А.А. Першин и А.А. Ярлыченко, анализируя признаки-характеристики понятия «государственная граница», выделяют следующие функции: разделение государств, пространственное обозначение предела взаимодействия государственного суверенитета на суше, водах, в подземном, подводном и воздушном пространстве; соприкосновение и взаимодействие между сопредельными государствами; социально-политические пояса, «стягивающие субъекты и другие территории федерации»; передовой рубеж защиты национально-государственных интересов, обеспечение национальной, в особенности пограничной, безопасности; места первой пробы прочности государства и ее обороноспособности Першин А.А., Ярлыченко В.В. Государственная граница: Эволюция представлений//Вестник границ России. 2001. № 1. - С.44-51..

Определяя предел суверенитета государства, граница закрепляет общность территории, принадлежность всех субъектов к единому правовому, социально-политическому, экономическому и оборонному пространству; граница выполняет роль социально-политических поясов, «стягивающих субъекты и другие территории федерации». Это характерно для всей Государственной границы. Для субъектов Российской Федерации и местного самоуправления Государственная граница означает единство территории, являющейся естественным условием их существования. Все они в пределах своей территории пользуются ресурсами и богатствами через механизмы государственного распределения с учетом соответствующих потребностей. Государственная граница выступает средством обеспечения единства и целостности нашего государства, народ которого является носителем суверенитета и единственным источником власти. Можно определенно утверждать, что реализация функций передового рубежа защиты национально-государственных интересов, где соприкасаются интересы сопредельных государств, многие из которых не только противоречивы, но и противоположны: обеспечение национальной, в особенности пограничной, безопасности и места первой пробы прочности государства и ее обороноспособности, - начинается именно с Государственной границы.

Характеризуя функции границы как определяющий элемент ее правового статуса, необходимо сделать следующие выводы:

- они отражают ту роль границы, которую она предназначена выполнять;

- функции границы объективно заданы местом и характером границы;

- если место и характер границы определяют ее функции, то функции границы, в свою очередь, требуют установления соответствующих правовых режимов, субъектов защиты границы и их полномочий, системы построения и способов ее защиты;

- функции границы подтверждены эволюции, в связи со сменой места и характера границы могут исчезать одни функции и появляться другие, меняться содержание одной и той же функции;

- функции Государственной границы как единого целого могут не совпадать с функциями отдельных участков границы.

Правовые основы защиты Государственной границы содержатся прежде всего в Конституции РФ:

- конституционная модель единства защиты суверенитета, независимости и целостности государства является основополагающим принципом обеспечения безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве, составной частью которой является защита Государственной границы;

- Конституция РФ, провозглашая ценности демократического строя, устанавливает единую систему их безопасности;

- Конституция РФ четко выделяет объекты защиты: Государственная граница, территориальное море, воздушное пространство, исключительная экономическая зона и континентальный шельф. Определение их статуса и защита находятся в ведении Российской Федерации;

- в Конституции РФ также определены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы. Установление режима пограничной зоны на приграничной территории находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому особую актуальность и остроту на Государственной границе приобретает защита прав и свобод человека и гражданина, как российских граждан, так и иностранных лиц и лиц без гражданства, обеспечение законности, правопорядка общественной безопасности в приграничных территориях. Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому федеральными законами, законами приграничных субъектов РФ устанавливается административная ответственность лиц, виновных в нарушении правил режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- в ч.2 ст.15 Конституции РФ закрепляется важнейший принцип руководства и управления государством - принцип законности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Субъекты защиты Государственной границы функционируют согласно определенной для них компетенции, в пределах предоставленных им полномочий, при строгом и неуклонном соблюдении Конституции РФ, законов и изданных на их основе иных нормативных правовых актов;

- Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы определяют основы компетенции органов исполнительной власти в сфере защиты Государственной границы. Наиболее важными для организации защиты Государственной границы являются конституционные нормы, закрепленные в ч.2 ст.80 Конституции РФ, об обязанности Президента РФ принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и закрепленные в п.«д» ч.1 ст.114 Конституции РФ Полномочия Правительства РФ на осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности Российской Федерации;

- некоторые общие нормы Конституции РФ имеют прямую пограничную направленность. Это конституционные нормы о создании федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных органов (управления ФСБ России в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, пограничные управления в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации) и назначение соответствующих должностных лиц. В исключительном ведении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации находится рассмотрение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами России. На основе данной конституционной нормы принимались решения о применении пограничных органов и войск ФСБ России в защите границ Содружества Независимых Государств (Таджикистан, Киргизия, Белоруссия, Казахстан);

- главным субъектом защиты Государственной границы является гражданин Российской Федерации, поэтому конституционная норма об обязанности защищать свое Отечество приобретает особую важность;

- приоритетное значение в сфере защиты Государственной границы имеет конституционное положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА академика РАН О.Е.Кутафина (официальный текст на 1 августа 2003 г.). - М.: 2003..

Конституционно-правовые основы защиты Государственной границы Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности государства закреплены в положениях Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах (законах РФ).

Основополагающими среди них являются Законы РФ «О безопасности», «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральные законы РФ «О Федеральной службе безопасности», «Об обороне», «О континентальном шельфе Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 30.11.1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 04.12.1995. № 49. Ст.4694. , «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 31.07.1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. Ст.3833. , «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 17.12.1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 21.12.1998. № 51. Ст.6273. , «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Федеральный закон РФ от 15.08.1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»//Собрание законодательства РФ. 19.08.1996. № 34. Ст.4029. .

С учетом изложенного вопросы защиты Государственной границы являются одними из наиболее важных в системе обеспечения безопасности России, защиты ее экономических интересов и зависят от согласованных действий государственной власти и управления в центре и на местах.

Как свидетельствует анализ положений Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности» и Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» в числе направлений пограничной деятельности ФСБ не только «соблюдение пропускного режима», но и защита интересов государства в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. При этом, защита интересов государства, которая осуществляется пограничными органами ФСБ в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, является трудоемкой задачей именно по причине большого территориального охвата ее реализации.

Кроме того, функции ФСБ по защите интересов государства в пределах приграничной территории отнюдь не состоят только в контроле пропускного режима. Еще в 2007 году прежний директор ФСБ Н.П.Патрушев высказался о том, что «исходя из реалий сегодняшнего дня мы отказались от военно-административного построения пограничной составляющей ведомства. Пограничные органы как составная часть органов безопасности освобождаются от нехарактерных для них войсковых функций. Завершается их формирование как системы оперативных подразделений по борьбе с трансграничной преступностью. Идет активный переход на оперативные способы охраны государственной границы и внедрение современных технических средств. Так, пограничные органы дополняются подразделениями береговой охраны, государственными морскими инспекциями. При этом предусматривается создание структур, обеспечивающих функционирование беспилотной авиационной техники и систем спутникового мониторинга обстановки в наземных и морских пространствах. В пограничных управлениях создаются также подразделения специального назначения, которые предназначены для действий в чрезвычайных ситуациях и осуществления оперативно-боевой деятельности» Николай Патрушев рассказал о том, как готовятся профессионалы для контрразведки//Российская газета. 2007. 6 сентября..

В структуре центрального аппарата ФСБ РФ данным направлением руководит Пограничная служба. Пограничная деятельность осуществляется органами федеральной службы безопасности на основе Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

Федеральная служба безопасности Российской Федерации в соответствии со ст.28 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»:

- совместно с федеральными органами исполнительной власти организует и обеспечивает в пределах своих полномочий защиту и охрану Государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водных объектах, в пунктах пропуска через Государственную границу, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, а также пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

- координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- обеспечивает совместно с Министерством обороны РФ координацию пограничными органами деятельности Войск противовоздушной обороны и Военно-Морского Флота по защите и охране Государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти координацию мероприятий органов правоохранительной системы и органов специальных служб РФ на местах в интересах защиты и охраны Государственной границы и т.д.

Пограничные органы, входящие в состав Федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории, в соответствии со ст.30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» имеют, в частности, право:

- возводить необходимые инженерно-технические сооружения, осуществлять строительство линий связи и коммуникаций, размещать и использовать технику и вооружение на предоставляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации земельных участках;

- находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей; требовать от собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия; сопровождать российские и иностранные суда и иные транспортные средства и располагать на них пограничные наряды; в целях предотвращения и пресечения нарушений режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу проверять необходимые документы у лиц и документы транспортных средств, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов;

- осуществлять пограничными нарядами задержание и личный досмотр лиц, в отношении которых имеются основания подозревать их в нарушении режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, доставление таких лиц в расположение подразделений, частей пограничных органов или иные места для выяснения обстоятельств нарушения; останавливать, осматривать и задерживать пограничными кораблями российские и иностранные суда, допустившие нарушения указанных режимов, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения. Во время осмотра и конвоирования судна работа его радиостанций не допускается. О каждом случае осмотра, задержания судна, составляется протокол. К протоколу задержания судна прилагаются изъятые у капитана судовые и грузовые документы и т.д.

2.2 Законодательство субъектов РФ и муниципальное законодательство, обеспечивающее осуществление деятельности пограничной службы ФСБ РФ по охране государственной границы

В соответствии со ст.29 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации:

- создают условия для защиты Государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам, принимают в этих целях законы и иные нормативные правовые акты в пределах, установленных данным Законом;

- информируют пограничные органы по вопросам, касающимся обстановки в приграничных районах Российской федерации;

- создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы;

- контролируют на своих территориях выполнение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства Российской Федерации о Государственной границе.

Ст.37 этого же Закона установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации, организации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные объединения и их должностные лица:

- предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды;

- оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

- создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

Таким образом, у органов субъектов РФ и органов местного самоуправления имеются полномочия в области обеспечения безопасности Российской Федерации в пределах приграничных территорий.

Так, согласно части 2 ст.17 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст.3822. органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для государства обязанностей (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и вопросов государственного значения.

К сожалению, переданные органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления полномочия в сфере государственной безопасности и охраны общественного порядка реализуются не в полную силу, нормы указаны в рекомендательной форме, что в конечном итоге привело к их невыполнению или частичному выполнению Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник. - М.: Юстицинформ, 2005. - С.265..

В связи с принятием Федерального закона РФ от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» Федеральный закон РФ от 06.03.2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»//Собрание законодательства РФ. 13.03.2006. № 11. Ст.1146. установлено, что органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с частью 3 ст.5 осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. Законодатель не конкретизирует эти полномочия, отсылая (хотя при этом и не называя конкретные правовые источники) правоприменителя к статутным документам, определяющим компетенцию указанных органов.

Часть 4 ст.5 Федерального закона РФ «О противодействии терроризму» содержит и нормы, регулирующие процесс координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Здесь, прежде всего, имеются в виду межведомственные антитеррористические комиссии и комитеты, создаваемые на различных уровнях власти в Российской Федерации.

Например, Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму» Указ Президента РФ от 15.02.2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму»//Собрание законодательства РФ. 2006. № 8. Ст.897. создан Национальный антитеррористический комитет. В его состав включены руководители ряда органов исполнительной власти: ФСБ России, МВД России, МЧС России, МИД России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России, Минюста России, СВР России, ФСО, Генштаба Вооруженных Сил РФ. В соответствии с данным Указом для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений созданы антитеррористические комиссии в субъектах Федерации.

Руководителями антитеррористических комиссий в субъектах Федерации по должности являются высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации. Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Национального антитеррористического комитета образован Федеральный оперативный штаб. Для управления контртеррористическими операциями в субъектах Федерации поручено образовать оперативные штабы.

На основании статьи 9.1 Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности» борьба с терроризмом - деятельность, осуществляемая органами федеральной службы безопасности и (или) их подразделениями, а также должностными лицами указанных органов и подразделений, по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористических актов посредством проведения оперативно-боевых и иных мероприятий. В борьбе с терроризмом проводятся гласные и негласные оперативно-боевые и иные мероприятия, особый характер которых определяется условиями борьбы с терроризмом. Порядок проведения указанных мероприятий устанавливается нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Органы по борьбе с терроризмом осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством об оперативно-розыскной деятельности, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, настоящим Федеральным законом и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Перечень категорий руководителей органов по борьбе с терроризмом и их заместителей, уполномоченных возбуждать ходатайство о проведении мероприятий по борьбе с терроризмом, ограничивающих указанные в настоящей статье конституционные права граждан, устанавливается нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

В соответствии со статьей 15 названного Закона органы федеральной службы безопасности организовывают взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности.

Полномочия в сфере обеспечения безопасности государства в пределах приграничной территории осуществляют пограничные органы федеральной службы безопасности, реализуя полномочия по проведению пограничной деятельности, установленной статьей 11.1 Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности».

На основании ст.ст.29 и 37 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» установлены полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, предприятий и их объединений, учреждений, организаций, общественных объединений Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы.

Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления имеют ряд полномочий в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации.

Для обеспечения гармоничного сочетания законодательства Российской Федерации по вопросам охраны Государственной границы и практической деятельности муниципальных образований в сфере защиты Государственной границы статью 37 Закона «О Государственной границе Российской Федерации» было бы целесообразно изложить в следующей редакции:

«Органы местного самоуправления, предприятия и их объединения (независимо от форм собственности), учреждения, организации, общественные объединения и их должностные лица:

- организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации;

- участвуют в разработке программ оперативного оборудования территории Российской Федерации и обеспечивают в пределах своих территорий выполнение мероприятий по их реализации и подготовке коммуникаций в целях защиты и охраны Государственной границы;

- обеспечивают потребности пограничных органов, других войск, воинских формирований и органов в материальных средствах, энергетических и других ресурсах и услугах по их заказам в порядке, установленном законодательством;

- оказывают помощь ФСБ России, войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

- создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах пограничной территории;

- координируют и согласовывают свою деятельность в области защиты Государственной границы с Пограничной службой Российской Федерации.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам».

Также органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления по предложению пограничных органов ФСБ России создают и обеспечивают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы и работу добровольных народных дружин по охране Государственной границы. Эта функция в определенной степени облегчает работу пограничникам, однако эффективность работы подобных дружин значительно возросла бы, если бы граждане, вступающие в них, имели возможность пройти специальную подготовку. В этом смысле необходимо наделить органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления дополнительными полномочиями по проведению специальной подготовки (специального обучения) лиц, находящихся (или вступающих) в составе добровольных народных дружин по охране Государственной границы Российской Федерации.

Глава 3. Подзаконные акты в системе правовых основ направлений деятельности ФСБ РФ в области пограничной безопасности

3.1 Юридические акты Президента РФ, правительства РФ как источник правовых основ деятельности ФСБ РФ в области защиты Государственной границы РФ

В сфере охраны и защиты Государственной границы РФ в современной системе законодательства существует множество подзаконных актов.

Так, к ним относятся:

- Постановление Правительства РФ от 02.04.2008 года № 233 «Об условиях плавания по внутренним водным путям Российской Федерации военных кораблей, пограничных кораблей, военно-вспомогательных судов и других судов, находящихся в государственной или муниципальной собственности и эксплуатируемых только в некоммерческих целях» Постановление Правительства РФ от 02.04.2008 года № 233 «Об условиях плавания по внутренним водным путям Российской Федерации военных кораблей, пограничных кораблей, военно-вспомогательных судов и других судов, находящихся в государственной или муниципальной собственности и эксплуатируемых только в некоммерческих целях»//Собрание законодательства РФ. 07.04.2008. № 14. Ст.1423. ;

- Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 года № 77 «Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении» Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 года № 77 «Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении»//Собрание законодательства РФ. 25.02.2008. № 8. Ст.735. ;

- Приказ ФСБ РФ от 17.06.2010 года № 305 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» Приказ ФСБ РФ от 17.06.2010 года № 305 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 23.08.2010. № 34. ;

- Приказ ФСБ РФ от 19.11.2008 года № 572 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по выдаче пропусков для въезда (прохода) лиц и транспортных средств в пограничную зону, разрешений на хозяйственную, промысловую и иную деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, содержание и выпас скота в пограничной зоне, промысловую, исследовательскую, изыскательскую и иную деятельность в российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, где установлен пограничный режим» Приказ ФСБ РФ от 19.11.2008 года № 572 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по выдаче пропусков для въезда (прохода) лиц и транспортных средств в пограничную зону, разрешений на хозяйственную, промысловую и иную деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, содержание и выпас скота в пограничной зоне, промысловую, исследовательскую, изыскательскую и иную деятельность в российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, где установлен пограничный режим»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 16.02.2009. № 7. , и др.

Таким образом, функция ФСБ по обеспечению охраны и защиты Государственной границы РФ детально регламентирована множеством нормативно-правовых актов.

Одной из предпосылок успешной реализации полномочий пограничными органами является осуществление контроля и досмотра при осуществлении пропуска через Государственную границу РФ.

Порядок взаимодействия пограничных органов ФСБ и таможенных органов при проведении досмотровых операций в отношении транспортных средств, грузов и товаров, перемещаемых через Государственную границу РФ в автомобильных и морских пунктах пропуска через Государственную границу РФ, утвержден Приказом ФСБ РФ и Федеральной таможенной службы от 11 февраля 2009 года № 49/167 Приказ ФСБ РФ № 49, ФТС РФ № 167 от 11.02.2009 года «Об утверждении Порядка взаимодействия пограничных органов и таможенных органов при проведении досмотровых операций в отношении транспортных средств, грузов и товаров, перемещаемых через государственную границу Российской Федерации в автомобильных и морских пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»//Таможенный вестник. 2009. № 6. .

Так, в п.1 данного Порядка указано, что досмотр транспортных средств, грузов и товаров, перемещаемых через Государственную границу Российской Федерации, проводится сотрудниками пограничных органов в случаях выявления в ходе общего осмотра:

- нарушений целостности средств таможенной идентификации или их отсутствия;

- нарушений целостности грузового помещения транспортного средства;

- возможности доступа в грузовое помещение транспортного средства лиц без нарушения средств таможенной идентификации;

- признаков или наличия других данных о том, что в транспортном средстве находятся нарушители правил пересечения Государственной границы Российской Федерации, грузы и товары, которые запрещены законодательством Российской Федерации к ввозу в Российскую Федерацию или вывозу из Российской Федерации.

Осмотр же (общий осмотр) сотрудниками пограничных органов ФСБ осуществляется в соответствии с п.13 Постановления Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2005 года № 50 «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 02.02.2005 года № 50 «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 07.02.2005. № 6. Ст.462. .

Так, осмотр транспортных средств, грузов и товаров предполагает их внешний визуальный осмотр, не связанный со вскрытием транспортного средства (его грузовых помещений) и с нарушением упаковки грузов и товаров. Осмотр транспортных средств, грузов и товаров осуществляется в целях проверки грузовых помещений транспортных средств либо емкостей, контейнеров и иных мест, где находятся (могут находиться) лица, грузы и товары, а также целостности пломб, печатей, упаковки товаров и в других целях. Осмотр животных производится в целях выявления возбудителей заразных и массовых незаразных болезней животных. Осмотр продуктов животноводства осуществляется в целях обнаружения недоброкачественных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства. Осмотр может проводиться в присутствии лиц, обладающих соответствующими полномочиями в отношении транспортных средств, грузов, товаров и животных. По результатам осмотра по требованию лиц, обладающих соответствующими полномочиями в отношении транспортных средств, грузов, товаров, животных и продуктов животноводства, может быть составлен акт по установленной форме либо проставлена на транспортном (перевозочном) документе отметка о проведении осмотра.

Что касается контрольных мероприятий, осуществляемых органами ФСБ при пропуске через границу, они подробно раскрыты в упомянутом Постановлении Правительства № 50 «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации». Методы контроля, как указано в Постановлении, представляют собой систему приемов и способов осуществления государственными контрольными органами своих полномочий в пунктах пропуска через Государственную границу. При осуществлении пропуска через Государственную границу государственные контрольные органы в соответствии с федеральным законодательством применяют следующие методы контроля (п.7 Постановления):

- проверка документов;

- устный опрос;

- получение пояснений;

- наблюдение;

- сопровождение транспортных средств, грузов, товаров и животных;

- осмотр транспортных средств, грузов, товаров, животных и продуктов животноводства;

- досмотр транспортных средств, грузов и товаров;

- личный досмотр;

- осмотр помещений и территории пунктов пропуска через Государственную границу;

- отбор проб (образцов) для исследования.

В п.3 Постановления Правительства № 50 органы ФСБ наделяются правом использования при осуществлении пропуска через Государственную границу следующих средств контроля:

- технические и электронные средства;

- вооружение и техника;

- инженерные сооружения и заграждения;

- специальные средства;

- служебные животные.

Таким образом, в ходе досмотровых и контрольных мероприятий, проводимых органами ФСБ при осуществлении пропуска через Государственную границу РФ, и реализуются направления пограничной деятельности ФСБ, закрепленные ст.11.1 Федерального закона РФ «О федеральной службе безопасности».

Из примеров успешных пограничных операций подразделений ФСБ можно привести следующие (2008 г.).

Так, 24 ноября 2008 года пограничники контрольно-пропускного пункта «Краскино» Пограничного управления ФСБ России по Приморскому краю при оформлении на выезд из России в КНР рейсового автобуса в задней части салона обнаружили и изъяли 22 пакета с жиром древесной лягушки весом 27,5 кг (оценочная стоимость 1 822 500 руб.). Груз был передан сотрудникам таможенной службы для проведения разбирательства http://www.fsb.ru/fsb/press/message/single.htm!id%3D10434799%40fsbMessage.html..

46 тонн живого краба было обнаружено пограничниками на борту задержанного судна «SUN BEE», следовавшего под флагом Сьерра-Леоне. Экипаж судна - 17 человек, в составе которого россияне, украинцы и индонезийцы. 4 октября 2008 года шхуна была обнаружена пограничным патрульным судном «Маньчжур» в исключительной экономической зоне России в северной части Японского моря. Шхуна на полном ходу шла в направлении экономической зоны Японии. На запрос пограничников капитан «SUN BEE» ответил, что на борту никакого груза нет. Однако высадившаяся на борт шхуны осмотровая группа обнаружила в трюмах в чанах с морской водой порядка 46 тонн живого краба опилио, камчатского и синего. Документов, подтверждающих законность груза, контролирующим органам представлено не было. За нарушение правил промысла шхуна «SUN BEE» была задержана и 7 октября отконвоирована для проведения разбирательства в порт Находка http://www.fsb.ru/fsb/press/message/single.htm!id%3D10434779%40fsbMessage.html..

19 августа 2008 года на участке Северо-Восточного пограничного управления береговой охраны ФСБ России в центральной части Охотского моря, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, пограничный сторожевой корабль «Дзержинский» осмотрел рыбопромысловую шхуну «Аделаид» под флагом Панамы. В ходе контрольно-проверочных мероприятий на борту шхуны «Аделаид» обнаружено около 30 тонн живого краба, выловленного без разрешения; также было установлено, что документы по прописке судна отсутствуют. После выпуска краба в естественную среду обитания судно проследовало в порт Петропавловск-Камчатский для проведения разбирательства.

В этот же день на участке Сахалинского пограничного управления береговой охраны ФСБ России пограничное патрульное судно «Диана» в южно-курильской подзоне территориального моря Российской Федерации задержало теплоход «Амур-2» под флагом Доминиканской Республики. В ходе осмотра судна пограничники обнаружили около 10 т краба колючего, документы на данный груз на теплоходе отсутствовали http://www.fsb.ru/fsb/press/message/single.htm!id%3D10434745%40fsbMessage.html..

Морские контрабандисты и нарушители пограничных режимов обычно следуют под «удобными» флагами, чтобы произвести впечатление иностранной команды, подпасть под режим свободного прохода и не быть задержанными российскими спецслужбами.

Таким образом, пограничная деятельность ФСБ сегодня перерастает в борьбу с преступностью - в частности с контрабандой.

3.2 Основные меры совершенствования законодательства о ФСБ РФ в сфере направления охраны и защиты Государственной границы РФ

В настоящее время особое место в системе законодательства в пограничной сфере занимает Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» имеет принципиальное отличие от ранее действующего по широкому кругу проблем в сфере охраны государственной границы, в частности связанных с ее режимом, с соответствующими полномочиями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан, а также с организацией и взаимодействием различных структур в защите и охране государственной границы и ее ресурсным обеспечением.

Активная законодательная деятельность в Российской Федерации позволила расширить и углубить регулирование общественных отношений в пограничной сфере, отразить в законах новые направления развития страны, ликвидировать существенные пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний.

Вместе с тем на фоне достижений правотворческой деятельности проявляются ее проблемы, ослабляющие эффективное воздействие правового регулирования на обеспечение интересов личности, общества и государства в пограничной сфере.

Основной проблемой является отсутствие системности в законодательстве в пограничной сфере.

В действующем Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» не раскрывается содержание конституционных понятий «статус государственной границы», «режим пограничных зон». Используется такое понятие, как «охрана государственной границы», несмотря на то, что в Конституции РФ закреплен термин «защита государственной границы». При этом охрана государственной границы практически сводится к проведению режимных мероприятий, связанных с обеспечением соблюдения режима государственной границы, режима в пунктах пропуска через государственную границу, режима пограничных зон.

В Законе используется такое понятие как «пограничный режим» вопреки тому, что в Конституции РФ содержится понятие «режим пограничных зон».

Кроме того, сам Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» принят в апреле 1993 года, то есть до принятия Конституции РФ.

Не вызывает сомнений, что для развития законодательства в пограничной сфере требуется определить перспективы правового регулирования, включая, с одной стороны, задачи переходного периода, а с другой - стратегические задачи повышения эффективности правового регулирования.

Отправной точкой для решения вышеперечисленных задач должно стать положение ст.71 (п.«н») Конституции РФ, относящей к предметам исключительного ведения Российской Федерации определение статуса и защиту государственной границы. Названное положение во взаимосвязи со ст.ст.10, 49, 50, 76 (ч.1) и 118 (ч.2) Конституции РФ свидетельствует о том, что общественные отношения в пограничной сфере должны представлять собой самостоятельную сферу правового регулирования, а их юридической формой должно являться законодательство о статусе и защите государственной границы РФ.

С учетом необходимости серьезной переработки Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», а также в целях реализации ст.71 (п.«н») Конституции РФ, Государственной пограничной комиссией признано целесообразным осуществить подготовку проекта нового федерального закона взамен действующего Закона «О Государственной границе Российской Федерации».

Кроме того, на основании ст.71 Конституции РФ в проекте федерального закона также требуется сформулировать понятие «защита государственной границы». Это понятие должно включать в себя деятельность государственных органов, направленную на недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы и осуществляемую путем принятия политических, организационно-правовых, экономических, разведывательных, контрразведывательных, оборонных, оперативно-розыскных и иных мер.

При этом в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы с использованием оружия требуется осуществлять вооруженную защиту государственной границы. Эту задачу должны решать Вооруженные Силы РФ.

В целях оперативности реагирования на динамично меняющуюся обстановку на конкретных участках государственной границы необходимо вносить изменения в акты федерального законодательства, направленные на совершенствование отдельных нормативных предписаний. В первую очередь эти изменения должны быть направлены на реализацию решений Президента РФ, Совета Безопасности РФ и Государственной пограничной комиссии по приданию государственной границе современного облика.

В настоящее время функционирование пограничных органов и пограничных войск достигло такой степени единства и взаимосвязи, что разделить их структурно практически невозможно. Задачи, которые возложены законодательством на пограничные войска, по своей сути аналогичны задачам, возложенным на пограничные органы. После ряда изменений состав, структура и организация пограничных войск не соответствуют, с одной стороны, составу, структуре и организации Вооруженных Сил РФ, других войск, а с другой - установленным составу, структуре и организации органов ФСБ РФ. С целью формирования системы пограничных органов как оперативных подразделений ФСБ РФ по борьбе с трансграничной преступностью требуется на законодательном уровне привести структуру и наименования пограничных органов и пограничных войск в соответствие со структурой ФСБ РФ.

Исходя из полномочий ФСБ РФ, определенных ст.27 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 11.08.03 года № 960 Указ Президента РФ от 11.08.2003 года № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 18.08.2003. № 33. Ст.3254., и определяющих ФСБ РФ в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области защиты и охраны государственной границы РФ, пределы пограничных зон и правила пограничного режима должны устанавливаться ФСБ РФ с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Анализируя пограничную деятельность органов ФСБ России, интересно обратиться к вопросу стимулирования служебной деятельности военнослужащих ее пограничных органов. Речь идет о внебюджетных источниках получения прибыли подразделениями пограничных органов и дальнейшем распределении этой прибыли на стимулирование названной деятельности. В настоящее время в рассматриваемой сфере деятельности подразделений пограничных органов существуют определенные трудности, проявляющиеся в том, что нормативная база по данному вопросу практически отсутствует, а теоретические наработки весьма скудны и не всегда соответствуют требованиям современного российского законодательства.

В связи с этим высказываются предложения разработчикам законодательства со стороны теоретиков права, которым, в частности, «представляется, что сегодня можно вернуться к практике прямого материального стимулирования служебной деятельности военнослужащих пограничных органов посредством их премирования по фактическим результатам несения службы, используя для этого внебюджетные средства пограничных органов.

В этих целях предлагается использовать денежные средства, поступающие от штрафов, налагаемых на правонарушителей за выявленные преступления и административные правонарушения, связанные с нарушениями Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, а также от стоимости имущества, конфискованного судами за такие преступления и административные правонарушения, и контрабанды, задерживаемой в соответствии с п.9 ч.2 ст.30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» Корякин В.М., Махаев А.Б. О некоторых аспектах совершенствования системы правового регулирования стимулирования служебной деятельности военнослужащих//Право в Вооруженных Силах. 2008. № 6. .

Получаемые из указанных источников денежные средства авторы приведенной инициативы предлагают распределять следующим образом: 50% перечисляется в федеральный бюджет; 25% перечисляется в распоряжение директора ФСБ России; оставшиеся 25% денежных средств принимаются за 100% и, в свою очередь, распределяются следующим образом:

- 20% направляются на выплату премий сотрудникам пограничных органов, результатом служебной деятельности которых явилось поступление внебюджетных средств;

- 40% поступают в распоряжение руководителя подразделения пограничных органов;

- 40% поступают в распоряжение руководителя территориального пограничного управления ФСБ России.

Порядок распределения указанных денежных средств можно было бы установить, внеся соответствующие изменения в ст.44 («Финансовое обеспечение защиты Государственной границы») Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

Несомненно, что проводимая сегодня работа по формированию нового облика государственной границы, повышению эффективности функционирования пунктов пропуска через государственную границу, строительству и развитию современной пограничной службы обусловливает необходимость совершенствования законодательства в пограничной сфере.

Как видится, предложенные выше меры по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны государственной границы РФ, призваны привести законодательство в этой области в соответствие с реалиями сегодняшнего дня и в конечном итоге - создать единую систему правового регулирования отношений в пограничной сфере.

Заключение

Федеральная служба безопасности Российской Федерации - это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации.

Безопасность Российской Федерации - это состояние защищенности жизненно важных интересов ее граждан, общества и государства от внутренних и внешних угроз. На сегодняшний день надежное обеспечение безопасности является одним из важнейших условий политической стабильности и экономического прогресса в России, ее устойчивого демократического развития.

Как следует из ст.4 Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности» правовую основу деятельности федеральной службы безопасности составляют Конституция РФ, указанный Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям:

- контрразведывательная деятельность;

- борьба с терроризмом;

- борьба с преступностью;

- разведывательная деятельность;

- пограничная деятельность;

- обеспечение информационной безопасности.

Иные направления деятельности органов федеральной службы безопасности определяются федеральным законодательством.

Как было установлено в исследовании, одним из важнейших направлений деятельности ФСБ РФ является охрана и защита Государственной границы РФ. В рамках данного направления выделяется:

- защита и охрана Государственной границы РФ в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы РФ, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы РФ, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;

...