленной цели в курсовой работе решаются следующие задачи:

- охарактеризовать право гражданина на благоприятную окружающую среду;

- рассмотреть экологическую функцию государства;

- описать основное содержание государственной экологической политики;

- определить правовые приоритеты государственной экологической политики.

Методологическая основа исследования базируется на диалектическом, логическом, системно-структурном, историко-правовом, а также на сравнительно-правовом, формально-юридическом и других методах.

При написании курсовой работы были использованы федеральные и региональные нормативные правовые акты, учебная литература по теории государства и права, а также статьи в периодических изданиях, посвященные теме исследования.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

1. Взаимодействие государства и экологии

1.1 Право граждан на благоприятную окружающую среду

Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду является одним из основных и универсальных прав, определяющих основы жизнедеятельности, связанные с созданием и поддержанием оптимальных экологических, экономических и эстетических условий необходимых для комфортного и безопасного существования человека. Право на благоприятную окружающую среду - это возможность существовать при таком состоянии биосферы, которое обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.

Данное право занимает первостепенное место в системе экологических прав граждан. Возникновение его связано с глобальным экологическим кризисом, охватившим мир в последней четверти XX в. Однако еще в первые годы существования ООН право человека на благоприятную окружающую среду не было выделено в самостоятельную категорию и входило в состав права на жизнь и права на «достаточный жизненный уровень» Игнатьева И.А. Актуальные проблемы возмещения вреда окружающей среде (аспекты правового регулирования, судебной практики и реализации государственной политики в области экологического развития) // Экологическое право. 2016. N 4. С. 10 - 17..

Сегодня право на благоприятную окружающую среду относят к социальным и к личным правам. Понятие «благоприятная» применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, при котором возможны нормальная жизнь и оптимальное здоровье человека. Неблагоприятной же будет окружающая среда, негативно влияющая на здоровье людей и препятствующая вести достойную жизнь.

Представляется необходимым понимать термин «окружающая среда» в его широком значении, включающем как естественную природную среду, так и элементы искусственной среды (жилые строения, здания общего пользования, промышленные предприятия, водохранилища и т.п.). Это среда обитания и производственной деятельности человека, все, что окружает и определенным образом влияет на него.

Следовательно, право человека на благоприятную окружающую среду включает в себя права на благоприятные условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания и обучения, на безопасность и высокое качество продуктов питания, изделий народного хозяйства, а также на благополучную природную среду.

Естественно, что право на благоприятную окружающую среду закрепляется за каждым, так как в реализации этого права в полной мере заинтересовано как общество отдельно взятого государства, так и все международное сообщество в целом. Следует отметить, что реализация этого права не сопряжена в законодательстве с какими-то конкретными обстоятельствами (возрастной ценз, национальность и т.д.) и определяется только фактом нахождения на территории Российской Федерации.

Право на благоприятную окружающую среду - одно из основных естественных прав человека. Это право, как и право на жизнь, признанное ст. 20 Конституции России, - право, заложенное в самом существовании природы. Тем не менее, право каждого на благоприятную окружающую среду впервые в России, а точнее, в СССР, было закреплено в Декларации прав и свобод человека, принятой в 1991 г. Съездом народных депутатов СССР, а позднее - в Конституции 1993 г.

Отметим, что устанавливаемое Конституцией право каждого на жизнь (ст. 20) объединяется с правом на благоприятную окружающую среду. Эта взаимообратная связь закономерна: продолжительность жизни людей не должна изменяться из-за неблагоприятных условий жизни, возникающих в результате ненадлежащего исполнения, а зачастую и игнорирования экологических требований. Так, по результатам, полученным в ходе исследований, проводимых Всемирной организацией здравоохранения, состояние здоровья человека до 80% определяется условиями среды его обитания. В той части, в какой право на жизнь связано с охраной природной среды, оно может защищаться способами и средствами, предусмотренными российским законодательством о защите экологических прав граждан. Другими словами, право на жизнь объективно будет обеспечиваться и защищаться посредством соблюдения и защиты права на благоприятную окружающую среду.

Субъектами права на благоприятную окружающую среду являются граждане России и иностранные граждане, находящиеся на территории РФ.

Для обеспечения наиболее действенной реализации и защиты права на благоприятную окружающую среду большое теоретическое и практическое значение имеет детальное определение его содержания.

Во-первых, в научной литературе мы находим достаточно обоснованное определение понятия благоприятной окружающей среды, следуя которому окружающая среда считается благоприятной, если ее состояние отвечает требованиям, определенным действующим экологическим законодательством. К ним относят требования, касающиеся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (имеющих историческую и иную ценность) объектов природы, сохранения естественных экологических систем, использования природы с учетом допустимого экологического и техногенного риска.

Во-вторых, понятие «благоприятная окружающая среда» определено в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», в соответствии с которым утверждается, что благоприятная окружающая среда - это окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Очевидно, что данное определение не лишено недостатков. Так, благоприятную окружающую среду целесообразно определять посредством не качественной ее характеристики, а оценки ее реального состояния. Последнее понятие - более широкое, оно включает как качественные, так и количественные характеристики окружающей среды. Характеристика качества не учитывает количественные аспекты состояния природы. Данное официальное определение не содержит юридических критериев оценивания благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить правовые аспекты обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Это произошло по причине того, что специфичное естественно-научное понятие «устойчивое функционирование естественных экологических систем и природных объектов» было номинально перенесено в Закон без каких либо пояснений Игнатьева И.А. Актуальные проблемы возмещения вреда окружающей среде (аспекты правового регулирования, судебной практики и реализации государственной политики в области экологического развития) // Экологическое право. 2016. N 4. С. 10 - 17..

В законодательстве содержатся юридически значимые критерии оценки благоприятного состояния окружающей среды и соответственно соблюдения данного субъективного права. Среди них следует выделить существование нормативов оценки состояния окружающей среды и нормативы предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду, предусмотренные Федеральным законом «Об охране окружающей среды», а также иными актами экологического законодательства. Разработка подобных нормативов направлено преимущественно на соблюдение чистоты окружающей среды, что является единственной, хотя и значимой характеристикой благоприятного состояния окружающей среды. Критериями оценки благоприятного состояния окружающей среды с точки зрения ресурсоемкости (неистощимости) природных богатств являются нормативные требования по использованию (изъятию) природных ресурсов, установленные Законом «Об охране окружающей природной среды», актами земельного, горного, водного, лесного и иного природоресурсного законодательства.

Поддержание благоприятного состояния окружающей среды также направлено на сохранение видового разнообразия, удовлетворения эстетических и иных потребностей человека, что гарантируется созданием особо охраняемых природных территорий и объектов, рекреационных зон и иных территорий, призванных сохранить естественные благоприятные условия для существования отдельных видов животных и растений, а также природных объектов, представляющих историческую, культурную и иную ценность. Законодательством устанавливаются их правовые режимы.

Итак, право на благоприятную окружающую среду - одно из первостепенных и ёмких субъективных прав человека и гражданина, определяющее основы его жизнедеятельности, неразрывно связанные с созданием и поддержанием оптимальных для комфортного существования экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Помимо этого основного права граждане вправе обладать объективной, своевременной и достоверной информацией о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, требовать возмещения вреда, причиненного здоровью или имуществу человека экологическими правонарушениями, предусмотренные Конституцией РФ и иными законами, и, по существу, служат сопутствующими средствами реализации права на благоприятную окружающую среду.

1.2 Экологическая функция государства: понятие и содержание

Непременным условием стабильного прогрессивного развития государства является выполнение им своих непосредственных функций. Среди прочих в системе функций государства экологическая функция как самостоятельная было выделена сравнительно недавно, в 70-е годы ХХ века. В то же время в юридической литературе неоднократно высказывались мнения о том, что появилась она гораздо раньше. Так, исследователь И.А. Кушнаренко утверждает, что экологическая функция государства присутствовала в государственной системе во все исторические эпохи начиная с древних времен. экологический право политика государство

Опираясь на изучение развития правового регулирования природопользования и охраны природы в историческом аспекте, известный исследователь в области экологического права М.М. Бринчук также приходит к выводу, что экологическая функция отличает не только современное государство. При этом он обращает внимание на важность учета динамики ее содержания, правовых и организационных форм и методов осуществления, так как они определяются практическими интересами и задачами государства на разных этапах его развития. Так, например, «вплоть до XX в. функция охраны природы развивалась преимущественно через функцию защиты прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства» Русин С.Н. Экологическая функция государства. Детерминанта развития // Экологическое право. 2012. N 6. С. 9 - 14..

В.В. Петров, напротив, полагал, что экологическая функция возникла в первые годы советской власти, когда, следуя ленинским декретам, государство стало осуществлять первые природоохранительные мероприятия.

На наш взгляд, следует согласиться с тем, что охрана природы действительно не вновь появившаяся сфера деятельности государства. Несомненно, элементы природоохранной деятельности имели место в различных периодах развития государств, но вряд ли они представляли собой именно функцию государства. Различного рода запреты и ограничения при пользовании природными ресурсами не представляли собой функцию государства в том представлении, которое мы вкладываем в его научное содержание как одного из основных направлений деятельности государства. Поэтому неудивительно, что, например, в начале советского этапа развития отечественного государства охрана природы выступала в качестве составной части и одной из важных сторон таких основных функций социалистического государства, как хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная, и практически проявляла себя в пределах и ракурсах их действия.

В результате выделения экологической функции в качестве основной и самостоятельной она была признана как представителями общетеоретической юридической науки, так и представителями формировавшейся эколого-правовой науки.

Выделение природоохранительной деятельности в качестве основного и самостоятельного направления государственной деятельности было обусловленно рядом факторов.

По мнению М.И. Байтина, объективным фактором, решающим образом повлиявшим на изменение места и роли природоохранительной деятельности государства в системе его функций, явились последствия научно-технической революции, характеризующейся многократно возросшим вовлечением окружающей природной среды в общественное производство, что, в свою очередь, неизбежно влечет за собой негативные изменения в экологических системах.

В.В. Петров отмечал, что дискуссия о наличии особой природоохранительной функции государства была уместна до принятия Конституции СССР 1977 г. Анализ ее статей являлся достаточным основанием для вывода о том, что этот вид государственной деятельности обладает всеми признаками самостоятельной функции Советского государства по организации рационального природопользования и охране окружающей среды. При этом природоохранительный вид государственной деятельности имеет общенародное значение; осуществляется на основе разработанной экологической программы; охватывает все сферы народнохозяйственной и идеологической жизни; специально планируется, обеспечивается материально-техническими и финансовыми средствами, организуется, контролируется государством в лице его высших и местных, общих и отраслевых органов; регулируется обособленной системой нормативных актов.

Н.С. Макаревич полагал, что природоохранительная функция выделилась в основную самостоятельную функцию государства по причине того, что данная область общественной жизни имеет свои организации, институты, характеризуется особым типом взаимоотношений между ее участниками. Кроме того, им отмечалось, что правовое признание и теоретическая разработка новой самостоятельной функции государства иным образом организовали бы деятельность государственных органов по охране природы, разработали правильные механизмы их взаимодействия, усовершенствовали правовое регулирование отношений в сфере охраны природы, повысили его социальную эффективность и т.д.

Ю.И. Ляпунов указывал на то обстоятельство, что «всесторонняя оценка общественно-политического и государственно-правового существа провозглашенных общесоюзным законодателем руководящих основополагающих принципов не оставляет сомнения в том, что в нашей стране охрана природы по своему социальному и экономическому значению поднимается до уровня одной из основных функций социалистического общенародного государства».

Один из разработчиков концепции экологической безопасности О.С. Колбасов, основываясь на анализе теоретических разработок Н.В. Черноголовкина, Ю.И. Тютекина, Н.С. Макаревича и других, а также действовавшего на тот момент законодательства, также пришел к выводу о достаточности оснований рассматривать охрану окружающей природной среды как самостоятельную основную функцию государства. При этом он подчеркивал, что «эта деятельность не мимолетна, а носит длительный, устойчивый характер. В осуществление многообразных, взаимосвязанных и целенаправленных действий государства по охране природы практически вовлечены все подразделения государственного механизма на всех уровнях. Формы и методы обеспечения охраны природы столь же широки и универсальны, как формы и методы осуществления других функций социалистического государства».

Представляется разумным согласиться с приведенными положениями, доказывающими целесообразность выделения новой функции государства. Однако считаем, что среди указанных факторов не упоминается важнейший из них, а именно общественная потребность в необходимости осуществления государством целенаправленной деятельности в области охраны природы.

Государство, являясь институтом общества, призвано решать задачи, отвечающие его потребностям, общественным интересам. Более того, государство тогда эффективно функционирует, когда его функции по своему содержанию и степени реализации в полной мере соответствуют объективным потребностям общества. Следовательно, сначала должны быть уяснены объективные общественные потребности, а уж затем определены функции государства и механизм их осуществления.

Человек и общество всегда оказывали воздействие на природу. На ранних этапах оно было минимальным и ограничивалось использованием природных компонентов для удовлетворения человеком своих примитивных нужд как биологической субстанции - дышать воздухом, пить воду, питаться. Такое развитие человечества не противоречило законам биосферы и органично с ней сосуществовало.

Постепенно, по мере эволюции человечества, роста населения, возникновения экономических отношений воздействие на природную среду все более увеличивалось и усложнялось. В итоге мир вступил в эпоху так называемого модерна, который помимо изменения политического пространства (создание национальных государств) сопровождался глобальными изменениями в хозяйственной деятельности. Основной целью человеческого развития становится экономический рост и получение максимально возможной прибыли. Ведущую роль в поддержании этой цели играет наука. На основе фундаментальных результатов научных исследований создается все более совершенные технологии, а природа воспринимается при этом как источник неисчерпаемых ресурсов. Закономерно меняется и среда обитания человека Русин С.Н. Экологическая функция государства. Детерминанта развития // Экологическое право. 2012. N 6. С. 9 - 14..

Однако помимо прочих несомненно положительных последствий эпохи модерна произошло столкновение цивилизации с природой. Процессы потребления человечеством экологического пространства и всех видов ресурсов приняло глобальные масштабы. Это в результате привело к тому, что нарушился баланс допустимого взаимодействия человека и биосферы: к XX в. были нарушены безопасные экологические границы. Окружающая среда потеряла самоустойчивость, концентрация веществ, используемых в человеческом хозяйстве, стремительно изменилась в сторону увеличения во всех природных средах (атмосфере, водных объектах, почве), что привело не только к необратимому ухудшению состояния последних, но и к исчезновению видов растений и животных в геометрической прогрессии. Необратимые процессы в природной среде, которые история человечества ранее не наблюдала, стали явно проявляться на рубеже XIX - XX вв., но первые практические данные о них общество начало получать со второй половины XX в., когда вырождение окружающей среды стало научно установленным фактом.

СССР, разумеется, не явился исключением, и, более того, степень процессов деградации окружающей среды, по некоторым характеристикам была даже выше. Например, на одного жителя приходилось 4 га территории с нарушенными естественными экосистемами, в то время как в США 3 га, менее 1 га в Европе, 0,3 га в Японии, а в целом по миру 1,35 га.

Итак, только во второй половине XX в., когда глобальный характер кризисных трансформаций в окружающей среде, которые стали влиять на жизненно важные стороны жизнедеятельности человека и общества, возникла общественная потребность (общественные интересы) не просто в охране природы, проводимой в основном в консервативной (заповедной) форме, а в необходимости адресной и предельно эффективной государственной деятельности, направленной, в первую очередь, на восстановление и поддержание благоприятного состояния окружающей среды путем правоприменения экономических, технических и иных мер. Появлению такой потребности как абсолютно необходимого условия комфортного существования и нормального функционирования общества во многом способствовала и переоценка общественного мнения в сторону более высокой оценки чистой и благоприятной окружающей среды.

Таким образом, общественная потребность в необходимости осуществления государством полномасштабной деятельности по охране окружающей природной среды с целью обеспечения ее благоприятного состояния как необходимого условия нормальной жизни и деятельности человека и общества стала принципиальной причиной, по которой экологическая функция была выделена в качестве самостоятельной и определила основные направления деятельности государства в этой сфере.

Разумеется, наличие общественной потребности это только толчковый фактор выделения экологической функции в системе функций государства. Для утверждения самостоятельного характера экологической функции государство должно признать необходимость осуществления фактической деятельности, исходящей из общественной потребности по решению экологических проблем, которая должна найти свое выражение в правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере взаимодействия общества и природы.

Если обратиться к истории природоохранной деятельности в нашей стране, то зачатки ее можно найти еще в допетровской России. Первыми правовыми актами, так или иначе касавшимися природопользования, были Русская Правда 1016 г., Судебник 1589 г., Соборное уложение 1649 г. Так, в них были предусмотрены наказания за уничтожение или повреждение бортей, порубку деревьев в заповедном засечном лесу и т.д. Позднее постепенно были введены ограничения права собственности на природные объекты и права пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц. Разрабатываются государственные документы, регулирующие пользование лесными угодьями и осуществление охоты на особо ценных животных. Среди них, например, сенатский Указ от 17 мая 1735 г. «О проведении инвентаризации лесных массивов Южного Урала», по которому предусматривалось «искусственное» создание лесов. Указы императрицы Екатерины II повлекли за собой издание Сенатского указа «Об использовании лесных массивов» от 22 июня 1798 г., по которому вводились ограничения при рубке лесов. В период правления Анны Иоанновны сократились разрешенные сроки охоты на лосей. Необходимо отметить, что основной причиной установления запретов, ограничений на использование природных ресурсов и наказаний за их неисполнение все-таки была защита права собственности, а также соблюдение экономических, налоговых и военных интересов государства. Интересы же охраны собственно самой природной среды не были актуальными и не указывались как первостепенные.

Правовые акты, актулизировавшие требования по охране воздуха, воды, лесов и животного мира, которые явственно выдвинули именно природоохранный аспект, появились позднее. Так, в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. указывалось, что «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше оного по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного, и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей». А в 1892 г. были введены Правила об охоте, действие которых распространялось на всю территорию России. В них впервые был предусмотрен запрет на охоту в период размножения животных.

Активная правотворческая деятельность по принятию актов природоохранной направленности в России в этот период - естественная реакция государства на нарастающие темпы научно-технического прогресса, детерминировавшего развитие и рост объемов промышленного производства, которое, в свою очередь, потребовало значительно большего использования (изъятия) природных ресурсов. В основном экстенсивные способы производства негативно воздействовали на природу, но это воздействие еще не было масштабным и имело локальный характер, т.е в тех районах, где промышленность развивалась быстрее. Естественно, что научное общество не могло оставаться в стороне от проявившихся проблем. Так, на рубеже XIX - XX вв. в России зарождаются научные, прежде всего философские, воззрения (близкие к современному пониманию) о жизненно важной необходимости охраны природы (В.И. Вернадский, Н.Ф. Федоров и др.). Немаловажно, что в 1915 - 1916 гг., под руководством академика И.П. Бородина, основоположника научной природоохранной деятельности в России, был даже разработан первый проект российского Закона об охране природы Русин С.Н. Экологическая функция государства. Детерминанта развития // Экологическое право. 2012. N 6. С. 9 - 14..

Мировое сообщество также в голос заговорило о назревших проблемах. В этот период получает развитие международное сотрудничество по вопросам охраны природы. В 1892 г. был создан Международный союз организаций по лесоведению, созданный, в частности, в целях осуществления научных исследований по проблемам лесного хозяйства. В 1913 г. в Швейцарии был проведен первый Международный съезд по охране природы. Но все же это были еще только первые шаги в природоохранной деятельности.

Положение дел в природоохранной сфере изменилось после 1917 г. Уже в первые годы советской власти государство стало активно проводить мероприятия по правовому регулированию отношений, связанных с природой. Так, среди прочих были приняты Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), Декрет СНК «О недрах земли», Декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков». Известный американский историк профессор Аризонского университета Дуглас Вайнер отмечал: «Для многих будет удивительно, что еще в 20-х годах и начале 30-х Советский Союз был на переднем плане развития теории и практики охраны природы. Русские первыми предложили выделять специально охраняемые территории для изучения экологических сообществ, и советское правительство было первым, кто воплотил эту идею. Более того, русские были первыми, кто понял, что планирование регионального землепользования и восстановление разрушенных ландшафтов должны строиться на основе экологических исследований. В настоящее время этими идеями и концепциями руководствуются, разрабатывая политику в области охраняемых территорий во многих странах. Эти же идеи получили международное признание в программе биосферных заповедников ЮНЕП».

Вновь созданное государство активно продолжило правотворческую деятельность в этом направлении. Среди прочих были приняты такие акты, как Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» (1960 г.), Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.).

Представляется необходимым отметить, что в этот период основным аспектом правового регулирования общественных отношений в отношении природы было регулирование использования (изъятия) земельных, водных и других природных ресурсов, т.е определяющим был природоресурсный подход. Что касается правоотношений по охране природы от загрязнения и вредного воздействия, то в законодательстве того периода они регулировались постольку - поскольку. Даже Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» не предлагал сколько нибудь эффективных мер по охране природы и не определял конкретного действенного механизма обеспечения выполнения имевшихся, а также не предусматривал мер юридической ответственности, что, несомненно, не придавало ему значимости в регулировании природопользования и охраны природы.

Правовое регулирование общественных отношений в вопросах окружающей природной среды как обобщенного объекта в основном реализовывалось постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР, но многие из них долгое время не были урегулированы законодательно. Так, например, в СССР первыми в мире были определены максимально допустимые концентрации токсичных веществ в атмосфере. Тем не менее, нормирование качества атмосферного воздуха и вредного воздействия на него длительное время не было законодательно урегулировано.

Развитие законодательства с природоресурсным уклоном имеет под собой вполне объяснимые причины. Тот факт, что власть длительное время не признавала необходимость осуществления именно государством деятельности, направленной на охрану окружающей среды от загрязнения, объяснялся тем, что проблемы экологического характера еще не приняли те масштабы, какие потребовали бы коренным образом поменять курс политики государства в этой сфере. Немаловажно было и то, что отсутствовали фундаментальные научные разработки о необходимости охраны природы в комплексе, и прежде всего от ее загрязнения негативными химическими, физическими и биологическими воздействиями человеческой деятельности (напомним, до этого времени она осуществлялась только в форме заповедной охраны или охраны отдельных природных ресурсов). До середины прошлого столетия основное внимание отечественной правовой науки также было сосредоточено на разработке природоресурсного подхода к охране природы. В первые послевоенные годы, когда страна встала на путь восстановления и развития экономики, промышленности и общественой жизни, произошли кардинальные изменения и в развитии природоохранного законодательства. Основным фактором этого явилось теоретическое обоснование соотношения законов об охране природы с законодательством о земле, лесах, водах, недрах и других природных объектах. К середине 1960-х годов юридической наукой было теоретически разработано положение о необходимости не только развивития специализированных отраслей законодательства, но и создания общих правовых норм об охране природы в целом.

Не принимая во внимание объективные несовершенства в новом законодательстве об охране природы и природных ресурсах, все же можно говорить о действительной деятельности государства в сфере природоохранной сфере.

В 1960 - 1970-х годах общество напрямую заговорило о необходимости охраны природы от вредных последствий хозяйственной деятельности, разработки действенных механизмов восстановления ее благоприятного состояния. Этот всплеск был обусловлен всё более проявляющимися экологическими проблемами в совокупности со слаборазвитым законодательством, не способным обеспечить решение этих задач - всё это поставило государство перед необходимостью пересмотра своего отношения к проблеме охраны природы.

Одним из первых значимых нормативных правовых актов, признавшим важнейшей государственной задачей и делом всего народа охрану природы и определившим тем самым новое отношение государства к указанным проблемам, стал ранее упомянутый Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР

Так, Постановление Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов» указывало, что охрана природы, рациональное использование, сохранение и воспроизводство природных ресурсов для нового этапа развития госудурства становятся важнейшей общегосударственной задачей. Принятое позже уже коллегиальное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» устанавливаливало четко определенные требования о развитии природоохранной деятельности, среди которых: совершенствование экологического приведение к единым нормам и оценка окружающей среды, введение обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию как составляющей государственной политики социально-экономического развития и др.

Продолжило деятельность государства в этом направлении принятое в декабре 1978 г. еще одно совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов».

Ключевое значение для признания экологической функции в качестве самостоятельной и основной имела Конституция СССР 1977 г. В ст. 18 Конституции СССР содержался перечень мер, необходимых для охраны и научно обоснованного, рационального потребления земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения допустимого уровня чистоты воздуха и воды, обеспечения воссоздания использованных природных ресурсов и улучшения и поддержания благоприятного состояния окружающей человека среды. Так, В.В. Петров, анализируя содержание союзной Конституции 1977 г. подтвердил, что в государственной природоохранительной практике присутствуют все те обязательные признаки, которые определяют деятельность государства как направленную на выполнение наряду с другими функциями и функций охраны природы и организации рационального использования природных ресурсов. Таким образом, после принятия Конституции СССР 1977 г была поставлена точка в вопросе о признании такой функции государства как необходимой и самостоятельной Русин С.Н. Экологическая функция государства. Детерминанта развития // Экологическое право. 2012. N 6. С. 9 - 14..

Процессам активизации высшими органами государственной власти государственной деятельности по охране природы и обеспечению рационального использования природных ресурсов способствовало также и изменение отношения к проблеме охраны окружающей среды на международном уровне. Угроза экологического кризиса и пристальное внимание мировой общественности к экологическим проблемам перевело их из рязряда национальных в разряд глобальных проблем человечества. В связи с этим в 1968 г. Экономический и социальный совет ООН выступил с инициативой о необходимости проведения под эгидой ООН международной конференции по вопросам охраны окружающей среды, которая состоялась в июне 1972 г. в Стокгольме, и итогом ее работы стало принятие Декларации принципов и Плана действий, одобренных впоследствии Генеральной Ассамблеей ООН. В Декларации особо подчеркивалась роль государств как институтов в сохранении и улучшении качества окружающей среды.

Необходимо отметить, что вопросы разграничения экологических функций между органами государственной власти и органами местного самоуправления так и не получили серьезного научного изучения по причине того, что в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации они не вошли в систему органов государственной власти.

Решение задач в экологической сфере теоретики права, органы законодательной и исполнительной власти стремятся включить в экологическую функцию государства комплексно, а это не отражает современных реалий и порой не сотвечает возможностям государства. Учитывая это обстоятельство, очевидно, что часть задач должны решаться иными общественными институтами и гражданами.

Проблемы пределов полномочий государства, его возможности вмешиваться (влиять) в отдельные стороны общественной и частной жизни являются весьма значимыми и насущными. Об этом свидетельствует активная полемика не только среди общественных деятелей, но и среди правоведов.

Широко представлены в научной литературе исследования ученых в области теории государства, конституционного, экологического права, в которых анализируются такие вопросы как права граждан и их объединений, необходимость обоснованного расширения этих прав. Так, в исследованиях, проведенных, прежде всего, в части экологического права, существует теория об участии граждан и их объединений в разработке направлений и механизмов экологической политики государства, степени их участия в принятии решений по вопросам экологической политики, установлении компетенции органов местного самоуправления при принятии подобных решения. Однако вывода, подразумевающего необходимость не только обеспечения реализации прав граждан, их объединений и органов местного самоуправления в экологической сфере, но и объективного пропорционального лимитирования экологической функции государства не делается.

Подводя предварительный итог изложенному важно понять: какова должна быть роль влияния государства на все возможные отношения, возникающие в экологической сфере, что может выходить за рамки компетенции государства и должно обеспечиваться непосредствено человеком и обществом (является функцией человека и общества), органами местного самоуправления, а не исключительно государством?

К сожалению, сколько бы то ни было однозначных ответов на эти вопросы сегодня нет. Тем не менее, очевидно, что модель развития экономики, построенная по экстенсивному принципу путем потребительского использования природных ресурсов, изжила себя. Любое современное государство не может принимать решения за все общество, в том числе и в вопросах в сфере взаимодействия общества и природы. Попытки государства подменить собой все институты общества являются несостоятельными; общество и отдельный человек не должны передоверять государству решение всех задач (выполнение функций) в экологической сфере; без общества и отдельной личности не могут быть решены задачи формирования экологической культуры, экологического правосознания, современной идеологии; без участия общества не могут решаться вопросы использования природной среды, в том случае, если затрагиваются жизненно важные интересы человека. В этом случае общество может и обязано участвовать в выработке экологически значимых решений; поскольку местное самоуправление по своему определению обеспечивает решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения. Государством же должно быть обеспечено их соразмерное участие в управлении охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов. Очевидно, что изменение экологического правосознания общества должно привести к осознанию государством не только его элитарной роли, но концептуального значения природной среды как первоосновы жизни и деятельности не только современного человека, но и наших потомков.

2. Государственная экологическая политика: понятие и приоритеты

2.1 Понятие государственной экологической политики

В исследованиях экологического и других отраслей права отдельно рассматриваются правовым проблемам формирования и проведения государственной экологической политики. Среди других вопросы прогнозирования и планирования занимают особое место. На необходимость прогнозирования при проведении экологической политики указывается в частности С.А. Боголюбовым. Исследователь М.М. Бринчук отмечает, что в действующем законодательстве отсутствует специальный акт, устанавливающий нормы экологического планирования в целях реализации интегрированного подхода к регулированию экологических отношений на федеральном уровне. С.Н. Русин в свою очередь обосновывает необходимость выработки Стратегии экологической безопасности.

После принятия Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Закон) возникла объективная необходимость анализа и оценки вопросов, связанных с государственной экологической политикой принципиально под другим углом зрения. При этом необходимо учитывать степень соответствия государственной экологической политики и государственного экологического управления - пересекающихся и взаимосвязанных, но не идентичных понятий, являющийся предметом многочисленных дискуссий среди исследователей Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. N 3. С. 24 - 29..

Наиболее обобщенно соотношение этих понятий приводит универсалия «государственная политика», под которой применительно к определенной сфере общественных отношений в науке административного права понимается взаимосвязанная совокупность публично-властных решений, оформленных в единство нормативных правовых и иных административных документов, принимаемых и последовательно реализуемых всеми ветвями государственной власти (но прежде всего исполнительной властью) посредством инструментов (мер, средств и механизмов), а также целей, стратегий и идеологии, приоритетных направлений и правил, которые обусловливают принятие решений при осуществлении государственного управления в этой сфере, инструментов реализации этих решений, а также источников и механизмов финансирования реализуемых решений и применяемых инструментов.

Закон устанавливает и закрепляет инструментарий определения целей государственной политики в области прогнозирования и планирования социально-экономического развития. По существу, он направлен на то, чтобы определить и формализовать эти цели в соответствующих документах целеполагания, а в других документах определить и разработать механизмы реализации государственной политики.

Принятие Закона стало определяющим событием в правовой сфере, и получило развитие как прямо, так и косвенно во всех сферах жизни общества, в том числе экологической. Эколого-правовая составляющая, включая не только охрану окружающей среды, но прежде всего осуществление рационального природопользования, является наиболее важной частью Закона. Существенно, что в нем были зафиксированы принципы и формы его реализации.

Во-первых, природопользование и охрана среды, являясь основой экономического развития и жизнедеятельности в целом, не могут по определению быть локальными, краткосрочными и носить неформальный характер. Сами циклы природопользования и цели охраны среды носят стратегический и долгосрочный характер.

Во-вторых, экологическое развитие, использование и сохранение природных ресурсов в силу их конституционно-правового статуса являются прерогативой государства. Именно в его компетенции определять концепцию развития на основе долгосрочных программ, руководствуясь интересами народов, проживающих на территориях данного государства сегодня, а также заботясь о последующих поколениях.

В-третьих, имеющийся опыт перехода к рынку в России и установления рыночных отношений показал, что без унитарной и взаимно непротиворечивой системы государственного планирования, и в частности в эколого-правовом контексте, сложно говорить об эффективности экономического развития. Рыночный механизм будет результативным только при условии его органичного соответствия основным целям и задачам развития общества, принятым и одобренным самим обществом.

В-четвертых, определение и разработка верных целей, точных прогнозов, принятие выверенных стратегических планов не достаточно. Без механизмов практического их осуществления и постоянной корректировки в постоянно меняющихся условиях современной действительности движение к цели не возможно. В этом качестве эколого-правовые доминанты, прогнозы и цели в области природопользования становятся надежной основой для социально-экономического планирования.

Таким образом, анализ как самого Закона, так и возможностей его применения с эколого-правовых позиций приобретает принципиальную значимость.

Представляется необходимым обратить внимание на то, что Закон предваряли многочисленные стратегии, концепции, программы, принятые в период 2000 - 2014 гг. и оформленные как указы Президента России, постановления и распоряжения Правительства России, законы субъектов Российской Федерации, приказы или решения коллегий министерств и ведомств. Число их достигает порядка нескольких сотен. Среди них необходимо выделить акты, относящиеся к эколого-экономическому блоку, отражающему проблемы природопользования и охраны окружающей среды.

Отдельное место среди таких актов принадлежит Указу Президента России «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», где значительное место отведено экологической составляющей. Стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, как указывается в Стратегии, являются: сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики; ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. N 3. С. 24 - 29..

На состояние экологической безопасности губительное влияние оказывают истощение запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, в том числе в результате неэффективного и «потребительского» природопользования, преобладание в экономике добывающих и ресурсоемких отраслей, большой удельный вес теневой экономики в сфере использования природных ресурсов, наличие экологически неблагополучных территорий, характеризующихся высокой степенью загрязнения и деградации природных комплексов. Проблемы в области экологии обостряются в связи с наличием значительного количества экологически опасных производств, нехваткой мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод, по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления, а также в связи с загрязнением окружающей среды, вызванным трансграничным переносом токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ с территорий других государств. Очевидно, что недостаточная эффективность государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами, а также низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения только усиливают действие этих факторов.

Таким образом, достижение стратегических целей экологической безопасности и рационального природопользования возможно путем формирования и реализации долговременной государственной политики, направленной на защиту и воспроизводство природно-экологического потенциала Российской Федерации, повышение уровня экологического образования и экологической культуры граждан.

В целях противодействия угрозам в области экологической безопасности и рационального природопользования органы государственной власти и органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества принимают меры, направленные на: стимулирование внедрения инновационных технологий и развития экологически безопасных производств; развитие индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления; создание удовлетворяющих современным экологическим стандартам полигонов для размещения, утилизации и переработки твердых отходов производства и потребления; строительство и модернизацию очистных сооружений, а также внедрение технологий по снижению объема выбросов вредных веществ и сточных вод; повышение технического потенциала и оснащенности сил, участвующих в мероприятиях по предотвращению и ликвидации негативных экологических последствий техногенных катастроф и иных чрезвычайных ситуаций; ликвидацию вредных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, а также на реабилитацию территорий и акваторий, загрязненных в результате такого воздействия, в том числе при осуществлении военной деятельности; минимизацию ущерба, причиняемого окружающей среде при разведке и добыче полезных ископаемых, и рекультивацию нарушенных земель; развитие системы государственного экологического контроля и надзора, государственного мониторинга окружающей среды, животного и растительного мира, земельных ресурсов, на осуществление контроля радиационно, химически и биологически опасных отходов, обеспечение соблюдения санитарно-эпидемиологических и санитарно-гигиенических стандартов в отношении питьевой воды, атмосферного воздуха и почв; повышение требований экологических стандартов и создание системы экологических фондов; развитие системы особо охраняемых природных территорий, в том числе морских, сохранение редких и исчезающих видов растений и животных, уникальных природных ландшафтов и живых систем; развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, в том числе в целях снижения экологических рисков на приграничных территориях Российской Федерации.