Влияние теории центральных мест на компетентность государственных служащих в разных странах

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

"НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

"ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ"

Факультет социальных наук

Направление подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление

Образовательная программа "Государственное и муниципальное управление"

Выпускная квалификационная работа

Влияние теории центральных мест на компетентность государственных служащих в разных странах (Россия, Франция, США, Испания)

Аристова Юлия Станиславовна



Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты

1.1 Теоретические аспекты исследования компетенции государственных служащих

1.2 Теория центральных мест. Взаимосвязь теории с компетентностью государственных служащих

Глава 2. Эмпирическое исследование

2.1 Описание исследовательского подхода

2.2 Процентное распределение жалоб г. Москва и г. Казань

2.3 Процентное распределение жалоб г. Минск и г. Гомель

2.4 Процентное распределение жалоб г. Астана и г. Павлодар

Заключение

Список использованных источников информации



Введение

Географическая и экономическая карты города являются его основополагающими механизмами функционирования. Именно при помощи этих карт определяют зоны влияния и зависимости, сильные и слабые стороны, потенциал к развитию, как соотносятся компетенции государственных служащих в центральных городах и зависимых и есть ли связь, все эти параметры можно рассмотреть через призму теории центральных мест.

История Российской Федерации показывает, как в ее субъектах и городах происходили и происходят положительные изменения, как меняется жизнь населения к лучшему и повышается уровень удовлетворенностью жизни граждан в целом.

Позитивные тенденции изменения в стране затронули и деятельность государственных служащих. Сегодня на повестке дня стоит их компетентность, которая исследуется различными учеными на протяжении всего развития России. Данная тематика является наиболее актуальным направлением для исследования, ведь именно от деятельности госслужащих страны зависит целостность Российской Федерации.

Научная новизна моей работы состоит в применении теории центральных мест в новом ракурсе, реорганизации данной теории из сферы экономической географии в сферу социальную, вернее, в сферу оказания государственными служащими услуг населению.

В данной исследовательской работе был проведен сравнительный анализ распределения жалоб между центральными местами и зависимыми. В качестве исследуемых центральных и зависимых мест были взяты по два города из трех разных государств: Российская Федерация (город Москва и город Казань), Республика Беларусь (город Минск и город Гомель), Республика Казахстан (город Астана и город Павлодар). [[]В связи с закрытостью порталов c отзывами граждан во Франции, США и Испании, были выбраны другие исследуемые группы. В данных странах нет открытых публикаций или форумов с жалобами на государственных служащих. ] Вдобавок, был проведен анализ и соотнесение того или иного города к центральному или зависимому месту.

Теоретический вопрос лежит в основе теоретического базиса и рассматривается только при помощи использования тематической литературы. Итак, теоретическая проблема - как интерферируют различные центры?

Практический вопрос - насколько услуги в центральных местах различаются от услуг в зависимых местах, существует ли взаимосвязь между компетентностью, услугами и жалобами? Для решения поставленного вопроса необходимо детально подойти к его решению и получить как можно больше информации для выработки ответа.

Объект: уровень компетенций государственных служащих.

Предметом данного исследования выступают качественные и количественные показатели жалоб граждан на низкую степень компетентности госслужащих.

Цель данной работы является выявление взаимосвязей между качественными показателями жалоб населения в шести городах.

В качестве задач исследования, выделены следующие:

1. Изучить понятие "компетенции" государственных служащих;

2. Рассмотреть теорию центральных мест с учетом российской специфики;

3. Показать влияние теории центральных мест на компетентность Российских, Белорусских и Казахстанских государственных служащих;

4. Создать базу данных по жалобам граждан на государственных служащих, разделенных на ведомственные группы;

5. Синтезировать полученные данные с целью получения выводов.

Гипотеза: жалобы в зависимых местах адресованы центральному месту, а жалобы в центральных местах на центральное место.

Среди методов, которые использованы с целью выполнения поставленных задач можно выделить:

- рассмотрение основных теоретических аспектов,

- сбор эмпирических данных,

- анализ данных,

- сопоставление полученных результатов эмпирического анализа с теоретическими моделями.

В качестве теоретической основы данного исследования выделяются следующие теоретические концепции: теория центральных мест В. Кристаллера, иерархия городов, зона влияние городов фон Тюнена, теория компетенций Т. Гилберта, теория компетенций государственных служащих.

Эмпирическая база исследования была получена методом сбора первичных данных, представленных в виде жалоб на государственные структуры, с использованием интернет - порталов оказания государственных услуг.



Глава 1. Теоретические аспекты

1.1 Теоретические аспекты исследования компетенции государственных служащих

Продуктивность деятельности государственной власти определяется уровнем качества их кадров, способностью решения сложных задач в динамично меняющихся условиях реформирования системы публичной власти. Специфика государственных профессиональных групп состоит в том, что у них есть определенный правовой статус, и помимо этого к ним предъявляют требования для наиболее эффективного исполнения функциональных обязанностей.

В связи с этим формирование компетентного кадрового состава на государственной службе с соответствующим уровнем профессиональной компетентности представляется крайне важным требованием для успешной реализации реформ и решения многоплановых задач, ежедневно встающих перед органами власти. взаимосвязь жалоба компетенция служащий

Кадры в государственных органах реализуют государственную власть в различных сферах гражданской жизни общества при помощи различных методов управления. Государственные служащие в свою очередь:

1) осуществляют полномочия регулирующего и распорядительного характера;

2) реализуют юридические и властные предписания для разных субъектов права (издают приказы, распоряжения);

3) осуществляют меры государственного принуждения к физическим, юридическим лицам и лицам различных субъектов права;

4) организуют материально-технические операции (совещания, конференции, заседания);

5) совершают действия, нацеленные на защиту прав и свобод граждан.

Компетенция государственных служащих делится на различные типы, виды, категории, данное определение "компетентности" имеет три уровня: гражданский, профессиональный и политический.

I. Гражданский уровень компетенции - он же основополагающий. Любая деятельность гражданина контролируется Конституцией, законами, идеями о морали, справедливости. Особые требования приписываются гражданской компетентности государственных служащих, так как уполномоченные государства и общества, привлечены не только для того чтобы были соблюдены правовые и моральные нормы, но они призваны чтобы формировать положительный образ государства, защищать конституционный строй, укреплять отношение к нему общества.

II. Профессиональный уровень базируется на специфике сферы деятельности государственного служащего, соответствие требуемой квалификации.

III. Политическая компетенция плотно связана с профессиональной и гражданской, но отличается от них, так как она рассматривает политическую культуру "управленца" как целую систему знаний, убеждений, позволяющих анализировать все это воедино, совместно. Позиция государственного служащего имеет политический характер, с какой стороны не посмотреть, он состоит в связи с властными отношениями, регулирует интересы, представляет потребности разных слоев общества и принимает приемлемые решения. Без таких навыков политической деятельности как: умение убеждать, коммуникабельность, умение работать с гражданами, умение правильно отстаивать свою позицию и брать на себя ответственность, на политической арене служащему надолго не задержаться.

"Компетентность" в разных сферах наук трактуется по-разному. В социологии - компетентность равна профессионализму. Сама же по себе компетентность определяется как доскональное знание своей выполняемой работы, знание дела, отношений, связей и целей. В зарубежной литературе термин "компетенция" встречается в различных контекстах. Хотя употребляют его в основном в значении: "поведенческие характеристики, обеспечивающие эффективность в определенном решении задач". Под "эффективностью" понимают как адекватное или удовлетворительное выполнение поставленных функций, как и выдающуюся выполненную работу. Так, анализируя сущность "компетенции" можно ознаменовать его как комплекс поведенческих умений и знаний, для эффективного управления, так и разнообразные стили поведения в разных ситуациях. Данный подход в качестве базы для реализации и оценки развития менеджмента и подготовки "управленцев" необходимо различать от подхода, который трактует это, прежде всего, как простую базу знаний для эффективного менеджмента.

Главным критерием эффективной деятельности государственных служащих является соотношение профессиональных компетентных действий с актуальными потребностями граждан. Граждане в свою очередь - потребители ресурсов и именно чиновники обеспечивают качество производимых услуг. Компетентность же рассматривается только относительно государственных служащих. Знания и исполнение Законов - не одно единственное мастерство чиновника, в первую очередь, это эффективная работа, для которой используются знания и опыт.

Идея синтеза знания, опыта и навыков идет с самых ранних веков, в семнадцатом веке об этом говорил Ян Амос Коменский, что именно эти показатели являются конечным этапом любого обучения или воспитания. Обратимся к более ранним научным деятелям, к примеру, двадцатого века. Томас Гилберт разработал модель для решения изменения и повышения уровня эффективной деятельности работника. Модель строится на трех теоремах. Первая состоит из положения о том, что индекс компетентности можно посчитать путем деления достижений на усилия. Именно при таком подходе можно выявить связь не с потраченным временем на работу, а нацеленность работника на результат. Высокий уровень знаний еще не говорит и отнюдь не подтверждает такой же уровень компетентности. Наоборот, если достижений у того или иного работника нет или они крайне малозначительны, то уровень компетентности признается низким вне зависимости от его знаний. Поэтому стоит учитывать, что в системе необходимо поощрение не только знаний, но и результатов. Вторая теорема говорит о том, что мерой компетентности является потенциал увеличения эффективности - это наилучший индекс компетентности делится на ваш личный индекс, и тем самым показывается уровень конкретности. Третья теорема свидетельствует о том, что в каждой деятельности человека может существовать изъян, который формируется в связи с недостатком компетентности. Анализ данной модели и теорий в целом приводит к тому, что компетенцию можно интерпретировать как эффективную деятельность, состоящую из затрат на усилия и полученные в итоге достижения. Так, не малозначимым становится утверждение, что важны не только знания, которые имеет работник, но и нацеленность его на результат и сами результаты, отсутствие и слабое проявление одного из пунктов просто запрещает говорить о каком-либо уровне компетентности работника. [[] Компетентностный подход. URL: https://docviewer.yandex.ru/view/257894479/?*=AuBTsAEa0fHlp8FzQd%2FcrJViC%2FZ7InVybCI6Imh0dHA6Ly9zdG9yYWdlLm1zdHVjYS5ydS9iaXRzdHJlYW0vMTIzNDU2Nzg5LzE5MTUvMS8lRDAlOUElRDAlQkUlRDAlQkMlRDAlQkYlRDAlQjUlRDElODIlRDAlQjUlRDAlQkQlRDElODIlRDAlQkQlRDAlQkUlRDElODElRDElODIlRDAlQkQlRDElOEIlRDAlQjklMjAlRDAlQkYlRDAlQkUlRDAlQjQlRDElODUlRDAlQkUlRDAlQjQucGRmIiwidGl0bGUiOiLQmtC%2B0LzQv9C10YLQtdC90YLQvdC%2B0YHRgtC90YvQuSDQv9C%2B0LTRhdC%2B0LQucGRmIiwidWlkIjoiMjU3ODk0NDc5IiwieXUiOiI3MDM1MzQyMjQxNDI0NTk5OTY1Iiwibm9pZnJhbWUiOnRydWUsInRzIjoxNDk1MDg5NDk1NDE4fQ%3D%3D&page=1&lang=ru (дата обращения: 16.05.2017)]

Помимо понятия "компетентность" в общем, его смысле, которые описывали многие научные деятели, есть понятие "профессиональная компетентность", а многие ученые рассматривают ее как наивысшую степень профессиональных навыков профессиональной культуры государственного служащего. Профессиональная компетентность - это совокупность экономических, политических, административных, культурных, социальных и психологических знаний и навыков служащего. Вдобавок, это еще и умение творчески подходить к решению поставленных задач, правильная оценка риска и готовность на него решиться, умение брать ответственность и долговременная оценка своей деятельности (предвидение результатов), критическое мышление, инновационный подход к делу и образованность. Другими словами, профессиональной стоит считать такую деятельность, на выполнение которой требуются специальные навыки, знания и умения.

Государственная служба как вид профессионального труда подразумевает постоянное, преемственное и компетентное обеспечение должностных обязанностей органов местного самоуправления лицам, находящимся на муниципальных и государственных должностях. Здесь же, профессионализм понимается как исполнение государственными служащими своих должностных обязанностей непрерывно и получение за это материальное вознаграждение.

Сама по себе компетентность показывает объем знаний и опыт служащего. Профессионализм активирует расширение и повышение уровня знаний, накопление опыта, развивает организаторских способности, поддерживает уровень служебной и исполнительной дисциплины.

Одно из важнейших правил это совокупность компетентности и профессионализма при подборе кандидатов на различные позиции в государственной сфере на государственные должности.

Федеральное законодательство принимает правовые основы управленческой деятельности в государственных и муниципальных органах власти. Следственно, государство обеспечивает или должно выполнение публичных функций. С помощью этого важнейшего принципа можно судить об уровне согласованности государства с его многочисленными органами цели, которых были провозглашены в качестве государственных. [[] Лапыгин Юрий Николаевич, Ерашова Оксана Валентиновна Модели компетенций государственных гражданских служащих // СЭПТП. 2013. №9 (2). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/modeli-kompetentsiy-gosudarstvennyh-grazhdanskih-sluzhaschih (дата обращения: 15.05.2017).]

Компетентность и профессионализм представляют собой всесторонние знания практическими навыками в отведенной области общественно полезной деятельности. Принцип двух этих понятий заключен в том, что государственные служащие должны отражать сущность государственной службы как профессиональной деятельности. В научных статьях профессионализм - "высший уровень психических, личностных, физиологических и индивидуальных изменений, происходящих в длительном процессе выполнения служащим своих служебных обязанностей, которые обеспечивают качественный, новый, более эффективную степень решения сложных профессиональных задач в особых условиях работы".

Анализируя методические разработки разных министерств и ведомств, были выделены следующие группы показателей эффективности деятельности государственных служащих:

Ш качество результата;

Ш качество выполненной работы;

Ш внимательное отношение к другому мнению (мнению коллег);

Ш умение прислушиваться к коллегам;

Ш верный выбор при подборе сотрудников;

Ш умение работать в команде и быть ее лидером;

Ш формирование правильного психологического климата в коллективе;

Ш умение делегировать полномочия подчиненным;

Ш умение обучать и наставлять партнеров;

Ш умение признавать свою неправоту;

Ш умение ставить реальные и достижимые задачи;

Ш умение создавать план конкретных задач;

Ш умение мыслить инновационно и нестандартно;

Ш умение внедрять передовое;

Ш дружелюбие;

Ш умение советоваться с коллегами;

Ш желание постоянного саморазвития.

К важным профессионально качествам государственного служащего относят:

· знания законов, нормативных документов отечественного и зарубежного опыта, широту кругозора, умение вести документооборот;

· умение своевременно и самостоятельно принимать взвешенные решения;

· нести ответственность за действия и решения;

· способность организовывать и выполнять поставленные задачи;

· правильное выполнение должностных обязанностей

· воспитание чувства ответственности у подчиненных;

· творческих подход к решению задач;

· способность работать в стрессовых и иногда экстремальных условиях;

· высокий уровень работоспособности. [[] Глазунова, Н.И. Система государственного управления: учебник для вузов. - М.: Юнити - Дана, 2009. - 551 с.]

При этом объеме показателей эффективной деятельности государственных служащих также выделяют:

o общее количество плановых выполненных и внеплановых работ за определенный период времени;

o качество работы - показатель, показывающий прогрессивность принимаемых решений, уровень предлагаемых решение и своевременное выполнение задач с первого требования;

o соблюдение временных рамок.

Таким образом, профессиональная компетентность содержит в себе набор специальных компетенций, имеющий ключевой акмеологически й характер эффективной деятельности государственных служащих. [[] Деркач А.А. Акмеологические основы управленческой деятельности. М., 2008. - 277с.]

Для полной реализации принципа профессионализма и компетентности государственные служащие проходят регулярно профессиональную переподготовку и повышение квалификации. Иными словами, это обучение служащих с целью получения дополнительных знаний и навыков или их обновление, требуемых для выполнения новых задач, либо для достижения уровня подготовки, соответствующего требованиям по замещаемым им должностям. Повышение квалификации - направлено на обновление теоретических знаний и практического опыта, государственных служащих в связи с освоением современных методов решения профессиональных заданий и непрекращающимся повышением требований к образовательным стандартам. Служащие, замещающие ведущие и высшие должности обязаны повышать квалификацию не реже одного раза в три года, а лица, замещающие старшие и младшие чины, обязаны повышать квалификацию не реже одного раза в пять лет. Однако, в реальном мире, все не так идеально и данные образовательные институты недостаточно развиты: обучение имеет несистемный характер.

В реализации принципа профессионализма и компетентности одна из главных позиций - это грамотная кадровая политика. Государственная кадровая политика - родоначальник кадровой деятельности, ее приоритетов, стандартов и принципов, которые закреплены в Конституции РФ и сформулированы в других нормативно-правовых актах федерального и регионального значения. Концепция госполитики в кадровом вопросе базируется на конституционном положении, что человек "имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию", а государство в свою очередь обязано признавать, защищать и соблюдать человеческие права гражданина. Так, государственная кадровая политика - это гармонизация интересов индивидуума, общества и государства.

В принципах профессионализма и компетентности необходим опережающий характер обучения. [[] Деркач А.А., Зазыкин В.Г. Психологические факторы эффективности профессиональной деятельности кадров госслужбы // Психология профессиональной деятельности кадров государственной службы. М.,2008. - 187с.] Этот вопрос предлагает такое функционирование системы, в котором совокупность знаний и опыта, которые есть у государственного служащего, позволяет ему решить задачи разной сложности. Также, это требует, чтобы механизм работы с кадрами в государственных органах управления, имеющих неопределенную рисковую среду, разрешал в максимальной степени реализовывать государственного служащего и его способности. Помимо всего, в этом вопросе важно придерживаться единого обучения и воспитания, именно такой подход поможет подготовить государственного служащего, ориентированного на реализацию не своего собственного, а общественного спроса. Единство обучения и воспитания необходимо вводить в практику в первую очередь на наиболее низших уровнях органов местного самоуправления.

Базовым критерием качества работы государственного служащего выступает профессиональная компетентность - она является характеристикой специалиста, определяет его способность решать профессиональные вопросы и задачи, возникающие в современных реалиях. При этом пользоваться своими знаниями, профессиональным накопленным опытом, для решения возникших трудностей. Способность при этом определяется как умение, а не как предрасположенность к чему-либо.

Компетентность формируется в практике, в работе и всегда проявляется с ценностями человека, так как именно при соотношении ценностного отношения к деятельности, личной заинтересованности (публичной), получается на выходе высокий результат.

Актуальное понятие государственного служащего, регламентированное Федеральным законом " О системе государственной службы РФ", разрешает сделать вывод, что государственная служба - это профессиональная активность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти. В данное время в российском законодательстве достаточно широко и подробно установлены вопросы организации прохождения государственной службы. [[] Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации". URL: http://base.garant.ru/185886/#ixzz4hQz0O4OK (дата обращения:15.05.2017)]

Профессиональная компетентность государственного служащего - довольно разностороннее и сложное понятие, включающее образование нескольких содержательных компонентов. В первую очередь, это специальное знание, опыт в определенной сфере (экономика, финансы, здравоохранение, право, педагогика и прочее). Другая составляющая компетентности - моральные принципы, ценности, этические нормы, которым придерживается сам человек и следует им. Вдобавок, без внушительного объема умений и навыков, которые помогают решать вопросы в разных ситуациях и помогают строить отношения с другими людьми, развитие компетентности невозможно. Вышесказанное не выражает всей полноты характеристик компетентности, но отражает жизненно необходимую основу не только профессионального, но и личного роста служащего. Особую важность эти качества играют в системе государственного управления.

В механизме профессиональной компетентности каждая составляющая в равной степени имеет влияние на эффективную работу и успешность государственного служащего. Совместно с этим, социальные и психологические составляющие определяют особое место в данной структуре, так как именно личностная реализация, развитие потенциала способностей, определение наиболее продуктивных вопросов, решение поставленных задач и построение взаимоотношений с коллегами определяют характеристики человека. [[] Иванов, В.В. Государственное управление: Справочное пособие / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. - 2-е изд., доп. - М.: Инфра - М, 2008. - 718 с.]

По настоящему, анализ компетенций как самостоятельного и отдельного критерия появился в связи с Болонским процессом [[]URL: http://cyberleninka.ru/article/n/bolonskiy-protsess-v-rossii-spetsifika-i-slozhnosti-realizatsii (дата обращения: 15.05.2017)], который ставил перед собой модернизацию высшей системы образования в соответствии с требованиями, указанными в Болонском соглашении. Отличительными особенностями в модернизации системы стали: выраженный компетентностный подход; обоснование требований по результатам, который в свою очередь осуществлялись в виде компетенций; и другие стандарты. В ходе Болонского процесса, который ознаменовался реформированием системы высшего образования, произошел переход от знаниевой парадигмы в абсолютно новую компетентностную модель. А связи с этим главным стало не только загрузка знаниями, но и выработка умений и навыков, так необходимых в современных реалиях. [[] Байденко, В.И. Новые стандарты высшего образования: методологические аспекты/ В.И. Байденко // Высшее образование сегодня. - 2007. - № 5. - С. 4-9.]

Компетентность государственного служащего дает государственным учреждениям грамотно изучать и осваивать инновационные знания и на базе этого корректно распределять свои профессиональные компетенции.

Формула проста: чем выше значение приобретает одна из компетентностей и ее направленность в деятельности у служащего, тем выше будет взгляд, количественные и интегральные показатели. То есть, ориентированность работы государственных органов на главных потребителей (граждан и общества в целом) их продукции (то есть предоставляемые услуги) с целью обеспечить высокий и качественный уровень жизни граждан, сформировать позитивный имидж государственной службы в глазах общества.

Более плотный анализ этого вопроса определил то, что функция не равна полномочиям, они выражаются правовым путем закрепления. Таким образом, компетенция органов исполнительной власти - это отражение полученных функций в рамках компетенционных задач и комплекса прав и обязанностей, иначе государственно - властных полномочий. Полномочия показывают, какие обязанности имеет орган исполнительной власти для решения целей и задач при помощи своих компетенций. [[] Игнатов, В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: учебное пособие/ В.Г. Иванов. - М.: «Март»; Ростов - на - Дону: Март. 2007. - 448 с.]

В содержании компетенции предусматривается потенциал органа или должностного лица выбирать на свое усмотрение различные варианты предоставленных ему прав и обязанностей. Эта часть полномочий требует более детального отдельного рассмотрения. Предоставление права самостоятельного выбора варианта поведения в той или иной ситуации наиболее отчетливо рассматривается через институт свободного усмотрения, иначе его называют административное усмотрение. [[] Деркач А.А., Зазыкин В.Г. Психологические факторы эффективности профессиональной деятельности кадров госслужбы // Психология профессиональной деятельности кадров государственной службы. М.,2008. - 187с.]

Свободное усмотрение применяется, когда правовое правило идет без установки определенного варианта действия, наделяя свободой выбора при принятии решении по определенному делу, в пределах правовых норм. Они же в свою очередь лишь могут определить задачи, цели и компетенцию органа, решающего вопрос, но не определяют содержание решения, характеристика в правовых нормах идет лишь в абстрактной форме, давая, таким образом, должностному лицу самостоятельно определить дальнейшее принятие решений.

Уровень определенности административно-правовой нормы помогает выделить виды административного усмотрения.

Усмотрение первого вида подразумевает ситуацию, когда норма материального права, оставляет на усмотрение должностного лица выбор одного из вариантов (к примеру, выбор одного из предусмотренных санкцией мер воздействия на лицо, совершившего правонарушение). Тогда усмотрение проявляется в оценке выбора одного из нескольких типов взысканий. На решение типа взыскания влияют результаты оценки юридического аспекта, личность правонарушителя и иные пункты в деле. Так, административное усмотрение первого вида, ограничивает свободу выбора должностным лицом.

Усмотрение второго вида. Применяется тогда, когда нормы права говорят должностному лицу действовать по личному усмотрению при реализации должностных полномочий. Более конкретно, когда предоставляются гражданами определенные субъективные права. Например, усмотрение органами власти местного уровня: предоставление льготного пользования объектами культуры, льготы на питание в школах детей-сирот, установление льгот на пользование транспортом и другое. В данных ситуациях нет конкретных условий, установленных правовой нормой. Принятие решения зависит только от уполномоченного органа в данной сфере и решение не должно выходить за рамки его полномочий. [[] Чабан Евгений Александрович Понятие и сущность процесса государственного управления и административное усмотрение // Общество и право. 2013. №2 (44). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-i-suschnost-protsessa-gosudarstvennogo-upravleniya-i-administrativnoe-usmotrenie (дата обращения: 15.05.2017]

Административное усмотрение третьего вида. Этот вид связан с публичным интересом и оценочными понятиями: необходимость, аргументированность и рациональность. В широком понимании каждое предписание или решение должностного лица лежит в основе соответствующей компетенции и содержит свободное усмотрение. [12]

В настоящее время ни одно правовое государство, в том числе Россия, устанавливающие публичные задачи для административных органов, не упускают возможности расширить свои полномочия, дабы воспользоваться ими для более эффективного воздействия на общественные процессы.

Увеличение полномочий и компетенций органов исполнительной власти неразрывно сплетено с определением качества служебной деятельности должностных лиц. Практика управления предоставляет огромный перечень полномочий без достаточного контроля и системы надзора за работой структуры, что зачастую приводит к превышению профессиональной некомпетентности.

Полномочия по административному усмотрению наделяют орган такими полномочиями, которые могут отдавать окончательные решения, ограничивая при этом контроль над деятельностью лица в момент принятия. Дискреционная норма позволяет властному органу или представляемому его лицу пользовать дискреционным правом - действовать свободно по своему усмотрению. Принимаемые должностным лицом решения в дискреционных полномочиях могут быть оспорены в прокурорском надзоре, или в судебном порядке, или по решению вышестоящего органа, которому подчинен исполнительный орган или должностное лицо.

В современном мире дискреционные полномочия широко применимы и наделены ими органы исполнительной власти, что объясняет разнообразие и творческий подход в исполнительно-распорядительной деятельности. Итак, дискреционные полномочия применяются на практике исполнительных органов власти, иногда порождая острые ситуации, и порождая механизмы контроля за их реализацию, особенно когда это случается относительно прав и свобод граждан, гарантируемых Конституцией РФ. Рассмотрим на примерах при помощи дискреционных полномочий органы уполномочены подтвердить или отказать религиозной организации в легализации их предпринимательской деятельности, может отказать в выдаче гражданину визы или лицу без гражданства.

Таким образом, любой адресат принятого решения на основе административного усмотрения может соотнести принятое решение с правовыми предписаниями или Конституцией РФ, дабы обеспечить эффективную защиту прав граждан и для установления и укрепления правового государства должно быть минимум ограничений для реализации органами своих полномочий.

Одной из форм контроля может стать общество, которое освидетельствует, таким образом, высокую степень демократизма. В настоящий период времени общественный контроль, скорее, внешний, нежели практически осуществляемый. И даже контроль со стороны СМИ, не реализуется в полном объеме, несмотря на принимаемые государством меры.

Следовательно, из всего вышесказанного подход к понимаю компетентности государственного служащего представляет собой три блока.

1. Что должен знать служащий.

2. Что умеет или должен уметь.

3. Какими личными способностями должен отличаться служащий.

1. Что должен знать служащий:

§ Конституцию РФ, субъекта РФ;

§ законодательство в конкретной сфере, в которой работает государственный служащий;

§ основные политические знания, учения в гуманитарной, экономической и социальной областях;

§ концепции управления обществом, теорию развития территории;

§ историческое прошлое Отечества, мировой опыт управления процессами и отношениями;

§ признанные в обществе моральные и этические нормы, правовые и политические нормы взаимодействия, их функционирование как защиты;

§ систему государственной власти и управления;

§ российско-правовую систему законодательства, регулирования процессов и отношений в обществе, охраны общественного порядка.

2. Что умеет или должен уметь:

§ учитывать законодательные положения и конституционные нормы при решении задач управления;

§ опираться на правовые нормы и морально-этические при разработке программ развития территории или конкретных сфер жизнедеятельности общества;

§ понимать социальную важность своей службы, основные проблемы лежащих в ней дисциплин;

§ основывать свой труд на инновационной и научной базе, использовать современные методы обработки информации и применять их в профессиональной деятельности.

3. Какими личными способностями должен отличаться служащий:

§ должен владеть навыками делового этикета;

§ уметь составлять документы, применяя деловой литературный письменный и устный язык;

§ владеть навыком ведения диалога, уметь управлять конфликтной ситуацией и приводить аргументированные доказательства;

§ желать приобретать новые знания и осваивать новые технологии;

§ взаимодействовать с разными институтами власти и общества;

§ реализовывать свои профессиональные функции при правильном формулировании целей и задач;

§ уметь анализировать управленческие ситуации и вести аналитическую деятельность;

§ разрабатывать программы и планы для улучшения социального обеспечения;

§ умение работать с компьютером и иными современными техническими средствами.

Вдобавок, государственный служащий должен обладать рядом личностных характеристик: порядочность, объективность, дружелюбность, коммуникабельность, внимание к себе и окружающим, социальная культура и политическая эрудиция, ответственность, мобильность, желание и умение творчески подходить к решению проблем, инновационная открытость, взвешенное принятие решений. [[] Майор Л. Методы оценки результатов административной деятельности // Эффективность органов власти. Реферативный бюллетень. 2004. №6. М., 2005.]

Рассматривая государственного служащего, как кандидата, исполняющего конкретную роль в органе власти, несколько смыслов понятия "компетенция" сливаются, что создает огромный спектр сложности и многоуровневой системы подбора служащих. Так, говоря о компетенциях государственного служащего необходимо говорить одновременно и о полномочиях, и об обязанностях, и об особенностях поведения, регламентированного конкретным органом, конкретной должностью. [[] Равен Дж. Компетентность в современном обществе: Выяв¬ление, развитие и реализация / Пер. с англ. М., 2007. - 305 с.]

Проведем связь между компетенцией и следующей рассматриваемой теорией (теорией центральных мест). Как было уже определено в понятие "компетенция" входят как знания и умения, так и наработанные навыки, та как соотносятся навыки и знания с теорией центральных мест? Отметим, что в данной теории главное - это услуги. В центральных местах услуги лучше, в зависимых местах услуги менее качественны и само место зависит от центра. Отрицательным проявлением услуги является жалоба, таким образом, можно сделать цепочку взаимосвязи: чем ниже уровень компетенции у государственных служащих, тем выше уровень жалоб (их количественный показатель и содержательная "направленность"). Отсутствие компетенций или их низкий уровень приводит к наличию жалоб. Вдобавок, присутствует асимметричность жалоб, которая характеризуется, что в центральных местах жалобы в связи низкой компетентностью (или ее отсутствием) поступают на центральных государственных служащих, а в зависимых местах сформированы на центр (часть формируется на данное зависимое место, но большинство жалоб сосредоточены в зависимом месте на центр).

Итак, для дальнейшего анализа и подтверждения выделенной связи проанализируем теорию центральных мест.



1.2 Теория центральных мест. Взаимосвязь теории с компетентностью государственных служащих

Ответ на теоретическую проблему, заложенную во введении данной работы, лежит в основе теории центральных мест, которую "основал" Вальтер Кристаллер. Именно он внес в географическую науку модель пространственного размещения населения, которая иначе называется "теорией центральных мест". Данная теория была создана в начале 1930-х годов, впервые Вальтер Кристаллер пытался сформулировать ее в своей работе, как закон территориального размещения мелких населенных пунктов вокруг более крупного - центрального места.

Кристаллер старался составить приблизительную модель размещения, проверить на основе реальных сетей расселения в Европе и применить на практике при строительстве еще не полностью обжитых населенных пунктов.

Создавая теорию центральных мест В. Кристаллер шел от обратного, в отличие от другого научного деятеля Иоганна фон Тюнена, который предполагал центральный город [[] Концепция зоны влияния города URL: http://studopedia.ru/2_23003_kontseptsiya-zoni-vliyaniya-goroda.html (дата обращения: 10.04.2017)], задавал его и далее смотрел как распределяются сельские хозяйства вокруг него. В тоже время Кристаллер шел другим путем и смотрел первоначально на территорию и затем спрашивал себя, где и как должны расположиться города.

Основным постулатом теории является то, что размещение экономической деятельности зависит от спроса и предложения. Однако географическое пространство неоднородно и поэтому Кристаллер упростил некоторые факторы, чтобы сделать теорию более "проверяемой".[[] URL: http://referat7.ru/neo/source/edu-content-73735.html (дата обращения: 02.04.2017)] Взяты такие упрощения как: район - однородная равнина с одинаковыми землями, одинаковы запросы и предпочтения. Также есть транспортная инфраструктура в обоих направлениях. Взята своего рода идеальная картина и издержки будут зависеть от расстояния между местом производства товара и другим поселением. По мере увеличения затрат спрос на большинство услуг уменьшается, при этом очевидно, что при увлечении расстояния спрос на услуги будет падать до тех пор, пока количество потребителей не превратится в ноль. В связи с тем, что население размещено равномерно и транспортные издержки пропорциональны расстоянию, то зона сбыта товара или услуги будет иметь форму круга и место производства будет в центре и станет центральным местом, а все поселения, которые снабжаются этими товарами и услугами станут зависимыми местами. Итого: при наличии некоторого множества городов вся территория будет разделена на сферы влияния. Вся изучаемая территория была круглой, но тогда возникает проблема: если круги касаются, то возникают неохваченные территории, если, окружности пересекаются, то появляется "переполненная" территория. В связи с этим упущением, была изменена форма с окружности на правильный шестиугольник, так они заполняют всю территорию. Зоны бывают разные по размерности - это зависит от показателей спроса на товары и услуги.

Саушкин Ю.Г. отмечал, что Кристаллер строит теорию не столько на экономико - географической основе, сколько на методологической бихевиористской базе. [[] Саушкин Ю. Г. Экономическая география: история, теория, методы, практика / Ю. Г. Саушкин. - М.: Мысль, 1973. - 259 с.] На первом место стоит не производство благ, а поведение рационального человека, который ищет выбор путем кратчайшего расстояния, процесс минимизации. Саушкин также указывает на то, что закон Кристаллера не является всеобщим и не все в пространстве размещается путем иерархического соподчинения одного пункта другим. Данная модель применима только для относительно равномерных поселений с равномерным расселением. Однако никто не оспаривает огромный вклад Кристаллера в науку. Теория центральных мест заняла свое место и стала идейным вдохновителем для других ученых.

Перейдем от теории к современным реалиям. В настоящее время города стремятся оказывать услуги между мегаполисами, что значительно увеличивает силу мегаполисов, но преуменьшает их контакт с более мелкими их "соседями". При изучении мегаполисов сложилась многослойная концепция, где город рассматривается, как рынок производства и сбыта, как смотрящий за другими производствами или как место, где расположились головные офисы разных фирм. Это значительно умаляет значимость и влияние городов, расположенных дальше от центрального места. [[]  Christaller W. Central Places in Southern Germany / translated by C.W. Baskin. -- NY: Englewood Cliffs, 1967. (дата обращения: 22.04.2017)]

Теория центральных мест рассматривает связь между видами услуг, работой отраслей и промышленности и формирует город как центр, который в свою очередь обеспечивает товарами и услугами, окружающее его "пространство".[[] Иерархия город: теория центральных мест URL: http://window.edu.ru/resource/253/42253/files/gl7.pdf (дата обращения: 23.03.2017)] Так, по Кристаллеру: город-место, где находятся в основном равные виды торговли, определяющиеся лишь рынком сбыта. Торговля как основа для существования города. Площадь и население являются зависимыми переменными.

Так, производство товаров и их сбыт иерархически распределены в соотношении к населению, и это влечет за собой похожую иерархию городов. Исследования проводились в разных частях мира, и они справедливы для любого города в любой части света. Примитивные функции были обнаружены везде, а вот более уникальные только в центре города.

Обратимся к более формальному определению, которое в дальнейшем поможет вывести аналогию между Москвой и Казанью, Минском и Гомелем, Астаной и Павлодаром, и предоставляемыми видами услуг - их государственными службами.

Город, создающий и продающий некое благо и его зона, расположенная в радиусе города имеет низшие уровни, которые состоят из отдельных классов, которые и формируют этот уровень.

В теории центральных мест утверждается, что система центров при наличии схожих благ группируется и получает большую выгоду, экономия от масштаба. Эти агенты и способствуют возникновению сети. Перейдем от большой модели к дискретной, которая покажет интересы одного участка. [[] Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. -- М.: ГУ ВШЭ, 2000. -- С. 52. -- 495 с. (дата обращения: 22.03.2017)]

Таким образом, товары и услуги скоплены в одном месте и зависят от радиуса их действий, который определяется значительностью территории. Конечно же, региональные и местные особенности привносят свои изменения, однако довольно-таки беглый анализ позволяет утверждать, что зависимость есть от уровня развитии территории, его дальности от центра, его самостоятельности - развитости, независимости от центра.

Проведем сравнение данной теории с тремя группами. Первая группа: Москва и Казань, вторая группа: Минск и Гомель, третья группа: Астана и Павлодар.

Как было упомянуто выше, в теории центральных мест важную роль играет транспортная доступность от города-центра до зависимого города, так сравнивая три группы городов можно с точностью утверждать, что все три группы между собой имеет развитию сеть инфраструктур, то есть взаимосвязь друг с другом есть. Также было сказано про издержки, что они зависят от расстояния между местом производства товаров и услуг с другим местом, которое от него зависит. Так, если переформулировать, то в данной работе будет использовано следующее: то есть производить услуги у себя на территории и продавать их гораздо проще, чем создавать услугу в одном месте, а транслировать ее на другое зависимое от центра места. Другими словами, правила для государственных служащих и услуги, предоставляемые ими для населения, формируются в центральном месте, а потом переводятся в зависимый город. По Саушкину Кристаллер выделял бихевеористский подход человека, то есть человек делает выбор относительно спроса к ближайшему месту до услуги. Иначе говоря, человек будет доволен или не доволен потребляемыми услугами или товарами и свою оценку будет направлять на ближайший к нему город, если же это будет касаться местного производства благ, то направление строго местное, если же это центральное производство, то и отзыв будет направлен в центральное место.

В каждой их трех групп есть города-центры. В первой - это Москва, во второй- Минск, в третьей - Астана, помимо того, что это столицы разных государств этих выделенных трех групп, данные города превосходят зависимые города по количеству населения, по сетям подчиненных им районов.

Больший центр контактирует с меньшим, а меньший центр в свою очередь зависим от большего, так как подчинение в каждой из групп двойное, к примеру, суд имеет местное подчинение, а вот чиновники или генеральная прокуратура центральное. Возвращаясь к зависимости одного города от другого, в центральном месте расположена федеральная власть, аппарат правительства, головные офисы разных компаний и главным образом от центра исходят указы и контроль. В зависимых же городах (Казань, Гомель и Павлодар) расположены только маленькие точечные офисы или ИП, местная власть и местное подчинение, но помимо местного подчинения у этих город есть подчинение центру, а каждый город в разных частях зависимы от своего центрального города.

Стоит отметить, что в центральных городах бесчинствуют одни, а в зависимых совершенно не обязательно, что будут превышать полномочия те же самые, что и в центре. Также стоит отметить, что зависимость каждого из нецентральных городов различная. Ключевой контроль находится в городе - центре и зависит лишь от радиуса его действия. И нет абсолютного утверждения, что в зависимых городах, если они зависимые ситуация будет продублирована с города- центра. В целом, ситуация полностью противоположная, если в городе - центре контроль и власть быстрее может отреагировать, то в зависимом органе есть только местные структуры по близости, а центр далеко и своевременное решение проблем может не поступить в силу территориальной расположенности.

Проводим аналогию с теорией центральных мест, которая рассматривалась только с позиции экономической географии. Рынок сбыта - это работа государственных структур, точно также как рынок производит товары и услуги, государственные структуры предоставляют услуги гражданам. Однако, в центральных местах труднее осуществлять контроль из-за широкого спектра служб и количественного превосходства, а в зависимых городах государственных служащих может быть меньше, хотя усложняется это двойным подчинением органов местной и федеральной властям.

Теперь, практическим методом подтвердим или опровергнем центральные и зависимые места, определим уровень зависимости нецентральных мест от больших городов и выведем зависимость компетентности, центрального места, услуги и жалобы.

Охарактеризуем зависимость между компетенцией государственного служащего, центральным местом и предоставляемым им услугами, а также определим связь с жалобой.

Итак, в предыдущей главе было рассмотрено понятие "компетенция". Компетентность государственного служащего отражает его специальные (профессиональные знания), также это моральные принципы, этические нормы, это знания и опыт, как теоретические, так и практические. Это понятие отображает как личный так и профессиональный уровень роста государственного служащего, данное понятие является не полным, но полная характеристика была рассмотрена в первой главе, поэтому будет взято именно его краткая форма для определения связей между указанными выше понятиями. Что же такое центральное место или центральный город? Теория центральных мест отлично отображает это понятие. Центральное место - это город (далее город-центр), который производит услуги, именно от него исходят указы и первостепенно издаются федеральные законы, именно в центральном месте первоначально внедряются новые услуги и именно городу-центру подчинены другие города. По рынку оказания услуг он шире зависимых городов, по количеству населения он больше, зависимых, однако согласно теории центральных мест между центром и зависимым должна быть налажена транспортная инфраструктура, это один из ключевых критериев. Отсюда вытекает вопрос, а что же такое услуга? В данной работе будет использован термин "государственная услуга". "...Государственная услуга, предоставляется федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги;..." [[] URL: http://www.consultant.ru/law/ref/ju_dict/word/gosudarstvennaya_usluga/ (дата обращения 10.05.17)]. Определение процитировано из Федерального Закона №210 (ред. от 28.12.2016) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Теперь понятно, что услуга предоставляется государственным служащим, который в свою очередь обязан быть компетентным сотрудником, представляющее государство. Но причем тогда здесь жалоба? Возьмем определение жалобы на предоставление услуги также из Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Жалоба на нарушение порядка предоставления государственной услуги: "...жалоба на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги (далее - жалоба) - требование заявителя или его законного представителя о восстановлении или защите нарушенных прав или законных интересов заявителя органом, предоставляющим государственную услугу, органом, предоставляющим муниципальную услугу, многофункциональным центром, должностным лицом органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, или многофункционального центра либо государственным или муниципальным служащим при получении данным заявителем государственной или муниципальной услуги..." [[] URL: http://www.consultant.ru/law/ref/ju_d ict/word/zhaloba_na_narushenie_poryadka_predostav leniya_gosudarstvennoj_ili_municipalnoj_uslugi/ (дата обращения 10.05.17)].

...