Проблемы правового регулирования обеспечения качества публичных услуг на региональном уровне (на примере Калининградской области)

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Оказание публичных услуг имеет большое государственное и социальное значение для общего уровня жизни населения. Понятие «публичные услуги» охватывает понятие государственных и муниципальных услуг и тесно связано с публичной властью.

Важное юридическое значение для статуса человека имеют государственные услуги, связанные с выдачей или изменением документов. Конституционные гарантии охраны здоровья граждан осуществляются посредством государственных медицинских услуг. Обеспечение населения электричеством, водой, газом, переработка и вывоз мусора - публичные услуги играющие важную роль в социальном и экономическом развитии. Существует множество различных групп публичных услуг имеющие большое значение как юридическое, так и фактическое.

Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения, возникающие в процессе предоставления публичных услуг.

Предметом является правоотношения в сфере обеспечения качества публичных услуг на региональном уровне.

Целью выпускной квалификационной работы является исследование проблем правового регулирования качества публичных услуг на региональном уровне (на примере Калининградской области) и путей их решения.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- дать общую характеристику публичных услуг в Калининградской области;

- определить нормативные основы регулирования предоставления публичных услуг в Калининградской области;

- изучить способы предоставления публичных услуг;

- выявить проблемы стандартизации, мониторинга качества и доступности публичных услуг;

- найти основные направления совершенствования правового регулирования обеспечения качества публичных услуг в Калининградской области.

Предполагается, что успешное развитие качества публичных услуг станет возможным при выявлении стандарта качества, усовершенствовании нормативной основы и обеспечения доступности. Определенный интерес представляют возможности заимствования зарубежного опыта в сфере публичных услуг.

В выпускной квалификационной работе использовались следующие методы исследования: метод анализа нормативно-правовых актов, а также научной литературы, метод сравнения, формально-юридический метод и др.

Практическая значимость данной работы определяется важностью поиска и реализации эффективных и качественных методов регулирования публичных услуг в государственном управлении, что значимо для государственной системы в целом.

1. Общая характеристика предоставления публичных услуг в Калининградской области

1.1 Нормативные основы регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг в Калининградской области

Понятие «публичные услуги», включает в себя понятия «государственные услуги» и «муниципальные услуги» и тесно связано с понятием публичной власти.

В статье 2 Федерального закона от 27 июня 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» дается понятие государственным и муниципальным услугам. Государственная услуга - это услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации. Далее, из того же определения следует, что государственная услуга - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативно правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

В этом определении прослеживается неразрывная связь с публичной властью. Исходя из этой дефиниции законодателя, можно сделать вывод о том, что государственные услуги позиционируются как деятельность, которая связана с реализацией функций определенных субъектов и имеющая законодательные ограничения, пределы. Круг субъекта, также законодательно ограничен и состоит из исключительно публичных органов, т. е. наделенных государственно-властными полномочиями, в том числе делегированными. Немаловажным признаком является запрос заявителя, физического или юридического лица.

В той же статье дается определение муниципальной услуге. муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

Описание нормативной основы регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг необходимо начинать с основного закона Российской Федерации - Конституции Российской Федерации. Именно в ней находится смысл и содержание нормативно правового регулирования публичных услуг. Конституция Российской Федерации является правовой основой предоставления государственных и муниципальных услуг. Хотелось бы отметить некоторые статьи Основного Закона, которые определяют основные идеи предоставления публичных услуг, а также нормы за счет которых, публичные услуги существуют как правовой институт. К данным нормам Конституции относиться статья 2, устанавливающая и утверждающая приоритет прав и свобод человека и гражданина, статья 24, гарантирующая каждому возможность ознакомления с документами и материалами, затрагивающими его права и свободы, статья 33, которая устанавливает и закрепляет за гражданами право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, ч. 1 ст. 46, которая гарантирует каждому защиту его прав и свобод.

Основным нормативным правовым актом регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг является Федеральный закон от 27 июня 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Этот нормативно правовой акт затрагивает регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия в порядке делегирования.

Но не только Закон № 210-ФЗ регулирует отношения возникающие в следствии предоставления публичных услуг. Существуют иные федеральные законы и другие нормативно правовые акты Российской Федерации, законы и другие нормативно правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты.

Среди других федеральных законов, в частности, можно отметить следующие:

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, в котором в ст. 5.63 устанавливается административная ответственность за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг;

· Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», в данном законе утверждаются основы формирования и содержания регистров получателей государственных услуг в сфере занятости населения;

· Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, в котором утверждены бюджетные ассигнования на оказание государственных услуг;

· Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», который предписывает недопустимость внедрения актов ограничивающих конкуренцию и запрещает действия (бездействие), по ограничению конкуренции, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, участвующих в предоставлении государственных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Также необходимо указать на ряд иных федеральных законов, которые содержат отдельные нормы, дополняющие и расширяющие правовую основу предоставления государственных услуг.

К иным нормативным правовым актам Российской Федерации в области предоставления государственных услуг следует отнести следующие:

· Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в нем под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти напрямую или посредством подведомственных им федеральных государственных учреждений либо иных организаций безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами;

· Концепция административной реформы, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации и закрепляющая предоставление государственных услуг в качестве правового института;

· Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», которое предписывает обязанность федеральных органов исполнительной власти разрабатывать административные регламенты предоставления государственных услуг;

· Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», которым закрепляется обязанность федеральными органами исполнительной власти разработки административных регламентов предоставления государственных услуг;

· Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», в нем закреплены правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, а также правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.

Также следует отметить нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти - собственно административные регламенты предоставления государственных услуг.

На законодательном уровне существуют два легальных понятия административного регламента. Одно из них содержится в Законе № 210-ФЗ во 2 статье: административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной услуги и стандарт предоставления государственной услуги. Второе - в Постановлении № 373: административным регламентом предоставления государственных услуг является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В регламент предоставления государственной услуги включаются следующие разделы: общие положения; стандарт предоставления государственной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме; формы контроля за исполнением регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также их должностных лиц.

Требования к административным регламентам предоставления государственных услуг предписываются Законом № 210-ФЗ и Постановлением № 373. В качестве данных требований интересен стандарт предоставления государственных услуг. До сих пор в специальной литературе проводятся исследования, посвященные сущности и содержанию стандарта качества предоставления публичных услуг. Например, С.Ю. Наумов предлагает понятие административного стандарта как систему требований к государственной услуге в интересах ее получателя, установленной нормативным правовым актом. Стандарт государственной услуги включает требования, обеспечивающие необходимый уровень доступности и качества оказываемой услуги в целом, а также на каждом этапе ее предоставления. Душакова Л.А. понимает стандарт государственной услуги как специфичное обязательство органов исполнительной власти по обеспечению возможности получения государственных услуг в определенных объемах и определенного качества с целью сокращения транзакционных издержек, которые несут граждане и организации при взаимодействии с органами власти и должностными лицами.

На региональном уровне субъектов Российской Федерации не менее активно занимаются нормотворческой деятельностью в сфере предоставления публичных услуг. В соответствии с темой дипломной работы необходимо рассмотреть законодательство Калининградской области в данной сфере.

Итак, Закон Калининградской области от 25 июня 2008 года №263 «О стандартах качества государственных услуг в Калининградской области» утверждающий общий подход к пониманию стандарта качества услуг в области.

Постановление Правительства Калининградской области от 28. 10. 2011 г. № 838 «О мерах по реализации Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Обязывающий утвердить порядок формирования и ведения реестра государственных услуг в Калининградской области, аналогичное обязательство относится к утверждению перечня государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Калининградской области.

Постановление Правительства Калининградской области от 27 июня 2008 года № 430 «Об утверждении общих подходов к оценке качества государственных услуг и удовлетворенности потребителей государственных услуг, предоставляемых за счет средств областного бюджета населению Калининградской области», данный закон регулирует общий подход к мониторингу качества и доступности публичных услуг.

Также в соответствии с особенностями муниципальных образований на территории Калининградской области, есть муниципальные акты об утверждении стандарта предоставления муниципальных услуг на территории соответствующего городского округа и об утверждении порядка проведения мониторинга качества и доступности предоставления муниципальных услуг. К примеру, администрация городского округа «Город Калининград» имеет на эти случаи: Постановление администрации городского округа «Город Калининград» от 24.04.2012 №667 «Об утверждении стандарта предоставления муниципальных услуг на территории городского округа «Город Калининград» и Постановление администрации городского округа «Город Калининград» от 31.10.2011 №1809 «Об утверждении Порядка проведения мониторинга качества и доступности предоставления муниципальных услуг на территории городского округа «Город Калининград».

Действующее законодательство устанавливает возможность организации предоставления публичных услуг, более того некоторые нормы и в целом концепция законодательства в данной сфере предусматривает тенденцию к переходу на электронные услуги.

Государственные услуги подлежат включению соответственно в реестры. Формирование и ведение федерального реестра государственных услуг осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. Формирование и ведение реестра государственных услуг субъекта РФ осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, о чем указывалось выше.

В целом, следует отметить, также достаточную динамичность законодательства в области предоставления государственных услуг, что выражается в динамике дополнений и изменений Закона № 210-ФЗ, актов Правительства Российской Федерации, а также самих административных регламентов предоставления государственных услуг.

1.2 Способы предоставления публичных услуг

Одним из самых эффективных способов предоставления публичных услуг в Российской Федерации на сегодняшний день является оказание услуг посредством специально оборудованных пунктов приёма и выдачи документов - многофункциональных центров предоставления услуг.

Многофункциональные центры предоставления услуг (далее - МФЦ) - учрежденная и уполномоченная высшей исполнительной властью РФ организация, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в режиме «одного окна». По сути, МФЦ стал единой точкой доступа к услугам для физических и юридических лиц.

Среди способов предоставления государственных (муниципальных) услуг для юридических и физических лиц через МФЦ выделяют:

· "принцип одного окна", по которому прием документов осуществляют сотрудники МФЦ, формируя и передавая при этом дело в соответствующий орган исполнительной власти, где уже непосредственно принимается решение о предоставлении (отказе в предоставлении) услуги, и конечный результат оказания услуги выдается либо самим органом исполнительной власти, либо МФЦ;

· "принцип одной двери", означающий, что прямое взаимодействие с заявителем в МФЦ осуществляет сотрудник органа исполнительной власти, несущий обязанности в сфере оказания услуг.

Преимущества МФЦ:

· существенное упрощение процедуры получения гражданами государственных и муниципальных услуг;

· оптимизирует систему предоставления массовых и общественно значимых государственных и муниципальных услуг, так как они, в большинстве своем, носят межведомственный характер;

· существенно уменьшает вероятность возникновения коррупционных отношений при предоставлении государственных и муниципальных услуг за счёт отсутствия взаимодействия заявителей с должностными лицами федеральных, региональных и районных органов власти.

Межведомственное взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется МФЦ без участия заявителя. Это означает существенное упрощение получения публичной услуги, заявитель имеет возможность подать все необходимые документы в одном месте, сотрудник МФЦ в свою очередь сам свяжется с ответственными органами, которые уполномочены выдать необходимые для получения услуги документы. То есть заявителю необходимо предоставить обязательные документы, которые обычно хранятся дома.

Не менее популярным способом получения публичных услуг являются электронные услуги.

Важно отметить что, электронные услуги - это государственные услуги, оказанные на основе современных информационно-коммуникационных технологий, позволяют реорганизовать работу органов власти и достигать нового качества управления, соблюдая регламенты обслуживания бизнеса и общества и повышая результативность принимаемых решений. В данном случае электронные услуги можно рассматривать как инструмент в повышении качества взаимодействия власти, бизнеса и общества. При этом, такая важная функция власти, как обеспечение своевременного доступа граждан к официальной информации органов управления, на базе которой строится взаимодействие государственных и муниципальных структур с институтами гражданского общества и бизнесом, работает на повышение качества и эффективности реализуемых решений.

Преимущества данного способа услуг:

· значительное упрощение получения государственной и муниципальной услуги и иной полезной информации;

· существенная экономия времени, которое связано с получением государственных и муниципальных услуг (сокращается время, необходимое гражданам для поездки, а также проведения в очереди для получения услуг);

· уменьшение затрат граждан, финансового характера, т.к. получение электронной услуги возможно из любой точки с доступом к сети Интернет. Получателю нет необходимости курсировать на автобусе, тратя при этом деньги на проезд, по разным ведомствам;

· сокращается список необходимых документов для получения услуги;

· в связи с вводом электронного документооборота устраняются бюрократические проволочки;

· вероятность возникновения коррупционных отношений ликвидируется, так как контакты получателя с чиновником исключаются;

· снижение административных барьеров, и повышение доступности получения государственных и муниципальных услуг;

· своевременное информирование гражданина по его заявлению, в течении каждого этапа работы.

Так же получение публичной услуги возможно посредством почтового отправления и выездного обслуживания.

При почтовом отправление все необходимые документы и заполненные формы отправляются по почте на адрес соответствующего органа. В последствии, лицу необходимо явится лично по адресу органа за конечным результатом услуги.

Выездное обслуживание, сотрудниками органа посредством которого осуществляется право на получение публичной услуги. Обслуживание производится за определенную плату, но ветеранам ВОВ и инвалидам I и II обслуживание происходит бесплатно.

2. Оптимизация механизмов обеспечения качества публичных услуг в Калининградской области

2.1 Проблемы стандартизации и мониторинга качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг

Важнейшим направлением совершенствования государственной системы управления считается повышения качества и доступности государственных услуг. Этот аспект осуществляется за счет проведения государством ежегодных мониторингов, позволяющие выявить недочеты в сфере оказания публичных услуг, также они позволяют следить за динамикой изменения показателей различных государственных или муниципальных услуг. Нынешние реалии современного мира показывают, что важнейшим фактором, для качественной жизни населения, является удовлетворенность результатом обеспечения государством и органами местного самоуправления публичными услугами отвечающих мировым стандартам. С этой позиции рассмотрения вопроса важно мнение В. В. Путина, который в статье «Демократия и качество государства» пишет о важности перехода к стандартам публичных услуг нового поколения, которые будут основываться на позиции потребителя этих услуг - гражданина, а не на позиции исполнителя. Важно понимать, что удовлетворенность в сфере публичных услуг является составляющим более широкого понятия: качества. Именно мониторинг ставится как один из способов повышения качества государственных и муниципальных услуг, позволяющий выявить в процессе мониторинга «слабые» места и своевременно их устранить.

Как уже было сказано выше, государство ставит перед собой цель обеспечения повышения качества и доступности публичных услуг, некоторые из которых являются общественно значимыми. В связи с этим Минэкономразвитием Российской Федерации раз в год проводится мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг, помимо этого проводится исследование удовлетворенности граждан при получении публичных услуг, при взаимодействии с государственной властью и органами местного самоуправления в сфере предоставления этих самых услуг.

Основной целью ежегодно мониторинга Е.А. Винокурцева ставит систематическое выявление наиболее проблемных сфер оказания государственных и муниципальных услуг, а также отслеживание динамики основных показателей оказания наиболее массовых услуг.

Такой мониторинг позиционирует себя как один из инструментов получения объективной информации о степени удовлетворенности граждан качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг. Также мониторинг способен выявить степень доверия граждан к государственной власти и органам самоуправления, в том числе и к изменениям, производящимся на федеральном либо регионально уровне, по улучшению обслуживания населения.

Для получения информации о реально положении вещей в сфере оказания услуг в качестве опрашиваемых социологического опроса являются граждане Российской Федерации в возрасте старше 18 лет, при условии, что они за последние два года, хотя бы один раз, обращались за получением государственной или муниципальной услугой, и на момент опроса имели бы на руках конечный результат (принятие или отказ в заявлении).

За теоретическую основу анализа качества государственных и муниципальных услуг, можно использовать подходы менеджмента качества, а также менеджмента сферы услуг. В настоящее время, даже при устойчивом интересе науки и практики, единого понятия качества услуг до сих пор не имеется. Среди наиболее известных можно выделить определения, данные в различных системах стандартизации. Так, в Международном стандарте ИСО 8402-94 «Управление качеством и обеспечение качества. Словарь», качество услуг понимается как степень удовлетворения ожиданий потребителей. В ГОСТ Р 50646-2012 «Услуги населению. Термины и определения» качество услуги определяют, как общую совокупность технических, технологических и эксплуатационных характеристик, посредством которых услуга будет отвечать нуждам потребителя.

Перейдем к основным теоретическим подходам к пониманию сущности качества услуг. Абрамов С. С. придерживается точки зрения, что сущность качества услуг имеет два составляющих: качество результата и качество обслуживания. Следовательно, конечный результат и процесс обслуживания являются взаимосвязанными и входят в понятие «качество услуг», а также удовлетворенности потребителей.

Особенность определения качества услуги выступает производной особенности самой услуги - зависимость от конкретного исполнителя, неотделимость от потребителя, ее нематериальность, несохраняемость, недолговечность.

По отношению к государственным услугам проблема качества обретает еще более трудный характер, связано это с тем, что специфичен сам результат предоставленной услуги: это может быть материальное обеспечения права, информация установление или подтверждение права. Довольно часто конечный результат публичной услуги не является конечным этапом удовлетворения потребности получателя, а дает перспективу удовлетворения потребностей в дальнейшем (например, социальный льготы в праве получать при наличии удостоверения инвалида). Поэтому о качестве результата государственной услуги говорить достаточно сложно.

Следующий подход к качеству услуг описывает Еланцева О. П. Ее подход предполагает выделения качества исполнения услуги и качества обслуживания. В этом понимании качество позиционируется как степень соответствия потребительских свойств услуги конкретной общественной потребности, при этом качество исполнения услуги характеризуется ее соответствием как требованиям действующей нормативно-технической документации, так и пожеланиям конкретного потребителя услуги, согласованным при приеме заказа; а качество обслуживания - совокупностью условий, методов и средств, обеспечивающих конкретному потребителю возможность получения услуги с минимальными затратами времени и высокой культурой обслуживания при оптимальных социально-экономических результатах обслуживания. Данный подход в целом применим относительно качества предоставления государственных услуг, при этом качество исполнения может быть оценено как соответствие услуги требованиям административного регламента и законодательства в данной сфере, а качество обслуживания - как обеспечение условий получения услуги, а также соответствия оказания услуги установленным нормам времени.

Не менее важной и нерешенной научно-практической проблемой является установление номенклатуры показателей качества услуг. В рамках подхода, отраженного в ГОСТ, выделяют несколько основных групп показателей качества услуг по характеризуемым ими свойствам услуг: назначения, безопасности, профессионального уровня персонала, надежности, которые в свою очередь состоят из групп показателей. Однако данный перечень носит общий характер, в связи с чем рядом отечественных авторов предпринимаются попытки его адаптации к специфике отдельных сфер оказания услуг.

С введением Указа Президента РФ В.В. Путина от 07.05.2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» впервые были введены критерии качества предоставления государственных и муниципальных услуг. В соответствии с ним, для совершенствования государственного управления Правительство Российской должно обеспечить достижение следующих показателей:

1. уровень удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления государственных услуг к 2018 году должен составлять не менее 90%;

2. не менее 90% граждан к 2015 году должны иметь доступ к получению государственных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в МФЦ;

3. не менее 70% граждан к 2018 году будут использовать механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме;

4. среднее число обращений представителей бизнес-сообщества в орган государственной власти РФ для получения одной государственной услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности к 2014 году должно сократиться до 2;

5. время ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти РФ для получения государственных услуг к 2014 году должно сократиться до 15 минут.

В настоящее время существует основной документ, который регулирует мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг, этот документ - письмо Минэкономразвития РФ от 29.04.2011 N 8863-ОФ/Д09 «О методических рекомендациях по организации проведения мониторинга качества предоставления государственных (муниципальных) услуг», который содержит основные рекомендации для проведения ежегодного мониторинга и оценки качества государственных услуг. Однако в нем нет достаточно обширного описания методов мониторинга, рекомендации, относящиеся непосредственно к работе мониторинга слишком поверхностны, а по отношению к критериям оценки качества услуг дан лишь примерный план. Предполагается, что именно поэтому в системе органов государственной власти не могут эффективно формировать и принимать управленческое решение по ликвидации «слабых» мест в системе публичных услуг.

В последнее время органы публичного управления активно используют в качестве метода мониторинга опрос граждан, получающих услуги. Такой опрос проводится посредством сайта Вашконтроль.ру, сайт Единого портала государственных услуг, а также с помощью официальных сайтов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме этого активно используются различные приложения, виджеты, смс опросы и телефонный центр.

Проблема метода опроса граждан посредством сайтов заключается в их бессистемности, различии дизайнов, а также они не введены в информационно-аналитическую систему мониторинга. Это становится заметно потому, что у них разные способы регистрации, на некоторых достаточно сложные, каждый из них обладает уникальным интерфейсом. Таким образом, даже при сильном желании гражданином помочь публичной власти улучшить сервис услуг, он должен потерять определенное количество времени на регистрацию и на ориентацию на сайте, некоторые просто пугаются и не имеют желания пользоваться данными сайтами. Особенно это относится к гражданам старшего поколения. К тому же отсутствует обратная связь, то есть должностное лицо не имеет возможности, впрочем, и обязанности, отвечать в комментариях под отзывом. Также на некоторых сайтах нет возможности видеть оценки и отзывы других пользователей. Для улучшения метода опроса, предлагается систематизации сайтов, т. е. наделить все сайты общей регистрацией и создать единый интерфейс с небольшими отличиями для соответствующих ведомств.

В настоящее время актуальной темой является вопрос «электронного правительства», предполагается, что оно способно существенно повысить качество предоставляемых услуг. Его основной целью ставится повышение доступности публичных услуг и открытости органов публичной власти. В число различных мероприятий по этому поводу включено также обеспечение предоставления государственных услуг в электронном виде.

Критерии качества предоставления электронных услуг:

а) доступность информации о порядке предоставления государственных услуг;

б) доступность электронных форм документов, необходимых для предоставления государственных услуг;

в) доступность инструментов совершения в электронном виде платежей, необходимых для получения государственных услуг;

г) время ожидания ответа на подачу заявления;

д) время предоставления государственных услуг;

е) удобство процедур предоставления государственных услуг, включая процедуры записи на прием, подачи заявления, уплаты обязательных платежей, информирования заявителя о ходе предоставления государственных услуг, а также получения результата предоставления государственных услуг.

Распоряжением от 17 октября 2009 г. N 1555-р Правительство РФ утвердило план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти.

Теперь рассмотрим четыре теоретико-методологические проблемы организации мониторинга качества предоставления услуг, которые предлагает Костина С.В.

Во-первых, описывается проблема терминологического характера. Заключается она в том, что нет единых понятий «услуга» и «государственная услуга» закрепленных на законодательном уровне, также не существует единого понимания сущности государственных услуг. Одно из определений понятия государственной услуги находится в ФЗ-210 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» - это «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги».

Второе определение можно увидеть в Бюджетном кодексе Российской Федерации: «Государственные (муниципальные) услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенными органами государственной власти (органами местного самоуправления)».

Видно, что приведенные нормативно правовые акты определяет по-разному круг субъектов, исполняющих государственные услуги, более того из первого определения видно, что в круг таких субъектов не входят государственные учреждения. Из этого следует, что формально государственные учреждения не занимаются предоставлением государственных услуг, несмотря на то, что именно им перешли различные виды деятельности по оказанию услуг, которые раньше исполнялись органами государственной власти. Таким образом, получается, что не все оказываемые услуги наделены необходимостью в проведении мониторинга.

Что касается определения «качество предоставления государственных услуг», в настоящий момент также нет четкого и единого определения и подхода к пониманию качества.

Таким образом, необходимо прийти к общему понятию публичных услуг на законодательном уровне. Существует множество попыток со стороны научных работников, т. е. у законодателя есть из чего выбирать.

Во-вторых, следствием из описанной выше проблемы, является и несогласованность в параметрах качества предоставления услуг актов федерально уровня и актов регионального уровня, а также существуют различия подобного рода внутри субъекта. В федеральных нормативно-правовых актах в основном выделены следующие параметры качества: доступность услуги, комфортность получения услуги, удовлетворенность клиентов. Внутри субъекта администрациями городских округов, в той же Калининградской области, вводят свои постановления, которые включают свое понимание параметров качества. В итоге субъекты и даже территориальные образования субъектов имеют разные параметры качества, а также стандартов. Данные перечни в основном не проходят какую-либо внешнюю экспертизу. Данный случай требует общего понятия публичных услуг.

В-третьих, это методы мониторинга. Данная проблема заключается в большом многообразии методов мониторинга, однако в настоящее время органы государственной власти ограничиваются опросом и статистикой. Многофункциональные центры обязаны проводить обязательные телефонные опросы граждан, получивших услугу, но помимо телефонного опроса существует обширный арсенал методов мониторинга - экспертный анализ, контент-анализ и т. д. Но даже и при проведении обычного опроса возникает много проблем - объем выборки, вид опроса, показатели опроса и периодичность. Четко установленных нормативов здесь не определено. Существующие методические рекомендации по проведению мониторинга, разработанные для органов власти различных уровней, с одной стороны достаточно общие, с другой - обычно предлагают типовые формы анкет и т.д. Предлагается ввести специальную должность эксперта по мониторингу, который в свою очередь будет использовать весь арсенал методов мониторинга.

В-четвертых, одной из наиболее важных, по мнению Костиной С. В., проблем проведения мониторинга качества предоставления государственных услуг является отсутствие системы результатов в деятельности органов власти.

По определению, мониторинг должен являться инструментом контроля и управления деятельностью организации, органа власти в целях повышения ее эффективности. В настоящее время данная система в государственном управлении только начинает развиваться. Несмотря на повсеместное внедрение, в основном избранные меры мониторинга не в состоянии дать руководителям объективное представление о состоянии качества оказания государственных услуг, а также о тех проблемах, которые приводят к его снижению. Эта проблему возможно решить при помощи экспертов, описанных выше. Никаких предпосылок к этому не наблюдается, итак все прошло.

2.2 Совершенствование правового регулирования обеспечения качества государственных и муниципальных услуг в Калининградской области

Для начала описания возможных направлений совершенствования правового регулирования обеспечения качества публичных услуг в Калининградской области, представляется необходимым указать на важные изменения, которые произошли на федеральном уровне и соответственно повлияли на Калининградскую область в сфере предоставления публичных услуг.

Итак, для успешного экономического развития Российской Федерации одним из ключевых факторов является эффективное и качественное государственное управление. Нынешние рыночные условия поднимают планку по отношению к эффективности государственного аппарата и самой исполнительной власти.

Для определения позиции успешного государства на международной арене важна не только экономическая политика, но также необходимо выстраивать качественную систему управления в соответствии со специфическими особенностями страны и ее масштабами, внимать к прогрессу и новым коммуникационным решениям, а главное - отвечать потребности общества в удобном, открытом государстве.

Руководство страны поставило цель создания социально-ориентированного и конкурентоспособного государства, при этом поставив перед собой следующие задачи: снизить административные барьеры, ограничить государственное вмешательство в экономическую деятельность, ликвидировать чрезмерное регулирование, повышение качества и доступности публичных услуг, повысить уровень открытости органов власти, привлечь граждан к участию в выработки государственной политики.

Основные направления деятельности по совершенствованию системы государственного нашли свое проявление в программных документах - «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы» и Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Административная реформа значительно затронула сферу предоставления государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации.

В рамках реформы произведена работа по регламентации государственных органов исполнительной власти в части предоставления услуг населению, а также по созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», переводу государственных услуг в электронную форму. На основании этого была сформирована методическая и нормативная система повышения качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Разработаны определенные механизмы стимулирования и управления реформирования всей системы оказания государственных услуг.

Ключевым шагом на пути совершенствования правового регулирования публичных услуг является Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 N 210-ФЗ. Этот закон был принят в следствии недостаточно качественной работы органов исполнительной власти в сфере организации предоставления публичных услуг. В то время как эффективное и удовлетворительное, для населения, оказание государственных и муниципальных услуг является ключевым фактором государственного управления, т.к. качество жизни населения напрямую зависит от достойной системы услуг. Таким образом, данный закон является своеобразным толчком к дальнейшему совершенствованию правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации.

В 5 статье этого закона закреплены права граждан на получение государственной (муниципальной) услуги своевременно и в соответствии со стандартом; получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг, в том числе в электронной форме; получение государственных (муниципальных) услуг в электронной форме, а также в иных формах по выбору заявителя; досудебное рассмотрение жалоб в процессе получения государственных (муниципальных) услуг; получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре.

В 6 статье описаны обязанности органов, предоставляющих услуги. Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами; обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, а также в иных формах по выбору заявителя; предоставлять в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от них такие документы и информацию.

Закон предписывает запрещение требования от граждан тех документов или информации, которые уже в наличии у органов, предоставляющих услуги, также запрещено требовать документы и информацию, которая не предусмотрена нормативно правовым актом напрямую.

Статья 8 определяет случаи при которых взимается с получателя плата за предоставление услуги - либо на основании Налогового кодекса Российской Федерации, либо на основании Перечней платных услуг, утверждаемых Правительством Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования.

За все годы реформы выстроена система публичных услуг, ориентацией которой служат разные группы граждан. То есть система публичных услуг, в настоящее время, подходит для оказания услуг активным пользователям сети интернет или гражданам, которые предпочитают удаленный способ получения услуг, а также для групп граждан, предпочитающих личное общение с сотрудниками-консультантами при получениях услуг по принципу «одного окна. Да, была попытка внедрения электронных карт, но данная попытка не удалась и их отменили.

Развитие проводимой реформы показывало необходимость создания единого механизма досудебного обжалования, его законодательное закрепление установило ответственность госслужащих административного характера за нарушения прав граждан при оказании государственных услуг. Таким образом, граждане получили возможность подачи жалу в электронной или письменной форме в органы власти, подать жалобу возможно даже через официальный сайт ведомства или через Единый портал государственных услуг. Помимо этого, существует единой телефон доверия.

Также вследствие прогресса реформирования системы оказания государственных и муниципальных услуг, в конце концов потребовали организации межведомственного взаимодействия. Тем же законом предписывался запрет для требования сотрудниками ведомств, тех документов и информации от граждан, которые они могли запросить и получить в качестве реализации возможности межведомственного взаимодействия. Таким способом было существенно сокращено время оказания услуг. Хорошее начало знаменует прелестные последствия.

Государством была проведена значительная работа для создания и обеспечения контрольно-надзорных функций в сфере публичных услуг. Этот виток развития преподнес ежегодные мониторинги, проводимые Минэкономики Российской Федерации.

Следующим шагом была стандартизация публичных услуг. Она ликвидировала возможность дублирования действий сотрудников ведомств, множественные инструкции и ведомственные приказы, а также существенно автоматизировало некоторые административные процессы. В этом смысле стандартизация - необходимый шаг для перевода государственных услуг в электронный вид.

Основным фактором для стандартизации оказались административные регламенты.

Как базовый элемент стандартизации административные регламенты государственной услуги должны:

· обеспечивать минимизацию расходов времени и иных ресурсов получателя государственных услуг;

· предусматривать возможность обращения с запросом в орган, оказывающий государственную услугу, не только в письменном виде, но и с использованием информационно-коммуникационных технологий;

· обеспечивать минимизацию действий, количества документов, требующихся от получателя услуг;

· закреплять измеряемые параметры требований к качеству и доступности государственной услуги;

· учитывать мнение и интересы получателей государственной услуги;

· закреплять ответственность должностных лиц за несоблюдение требований при предоставлении государственных услуг.

В соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственные услуги предоставляются в соответствии с административными регламентами, содержащими всю необходимую информацию, предусмотренную законодательством, необходимую как для граждан, так и для должностных лиц: Также, хорошо себя показало межведомственное сотрудничество.

· сроки оказания услуги,

· перечень документов,

· основания для отказа,

· административные процедуры,

· ответственность и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц,

· контактная информация,

· стандарт комфортности и другое.

Кодексом об административных нарушениях установлена ответственность чиновников и сотрудников многофункциональный центров (если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния):

· за непредоставление услуги или нарушение установленных сроков оказания услуг - в размере от 3 000 до 5 000 рублей, для сотрудников МФЦ - от 1 000 до 1 500 рублей;

· за требование документов и (или) платы, не предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, - от 5 000 до 10 000 рублей, для сотрудников МФЦ - от 1 500 до 3 000 рублей;

· за нарушение порядка или сроков рассмотрения жалобы или незаконный отказ, уклонение от принятия ее к рассмотрению - от 20 000 до 30 000 рублей.

Органами государственной власти осуществляется совершенствование качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг, вносятся изменения в административные регламенты.

Например, вносятся изменения о снижении показателя максимального срока ожидания в очереди при подаче документов в орган государственной власти до 15 минут, включаются требования к обеспечению условий доступности для инвалидов объектов, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги.

Все административные регламенты проходят экспертизу Минэкономразвития России, а также независимую экспертизу.

Также Минэкономразвития России организован регулярный независимый мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Прежде всего, Минэкономразвития России проверяет соблюдение закрепленных в административных регламентах стандартов предоставления государственных услуг.

Общефедеральные тенденции развития сферы регулирования публичных услуг получили соответствующую реализацию и на региональном уровне.

Сегодня довольно широко развита сеть многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг. В связи с этим, как в Российской Федерации, так и в Калининградской области, существует ряд проблем и недоработок организационного механизма данного способа оказания услуг и нормативно-правового регулирования взаимодействия МФЦ с органами власти и клиентами-заявителями.

Федеральным законом № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в главе 4 закреплено: особенности организации; функции, права, обязанности и ответственность; требования к соглашениям о взаимодействии; обязанности органов оказывающих государственные и муниципальные услуги. Однако не смотря на все это в данном нормативно правовом акте отсутствует или недостаточно конкретно определен ряд принципиальных моментов функционирования центров.

...