Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

«Санкт-Петербургский политехнический университет Петра Великого»

Гуманитарный институт

Кафедра «Юриспруденция и судебно-техническая экспертиза»

Выпускная квалификационная работа бакалавра

Тема: «Правовое обеспечение проведения государственной и общественной экологических экспертиз»

Направление 40.03.01 Юриспруденция

Студент гр. 43821/6

Стручков Данил Данилович

Санкт-Петербург 2017



Содержание

• Введение
• 1. Экологическая экспертиза: общая характеристика
• 1.1 Понятие и сущность экологической экспертизы
• 1.2 Принципы осуществления и виды экологической экспертизы
• 2. Государственная экологическая экспертиза
• 2.1 Правовые основы государственной экологической экспертизы
• 2.2 Порядок проведения и организации государственной экологической экспертизы
• 3. Общественная экологическая экспертиза
• 3.1 Правовое регулирования общественной экологической экспертизы
• 3.2 Проблемы правового регулирования общественной экологической экспертизы
• Заключение
• Библиографический список
• 

Введение

Актуальность темы исследования. Охрана окружающей среды - одна из важнейших задач деятельности государства. Статья 42 Конституции Российской Федерации гласит: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». В настоящее время уже никто не может отрицать негативного воздействия людей на окружающую природную среду с целью удовлетворить различные, прежде всего, материальные потребности, в связи с чем люди уже давно живут в экологическом кризисе. Об этом говорит нарушение равновесия в экологических системах и во взаимодействии общества с природой. При том, что по некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в 4 - 5 раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений.

Возрастающее внимание к охране окружающей среды обусловливает необходимость экспертного анализа как отдельных объектов живой и неживой природы, так и экологической обстановки в целом. Экологическая экспертиза расценивается многими специалистами в качестве важного правового инструмента, который предотвращает нанесение вреда окружающей природной среде. Оценивая фактическую роль экологической экспертизы (особенно государственной) в охране окружающей среды и обеспечении рационального природопользования, можно утверждать, что она, как никакая другая правовая мера экологического права, является достаточно эффективной и реализует своей потенциал средств построения правового государства и обеспечения права на благоприятную окружающую среду. В то же время в науке и практике возникает немало дискуссионных вопросов по поводу экологической экспертизы и проблем применения, регламентирующих ее организацию и проведение норм, что и предопределяет актуальность изучения данного аспекта экологического права, а, следовательно, и тему настоящего исследования.

Правовой институт экологической экспертизы в разные годы исследовали такие ведущие ученые в данной области правового регулирования, как С.А. Боголюбов, А.М. Волков, М.М. Бринчук, Б.В. Ерофеев, О.И. Крассов, Н.И. Хлуденева, М.В. Хотулева и другие. Следует вместе с тем отметить, что в последние пять лет наблюдается существенное снижение научного интереса к указанной проблеме, появляется все меньше и меньше публикаций по данному вопросу, не так много уделяется ему внимания и в учебной литературе.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления экологической экспертизы.

Предметом исследования являются нормы действующего законодательства, регламентирующие вопросы организации и производства экологической экспертизы в целом и ее отдельных разновидностей, а также практика применения указанных норм.

Целью исследования является изучение сущности экологической экспертизы, ее разновидностей и анализ правовой регламентации ее организации и проведения применительно к таким видам, как государственная и общественная экологическая экспертизы, а также выявление на этой основе актуальных проблем правового регулирования указанного института. Достижение поставленной цели предполагает необходимость решения следующих задач:

1) дать общую характеристику экологической экспертизы как одного из важных институтов экологического права (понятие, сущность, принципы осуществления, видовые классификации);

2) охарактеризовать правовые основы проведения государственной экологической экспертизы;

3) описать порядок организации и проведения государственной экологической экспертизы;

4) изучить нормы права, регламентирующие порядок организации и проведения общественной экологической экспертизы;

5) выявить актуальные проблемы правового регулирования общественной экологической экспертизы на современном этапе.

Методологической основой исследования является всеобщий диалектический метод познания, а также другие научно-познавательные методы: системный, функциональный, формально-логический и другие.

Нормативную и содержательную базу исследования составили относящиеся к предмету исследования российские законы, подзаконные нормативные правовые акты, научные труды юристов.

Указанные выше цель и задачи исследования обусловили структуру дипломной работы, которая состоит из настоящего введения, трех разделов, шесть подразделов, заключения и библиографического списка.



1. Экологическая экспертиза: общая характеристика

1.1 Понятие и сущность экологической экспертизы

С 1990 года обвальное снижение в России с эффективности функционирования всех видов государственных надзоров: экологического, санитарного, земельного, лесного, строительного, торгового и др. привело к тому, что население нашей страны и окружающая среда оказались под сильным прессом огромного числа негативных факторов. В результате ситуация дошла до того, что по отношению к здоровью человека стали допустимыми любые отрицательные воздействия, лишь бы негативные факторы не были сразу заметны. А то, что скажется на здоровье людей позже, под недоказуемым негативным влиянием комплекса негативных факторов окружающей среды - это уже никого не касается.

Постсоветское общество в начале 1990-х годов было брошено в рыночную среду абсолютно не готовым принять и правильно использовать его законы и закономерности. Рынок определенно предполагает формирование в течение веков определенной ментальности человека, его сознательного отношения к охране природы и здоровью другого человека, уважительного отношения к его собственности. Революция 1917 года оборвала нить преемственности этих качеств человека. А после распада СССР власти бросили россиян без предварительной подготовки в совершенно незнакомую им экономическую и социальную среду. Каждый стремился к богатству, даже ценой здоровья и жизни своих сограждан.

В качестве примера приведем такую иллюстрацию из научной литературы, на каком-либо перерабатывающем пищевом заводе простые рабочие, при своих мизерных зарплатах, воочию видят резкое и непропорциональное обогащение своего директора. Как результат мести его работников, простые покупатели часто видят в покупаемых ими консервах разбитое стекло, волосы или таракана. «Без рыбных, овощных, фруктовых и ягодных консервов… большинство россиян могло бы как-то обойтись. Но невозможно же отказаться от молока и молочных продуктов, подсолнечного масла, муки и мучных продуктов. … А что делается на этих направлениях пищевого производства, при почти полном отсутствии эффективного государственного надзора, одному Богу известно.

Согласно пункту 5 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в числе объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня установлены проекты технической документации на новую технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду. Возможно, что в соответствии с данной нормой используемые сегодня при производстве многих продуктов вредные вещества и были подвергнуты экологической экспертизе. Однако ни один эксперт, каким бы незаурядным он ни был, не в состоянии оценить масштаб комплексного экологического вреда, обеспечиваемого данным вредным веществом в сочетании с другими такими же вредными веществами. Это, во-первых, а, во-вторых, он никогда не будет способен точно оценить масштабы накопленного экологического ущерба здоровью человека и состоянию окружающей среды во времени.

В этой связи должен быть объективно закономерным рост всех видов заболеваний человека, равно как и рост уровня смертности, в том числе, и преждевременной, и снижение продолжительности жизни населения. Поэтому трудно поверить в статистические данные, свидетельствующие об обратном. Подтверждением нашего мнения является наблюдение за жизнью насекомых, то есть наиболее хрупких и уязвимых из осязаемых живых существ. Если 20 лет назад в летнее время ночью вокруг горящей лампы на улице кружилось огромное число насекомых, то сегодня - единицы. Точно также в те относительно недавние времена ночной поездки на автомобиле утром приходилось мыть лобовое стекло от погибших насекомых, теперь же этого не происходит. Другими словами, насекомые из-за загрязнения окружающей среды начали массово вымирать. Очевидно, что аналогичная судьба поджидает и человека, точнее, она уже свершается, набирая из года в год все большие темпы.

Экологическая экспертиза представляет собой важнейший правовой инструмент в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий. Наряду с нормированием, лицензированием, сертификацией, аудитом экологическая экспертиза реализует в себе функцию экологического контроля, выступая гарантом соблюдения правовых предписаний. Однако в отличие, например, от экологического аудита она осуществляется до начала экологически вредной деятельности и поэтому играет предупредительную функцию и, в отличие от экологического контроля, полностью лишена карательной функции. Суть предупредительной функции состоит в том, что при проведении экологической экспертизы осуществляется предварительная проверка соответствия хозяйственных решений экологическим нормам и требованиям. Вместе с тем не любая предварительная проверка может быть названа экологической экспертизой. Экологической экспертизой может считаться лишь такая деятельность, которая осуществляется в определенной правовой форме по регламентированной законодательством процедуре.

Экологическая экспертиза является одним из видов экспертиз, необходимых для получения итогового разрешения на осуществление намечаемой хозяйственной деятельности. В этом смысле она сосуществует наряду с санитарно-эпидемиологической, противопожарной, историко-культурной и иными видами экспертиз, с которыми сталкиваются субъекты хозяйственной деятельности при согласовании документации, обосновывающей такую деятельность и необходимой для принятия решения компетентными органами власти о разрешении ее осуществления. Вместе с тем экологическая экспертиза является наиболее важной экспертизой в сфере природопользования. Во-первых, это связано с особой значимостью вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. Во-вторых, экологическая экспертиза проводится на завершающей стадии согласований планируемой деятельности и с позиции действующего законодательства должна комплексно оценивать все вопросы, связанные с воздействием на окружающую среду, в том числе и рассмотренные ранее при проведении других видов экспертиз. В-третьих, экологическая экспертиза представляет собой не простую административную процедуру согласований специально уполномоченным органом власти. Это целая комплексная система взаимодействий общественных организаций (объединений), независимых экспертов, органов государственной власти и иных заинтересованных лиц. Здесь происходит одновременное сочетание двух начал: научно-исследовательской деятельности компетентных экспертов и управленческой деятельности уполномоченных органов государственной власти. Наконец, в-четвертых, правовое регулирование экологической экспертизы представлено в достаточно масштабном виде, что, бесспорно, требует к себе должного внимания и обусловливает ее важность.

Таким образом, экологическая экспертиза представляет собой своеобразную разновидность экологического контроля и имеет чисто предупредительное значение, поскольку, как правило, совершается до начала экологически вредной деятельности, а также выступает гарантом выполнения эколого-правовых предписаний. Экологическая экспертиза совершается в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов требованиям охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности общества.

Легальное понятие экологической экспертизы содержится в статье 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Экологическая экспертиза определяется как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

В литературе выделяют следующие характерные признаки экологической экспертизы: она характеризуется превентивным, предупредительным характером, особым субъектом (субъектами) организации и проведения, жестким соблюдением процессуальной формы, специальной целью исследования, разномасштабностью, а в ряде случаев - сложностью и объемностью объекта экспертного исследования, императивным характером результатов.

Цель экологической экспертизы - обеспечить предупреждение вредных последствий хозяйственной деятельности для охраны окружающей среды, здоровья человека, экологической безопасности общества, задача - оценить степень экологического воздействия конкретного хозяйственного объекта на окружающую среду и здоровье человека.

1.2 Принципы осуществления и виды экологической экспертизы

Существует несколько классификаций видов экологической экспертизы. Так, по критерию субъекта различают государственную и общественную экологическую экспертизу, причем государственная экологическая экспертиза осуществляется органами исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. По критерию времени и процедуры рассмотрения выделяют первичную экологическую экспертизу и повторную, осуществляемую добровольно или по решению суда. По результатам экологическая экспертиза может привести к положительному или отрицательному заключению.

Развитие института современной экологической экспертизы в России началось с принятия 19 декабря 1991 года Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Впервые в экологическом праве России отношения по экологической экспертизе были урегулированы на законодательном уровне.

В указанном законе требования по экологической экспертизе были урегулированы в отдельном разделе. Был установлен ряд принципиально новых и важнейших для данного института положений. В соответствии со ст. 35 осуществление государственной экологической экспертизы предусматривалось на принципах обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности.

Принцип обязательности ее проведения получил развитие в статье 36: государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. В этой норме выражалось правовое назначение государственной экологической экспертизы - быть средством обеспечения учета экологических требований при принятии экологически значимых решений.

Эта норма, а также закрепление юридической силы заключения государственной экологической экспертизы, т.е. юридически значимые новые и важные качества экологической экспертизы, существенно отличают ее от экологической экспертизы на первом этапе.

Согласно статье 35 заключение государственной экологической экспертизы становилось юридически обязательным. Юридическая сила такого заключения выражалась словами: финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об экологической экспертизе» существенно усилил и конкретизировал правовые основы экологической экспертизы. Может быть, единственный в системе экологического законодательства он достаточно подробно урегулировал процессуальные отношения, что является одним из его существенных достоинств.

В настоящее время, проведение экологической экспертизы основывается на ряде принципов, закрепленных в статье 3 Закона об экспертизе. Эти принципы сформулированы применительно к основному виду экологической экспертизы - государственной экспертизе. За незначительным исключением, они могут быть использованы и в иной эколого-экспертной деятельности. Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах:

1) презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (такой подход является новым для российского права и означает необходимость возложения бремени доказывания экологической опасности объекта не на экспертов, а на авторов проекта);

2) обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экспертизы (финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам должно производиться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы);

3) комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий (должны учитываться ближайшие и отдаленные экологические, экономические, социальные, демографические, нравственные последствия деятельности объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения, требования экологической безопасности);

4) обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы (проектировщик обязан соблюдать нормативы качества среды, допустимом воздействия, экологические стандарты, природоохранные нормы правила проектирования);

5) достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу (в противном случае экологическая экспертиза не сможет выполнить задачи определения допустимости реализации объекта и профилактики загрязнения среды);

6) независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы (заинтересованность экспертов в тех или иных ее выводах, не связанных с охраной природной среды, может свести на нет ее значение как обязательной меры охраны благоприятных условий проживания);

7) научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы (эти требования закона должны быть положены в основу каждого заключения экологической экспертизы - как государственной, так и общественной);

8) гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения (ради настоящего и будущего благополучия граждан и организуется экспертиза, поэтому подключение к ней граждан является естественным, требующим нередко правового оформления);

9) ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за ее организацию, проведение и качество (законом предусматриваются различные виды ответственности за невыполнение обязанностей по проведению экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях, за предоставление неправильных и необоснованных заключений и т. п.).

Вместе с тем следует отметить, что в перечне принципов осуществления экологической экспертизы отсутствуют такие принципы, как:

1) приоритет обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека;

2) обеспечение безопасности экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы и после их завершения;

3) приоритетное и срочное осуществление проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать сильное негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;

4) учет сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

5) приоритет охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

6) приоритет сохранения биологического разнообразия, в том числе, агробиоразнообразия, при проведении экологической экспертизы;

7) отказ в проведении экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

8) организация и развитие системы образовательной подготовки населения в области экологической экспертизы и формирование соответствующей экологоэкспертной культуры;

9) международное сотрудничество Российской Федерации в области организации и проведения экологической экспертизы, унификация правил, методов и способов экологической экспертизы;

10) обязательность финансирования экологической экспертизы юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, чьи проекты хозяйственной и (или) иной деятельности могут привести к загрязнению окружающей среды;

11) соответствие качественного уровня экологической экспертизы уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития.

Кроме того, при артикулировании «независимости экспертов экологической экспертизы» как обязательного условия, следует в статье 3 Закона об экспертизе добавить также, от кого они должны быть независимыми. Например, такими лицами могут быть изготовители, продавцы, поставщики, исполнители и приобретатели, в том числе потребители.

Списком принципов статьи 3 Закона об экспертизе не предусмотрена недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении экологической экспертизы. Например, заведомо предполагая необъективность экспертов, или будучи сильно стесненным в сроках реализации проекта, заказчик экспертизы должен быть вправе обратиться в любой иной орган экологической экспертизы, в том числе и независимый от Минприроды Российской Федерации. При несовпадении результатов разных экспертиз, заявитель может добиться справедливости в судебном порядке. Часть 8 статьи 14 Закона об экспертизе устанавливает, что повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда. Однако может получиться так, что у заказчика нет времени для повторной экспертизы. Поэтому внесение соответствующего предлагаемого изменения в перечень принципов экологической экспертизы представляется целесообразным.

Следует отметить, что в настоящий момент в связи с осуществлением реформирования градостроительной деятельности, сфера действия экологической экспертизы резко сократилась. Так, согласно части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в отношении проектной документации не допускается проведение иных экспертиз, кроме государственной экспертизы проектной документации. Исключением из этого правила является проведение иных экспертиз, кроме государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, а также проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах.

Следовательно, в отношении проектной документации всех остальных объектов проводится только государственная экспертиза проектной документации, в рамках которой исследуются вопросы обеспечения экологической безопасности. Экологическая же экспертиза по ним не проводится. По мнению одних авторов, данная мера является вполне обоснованной и обусловлена необходимостью сокращения административных барьеров в строительстве. Однако большинство ученых отрицательно относятся к данному решению законодателя.

Единая государственная экспертиза градостроительной документации прямо вытекает из идеологии перехода в сфере проектирования и строительства на требования безопасности из серии технических регламентов. Результат этой реформы виден на примере экспертизы, проводимой при проектировании объектов электроэнергетики. Если ранее статья 42 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» предусматривала проведение четырех экспертиз документации по строительству такого объекта (экологической, промышленной безопасности, экспертизы безопасности гидротехнических сооружений и экспертизы безопасности ядерных установок), то теперь действующая редакция данной статьи предусматривает только государственную экспертизу проектной документации объектов электроэнергетики, являющихся объектами капитального строительства, осуществляемую в соответствии с градостроительным законодательством.

Однако, несмотря на градостроительную реформу, экологическая экспертиза как способ обеспечения экологической безопасности полностью не исчезла, и сохраняет свое значение как самостоятельная форма экологического контроля, имеющая предупредительное значение, и направленная на формирование условий, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду путем предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на жизнь и здоровье граждан.



2. Государственная экологическая экспертиза

2.1 Правовые основы государственной экологической экспертизы

Государственная экологическая экспертиза является одним из видов экспертиз, необходимых для получения итогового разрешения на осуществление намечаемой хозяйственной деятельности. В этом смысле она сосуществует наряду с санитарно-эпидемиологической, противопожарной, историко-культурной и иными видами экспертиз, с которыми сталкиваются субъекты хозяйственной деятельности при согласовании документации, обосновывающей такую деятельность и необходимой для принятия решения компетентными органами власти о разрешении ее осуществления.

Для решения вопросов эффективности экологического контроля и управления, соблюдения природоохранных норм и правил на всех стадиях реализации того или иного проекта в конце 1995 года в Российской Федерации вступил закон «Об экологической экспертизе».

Помимо этого, проведение государственной экологической экспертизы предусматривается рядом федеральных законов. Приведем ряд примеров.

Так, согласно статье 40 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» размещение ядерных установок, в том числе атомных станций, осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных экспертиз, предусмотренных законодательством Российской Федерации и подтверждающих экологическую и радиационную безопасность ядерных установок.

Строительство и эксплуатация нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки и хранения нефти и газа, расположенных в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, допускаются при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы, государственной экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз после восстановления загрязненных земель (статьи 46 Закона № 7-ФЗ).

Статья 34 Федерального закона от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» закрепляет правило о том, что все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря. Аналогичные требования содержатся в статье 31 Федерального закона от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» и статье 27 Федерального закона от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

Субъектами государственной экологической экспертизы являются специально уполномоченные федеральные органы экологической экспертизы либо органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также заказчики объектов экологической экспертизы.

Специально уполномоченным федеральным органом в области экологической экспертизы является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. В соответствии со статьей 6 Закона об экспертизе субъектам Российской Федерации переданы полномочия Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики субъекта Российской Федерации, организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, а также осуществлению контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе и информированию населения о намечаемых и проводимых экспертизах и их результате.

Заказчики - это юридические и физические лица, которые заказывают и оплачивают специально уполномоченным органам организацию и проведение работы по выявлению соответствия предполагаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. При этом в случае отступления от проекта, получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы, заказчик обязан пройти экспертизу повторно. экологический правовой государственный

Объектом экологической экспертизы являются материалы и документы, представляемые заказчиком. Все объекты экологической экспертизы делятся на два основных вида. Это объекты, которые подлежат государственной экологической экспертизе, и объекты общественной экологической экспертизы. Объекты государственной экологической экспертизы, в свою очередь, подразделяются на объекты федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. Материалы по объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня направляются заказчиком в Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования России, а по объектам государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации - в территориальные органы Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования субъектов. При представлении документации, не соответствующей требованиям, Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования России в течение семи дней со дня регистрации поступивших материалов направляет заказчику уведомление о некомплектности материалов и сроках их представления. Легальный перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, в соответствии со статьей 11 Закона об экспертизе:

1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

2) проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

3) проекты соглашений о разделе продукции;

4) материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии;

5) проекты технической документации на новую технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

6) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

6.1) материалы, обосновывающие преобразование государственных природных заповедников в национальные парки;

7) проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

7.1) проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I - V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I - V классов опасности;

7.2) проектная документация искусственных земельных участков, создание которых предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации;

7.3) проект ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности;

8) объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Для многих субъектов Российской Федерации главной экологической проблемой современности является трудноконтролируемый процесс роста и накопления отходов производства и потребления. Решение этой проблемной ситуации требует сложного комплексного анализа природоохранного законодательства, проецируемого на особенности производственной среды отдельного региона. Однако многие специалисты, работающие в смежных с экологией областях, видят общее решение этой проблемы (как результат процесса снижения объемов накопленных отходов) в апробации новых технологий переработки (обработки) отходов I - V класса опасности и строительстве новых, обустроенных в соответствии с экологическими и санитарными правилами объектов размещения отходов (высокоэффективных полигонов). Необходимо знать, что финансирование и введение в эксплуатацию любого из этих показателей (будь то новая технология обезвреживания отходов или проектирование нового объекта размещения отходов) осуществляется только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, выданного федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами.

Порядок проведения государственной экологической экспертизы регулируется не только Законом об экспертизе, но и рядом принятых в его развитие подзаконных нормативных актов, в частности:

1) Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года № 698, утвердившим Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы;

2) Приказом Министерства природы России от 6 мая 2014 года № 204 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня»;

3) Приказом Росприроднадзора от 29 сентября 2010 года № 283 «О полномочиях Росприроднадзора и его территориальных органов в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 года № 717».



2.2 Порядок проведения и организации государственной экологической экспертизы

Правовому регулированию организации и проведения государственной экологической экспертизы посвящена глава III федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 года № 174-ФЗ.

Вышеназванный федеральный закон является законом прямого действия, так как в нём установлены полномочия органов законодательной и исполнительной власти различного уровня, а также специально уполномоченных государственных органов в области государственной экологической экспертизы, основные положения по порядку её проведения, ответственность за нарушение установленного порядка, требования к заключению государственной экологической экспертизы, экономический механизм реализации деятельности в области государственной экологической экспертизы, права и обязанности участников процесса. Ни одна из существующих экспертиз (государственная вневедомственная, отраслевые, ведомственные) не обладает такими полномочиями, которые определены законодательством, исходя из целей и задач экологической экспертизы и компетенции специально уполномоченных государственных органов по её организации и проведению.

Итак, в соответствии с положениями Закона об экспертизе государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиков материалов установленным требованиям, порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов:

1) документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;

2) положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

3) заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения этими органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

4) материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованными органами местного самоуправления.

Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком в полном объеме и в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее, чем 15 дней после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме и количестве (в ряде случаев, предусмотренных Законом об экспертизе, этот срок может быть сокращен до трех дней). Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать три месяца и может быть продлен на один месяц по заявлению заказчика, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Порядок действий заявителя:

1) обращается в Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности;

2) подает заявление и документы;

3) получает копию заявления с регистрационным номером и датой принятия;

4) предоставляет дополнительные материалы по просьбе специалистов Комитета;

5) получает уведомление о необходимости оплаты сбора, рассчитанного в соответствии со сметой расходов на проведение государственной экологической экспертизы;

6) предоставляет копии платежного поучения об оплате сбора в Комитет;

7) в случае непредставления заявителем копии платежного поручения об оплате сбора, рассчитанного в соответствии со сметой расходов на проведение государственной экологической экспертизы в установленные сроки либо непредставления дополнительных материалов - получает уведомление о возврате материалов;

8) в случае принятия Комитетом решения о предоставлении государственной услуги - получает уведомление о начале работы экспертной комиссии, содержащее информацию о дате, времени и месте проведения организационного заседания экспертной комиссии;

9) по просьбе эксперта - члена экспертной комиссии - предоставляет дополнительные материалы для всесторонней и объективной оценки объектов государственной экологической экспертизы;

10) по желанию получает заключение государственной экологической экспертизы и копию сопроводительного письма-уведомления о завершении государственной экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.

В состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы включаются внештатные эксперты - по согласованию с ними, и в случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве экспертов государственной экологической экспертизы его штатные сотрудники и штатные сотрудники органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ положений Закона об экспертизе позволяет выделить три этапа проведения государственной экологической экспертизы:

1) научно-исследовательский этап, включая его элементы - оценку воздействия на окружающую среду и экологическое обоснование;

2) получение от государства официального разрешения на реализацию проекта;

3) контроль за исполнением заключения.

Первый этап государственной экологической экспертизы начинается с представления экспертам соответствующего объекта (объектов). Обязательным условием принятия документов и материалов на государственную экологическую экспертизу является наличие в них данных по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации. На этом же этапе происходит исследование экспертными комиссиями (экспертами) представленного объекта, выявление его соответствия установленным экологическим и другим специальным нормам, правилам и нормативам.

Приведем реальные примеры проявления ошибок на данном этапе:

1) Проектирование технического задания на проведение оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду разработка предварительного и окончательного этапов оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду осуществляется без участия общественности.

2) Природопользователь поздно (уже на завершающем этапе) привлекает общественность к обсуждению необходимости проектирования или введения в эксплуатацию объекта государственной экологической экспертизы, что приводит либо к продлению организационной процедуры по временному фактору (статистка показывает, что процедура может затянуться на период более года), либо к аннулированию всех результатов работы, в связи с нарушением одного из главных принципов государственной экологической экспертизы -- принципа гласности и учета общественного мнения.

В качестве наиболее вероятного практического решения данной проблемы природопользователь должен в случае принятия потенциального решения о возможном проектировании объекта государственной экологической экспертизы природопользователь обязан уведомить заинтересованную общественность (граждан Российской Федерации, общественные организации) о том, что начинаются работы по сбору информации, материалов, фактов, рабочих показателей для проведения анализа целесообразности, практической необходимости и осуществления предварительной оценки воздействия потенциального объекта государственной экологической экспертизы на окружающую среду. Информирование в обязательном порядке осуществляется через средства массовой информации трех уровней (федеральную, субъектовую и газету непосредственно населенного пункта). Все желающие могут высказать свое аргументированное мнение о целесообразности или нецелесообразности реализации объекта.

По результатам предварительной оценки воздействия объекта государственной экологической экспертизы на окружающую среды, анализа общественного мнения, разрабатывается техническое задание на поэтапное проведение оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (с указанием конкретных сроков, методов и задач). Разработчик и заказчик государственной экологической экспертизы также обязаны проинформировать общественность о создании и содержании технического задания через средства массовой информации трех уровней. Учет общественного мнения выявляется через общественные обсуждения, организацией которых занимаются органы местного самоуправления. Форму предполагаемых общественных обсуждений (опрос, анкетирование, общественные слушания, «круглый стол») также назначает орган местного самоуправления. Доступ к техническому заданию для общественности открыт на протяжении всего периода проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

С момента окончательного формирования и подписания технического задания начинается основная научно обоснованная проектировочная часть работы (научный анализ в соответствии с утвержденными методиками), потенциального воздействия объекта государственной экологической экспертизы на все компоненты окружающей среды. На этом этапе необходимо максимально точно сформулировать наименование объекта государственной экологической экспертизы (для того, чтобы его официальное название в технической (проектной) документации, материалах оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду не расходилось с названием, указанным, например, в газетах или поручении Федеральной службы по надзору природопользования, или Протоколе общественных обсуждений). После составления предварительного варианта оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду природопользователь в тандеме с официальным разработчиком обязан проинформировать заинтересованную общественность о полученных результатах. В случае выявления квалифицированных и обоснованных замечаний и предложений они должны быть полностью устранены (или включены) в окончательной версии оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Окончательный вариант оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду подлежит обязательному общественному обсуждению с населением. Общественные обсуждения организуются органом местного самоуправления в форме общественных слушаний. Информирование граждан Российской Федерации о месте и времени проведения общественных слушаний должно производиться также через средства массовой информации трех уровней. Все объективные замечания и предложения, высказанные общественностью, должны быть учтены в окончательной версии оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

На этом этапе природопользователь (заказчик государственной экологической экспертизы) должен обратиться в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования для установления территориального органа, который будет проводить официальную процедуру государственной экологической экспертизы. Обращаем внимание, что Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования не всегда определяется по территориальному признаку, например, объект может находиться в регионе Сибирского федерального округа, а экспертизу будет проводить территориальный Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Центрального федерального округа.

Окончательный вариант оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду вместе с остальным обязательным пакетом документов, регламентированным соответствующими нормативными актами, предоставляется в территориальный орган Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования для организации и проведения государственной экологической экспертизы.

На втором этапе представленные объекты получают экспертную оценку. Экспертная комиссия определяет:

1) соответствие намечаемой деятельности требованиям, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов по вопросам охраны окружающей среды;

2) полноту выявления масштабов прогнозируемого воздействия на окружающую среду в результате осуществления намечаемой деятельности и экологическую обоснованность допустимости ее реализации;

...