Модели взаимодействия социально-ориентированных некоммерческих организаций с государством на примере города Москва

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра экономики и управления в негосударственных некоммерческих организациях

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА ПО НАПРАВЛЕНИЮ 38.03.04 «ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

На тему МОДЕЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СОЦИАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ С ГОСУДАРСТВОМ НА ПРИМЕРЕ Г. МОСКВА

Студент группы № 132

Максимова Ольга Виссарионовна

Научный руководитель: канд. пед. наук, доцент

Г.А. Миннигалеева

Рецензент: Научный сотрудник Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора И. И. Краснопольская

Москва, 2015



Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические подходы к изучению межсекторного партнерства

1.1 Теоретические подходы к изучению межсекторного партнерства

1.1.1 Определение и оценка межсекторного взаимодействия НКО и государства в социальной сфере отечественными учеными

1.1.2 Теория и модели межсекторного взаимодействия в социальной сфере

1.2 Законодательство о социально-ориентированных некоммерческих организациях

Глава 2. Методология исследования

2.1 Структурно-функциональный подход

2.2 Глубинные интервью

Глава 3. Эмпирические результаты

3.1 Макроуровень: Анализ нормативно-правовых актов о социально-ориентированных некоммерческих организациях

3.2 Микроуровень: описание типов межсекторного взаимоотношения СО НКО Москвы с государством

3.3 Рекомендации по вовлечению

Заключение

Список использованных источников

Приложения



Введение

За последние несколько десятилетий социальная сфера, как часть государственной политики, испытала множество институциональных изменений. Одним из последних направлений реформирования, активно поддерживаемых научным сообществом, является межсекторное партнерство в социальной сфере и передача полномочий по осуществлению социальных услуг некоммерческому сектору. Отечественные исследователи, основываясь на зарубежном опыте, полагают, что развитие межсекторного социального партнерства в России может усовершенствовать предоставление социальных услуг для населения, а также содействовать развитию гражданского общества, в целом. Такие факторы, как обоснование необходимости вовлечения социально-ориентированных некоммерческих организаций в предоставление социальных услуг населению со стороны научного сообщества и заинтересованность власти, повлекли за собой совокупность государственных мер по попытке разгосударствления социальной сферы: было принято множество нормативно-правовых актов, в том числе государственных программ в этой сфере: было принято множество нормативно-правовых актов, в том числе государственных программ.

Внимание к феномену межсекторного партнерства в социальной сфере со стороны исследователей было обращено последние десятилетия и эта тема не теряет своей актуальности и сейчас. Внимание и интерес обусловлены тенденцией минимизации бюрократических принципов формирования и осуществления социальной политики и стремлением власти взаимодействовать с бизнесом и некоммерческими организациями в виду разгосударствления социальной сферы в западных странах. Последняя тенденция находит свой отклик во многих работах как зарубежных ученых (Lipsky, Smith, 1993; Salamon, Anheier, 1996) Lipsky M., Smith S. R. Nonprofits for hire: the welfare state in the age of contracting. - Harvard University Press, 1993. Salamon L. M., Anheier H. K. The emerging nonprofit sector: An overview. - Manchester University Press, 1996. - Т. 1.. Большинство научных работ в этой сфере опирается на направления и теории изучения кооперации государственной власти и некоммерческих организаций в виде теории 4C (Najam, 2000), теории «поверхностного» государства (Milward., Provan, 2000), теории «совместного управления» (Ansell, Gash, 2008), теории «непрямого государственного управления» и теории квази-рынков (Le Grand, 1991). Фокус отечественных исследований (Мерсиянова, Беневоленский, Якобсон, Шмулевич) делался на оценке эффективности государственной поддержки НКО и СО НКО применимости существующий западных моделей в российских реалиях.

Однако не исследованным остается вопрос готовности социально-ориентированных некоммерческих организаций вступать в кооперацию с государством. Поэтому в рамках этой работы представляется необходимым изучить существующие взаимоотношения между социально-ориентированными некоммерческими организациями и государством и обозначить роль западных моделей межсекторного партнерства в исследовании и становлении опыта таких отношений в России.

Актуальность исследования также заключается в общественно-социальной значимости темы, а также имеет ценность для лиц, принимающих управленческие решения на федеральном уровне.

Новизна исследования обозначается тем, что еще не проводились исследования межсекторных взаимосвязей социально-ориентированных некоммерческих организаций и власти с использованием метода глубинного интервью.

Объектом исследования является межсекторное сотрудничество в социальной сфере, а предметом - модели взаимодействия СО НКО с государством в городе Москва.

Целью работы является выявление и описание моделей межсекторного взаимодействия НКО с государством среди СО НКО города Москва. Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

Выявить параметры моделей межсекторного партнерства на основе анализа исследований зарубежных и отечественных авторов;

Определить состояние внешней для СО НКО политической среды на основе анализа действующего законодательства;

Типологизировать взаимодействия СО НКО и власти по результатам проведения и анализа глубинных интервью;

Выявить направления для совершенствования механизмов вовлечения СО НКО в осуществление социальных услуг населению на основе анализа характеристики макро- и микроуровня взаимоотношений СО НКО и государства.

Гипотезы исследования:

Гипотеза 1: существуют институциональные барьеры взаимодействия СО НКО и государства в городе Москва

Гипотеза 2: существуют ранее не изученные параметры для определения типов взаимодействия СО НКО и государства.

Для достижения цели исследования и проверки гипотез были использована качественная методология, а именно - глубинные интервью.

Практическая значимость полученных результатов заключается в возможности разработки предложений по вовлечению СО НКО в стадию партнерских взаимоотношений с государством в социальной сфере по итогам описания актуальных типов взаимоотношений, а также в возможности разработки методологии для проведения полномасштабного исследования типов взаимоотношения СО НКО с государством.

партнерство зарубежный законодательство государство



Глава 1. Теоретические подходы к изучению межсекторного партнерства

В главе анализируется научная литература международных и российских авторов, исследовавших межсекторное партнерство. В первом разделе дается определение межсекторному взаимодейсвтию и приводится оценка состояния межсекторного партнерства в России. Во втором разделе межсекторное партнерство рассматривается с точки зрения актуальных теорий, описанных отечественными и зарубежными учеными, в конце которого выявляются общие харатеристики, на которых построены эти модели для апробации их в нашем полевом исследовании. В третьем разделе описывается развитие законодательства в сфере межсекторного партнерства.

1.1 Теоретические подходы к изучению межсекторного партнерства

1.1.1 Определение и оценка межсекторного взаимодействия НКО и государства в социальной сфере отечественными учеными

Определение межсекторному социальному партнерству дал

Якимец В., он определял его как «конструктивное взаимодействие организаций из двух или трех секторов (государство, бизнес, некоммерческий сектор), «выгодное» населению территории и каждой из сторон и обеспечивающее синергетический эффект от «сложения» разных ресурсов при решении социальных проблем» Якимец В.Н. Межсекторное социальное партнерство (государство-бизнес- некоммерческие организации). - М., ГУУ, 2002, 80 с.. Якимец говорит о межсекторном партнерстве, поэтому в его определении присутствуют понятия синергии и выгодного для всех сторон эффекта решения проблем. Мы же в нашей работе под межсекторным партнерством, межсекторными взаимоотношениями и межсекторным сотрудничеством будем понимать любые взаимодействия государственного и третьего сектора при осуществлении деятельности в социальной сфере.

Результаты всероссийского социологического исследования НКО, проведенного Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ осенью 2012 года показывают, что подавляющее большинство НКО - 81% взаимодействуют с органами государственной или муниципальной власти в своей деятельности. Ограничением этого исследования является обобщенность понятия «взаимодействия НКО с органами государственной и муниципальной власти». Возможна разная трактовка этого понятия исследователями и респондентами. Некоммерческие организации под взаимодействием с органами власти могут понимать получение от них финансовой поддержки в виде грантов на свою деятельность, но, например, не совместное решение социальных проблем и выработки социальной политики.

Согласно данным этого же исследования, НКО в России жкономичсеки не стабильны: в 30% нет постоянных сотрудников Индикаторы развития гражданского общества в России: результаты 10 лет наблюдений// Информационно-аналитический бюллетень о развитии гражданского общества и некоммерческого сектора в РФ. - 2016. - №1, - стр. 9-11. Около 40% опрошенных НКО имеют 2-3 источника финансирования, 20% - 4 и более источников Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б. Преимущества НКО как поставщиков социальных услуг: апробация в российских условиях //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - №. 4.. Несмотря на такие результаты сравнительной стабильности некоммерческого сектора: больше половины опрошенных НКО (60%) имеют 2 и более источников финансирования, в другом исследовании центра говорится об актуальности форм финансовой и имущественной государственной поддержки (Мерсиянова И. и Беневоленский В. оценили ожидания НКО о формах поддержки со стороны государства, результаты представлены на рис. 1).

Детально государственную финансовую и имущественную поддержку СО НКО рассматривали исследователи Беневоленский В., Шмулевич Е. Якобсон Л., Toepler S. И Salamon L. В свете зарубежного опыта были изучены субсидии Министерства экономического развития, президентские гранты, имущественная поддержка СО НКО со стороны власти; были проанализированы налоговые льготы для СО НКО. Был сделан вывод о том, что инструменты поддержки СО НКО в России схожи с зарубежными инструментами государственной поддержки Беневоленский В. Б., Шмулевич Е. О. Государственная поддержка социально ориентированных НКО: зарубежный опыт //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2013. - №. 3..

Таким образом, на основании существующей статистики межсекторного взаимодействия СО НКО в России, можно говорить о том, что большая часть СО НКО нуждается в поддержке от государства, это может быть фактором того, что многие СО НКО активно взаимодействуют или готовы взаимодействовать с государством. Однако на основании существующих данных невозможно говорить о других параметрах их взаимоотношений. Отечественные исследователи, наряду с зарубежными, предпринимали попытки описания моделей взаимодействия НКО и государства. В следующих частях представлен критический анализ нескольких моделей и классификаций межсекторных отношений.



Рис. 1. Распределение ответов на вопрос «Какие формы поддержки НКО со стороны федеральной и региональной власти, органов местного самоуправления в наибольшей степени отвечают интересам НКО?» Мерсиянова И. В. и др. Сотрудничество государства и структур гражданского общества в решении социальных проблем //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2011. - №. 2.

1.1.2 Теория и модели межсекторного взаимодействия в социальной сфере

Одна из популярных в научной среде теорий межсекторного партнерства - теория квази-рынков (Quasi-Markets Theory). Теорию квази-рынков в социальной сфере некоторые ученые считают одной из наиболее полно описывающей текущую ситуацию взаимодействия государственного и третьего сектора в некоторых западных странах. Система квази-рынков впервые появилась в Великобритании и представляет собой прекращение монополии государства на предоставление услуг в социальной сфере, сопровождаемое передачей части ответственности поставщикам услуг из сферы бизнеса и НКО Le Grand J. Quasi-markets and social policy //The Economic Journal. - 1991. - Т. 101. - №. 408. - С. 1256-1267. . В теории в качестве дополнительного сравнительного преимущества НКО как поставщика социальных услуг выделяется фактор снижения бюджетных социальных расходов на содержание государственного социального обслуживания Feiock R. C., Jang H. S. Nonprofits as local government service contractors //Public Administration Review. - 2009. - Т. 69. - №. 4. - С. 668-680.. Основной формой межсекторного взаимодействия теории квази-рынков являются контракты.

Краснопольская И., рассматривая концепцию квази-рынков, выделяет ряд трудностей внедрения и применения такой системы в России, среди них: дополнительные издержки на разработку и систему мониторинга качества предоставляемых третьими организациями услуг; необходимость гарантированной среды для честной конкуренции для поставщиков среди НКО; сравнительная неконкурентоспособность НКО по отношению к бизнесу; а также большие бюрократические нагрузки на НКО, которые впоследствии могут снизить действие добровольческой миссии на эффективность деятельности некоммерческой организации как поставщика социальных услуг Кранспольская И. Взаимодействие государства и НКО при предоставлении услуг в социальной сфере// Информационно-аналитический бюллетень о развитии гражданского общества и некоммерческого сектора в РФ. - 2015. - с 13.

Теорию квази-рынков органично дополняет теория непрямого государственного управления, подчеркивая большую эффективность СО НКО при предоставлении социальных услуг населению по сравнению с государственными структурами, выделяю ряд других сравнительных преимуществ СО НКО как поставщиков социальных услуг. Теория сформулированная Л. М. Саламоном на основе многолетних межстрановых исследований Университета Джона Хопкинса, описывает особенности масштабного взаимодействия государства и некоммерческого сектора при внедрении специальных механизмов и инструментов государственного управления, обеспечивающих практическую реализацию социальной политики. К другим преимуществам НКО как поставщиков социальных услуг, Salamon L. M., Toepler S. относят Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б. Преимущества НКО Как Поставщиков Социальных Услуг: Апробация В Российских Условиях //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - №. 4. :

«Гибкость социально ориентированной деятельности НКО;

Способность НКО привлекать к решению социальных проблем дополнительные ресурсы, такие как труд добровольцев и частные пожертвования;

Способность НКО продолжать социально ориентированную деятельность, развернутую в рамках совместных с государством программ и проектов при государственной поддержке, в условиях сокращения выделяемого на нее государственного финансирования;

Сравнительно небольшие масштабы деятельности и обслуживаемого контингента нуждающихся у каждой отдельно взятой НКО;

Способность обеспечить комплексный подход к решению проблем».

Авторы New Government Theory в качестве основных механизмов при описанном типе взаимодействия выделяют: Salamon L. M., Toepler S. Government-Nonprofit Cooperation: Anomaly or Necessity? //VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 2015. - Т. 26. - №. 6. - С. 2155-2177. займы, гранты, контракты, гарантии, регулирование, налоговые вычеты, ваучеры.

Среди отечественных исследователей попытки описания и выявления видов взаимодействия НКО и власти предпринимал Сунгуров в 2009 году. Автор выделил несколько моделей взаимодействия власти и НКО Сунгуров А. Ю. Модели взаимодействия структур гражданского общества и органов власти: российский опыт.[Электронный ресурс]: Режим доступа: URL: http://www. civisbook. ru/files/File //Sungurov_modeli. pdf. - 2009.:

Партнерское взаимодействие (развитая нормативно-правовая база, развитие разных форм взаимодействия секторов, активное участие НКО в политике);

Взаимодействие, основанное на доминировании власти (финансовая поддержка НКО взамен на политическую поддержку лидеров власти);

Игнорирование (отсутствие взаимодействия власти и НКО в виду развитой негосударственной инфраструктуры для НКО);

Конфронтация (борьба с НКО, ограничение деятельности НКО, противоправительственные деяния НКО).

Автор считает, что возможна смешанная модель отношений НКО и власти при наличии одной главенствующей. Сунгуров считает, что России характерно взаимодействие, основанное на доминировании власти в силу наличия партии власти в стране. Однако, наличие ограничительных мер для НКО в виде закона об “иностранных агентах” свидетельствует о признаках модели “конфронтации”, а обилие государственной финансовой и нефинансовой поддержки и развитости нормативно-правовой базы характеризует ситуации отношений как “партнерскую”.

Другой из наиболее часто используемых подходов для описания взаимодействия государства и некоммерческого сектора - теория 4C Адила Наджама. Теория описывает виды и природу взаимоотношений третьего сектора и государства исходя из целей государственных органов и некоммерческих организаций, и их взаимных ожиданий. Адил Наджам выделяет 4 модели взаимоотношений:

кооперация - общие цели и видение мер их достижения у обеих сторон межсекторного взаимодействия;

конфронтация - разные цели и разные стратегии поведения акторов взаимоотношений;

комплементарность - одни цели, но разное видение стратегий;

кооптация - одинаковые стратегии, но разные цели.

Адил Наджам в своей статье Najam A. The Four C's of Government Third Sector?Government Relations //Nonprofit Management and Leadership. - 2000. - Т. 10. - №. 4. - С. 375-396. рассматривает кейсы разных стран для описания каждой из моделей взаимодействия, однако в его труде не выделены конкретные формы взаимодействия государства и третьего сектора, характерных для каждой из моделей.

Параметрами моделей, выделенных Адилом Наджамом являются взаимные ожидания государства и третьего сектора при взаимодействии, а также взаимоотношение их целей и стратегий. Российские исследователи считают, что наиболее близкая модель взаимодействия государства и некоммерческого сектора в социальной сфере В России в настоящее время - кооптация Краснопольская И.. Так как государство предоставляет меры поддержки, однако еще невозможно проследить двухстороннего настроя на сотрудничество.

Следующая классификация представлена в работе Coston J. M. Coston J. M. A model and typology of government-NGO relationships //Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly. - 1998. - Т. 27. - №. 3. - С. 358-382., которая представляет собой описание 8 моделей взаимодействия НКО и государства: repression, rivalry, competition, contracting, third-party government, cooperation, complementarity, collaboration.

Модель сдерживания (Repression) характеризуется такими показателями как: сопротивление институциональному плюрализму, доминирование государства в отношениях с НКО, формальные и неформальные связи отношений, односторонняя коммуникация. Модель соперничества (Rivalry) отличается от предыдущей возможностью двухсторонней коммуникации и неблагоприятной для НКО государственной политики. Модель конкуренции (Competition) обладает следующими признаками: преобладание неформальных коммуникаций, видение НКО как нежелательных акторов публичной сферы, ориентацией НКО на потребителей. Признаками договорной модели (Contracting) являются: принятие институционального многообразия, наличие коммуникации с государством и роль НКО как модератора, наличие доминирования государства, четкое разделение секторов. Модель третьего сектора (Third-party) отличается от предыдущей наличием более диверсифицировано спектра предоставляемых услуг. Модель кооперации (Cooperation) характеризуется нейтральной государственной политикой по отношению к НКО, повышением статуса и влиятельности НКО в публичной сфере, взаимодействием НКО и государства в области информирования. Дополняющая модель (Complementary): большая связь с правительством, автономность сектора НКО, наличие ресурсной поддержки от государства, потенциальное участие НКО в формировании политики, осознание взаимных выгод сотрудничества. И показатели модели коллаборации (Collaboration) в отличие от предыдущих: благоприятная государственная политика по отношению к НКО, информационное сотрудничество и ресурсная поддержка, участие в формировании политики.

Ограничением результатов вышеописанных исследований является отсутствие описания методологии: не очевидно, каким образом происходило выявление этих моделей. Кроме того, все модели основаны на результатах кабинетных вторичных данных и межстрановых исследований.

Предыдущие модели взаимоотношений государства и третьего сектора строятся на следующих параметрах, которые обобщая можно разделить на две части: характеристики инфраструктуры или внешние политические характеристики межсекторного взаимодействия в социальной сфере (макроуровень) и характеристики, непосредственно определяющие тип межсекторных отношений СО НКО и государства (микроуровень). В рамках нашего исследования мы попытаемся определить структуру уже сложившихся взаимоотношений с властью среди социально-ориентированных НКО. Для этих целей мы выявили параметры, на которых строятся предыдущие модели для их апробации в рамках полевого исследования.

Характеристики, выявленные из предыдущих теорий для определения типа межсекторных отношений:

преобладающий тип взаимоотношений (поддержка, участие НКО в политике, совместные проекты);

Этот параметр был среди нескольких факторов типолоии, выделенной Костон Дж. Автор выделил 8 типов взаимодействия, которые отличались формой взамодействия.

2. взаимные ожидания секторов;

Этот фактор явяляется определяющим параметром модели 4C Адила Наджама. Адил Наджам выделяет 4 модели взаимоотношений в зависмости от взаимных настроений сторон.

3. прозрачность и простота взаимодействия;

Немаловажную роль в теории квази-рынков занимают прозрачность и простота взаимодействия секторов при осуществлении социальных услуг. Теория описывает прекращение монополии государства на предоставление услуг в социальной сфере, сопровождаемое передачей части ответственности поставщикам услуг из сферы бизнеса и НКО

4. долгосрочность/ситуативность взаимодействия.

Долгсрочность взаимоотношений - основная черта взаимодействия, описанная в теория поверхностного государства (Hollow State Theory). Суть данной теории заключается в видении государственных органов в качестве координатора развития инфраструктуры для комфортного функционирования поставщиков социального обслуживания населения из разных секторов.

Внешние политические характеристики межсекторного взаимодействия в социальной сфере включают в себя:

характеристика законодательства в сфере межсекторного партнерства;

монополизированность предоставления социальных услуг.

Параметры микро-уровня были проанализированы на основе результатов глубинного интервью, а параметры макро-уровня рассматривались в контексте проблем нормативно-правовых актов в области социально-ориентированных НКО, поэтому следующий параграф представляет краткую характеристику законодательства в этой сфере.

1.2 Законодательство о социально-ориентированных некоммерческих организациях

За последние несколько лет государственная политика в сфере содействия развитию институтов гражданского общества получила существенное развитие. Ранее важность повышения участия некоммерческих организаций в предоставлении услуг в социальной сфере была обозначена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года в 2008 году. Однако только в 2010 Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций" N 40-ФЗ впервые вносит понятие «социально-ориентированные некоммерческие организации» в законодательные акты. Данный Федеральный закон закрепляет определенные условия поддержки со стороны органов государственной власти и местного самоуправления некоммерческим организациям, в учредительных документах которых указаны определенные виды деятельности в социальной сфере, а также в сфере развития гражданского общества (перечень направлений уставной деятельности СОНКО дополнялся многочисленными Постановлениями Правительства (например, N 846 от 15 августа 2015 и N 846 от 30 октября 2013 г.)). Кроме того, ФЗ №40 закрепляет понятие реестров СО НКО - реестры получателей государственной и муниципальной поддержки в виде финансовой, имущественной, информационной, консультационной и другими.

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям» утверждает правила предоставления субсидий из федерального бюджета региональным бюджетам на осуществление программ поддержки СОНКО, а также непосредственно самим СОНКО. Главным учредителем субсидий назначается Министерство экономического развития РФ. В рамках постановления выделяются значительные бюджетные средства на поддержку СОНКО (поддержка в виде субсидий начинается с 2012 года).

Министерство экономического развития РФ является федеральным органом исполнительной власти, отвечающим за государственную политику в сфере СО НКО. Положения об участии НКО в предоставлении услуг в социальной сфере также внесены в федеральные законы, например, в Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», который регламентирует принципы социального обслуживания, права и обязанности поставщиков и получателей социальных услуг. Подробнее этот Федеральный закон будет рассмотрен в следующем разделе.

Увеличение мер поддержки социально-ориентированных некоммерческих организаций отразилось в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». Кроме того, в этом же Указе отмечено создание независимого рейтинга поставщиков социальных услуг.

В декабре 2015 г. задача по активному привлечению СОНКО для оказания социальных услуг была поставлена перед государственными органами в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ.

В Послании предлагалось ввести понятие «некоммерческая организация - исполнитель общественно-полезных услуг», которым будут предоставлены дополнительные меры государственной поддержки в виде льгот и преференций. Президент всячески призывал способствовать поддержке НКО в предоставлении социальных услуг, например, выделять 10% бюджета социальных программ регионов и муниципалитетов.

Результатом Послания Президента стало утверждение в мае 2016 г. «Комплекса мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2016-2020 годы». Основные направления работ: совершенствование нормативно-правовой базы и разработка методических рекомендаций регионам для поддержки СОНКО. В июне прошлого года была принята Дорожная карта «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере».

Вышеупомянутый термин «НКО - исполнители общественно полезных услуг» из Послания президента Федеральному Собранию 2015 года получил развитие в Постановлении Правительства РФ от 27 октября 2016 г. N 1096, которое утвердило перечень такого рода услуг. По сравнению с перечнем видов деятельности СОНКО, принятый список расширен и более детализирован. Министерство Юстиции РФ уполномочено вести реестр таких НКО с 1 января 2017 года. Что касается поддержки такого вида НКО, поправками в ФЗ «О некоммерческих организациях» от 19 декабря 2016 года: принят минимальный срок 2 года для оказания государственной или муниципальной имущественной, финансовой поддержки СО НКО, а также расширены виды информационной поддержки со стороны власти (бесплатное эфирное время в государственных и муниципальных периодических изданиях).

Таким образом, нормативно-правовая база в области вовлечения СО НКО развивается еще имеет ряд недостатков, более подробный ее анализ по выделенным внешним политическим параметрам межсекторного взаимодействия будет представлен в 3 главе.



Глава 2. Методология исследования

Суть исследования заключается в определении и построении основных моделей взаимодействия СО НКО и власти исходя из харатеристик макро- и микроуровня. Макроуровень представляет из себя политический аспект внешней среды для СО НКО -- нормативно-правовые акты, обязательства и проблемы, исходящие из них. Описание микроуровня взаимодействия означает типологизацию межсекторных взаимоотношений исходя из общих параметров, выявленных на основе анализа предыдущих исследований. Для этих целей использовались два методологических подхода:

структурно-функциональный

глубинные интервью.

Подходы были выбраны с учетом объекта и предмета исследования, а также поставленных цели и задач. Структурно-функциональный подход выбран в качестве макро-подхода и дает возможность взглянуть на отношения СО НКО и государства и определить факторы, на них влияющие. Подход глубинного интервью и метод их анализа Grounded Theory позволяет проводить сбор и анализ данных одновременно, сравнивая теоретические и эмпирические данные во время сбора информации для сегментации описываемого объекта (межсекторного взаимодействия).

Методами исследования являются типологизация, анализ вторичных данных, анализ нормативно-правовых актов, глубинные интервью, экспертные интервью.

2.1 Структурно-функциональный подход

Структурно-функциональный подход, выбранный в качестве макро-подхода позволяет взглянуть на межсекторное взаимодействие в нескольких измерениях, помогая сегментировать описываемый объект и выявить проблемы в этой области.

Данные

Нормативно-правовые акты, экспертные мнения и глубинные интервью.

Способы анализа

Структурно-функциональный подход определяет общую логику исследования: сначала проводится анализ существующего положения в межсекторном взаимодействии с точки зрения внешних инфраструктурных и определяющих тип взаимоотношений факторов, далее выявляются проблемы и их дисфункции.

2.2 Глубинные интервью

Подход Grounded Theory используется для типологизации СО НКО по их опыту межсекторного взаимодействия с государством. Подход определяет особенности анализа проведенных глубинных интервью, которые позволили определить реальную ситуацию в этой сфере. Помимо формирования представления о нынешних взаимоотношениях СО НКО и государства, данный подход к анализу позволяет проверить также свойства взаимодействия, выявленные анализом нормативно-правовых актов и литературы.

Генеральная совокупность

Руководители социально-ориентированных некоммерческих организаций и государственные и муниципальные служащие отраслевых органов власти.

Выборка

15 руководителей социально-ориентированных некоммерческих организаций в городе Москва, а также представитель Общественной палаты РФ и представитель Комитета общественных связей Правительства Москвы.

Выборка строилась методом квотирования: по времени образования, по организационно-правовой форме, по включенности в реестр СО НКО города Москвы. Такие организационно-правовые формы как фонд, автнонмная некоммерческая организация и общественная организация выбраны из-за специфичности целей их учреждения. Гражданский кодекс регламентирует решение общественных проблем целью образования фондов и общественных организаций, основной целью автнонмных некоммереческих организаций является предоставление общественно-полезных услуг населению. Выборка из включенных в реестр СО НКО и отсвутвующих в нем обсусловлена необходимостью изучить все типы взаимоотношений: получающих и не получающих государственную поддержку организаций.

Таблица 1 - Выборка

Организационно-правовая форма	Год	Сфера
Из базы СО НКО г. Москва
Фонды	2014	помощь слепоглухим людям
	2006	работа с детьми в детских домах
	2002	работа с детьми в детских домах
Общественные организации	2006	работа с детьми в детских домах
	2003	работа с детьми в детских домах
	2010	охрана природы и животных
Автономные некоммерческие организации	2015	работа со старшим поколением
	2013	развитие третьего сектора
Не из базы СО НКО г. Москва
Фонды	2015	развитие третьего сектора
	2014	помощь осужденным и их семьям
Общественные организации	2012	помощь незащищенным слоям населения
	2016	помощь незащищенным слоям населения
Автономные некоммерческие организации	2015	охрана природы и животных
	2011	работа со старшим поколением
	2016	развитие третьего сектора

Интервью - гайд

Гайд представлял собой лишь ориентировочный список вопросов для интервью, он условно разделен на 3 блока. Перед проведением основного блока интервью было проведено когнитивное интервью, которое позволило определить точность формулировок вопросов.

Блок 1 “Миссия, источник ресурсов СО НКО”

В какой сфере функционирует ваша некоммерческая организация? Расскажите вкратце о миссии, сколько человек в штате?

Расскажите, о вашей деятельности: предоставляете ли вы услуги целевым группам? Если да, то в какой форме?

Расскажите про источники восполнения финансовых, материальных ресурсов вашей организации? Нужна ли поддержка государства? Пользуетесь ею?

Блок 2 “Заинтересованность и удовлетворенность мерами господдержки и взаимодействием с государственными органами”

Какие меры государственной поддержки СО НКО вы знаете? какие получали? актуальны ли они для вашей организации? Удовлетворены ли ли вы политикой государства по отношению к СО НКО? Почему?

Выполняли ли вы социальные или государственные заказы?

Опишите, пожалуйста, характер взаимодействия вашей НКО с органами государственной власти? Помогали ли (Шли ли навстречу) вашей НКО органы власти при реализации ваших инициатив?

Были ли у вас конфликты с органами власти?

Не чувствовали ли, что вы изменяете своей миссии, пользуясь господдержкой? Не исказилась ли ваша деятельность из-за получения господдержки?

Какая модель взаимоотношений (принципал-агент, регуляторный, смешанный, кооперативный, игнорирующая, поддерживающий)? какой характер имеет взаимодействие в целом (долгосрочный, ситуативный)?

Блок 3 “Заинтересованность в участии в предоставлении социальных услуг и удовлетворенность проводимой политикой государства по отношению к СО НКО”

Знаете ли Вы о реестре СО НКО, поставщиков социальных услуг, реестре общественно-полезных услуг? Состоите ли Вы в данном реестре? если да, то почему/зачем? если нет, то почему?

Принимали ли участие в разработке политики СО НКО? каким образом? А представляли ли интересы вашей целевой группы в политическом процессе?

Как вы оцениваете прозрачность и простоту взаимодействия с органами государственной власти?

Дополнительный блок

Чувствуете ли конкуренцию в своей деятельности? приходится ли конкурировать с бизнесом, госорганами?

Как вы думаете, зачем государство поддерживает СО НКО?

Считаете ли вы что выполняете свою миссию?

Способ анализа

Анализ данных состоял из нескольких этапов: предварительное кодирование интервью, кодирование по типологизированным параметрам и моделирование.

Кодирование проводилось в программном обеспечении Nvivo 11. Предварительное кодирование представляло собой стихийное кодирование для выявления свойств, на основе которых будет строится окончания типология взаимодействия СО НКО с властями. Этот первый этап проводился неразрывно со сбором данных. На основе выявления схожих кодов был построен code-book (прил. 2), по которому проводилось финальное кодирование.

Ограничения исследования

Основное ограничение исследования связано со сбором эмпирической информации - сензитивность респондентов. Несмотря на предупреждение об анонимности, многие респонденты склонны «идеализировать» ситуацию. Для нивелирования этого ограничения приходилось задавать уточняющие вопросы, применять техники исследовательского интервью.

Еще одно ограничение связано с обработкой данных и заключается в упрощении кодов. Например, во время обработки данных исполнение государственных заказов социально-ориентированными НКО кодировалось как “совместные проекты с государством”. В следующих исследованиях необходимо осуществить более детализированный подход к обработке качественных данных.



Глава 3. Эмпирические результаты

Заключительная глава представляет собой описание полученных в ходе исследования результатов и делится на 2 части. Первая часть - описание характеристик внешней среды, определяющих взаимные отношения СО НКО и власти. Проводится анализ основных нормативно-правовых актов, касающихся социально-ориентированных некоммерческих организаций, а также выявляются вытекающие из них проблемы взаимодействия СО НКО и власти. Вторая часть - описание типологизации СО НКО исходя из характеристик, определяющих их отношение и готовность взаимодействия с государством.

3.1 Макроуровень: Анализ нормативно-правовых актов о социально-ориентированных некоммерческих организациях

Характеристики законодательства

В целом, исходя из направлений развития законодательства можно сделать вывод о том, что российские федеральные власти настроены

на развитие отношений с сектором НКО в области предоставления социальных услуг населению. Это подтверждается многочисленностью принятых нормативно-правовых актов в этой сфере о мерах поддержки

СО НКО. Структурируя, это:

Конкурсные механизмы распределения бюджетных субсидий для СО НКО;

Предоставление СО НКО имущества в аренду на льготных условиях или безвозмездно;

Информационная поддержка деятельности СО НКО;

Участие органов местного самоуправления в разработке и реализации мер по поддержке деятельности СО НКО на территориях муниципальных образований;

Помощь СО НКО в области подготовки и повышения квалификации их сотрудников и добровольцев;

Ресурсные центры для СО НКО.

Развитость российского законодательства можно представить в виде вербальной модели регламентированных форм взаимодействия (рисунок 2). Модель построена на основании таких нормативно-правовых актах как: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», Федеральный закон N 40 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций".

Модель наглядно иллюстрирует ряд проблем взаимодействия СО НКО с государством, которые исходят из несовершенства законодательства.

Основная проблема - избыток каналов взаимодействия и разрозненность информации. 40% респондентов отметили среди сложностей взаимодействия разрозненность каналов коммуникации, например:

“Информация разрозненная, нет службы единого окна, чтобы тебе рассказали: делай 1, делай 2. делай 3 <...> нет единой точки входа” или “У бухгалтерии стало больше отчетов <…> хотелось бы сдавать не в 35 разных структур: многие вещи дублируются, некоторые вещи не совпадают друг с другом, хотелось бы одно окно”.



Рис 1. Вербальная модель взаимодействия СО НКО и государственных органом и органом местного самоуправления

Следующая проблема - бюрократичность процесса взаимодействия, которая проявляется в процессе включения в реестр поставщиков социальных услуг, а также при предоставлении государственной финансовой поддержки. Как отмечают СО НКО проявляется в отказе регистрации именно по причине несоответствия документов нормам Тихонович Л. Попавшие в реестры -- как НКО себя чувствуют в роли поставщиков социальных услуг, 2015. [Электронный ресурс] URL: http://www.ageing-forum.org/ru/popavshie-v-reestry-kak-nko-sebya-chuvstvuyut-v-roli-postavshhikov-sotsialnyh-uslug/ (дата обращения: 22.01.2017). Также проблема бюрократии имеет под собой дисфункцю, которая оказывает влияние на отношения СО НКО с государством. Это сопротивление инновационным методам решения проблем в социальной сфере. Как отмечают респонденты:

“Эксперты, которые принимают решения по грантам - они не из бизнеса. Мы, например, привыкли работать как современные организации, мы пишем заявки бизнесовым языком, а не чиновьичьим, а им именно такой понятен. И если мы им пишем, что мы “формируем разновозрастную среду”, и работаем с компаниями-работодателями, то они не понимают, для чего это нужно. Они говорят: “Если бы вы помогали домам престарелых” - тогда было бы понятно.”

Другая проблема в области законодательства - избыточный контроль над НКО, а именно, как отмечал еще Горный в 2007 году:

“сложная процедура отчетности НКО, особенно филиалов международных НКО и НКО, в состав учредителей которых входят иностранцы;

ограничены возможности получения финансирования из иностранных источников” Горный М. Б. Взаимодействие НКО и власти: общие тенденции и опыт Санкт-Петербурга //Доступ: http://www. civisbook. ru/(проверено 14.03. 2014). - 2007..

Еще одно ограничение развития отношений, которое вытекает из анализа нормативно-правовых актов в этой сфере связано

с государственными программами. Индикаторы государственных программ в этой сфере программ имеют количественный характер, нежели измеряют качественные, содержательные изменения сектора некоммерческих организаций на рынке социальных услуг. Например, индикатор «количество граждан, принимающих участие в деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций» и «количество социально ориентированных некоммерческих организаций, за исключением государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих деятельность по социальной поддержке и защите граждан» Паспорт Государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», 2012. [Электронный ресурс] URL: http://www.gosprogrammy.gov.ru/Main/ClientBin/Passports/3/%D0%93%D0%BE%D1%81%D1%83%D0%B4%D0%B0%D1%80%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%B5%D0%BD%D0%BD%D0%B0%D1%8F%20%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%BC%D0%BC%D0%B0%2003.pdf (дата обращения 10.02.17). могут быть административно-манипулируемы.

Монополизированность рынка социальных услуг

Важным шагом в становлении межсекторных отношений в социальной сфере стала возможность включения социально-ориентированных некоммерческих организаций в реестр рекомендованных поставщиков социальных услуг после принятия ФЗ № 442. Согласно данному ФЗ, наряду с благотворительными взносами и пожертвованиями, средствами получателей социальных услуг и доходов от предпринимательской деятельности, источником финансирования СО НКО могут быть субсидии из государственного бюджета, а также проведения закупок социальных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, о монополизированности рынка социальных услуг можно судить по 2 факторам: включенность в реестр поставщиков социальных услуг и участия СО НКО в аукционах на выполнение государственного и муниципального заказа на оказание социальных услуг органами власти.

- На момент второго квартала 2017 года, в реестр поставщиков социальных услуг включена всего 2 СО НКО и 8 организаций из коммерческого сектора из 87 рекомендованных поставщиков.

- По результатам исследования 2104 года, проанализировав положения и протоколы решений конкурса на выполнение государственных и муниципальных заказов в трех субъектах России, авторы делают вывод, что НКО недостаточно активны в этой сфере деятельности и в таких конкурсах могут конкурировать только с представителями своего сектора Суслова С. В. Российские некоммерческие организации на квазирынке социальных услуг //XIV Апрельская международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества: в 4-х книгах. Книга 2. - Издательский дом НИУ ВШЭ, 2014. - С. 448-456.;



3.2 Микроуровень: описание типов межсекторного взаимоотношения СО НКО Москвы с государством

На основе анализа результатов интервью было выявлено 4 модели

СО НКО исходя из их отношений с властью. Необходимо отметить, что в ходе анализа был выявлен дополнительный параметр, который ранее не учитывался в подобных моделях - это оценка СО НКО возможности и зантиетеросванности развивать отношения с государством в будущем.

«Ситуативные партнеры» - первый тип взаимоотношений, который харатеризуется следующими парамерами:

форма взаимодействия трехфакторная: совместные проекты с государством, участие в формировании политики и получение поддержки от государства;

взаимодействие имеет ситуативных характер;

отрицательная оценка прозрачности и простоты взаимодействия с государством;

их видение целей государства по отношению к СО НКО совпадают с их собственными;

ориентация на взаимодействие с государством в будущем.

30% из опрошенных СО НКО относятся к первой модели. Для нее характерны НКО всех возрастов: самая молодая - 2016 года, самая старая - 2003 года образования. Основная масса СО НКО в этой категории характеризуется средним количеством сотрудников - 11-22. В основном, все СО НКО в этой категории относят себя к типу эффективных, а также не склонны изменять своей миссии для получения государственной поддержки. Большинство частично зависимо от государственных грантов - от 30% их бюджета составляют гранты от государства. Несмотря на то, что взаимодействие секторов представлено всеми тремя возможными спектрами - совместные проекты, получение государственной поддержке и участие в формировании политики, их взаимодействие имеет ситуативный характер из-за возникающих трудностей в коммуникации и непрозрачности процесса:

“Ну очень много наших заявок были ну просто отвергнуто, ну просто у нас не было неформального подхода к людям, которые могли бы оказать содействие”.

Тем не менее, СО НКО этого типа настроены на более плотное взаимодействие с государством в будущем, рассчитывая на то, что государство совершенствует процесс взаимодействия, понимая ценность СО НКО:

“Мы считаем, что при помощи нашего проекта государство сократит свои расходы и улучшит жизнь слепоглухих людей, поэтому мы хотим попасть в реестр для того, чтобы оказывать такие услуги”.

Второй тип модели «Потеницальные партнеры» построен на следующих параметрах:

двухфакторная форма взаимодействия: или “совместные проекты -получение государственной поддержки”, или “участие в формировании политики - получение государственной поддержки”;

постоянный характер взаимодействия;

положительная оценка прозрачности и простоты взаимодействия;

их видение целей государства по отношению к СО НКО совпадают с их собственными;

ориентация на взаимодействие с государством в будущем.

15% из опрошенных СО НКО относятся ко второй модели. Эта модель взаимодействия характерна как для «НКО со стажем», так и для «молодых НКО». Сотрудников в таких НКО мало: от 5 до 10, они зависимы от государственного финансирования: гранты составляют 50% и более бюджета. Они не склонны подчиняться интересам государства в ущерб своей миссии, и считают, что недостаточно эффективно выполняют свою миссию.

Такие СО НКО имеют постоянный контакт с властью и намерены поддерживать его в будущем и выходить на новые этапы взаимодействия. Также руководители СО НКО этого типа прагматично оценивают прозрачность и простоту взаимодействия с властями: сталкиваясь с трудностями - они учитывают это в своей стратегии, не виня в этом государство.

“С разными уровнями - разная прозрачность. Например, у КОС очень прозрачная процедура взаимодействия, это комфортно. Но иногда есть не очень понятные процедуры в регламенте, постоянно изменяющиеся процедуры у одного грантового оператора - с этим мы столкнулись, но при этом мы отдавали себе отчет, что это возможно, и этот риск был учтен”.

Характеристика третьей модели «Неучастные »:

двухфакторная форма взаимодействия “участие в формировании политики - наличие совместных проектов”;

ситуативный характер взаимодействия;

резко негативная оценка простоты и прозрачности;

их видение целей государства по отношению к СО НКО не совпадают с их собственными;

половина готова сотрудничать в будущем, половина - нет.

Наибольшая часть опрошенных СО НКО (40%) относятся к третьей модели. Для нее характерны «НКО со стажем» и «старые НКО»: самая молодая - 2014 года, самая старая - 2006 года образования. В большей массе НКО этой модели среднее число сотрудников (17-18), лишь в одной - 42. Преобладающая организационно-правовая форма модели - фонд, поэтому они финансово устойчивы и все фонды не имеют и никогда не получали государственных грантов. Лишь в одной организации из выборки - общественной организации - 10% бюджета составляет государственная финансовая поддержка. Большинство организаций этого типа считают себя недостаточно эффективными. Этот тип НКО имеет ситуативный характер взаимодействия с государством и резко негативно оценивает простоту и прозрачность взаимодействия.

“Что просят государственные организации в качестве отчетности? Они просят фотоотчеты, 3 бабушки стоят на фоне плаката - вот это нам не понятно, это не прозрачно”.

Поэтому половина из них готова взаимодействовать в будущем с государством, а другая половина не собирается рассчитывать на государство как на партнера.

“Мы понимаем, что как только государство начинает нас поддерживать, то оно по сути дела нам начинает мешать. По государственным заказам тоже работаем, но при этом работать с компаниями эффективнее и надежнее, чем с государственными структурами … когда проверяют - пытаются навязать свое мнение, чрезмерное регулирование с их стороны”.

Основная проблема данного типа СО НКО - сложность взаимодействия и неприятие непрозрачных процедур получения государственной поддержки. Поэтому большинство таких СО НКО, хоть и имеют большой потенциал поставки социальных услуг еще не готовы переходить в кооперативную стадию взаимодействия с государственным сектором.

Характеристика четвертого типа взамоотношений «Молодые адапторы»:

однофакторная форма взаимодействия - только совместные проекты;

отрицательная оценка прозрачности и простоты взаимодействия;

постоянный характер взаимодействия;

их видение целей государства по отношению к СО НКО совпадают с их собственными;

ориентация на взаимодействие в будущем.

15% из опрошенных СО НКО относятся к четвертой модели. Отличительными особенностями этой модели являются факт недавнего образования организации (все СО НКО - «молодые») и факт того, что миссия НКО разрабатывалась, ориентируясь на нормативно-правовые акты.

...