- Порядок предоставления отпусков работникам, усыновившим ребенка, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 года № 719Постановление Правительства РФ от 11.10.2001 года № 719 (ред. от 01.02.2005) «Об утверждении Порядка предоставления отпусков работникам, усыновившим ребенка»//Собрание законодательства РФ. 22.10.2001. № 43. Ст.4101.;

- Постановление Правительства РФ от 15 октября 2001 года № 727 «О порядке обеспечения пособиями по обязательному государственному социальному страхованию осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому труду»Постановление Правительства РФ от 15.10.2001 года № 727 (ред. от 16.02.2011) «О порядке обеспечения пособиями по обязательному государственному социальному страхованию осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому труду»//Собрание законодательства РФ. 22.10.2001. № 43. Ст.4106. ; и др.

В числе актов федеральных органов исполнительной власти можно назвать:

- Порядок проведения экспертизы временной нетрудоспособности осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому труду, и выдачи им документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность, утвержденный Приказом Минздрава РФ, Минюста РФ и Фонда социального страхования РФ от 14 июля 2003 года № 316/185/180Приказ Минздрава РФ № 316, Минюста РФ № 185, ФСС РФ № 180 от 14.07.2003 года «Об утверждении Порядка проведения экспертизы временной нетрудоспособности осужденных к лишению свободы лиц, привлеченных к оплачиваемому труду, и выдачи им документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность» (зарегистрировано в Минюсте РФ 07.08.2003 года № 4961)//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 22.12.2003. № 51. ;

- Инструкцию Минздрава РФ от 23 апреля 1997 года № 01-97 «О порядке предоставления послеродового отпуска при осложненных родах»Инструкция о порядке предоставления послеродового отпуска при осложненных родах (утв. Минздравом РФ 23.04.1997 года № 01-97) (зарегистрировано в Минюсте РФ 14.05.1997 года № 1305)//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 12. ;

- Порядок и условия назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детейПриказ Минздравсоцразвития РФ от 23.12.2009 года № 1012н (ред. от 27.01.2012) «Об утверждении Порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей» (зарегистрировано в Минюсте РФ 31.12.2009 года № 15909)//Российская газета. 27.01.2010. № 15. ; и др.

Кроме того, изданы следующие письма федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся нормативными актами:

- письмо Минтруда РФ и Фонда социального страхования РФ от 9 сентября 2002 года № 6088-ГК/02-08/05-2283П «О выплате единовременного пособия при рождении ребенка» Письмо Минтруда РФ № 6088-ГК, ФСС РФ № 02-08/05-2283П от 09.09.2002 года «О выплате единовременного пособия при рождении ребенка»//Социальный мир. 23-30.09.2002. № 24. ;

- письмо Фонда социального страхования РФ от 10 июля 2003 года № 02-18/05-4751 «Об исчислении пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам адвокатам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, не признаваемым индивидуальными предпринимателями, членам родовых, семейных общин малочисленных народов Севера»Письмо ФСС РФ от 10.07.2003 года № 02-18/05-4751 «Об исчислении пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам адвокатам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, не признаваемым индивидуальными предпринимателями, членам родовых, семейных общин малочисленных народов Севера»//Вестник государственного социального страхования. Социальный мир. 2003. № 9. ; и др.

Поскольку в соответствии с п. «ж» ч.1 ст.72 Конституции РФ защита семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, субъекты РФ вправе принимать соответствующие федеральным законам законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч.2 ст.76 Конституции РФ).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, составляющие законодательство РФ в сфере поддержки семей с детьми, устанавливают дополнительные виды поддержки семей с детьми.

Во многих субъектах РФ приняты правовые акты, предусматривающие дополнительные меры материальной поддержки семей с детьми, в том числе многодетных семей.

Так, например:

- Закон Брянской области от 9 декабря 2004 года № 84-З «О пособиях гражданам, имеющим детей»;

- Закон Владимирской области от 1 декабря 2004 года № 213-ОЗ «О ежемесячном пособии гражданам, имеющим детей, во Владимирской области»;

- Закон Иркутской области от 17 декабря 2008 года № 130-ОЗ «О ежемесячном пособии на ребенка в Иркутской области»; и др.

Итак, нормативно-правовая база в области поддержки граждан, имеющих детей, представлена целым комплексом нормативно-правовых и подзаконных актов: от Конституции РФ до актов субъектов РФ.

2.2 Государственные пособия гражданам, имеющим детей

Развитие системы социального обеспечения является составной частью социальной защиты населения как необходимого условия осуществления целей социального государства.

Конституция РФ не предусматривает исчерпывающего перечня социальных рисков, с которыми ее нормы связывают возникновение права человека на социальное обеспечение, в том числе в связи с материнством и детством. Как виды социального обеспечения, предусматривающие государственную защиту граждан от разного рода социальных рисков, в том числе не рассматриваемых в Конституции РФ, так и условия их предоставления устанавливаются в форме федерального закона (ч.2 ст.39 Конституции РФ).

Необходимо отметить, что социальное обеспечение осуществляется в различных формах, в частности посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. И все же основным видом социального обеспечения является материальное обеспечение в целях предоставления человеку средств к существованию посредством установления системы гарантированных государством выплат при наступлении предусмотренных законом социально значимых обстоятельств (пенсии, пособия и пр.).

Федеральным законом РФ от 19.05.1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» установлены следующие виды государственных пособий:

- пособие по беременности и родам;

- единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;

- единовременное пособие при рождении ребенка;

- ежемесячное пособие по уходу за ребенком;

- ежемесячное пособие на ребенка;

- единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью;

- единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;

- ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

Порядок и условия назначения и выплаты указанных государственных пособий устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в части, не определенной настоящим Федеральным законом. Порядок предоставления информации, необходимой для назначения и выплаты единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, гражданам, имеющим право на получение этих пособий, а также органам, осуществляющим назначение и выплату указанных пособий, определяется Правительством Российской Федерации.

Порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что указанными выше видами пособий не исчерпываются формы материальной поддержки граждан, имеющих детей. Иные формы материальной поддержки граждан, имеющих детей, предусмотрены как на федеральном уровне, так и субъектами РФ в зависимости от их финансовых возможностей.

В силу правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Определении Конституционного Суда РФ от 2 октября 2003 года № 382-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статей 8, 15 и 17 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты материнства и детства должно согласовываться в том числе с имеющимися у него на данном этапе социально-экономического развития финансовыми и иными средствами и возможностями. На необходимость учета имеющихся у государства ресурсов при оказании помощи родителям по содержанию детей указывает и Конвенция о правах ребенка в ст.ст.26, 27.

Вместе с тем, признание государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства в качестве конституционных ценностей РФ как социального государства предполагает возложение на органы государственной власти обязанности изыскивать средства и создавать другие предпосылки для повышения государственных пособий, имея в виду необходимость их установления, в конечном счете, на уровне, отвечающем социальному предназначению и конституционной природе этих выплат.

В Определении Конституционного Суда РФ от 2 октября 2003 года № 382-ООпределение Конституционного Суда РФ от 02.10.2003 года № 382-О«По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статей 8, 15 и 17 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»//Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 1. указано также, что государственная поддержка материнства и детства не ограничивается системой государственных пособий гражданам, имеющим детей, а носит комплексный характер и включает права, льготы и иные социальные меры, в том числе предусмотренные законодательством РФ о социальной помощи, занятости, образовании, здравоохранении, налогах, целью которых является облегчение положения нуждающихся семей и обеспечение для них прожиточного минимума. Использование же тех или иных систем правового регулирования по оказанию государственной поддержки семьи, материнства и детства в качестве приоритетных в рамках единой государственной политики в области социально-экономического обеспечения является прерогативой законодателя.

Так, например, Федеральный закон РФ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» в целях создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную жизнь, предусматривает материнский (семейный) капитал. А в соответствии с п.2 ст.1 Федерального закона РФ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств, соответственно, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Так, Закон Калининградской области от 14 января 2005 года № 487 «О пособиях гражданам, имеющим детей» предусматривает виды региональных пособий гражданам, имеющим детей (ст.4):

- единовременное пособие при рождении ребенка;

- ежемесячное пособие на ребенка-инвалида;

- ежемесячное пособие многодетной семье.

Закон Санкт-Петербурга от 24 ноября 2004 года № 587-80 «О социальной поддержке семей, имеющих детей, в Санкт-Петербурге» регламентирует систему мер социальной поддержки семей, имеющих детей, в Санкт-Петербурге, включающую (ст.2):

- ежемесячные пособия на ребенка;

- дополнительные меры социальной поддержки семей, имеющих детей, в Санкт-Петербурге (единовременная компенсационная выплата при рождении ребенка, компенсационная выплата на детей из многодетных семей).

В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 года было отмечено, что для многодетных семей должен быть создан режим наибольшего благоприятствования. Например, в Ивановской области при рождении 3-го ребенка бесплатно выделяется земельный участок под строительство жилого дома или дачи. В этой связи Президентом РФ было предложено распространить такую меру поддержки во всех субъектах РФ.

Так, в Ульяновской области был подготовлен Закон Ульяновской области от 27 августа 2010 года № 118-ЗО «О внесении изменений в статью 111 Закона Ульяновской области «О регулировании земельных отношений в Ульяновской области», предусматривающий выделение земельных участков для индивидуального жилищного строительства в собственность гражданам, родившим либо усыновившим (удочерившим) после 1 января 2011 года третьего ребенка или последующих детей.

Кроме того, Президент РФ указал на необходимость применения и иных форм поддержки многодетных семей, в частности регионального «материнского капитала».

Так, например, в Ульяновской области Законом Ульяновской области от 5 февраля 2008 года № 24-ЗО «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей» предусматривается выдача государственного сертификата на именной капитал «Семья» в размере 100 тыс. рублей женщинам, не достигшим 35-летнего возраста при рождении (усыновлении) 3-его ребенка, которым можно будет воспользоваться по достижении ребенком возраста 1,5 лет.

Федеральный закон РФ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» в отношении каждого вида государственного пособия гражданам, имеющим детей, определяет:

- круг лиц, имеющих право на пособие;

- размер;

- продолжительность выплаты.

Исключение составляет ежемесячное пособие на ребенка, поскольку в соответствии с нормами ч.3 ст.3 указанного Закона, а также ст.16Закона, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ устанавливаются:

- размер;

- порядок назначения;

- порядок индексации;

- порядок выплаты.

Правительство РФ наделено полномочиями определить федеральный орган исполнительной власти, который уполномочен установить:

- порядок назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей;

- условия назначения и выплаты указанных государственных пособий.

Вместе с тем полномочия такого федерального органа исполнительной власти по установлению порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, действуют только в части, не предусмотренной Законом.

Порядок и условия назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, утверждены Приказом Минздравсоцразвития РФ от 23 декабря 2009 года № 1012н «Об утверждении Порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей»Приказ Минздравсоцразвития РФ от 23.12.2009 года № 1012н (ред. от 27.01.2012) «Об утверждении Порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей» (зарегистрировано в Минюсте РФ 31.12.2009 года № 15909)//Российская газета. 27.01.2010. № 15. .

Правила предоставления информации, необходимой для назначения и выплаты единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, гражданам, имеющим право на получение этих пособий, а также органам, осуществляющим назначение и выплату указанных пособий, утверждены Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2008 года № 275Постановление Правительства РФ от 16.04.2008 года № 275 (ред. от 31.12.2009) «О порядке предоставления информации, необходимой для назначения и выплаты единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, гражданам, имеющим право на получение этих пособий, а также органам, осуществляющим назначение и выплату указанных пособий»//Собрание законодательства РФ. 21.04.2008. № 16. Ст.1700. .

Таким образом, государственные пособия гражданам, имеющим детей - это выплаты, производимые родителям (или заменяющим их лицам) в связи с рождением и воспитанием детей, установленные законом в целях материальной поддержки материнства, отцовства и детства.

2.3 Трудовые гарантии работникам, имеющим детей

Правовое регулирование трудовых и непосредственно связанных с ними отношений исходит из общепризнанных принципов и норм международного права и осуществляется в соответствии с Конституцией РФ. Целью такого регулирования является создание благоприятных и справедливых условий труда, обеспечивающих равенство прав и возможностей работников, в том числе право каждого работника на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены; на ограничение рабочего времени; предоставление ежедневного отдыха, выходных и праздничных дней, оплачиваемого ежегодного отпуска; на заработную плату, позволяющую вести достойное человека существование ему самому и его семье, и др.

Именно соблюдение принципов равенства и справедливости при установлении государственных гарантий трудовых прав и свобод требует неодинакового подхода к участникам трудового процесса, то есть подхода в зависимости либо от условий, в которых приходится работать (в неблагоприятных природно-климатических условиях, в условиях выполнения работы вне места постоянного проживания работников и др.), либо от общественно значимых особенностей работников (возраста, выполнения функции материнства, состояния трудоспособности и т.д.) Комментарий к Трудовому кодексу РФ/Отв. ред. Ю.П. Орловский. - 5-e изд., испр., доп. и перераб. - М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2009. - С.823. .

Необходимость учета указанных обстоятельств привела к установлению специальных норм права, частично ограничивающих применение общих правил по тем же вопросам в отношении одних работников, либо норм права, устанавливающих дополнительные гарантии для других. Наличие таких норм, сгруппированных в зависимости от оснований их принятия, обусловило необходимость их закрепления в ТК в виде самостоятельного раздела «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников».

К числу оснований для установления особенностей правового регулирования труда отнесены: характер и условия труда; психофизиологические особенности организма; природно-климатические условия; наличие семейных обязанностей и другие основания.

В ст.3 ТК РФ предусматривается, что установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите, не являются дискриминацией.

Так, ст.253 ТК РФ ограничивает применение труда женщин на тяжелых работах и на работах с вредными условиями труда, а также на подземных работах до тех пор, пока для них не созданы безопасные условия труда.

В соответствии со ст.254 ТК РФ допускается перевод на другую работу беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до полутора лет. До предоставления беременной женщине другой работы, исключающей воздействие неблагоприятных производственных факторов, она подлежит освобождению от работы с сохранением среднего заработка за все пропущенные вследствие этого рабочие дни за счет средств работодателя (ч.2 ст.254 ТК РФ).

Согласно ст.255 ТК РФ женщинам по их заявлению и на основании выданного в установленном порядке листка нетрудоспособности предоставляются отпуска по беременности и родам продолжительностью 70 (в случае многоплодной беременности - 84) календарных дней до родов и 70 (в случае осложненных родов - 86, при рождении двух или более детей - 110) календарных дней после родов с выплатой пособия по государственному социальному страхованию в установленном федеральными законами размере.

Порядок выплаты пособий по государственному социальному страхованию за время отпуска по беременности и родам регулируется Законом об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. В соответствии со ст.11 этого Закона пособие по беременности и родам выплачивается застрахованной женщине в размере 100% среднего заработка.

Размер пособия по беременности и родам не может превышать максимальный размер пособия по беременности и родам, установленный федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования РФ на очередной финансовый год. В случае если застрахованное лицо работает у нескольких работодателей, размер пособия по беременности и родам не может превышать указанный максимальный размер данного пособия по каждому месту работы.

Женщинам, уволенным в связи с ликвидацией организации, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, прекращением полномочий частными нотариусами и прекращением статуса адвоката, а также в связи с прекращением деятельности иными физическими лицами, профессиональная деятельность которых в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, в течение 12 месяцев, предшествовавших дню признания их в установленном порядке безработными, пособие по беременности и родам выплачивается в размере 300 руб.

Пособие по беременности и родам назначается, если обращение за ним последовало не позднее 6 месяцев со дня окончания отпуска по беременности и родам. При обращении за данным пособием по истечении 6 месяцев решение о его назначении принимается территориальным органом Фонда социального страхования РФ при наличии уважительных причин пропуска срока обращения за пособием.

Как следует из ст.256 ТК РФ отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет предоставляются по заявлению женщин полностью или по частям в пределах установленного срока и оформляются приказом (распоряжением) работодателя.

Если женщина желает прервать отпуск и выйти на работу, то она должна подать об этом заявление. Ее выход на работу также оформляется приказом или распоряжением работодателя. Если в предоставлении прежней работы ей отказано, женщина вправе предъявить иск в суд.

Возможность реального использования женщиной дополнительного отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет обеспечивается двумя путями:

а) матери либо отцу, другим родственникам, опекунам, фактически осуществляющим уход за ребенком, подлежащим обязательному социальному страхованию и находящимся в отпуске по уходу за ребенком, ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается со дня предоставления отпуска по уходу за ребенком до достижения ребенком возраста полутора лет, в следующем размере:

- 40% среднего заработка (дохода, денежного довольствия) по месту работы (службы) за последние 12 календарных месяцев, предшествовавших месяцу наступления отпуска по уходу за ребенком. При этом минимальный размер пособия составляет 1500 руб. по уходу за первым ребенком и 3000 руб. по уходу за вторым ребенком и последующими детьми. Максимальный размер пособия по уходу за ребенком не может превышать за полный календарный месяц 6000 руб.

В районах и местностях, в которых в установленном порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, минимальный и максимальный размеры указанного пособия определяются с учетом этих коэффициентов.

Органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законами субъектов РФ могут увеличивать установленные законом размеры государственных пособий за счет средств бюджетов субъектов РФ;

б) в период использования женщиной отпуска по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет ей выплачивается денежная компенсация в размере 50 руб. за счет средств, направляемых на оплату труда (ст.1 Указа Президента РФ от 30 мая 1994 года № 1110 «О размере компенсационных выплат отдельным категориям граждан»Указ Президента РФ от 30.05.1994 года № 1110 (ред. от 17.04.2003) «О размере компенсационных выплат отдельным категориям граждан»//Собрание законодательства РФ. 06.06.1994. № 6. Ст.589.).

Такая компенсация выплачивается находящимся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет и находящимся в дополнительном отпуске без сохранения заработной платы по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет отцу, усыновителю, опекуну, бабушке, дедушке, другому родственнику, фактически осуществляющему уход за ребенком.

Для лиц, работающих в районах, где установлены районные коэффициенты к заработной плате, размер ежемесячных компенсационных выплат определяется с применением этих коэффициентов независимо от места фактического пребывания получателя в период отпуска по уходу за ребенком (Порядок назначения и выплаты ежемесячных компенсационных выплат отдельным категориям граждан, утв. Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 года № 1206Постановление Правительства РФ от 03.11.1994 года № 1206 (ред. от 04.08.2006) «Об утверждении Порядка назначения и выплаты ежемесячных компенсационных выплат отдельным категориям граждан»//Собрание законодательства РФ. 14.11.1994. № 29. Ст.3035.).

Коллективными договорами могут устанавливаться более высокие размеры ежемесячных компенсационных выплат работающим женщинам и другим лицам, находящимся в отпуске по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет.

Пособие назначается и выплачивается со дня предоставления отпуска по уходу за ребенком по день исполнения ребенку 3 лет.

Детально порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет в двойном размере и порядок финансирования расходов, связанных с выплатой этих пособий, регулируются Правилами, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2005 года № 439 Постановление Правительства РФ от 16.07.2005 года № 439 (ред. от 18.05.2010) «О Правилах выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком в двойном размере до достижения ребенком возраста трех лет гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»//Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. № 30 (ч.II). Ст.3173..

Ст.257 ТК РФ предусмотрены отпуска работникам, усыновившим ребенка. Работникам, усыновившим ребенка (детей), на период отпуска со дня усыновления и до истечения 70, а при одновременном усыновлении двух и более детей - 110 календарных дней со дня их рождения, назначается и выплачивается пособие в порядке и размере, установленных для выплаты пособия по беременности и родам.

Ст.264 ТК РФ предусмотрены гарантии и льготы лицам, воспитывающим детей без матери.

Так, гарантии и льготы, предоставляемые женщинам в связи с материнством (ограничение работы в ночное время и сверхурочных работ, привлечение к работам в выходные и нерабочие праздничные дни, направление в служебные командировки, предоставление дополнительных отпусков, установление льготных режимов труда и другие гарантии и льготы, установленные законами и иными нормативными правовыми актами), распространяются на отцов, воспитывающих детей без матери, а также на опекунов (попечителей) несовершеннолетних.

Приведенный выше перечень гарантий и льгот, которыми могут пользоваться лица, воспитывающие оставшихся без материнского попечения детей, не является исчерпывающим. Следовательно, указанные лица могут пользоваться и другими правами и гарантиями, предоставляемыми женщинам, имеющим детей. В частности, в случае воспитания этими лицами ребенка в возрасте до 1,5 лет им должны предоставляться перерывы на кормление ребенка.

При приеме на работу в функционирующие, а также во вновь созданные предприятия (структурные подразделения) надомного труда лица, воспитывающие детей в возрасте до 1,5 лет без матери, как и женщины, имеющие детей такого возраста, должны пользоваться преимущественным правом на заключение трудового договора о работе на дому.

К лицам, воспитывающим детей без матери, как указано в ст.264 ТК РФ, относятся, прежде всего, отцы детей и опекуны (попечители). На практике ими могут оказаться усыновитель, отчим, приемный родитель (приемный отец), а также фактический воспитатель.

Такие родители по отношению к принятому на воспитание ребенку (детям) обладают правами и обязанностями опекунов (попечителей).

Что касается опекунов (попечителей), то в соответствии с семейным законодательством опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет, попечительство - над детьми в возрасте от 14 до 18 лет (п.2 ст.145 СК РФ).

Фактическими воспитателями признаются лица, осуществляющие воспитание и содержание детей без назначения их опекунами или попечителями.

В случаях, когда лица заняты уходом за ребенком, оставшимся без материнского попечения, и в связи с этим оформили отпуск, им выплачивается пособие по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет, а также компенсация в период отпуска по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет. Кроме того, в предусмотренных законодательством случаях им выплачиваются пособия на детей и предоставляются оплачиваемые отпуска по уходу за больным ребенком.

3. Особенности развития и применения законодательства погосударственной помощи семьям, имеющим детей

Статья 25 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года провозгласила положение о том, что «материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь». Право семьи, материнства и детства на защиту со стороны государства гарантируется Конституцией РФ (ст.38). Данное конституционное право реализуется, в частности, через российскую систему государственных пособий семьям с детьми.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения по предоставлению пособий семьям с детьми в связи с их рождением и воспитанием, является Федеральный закон РФ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Несмотря на то, что в 2006-2008 годах в Закон и иные нормативно-правовые акты были внесены существенные изменения, в целом законодательство о государственных пособиях на детей остается в значительной степени пробельным и противоречивым. Сложившаяся система социальных пособий на детей не способна адекватно реагировать на складывающуюся экономическую ситуацию в стране вследствие наличия следующих недостатков.

Так, отсутствие в законодательстве определения понятия «семья с детьми», а также его узкое толкование (кровная семья, семья усыновителей) приводят к ограничению прав некоторых категорий граждан, фактически осуществляющих воспитание и содержание ребенка (в частности, опекунов, попечителей, приемных родителей, патронатных и фактических воспитателей), на получение тех или иных видов социальных пособий.

Исследование понятия семьи в системе правовых наук свидетельствует об отсутствии единого универсального понятия семьи, применимого ко всем отраслям права. В области права на социальное обеспечение вопрос о разработке понятия семьи является также проблемным. Проводя анализ мнений ученых-юристов о субъекте социально-обеспечительных отношений, приходим к следующему выводу - если на ранних этапах формирования правовой защиты материнства, детства и семьи был оправдан подход в пользу индивидуальных субъектов, то в настоящее время ситуация существенно изменилась: общество делает выбор в пользу семьи как наиболее приемлемой формы воспитания подрастающего поколения, и соответственно этот выбор должен воплощаться в разнообразных мерах защиты и охраны семьи, в том числе и правовых.

В пользу данной тенденции выступает Л.А. ГречукГречук Л.А. Субъекты-получатели в праве социального обеспечения России: Дис. ... канд. юрид. наук. - Томск, 2002. - С.141., которая, изучив особенности семьи как субъекта права, предложила определение семьи как группы лиц, связанных родством и (или) свойством или браком, состоящей не менее чем из двух физических лиц, проживающих вместе. Если применить это понятие к понятию «семья с детьми», то им охватываются и одинокие граждане (отец, мать, бабушка, другой родственник), фактически воспитывающие ребенка. Однако, исходя из указанных признаков семьи, этим понятием не охватываются случаи совместного проживания ребенка с усыновителем, опекуном, а также с приемным родителем, так как здесь нет факта кровного родства (свойства) или брака.

Можно согласиться с Е.В. СоловьевойСоловьева Е.В. Социальное обеспечение семей с детьми как элемент социальной защиты населения России в переходный к рыночной экономике период: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: 1995. - С.79., выделившей три основных критерия, характеризующих семью с детьми:

- наличие детей;

- определенная правовая связь ребенка с субъектами, осуществляющими заботу о нем (кровная связь по рождению; правовая связь усыновленного с усыновителем; институт опеки и попечительства; приемная семья);

- совместное проживание ребенка с субъектами, осуществляющими заботу о нем.

Таким образом, предлагается следующее законодательно необходимое определение - «семья с детьми», под которой следует понимать совместно проживающую группу лиц, состоящую не менее чем из двух физических лиц, одним из которых является ребенок (дети), а другим - лица (лицо), которые осуществляют заботу о ребенке и находятся с ним в определенной правовой связи на основании: кровного родства по рождению (родители), факта усыновления (усыновители), установления опеки (попечительства) (опекуны, попечители), принятия в приемную (приемные родители) или патронатную (патронатные воспитатели) семью - либо являются его фактическими воспитателямиКорсаненкова Ю.Б. Правовая защита семьи, материнства и детства в социальном обеспечении России//Вопросы ювенальной юстиции. 2009. № 6. - С.27-30..

В предложенном определении семьи делается акцент на уравнивание прав родителей, опекунов (попечителей), приемных родителей, фактических и патронатных воспитателей на различные виды социальных пособий на детей.

Исследование типа семьи, основанной на правовой связи усыновленного с усыновителем, выявляет наличие дискриминационного положения в Законе о пособиях: ограничено право мужчин-усыновителей на пособие при усыновлении ребенка вопреки ст.127 и п.3 ст.134 СК РФ, разрешающим усыновление ребенка одним лицом (мужчиной или женщиной - не состоящими в браке). Предлагается устранить эти ограничения.

Целесообразно (по аналогии с усыновителями) предоставление права на родительское пособие, при прочих равных условиях, лицу (как мужчине, так и женщине), назначенному опекуном ребенка в возрасте до трех месяцев («родительского пособия по уходу за новорожденным»).

Учитывая, что приемные родители по своему правовому статусу (как совокупности прав и обязанностей в отношении приемных детей) приравнены СК РФ к опекунам, необходимо уравнять их с опекунами в праве на получение других видов государственных пособий на детей - ежемесячного пособия по уходу за ребенком, ежемесячного пособия на ребенка.

Необходимо закрепить институт патроната и фактического воспитания в СК РФ и предоставить право на пособия патронатным и фактическим воспитателям, установленные для родителей, усыновителей, опекунов (попечителей) Законом о пособиях. При этом фактическими воспитателями ребенка могут быть как родственники ребенка, так и лица, не состоящие с ним в родстве (например, мачеха, отчим, супруги опекуна, попечителя, усыновителя и др.), которые взяли ребенка на воспитание в силу разных причин (смерть родителей; объявление их умершими; признание безвестно отсутствующими и др.).

Следующая важна проблема - отсутствие четко разработанной типологии семей с детьми (молодые, многодетные, малообеспеченные, студенческие), которая необходима в целях установления дифференцированного подхода в правовом регулировании условий и размеров социальных пособий на детей.

Констатируя факт отсутствия единой модели российской семьи, наличие дифференциации форм семейной жизни, в основе которой лежит имущественное расслоение граждан, различия культурного свойства, и исследуя существующие на этот счет концепции кризиса (А.И. Антонов, В.М. МедковАнтонов А.И., Медков В.М. Социология семьи. - М.: Изд-во МГУ, 1996.) и модернизации семьи (А.Г. ВишневскийЭволюция семьи и семейная политика в СССР/Отв. ред. А.Г. Вишневский. - М.: Наука, 1992. и др.), можно согласиться с представителями последней в том, что трансформация семейного порядка по мере его модернизации предполагает переход к равноправным, партнерским отношениям между полами и свободе выбора семейных ролей, то есть гендерному равенству. А это, в свою очередь, доказывает существование гендерной асимметрии не в пользу мужчин в их праве на некоторые детские пособия. Для ее устранения необходима реализация норм ратифицированной в 1997 году Россией Конвенции МОТ № 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями», согласно которой ответственность за выполнение семейных обязанностей должна быть разделена между мужчинами и женщинами. Поэтому существует необходимость в закреплении права одиноких отцов на ежемесячное пособие на ребенка в повышенном размере, а в некоторых случаях (например, в случае смерти матери во время родов) - право на получение ими родительского пособия - аналога пособию по беременности и родам.

В результате исследования существующих в науке различных типов семей с детьми в зависимости от: числа членов семьи и числа детей (из двух человек, трех и т.д.; однодетные, двухдетные и т.д.; малодетные, среднедетные, многодетные и бездетные); социального состава (от занятий супругов - студенческие, семьи военнослужащих, шахтерские, семьи безработных и др.); возраста детей (с малолетними детьми, подростками); социального статуса (семьи беженцев и вынужденных переселенцев, а также лиц, находящихся под следствием и отбывающих наказание, наркоманов и алкоголиков (маргинальные семьи)) - напрашивается вывод о неоднородности такой общей категории, как семья с детьми, и в силу этого о необходимости введения адресных пособий, предназначенных не для каждой конкретной семьи, а для различных типов семей с детьми, выделяемых с учетом вышеназванных критериев.

Правовое регулирование обеспечения граждан пособиями не отвечает ни принципам права социального обеспечения, ни принципам обязательного социального страхования (ограничение страховых пособий максимальными размерами; установление пособий в размере ниже прожиточного минимума и др.).

Например, согласно п.3 ст.11 Федерального закона РФ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» для женщин, имеющих страховой стаж менее 6 месяцев, пособие по беременности и родам устанавливается в размере минимального размера оплаты труда (МРОТ). Такой подход законодателя вызывает серьезное возражение: данный способ установления размера пособия юридически не поощряет рождение детей в молодых семьях (в том числе студенческих), что может негативно повлиять на состояние здоровья матери и будущего ребенка. Логичным было бы установление размера пособия, равного 70% среднемесячного заработка женщины.

В настоящее время законодатель определяет, что право на пособие по беременности и родам в размере 300 руб. (с учетом индексации) имеют: женщины, уволенные в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, прекращением полномочий частными нотариусами и прекращением статуса адвоката, а также в связи с прекращением деятельности иными физическими лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, в течение 12 месяцев, предшествовавших дню признания их в установленном порядке безработными. Данное предписание вступает в противоречие с принципами предоставления этого пособия. Такой подход не отвечает цели пособия, выплачиваемого за счет средств обязательного социального страхования, его роль сводится лишь к оказанию минимальной государственной поддержки. Размер пособия в этом случае должен устанавливаться на общих основаниях, то есть в размере 100% от среднемесячного заработка, утраченного не по вине работника.

Поскольку в случае сокращения штата или численности работников организации прекращение трудового договора с работниками происходит так же, как и в предыдущем случае, не по их вине, то правомерно устранить данный пробел и наделить их правом (как мужчин, так и женщин) на родительское пособие, если они зарегистрировались в качестве безработных в течение 12 месяцев после увольнения с работы по данному основанию, и выплачивать пособие в размере 100% от среднемесячного заработка.

Исходя из принципов обязательного социального страхования, напрашивается вывод о необходимости исчислять единовременные пособия при рождении ребенка и при передаче ребенка на воспитание в семью застрахованным гражданам не в твердом размере, а соразмерно с прожиточным минимумом, в качестве которого должен применяться действительно прожиточный минимум (рассчитанный по-новому, с учетом затрат на здоровье, образование детей, оплату жилья и коммунальных услуг), и разработать действенный механизм его индексации. При этом имеет смысл дифференцировать размер пособия при рождении первого, второго, третьего и последующих детей, что будет соответствовать целям демографической политики.

Следует снять существующее ограничение пособия по уходу за ребенком максимальным пределом, так как это не соответствует логике обязательного социального страхования.

Важной проблемой представляется отсутствие дифференциации размеров пособий в зависимости от очередности рождения детей в семье, типа семьи (субъекта - получателя пособия).

Так, в целях стимулирования рождения в семьях второго и третьего ребенка (как того требует современная демографическая ситуация в стране) предлагается дифференцировать продолжительность отпуска по беременности и родам в зависимости от того, каким по счету рождается ребенок, увеличив его продолжительность при рождении второго и последующих детей, как и при многоплодной беременности (до 84 календарных дней до родов и 110 календарных дней после родов). Отпуск по беременности и родам такой же продолжительностью (194 календарных дня) следует установить и для одиноких матерей.

Исходя из принципа дифференциации продолжительности отпуска по беременности и родам в зависимости от субъекта - получателя пособия, предлагается установить отпуска большей продолжительности (200 календарных дней) женщинам, занятым на подземных работах, на работах с вредными условиями труда, в горячих цехах (по Списку № 1) и с тяжелыми условиями труда (по Списку № 2). Это положение следует распространить и на мужчин - получателей родительского пособия по уходу за ребенком.

Сложность представляет отсутствие на федеральном уровне гарантий предоставления ежемесячного пособия на ребенка, условия и размеры которого устанавливаются с 1 января 2005 года каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно. Исследование состояния регионального законодательства, регулирующего предоставление ежемесячного пособия на ребенка, свидетельствует о необходимости его совершенствования. Прежде всего, в нем необходимо закрепить все общефедеральные гарантии, как-то:

- установление пособия на каждого ребенка до 18 лет, учитывая нормы Конвенции о правах ребенка;

- введение возрастного критерия в качестве условия, определяющего размер пособия, с одновременным увеличением размера пособия в зависимости от возраста ребенка, его целевого назначения;

- расширение субъектного состава получателей пособия, имея в виду включение в него приемных родителей, патронатных и фактических воспитателей;

- соблюдение норм Конвенции «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящихся с семейными обязанностями», а именно: включение в круг семей, нуждающихся в повышенном размере пособия, не только неполных семей, состоящих из одинокой матери и ребенка, но и любой неполной семьи с одним родителем, опекуном, попечителем, приемным родителем, патронатным или фактическим воспитателем;

- установление повышенного размера пособия студенческим семьям и семьям с ребенком-инвалидом;

- наличие в качестве альтернативы денежным выплатам в виде пособия на ребенка натуральных выдач в форме «социального детского пакета», представляющего собой персонифицированное предоставление необходимых социальных услуг (летний отдых; посещение детских садов, занятий в физкультурных и оздоровительных учреждениях; обучение в музыкальных и художественных школах; питание в школах; лечение; индивидуальные программы реабилитации детей-инвалидов и др.).

3.2 Особенности судебной и правоприменительной практики при реализации федеральных программ по поддержке семей и детей

Говоря о мерах поддержки граждан имеющих детей, нельзя не упомянуть о такой мере поддержки, которая носит название «материнский капитал».

На протяжении вот уже более пяти лет действует Федеральный закон РФ от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» Федеральный закон РФ от 29.12.2006 года № 256-ФЗ (ред. от 16.11.2011) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»//Собрание законодательства РФ. 01.01.2007. № 1 (1 ч.). Ст.19., предусматривающий предоставление семьям, имеющим двух и более детей, материнского (семейного) капитала.

Средства материнского капитала могут быть направлены на: а) получение детьми образования; б) повышение уровня пенсионного обеспечения для матери; в) улучшение жилищных условий.

Как в Закон, так и в принятые в его развитие нормативные правовые акты неоднократно вносились изменения и дополнения, направленные в том числе на совершенствование механизма применения. Вместе с тем немалое число вопросов, возникших в ходе практического применения законодательства о материнском (семейном) капитале, было разрешено в судебных актах, принятых высшими судебными инстанциями.

В Законе, казалось бы, весьма четко установлены рамки его действия во времени и по кругу лиц. Согласно Закону право на материнский (семейный) капитал возникает у женщин, имеющих гражданство Российской Федерации, родивших (усыновивших) второго и последующих детей в период с 1 января 2007 года по 31 декабря 2016 года. Однако конституционность положений п.2 ч.1 ст.3 и ч.1 ст.13 Закона о поддержке семей, предусматривающих право на дополнительные меры государственной поддержки женщин, родивших (усыновивших) третьего или последующих детей начиная с 1 января 2007 года, а также вступление в силу данного Закона с 1 января 2007 года и применение его к правоотношениям, возникшим в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 года по 31 декабря 2016 года, была поставлена под сомнение. Так, гражданка Галахова О.Б., родившая третьего ребенка в 2004 году, в своей жалобе в Конституционный Суд РФ указывала на то, что ограничение ее права на получение государственного сертификата на материнский (семейный) капитал - 250 тыс. руб. - объективно неоправданно и нарушает принцип равенства всех перед законом, что не соответствует ст. ст. 19 (ч. 1), 38 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции. Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, Конституционный Суд РФ в Определении от 17 июля 2007 года № 534-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаховой Оксаны Борисовны на нарушение ее конституционных прав положениями Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»Определение Конституционного Суда РФ от 17.07.2007 года № 534-О-О«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаховой Оксаны Борисовны на нарушение ее конституционных прав положениями Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»//СПС «КонсультантПлюс». указал, что общим (основным) принципом действия Закона о поддержке семей во времени является его распространение на отношения, возникшие после введения данного Закона в действие, и только законодатель вправе распространить нормы Закона о поддержке семей на правоотношения, которые возникли до введения его в действие, то есть придать ему обратную силу. Вопрос, как представлялось, был исчерпан. Тем не менее 3 июня 2011 года Верховным Судом РФ в порядке надзора рассмотрено дело по жалобе гражданки Федоровой Н.В. В принятом Определении от 3 июня 2011 года№ 4-В11-15, в частности, указывается на то, что Федорова Н.В. имеет двух детей: дочь Ф., <...> г.р., и дочь Х., <...> декабря 2006 г.р. Рождение второго ребенка ранее срока (физиологический срок родов - с 25 января 2007 года по 30 января 2007 года) явилось результатом экстренного оперативного вмешательства по жизненным показаниям для матери. Вследствие преждевременного рождения ребенка имела место недоношенность тяжелой степени, которая повлекла за собой серьезные отклонения в его здоровье, ребенок в настоящее время признан инвалидом. При обращении в Пенсионный фонд с заявлением о выдаче ей государственного сертификата на материнский (семейный) капитал Федорова Н.В. получила отказ. Решением Наро-Фоминского городского суда Московской области от 14 сентября 2009 года заявленные требования о признании права Федоровой Н.В. на материнский капитал были удовлетворены. Впоследствии Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 15 декабря 2009 года решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе в иске. В надзорной жалобе Федоровой Н.В. содержалась просьба об отмене состоявшегося по делу определения суда кассационной инстанции с оставлением в силе решения суда первой инстанции. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ пришла к выводу, что хотя в силу ст.3 Федерального закона РФ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей) у женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 года, но вместе с тем согласно преамбуле данного Федерального закона его целью является создание условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную жизнь. Указанный Федеральный закон направлен на решение неблагоприятной демографической ситуации, сложившейся в Российской Федерации. По мнению Судебной коллегии Верховного Суда РФ, судом кассационной инстанции не были учтены приведенные положения Закона, а также обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения возникшего спора, поскольку преждевременное (в связи с экстренными медицинскими показаниями) рождение ребенка <...> декабря 2006 года по причинам, не зависящим от истца, не может быть принято в качестве предусмотренного действующим законодательством основания для лишения Федоровой Н.В. права на получение государственного сертификата на материнский (семейный) капитал согласно положениям Федерального закона РФ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». При таких данных в целях исправления судебной ошибки, допущенной при рассмотрении дела судом кассационной инстанции, которая повлекла вынесение неправосудного решения, Судебная коллегия признает Определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 15 декабря 2009 года подлежащим отмене с оставлением в силе решения Наро-Фоминского городского суда Московской области от 14 сентября 2009 года об удовлетворении заявленных Федоровой Н.В. исковых требований о признании права на получение материнского (семейного) капитала Определение Верховного Суда РФ от 03.06.2011 года № 4-В11-15//СПС «КонсультантПлюс»..