Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Развитие и становление территориального общественного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Понятие и сущность территориального общественного самоуправления

1.2 Становление территориального общественного самоуправления в России

1.3 Организация территориальных общественных самоуправлений

2. Практика организации территориального общественного самоуправления в Калужской области на примере Калуги

2.1 Деятельность территориального общественного самоуправления в Калуге

2.2 Сравнительный анализ практики организаций территориального общественного самоуправления на примере Калуги

2.3 Основные проблемы и перспективы совершенствования территориального общественного самоуправления

Заключение

Библиографический список

Приложение



Введение

На сегодняшний день главная основополагающая задача, обусловленная дальнейшим развитием России как демократического государства, заключается в становлении гражданского общества. Ключевым условием развития местного самоуправления как эффективного инструмента практического воплощения принципа народовластия в нашей стране является непосредственное участие населения в осуществлении местного самоуправления. Решающее значение для становления полноценного местного самоуправления имеет самоорганизация населения для решения вопросов своей жизнедеятельности и благополучия территории проживания. Выразителем интересов и инициатив населения может стать Территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) - это форма самоорганизации населения по месту жительства [9, стр. 29].

Несмотря на точное определение понятия «Территориальное общественное самоуправление» в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], до настоящего момента многие муниципальные деятели и учёные спорят о сущности ТОС, относя его то к институтам власти, в частности, к одной из форм организации местного самоуправления, то к общественным объединениям. На самом деле, ответ на этот вопрос однозначен и может быть дан только на основе анализа норм действующего законодательства. ТОС не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность не могли бы регулироваться указанным выше Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами. Не может быть признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации он в этом качестве не назван. Наличие ТОС не является обязательным, как наличие органов власти. Органы ТОС не обладают властными функциями по отношению к населению. Вместе с тем, ТОС позволяет участвовать всем заинтересованным гражданам в решении отдельных вопросов местного значения. То есть это тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого ни одна власть существовать не может. Потому что это, с одной стороны, воздействие снизу на власть, ее поддержка и передача своих интересов этой власти, с другой стороны, - это привлечение всех граждан к тому, что делается: создание для населения тех условий, при которых оно может повлиять на принятие решений. Актуальность ТОС, прежде всего, исходит из потребности граждан в обустройстве своего места жительства. Создание комфортных условий проживания влечет за собой проявление социальной активности населения, побуждает к реализации собственных инициатив. Эту возможность дают законодательство о местном самоуправлении и муниципальные правовые акты, которые предоставляют широкие права населению в осуществлении ТОС, в определении его структуры, целей и задач, содержания деятельности. В настоящее время ТОС в той или иной степени осуществляется в 64 субъектах Российской Федерации, являясь значимым ресурсом для решения проблем муниципальных образований, в том числе через привлечение внебюджетных средств, развитие социального взаимодействия и добровольческого движения [10, стр. 85].

Проблемы ТОС рассматривались в работах Г.В. Атаманчука, Н.С. Бондаря, В.Д. Нечаева, С.П. Патрушева и др. Правовой аспект функционирования рассматриваемого института отражен в трудах И.В. Бабичева, С.А. Васильева, Г.Г. Маркарян, Е.В. Раздъяконовой, О.Л. Савранской, А.А. Сергеева и др. Анализ ТОС в контексте формирования гражданского общества представлен в работах многих социологов. Наиболее целостный анализ перспектив института ТОС осуществлен в работах И.В. Мерсияновой. Анализ эффективности ТОС представлен в монографиях и учебных пособиях А.А. Васильева. Однако большая часть информации о территориальном общественном самоуправлении представлена в СМИ, к таким публикациям можно отнести работы А.Ф. Малого, Т.Д. Румянцевой, Л.Б. Румянцева, В.С. Садкова, Г.В. Тюрина и др.

Объект исследования является институт территориального общественного самоуправления.

Предметом исследования выступает процесс становления и развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации (на примере Калужской области).

Цель работы - изучить процесс развития и становления ТОС в Российской Федерации (на примере Калужской области), выявить проблемы и оценить перспективы развития данного института.

Задачами выпускной аттестационной работы являются:

1. Определение понятия и сущности ТОС.

2. Ознакомление с нормативно-правовой базой ТОС.

3. Изучение процесса становления и развития ТОС в России.

4. Сравнительный анализ практики организаций территориального общественного самоуправления на примере Калужской области.

5. Раскрытие основных проблем и перспектив развития ТОС.

Теоретическую основу составляют работы отечественных и зарубежных учёных, которые рассматривают проблемы развития территориального общественного самоуправления в современной России.

Методологической базой работы являются общие и специальные методы, выступающие в качестве инструментов познания. Для точности и фактичности исследования были использованы: логический метод (при изложении всего материала и формулировки выводов); метод научного анализа (в процессе выработки научных понятий); метод аналогии (при применении имеющихся знаний для изучения опыта развития ТОС в России и на примере Калужской области); методы обобщения и описания полученных данных, метод системного анализа и другие методы исследования.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка, приложений, изложена на 59 страницах машинописного текста.



1. Развитие и становление территориального общественного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Понятие и сущность территориального общественного самоуправления

Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление, под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС - максимально приближенная к населению и исключительно гибкая форма участия граждан в местном самоуправлении. Она сочетает и прямое волеизъявление граждан, и деятельность органов, избираемых гражданами. самоуправление калуга территориальный

Порядок организации и деятельности ТОС устанавливается в уставе и нормативных правовых актах муниципального образования. Оно считается учреждённым с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. В уставе устанавливаются [8, стр. 35]:

- территория, на которой осуществляется ТОС;

- цели и задачи, формы и основные направления деятельности ТОС;

- порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС;

- порядок принятия решений;

- порядок приобретения имущества, а также пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

- порядок прекращения осуществления ТОС.

Органы ТОС отличаются от органов общественной самодеятельности (далее - ООС), образуемых по месту жительства. Это показано в таблице 1 [14, стр. 73].

Таблица 1. Основные отличия ТОС и ООС

Параметры	ТОС	ООС
Правовая основа	Законодательство о местном самоуправлении	Законодательство об общественных объединениях
Территория деятельности	Часть территории муниципального образования	Территория деятельности определяется уставом
Количество органов на территории	На определенной территории может действовать только один орган	На территории могут действовать несколько различных органов
Инициаторы создания	Большинство населения данной территории	Не менее 3 граждан
Способы образования руководящих органов	Собрание (конференция), для исполнительного органа - наем	Только собрание
Регистрация	В местных органах, регистрационной палате или органах юстиции	В органах юстиции
Представляет интересы	Всего населения самоуправляющейся территории (локального территориального коллектива)	Определённой части населения
Право нормотворческой и законодательной инициативы	Обладает данным правом	Не обладает данным правом
Властные полномочия	Обладает в части своей компетенции	Не обладает

Следует различать территориальное общественное самоуправление и другие добровольные территориальные объединения граждан, которые создаются в соответствии с Федеральным законом № 82 «Об общественных объединениях» (органы территориальной общественной самодеятельности), ведь это играет важную роль в жизни общества. Поэтому в роли сравнения взяты ТОС и органы общественной самодеятельности. У тех и других формирований есть общие черты - территориальный признак, добровольность учреждения, организационно-правовая форма при государственной регистрации как некоммерческой организации. Вместе с тем органы общественного территориального самоуправления и органы территориальной общественной самодеятельности - это разные структуры. Органы ТОС учреждаются большинством граждан, проживающих на данной территории. А органы общественной самодеятельности могут создаваться и меньшинством населения. Деятельность органов ТОС ограничивается исключительно вопросами местного значения. А органы общественной самодеятельности могут заниматься другими, например политическими, вопросами. Общественное территориальное самоуправление, не имея свойств публичной власти, служит как бы общественно-властным «продолжением» местного самоуправления, входит в этом качестве в его систему.

Исходя из таблицы 1, можно сделать вывод о том, что в настоящее время массовому развитию ТОС препятствует слабая их поддержка населением. В то же время благодаря ТОС могут развиваться и укрепляться важнейшие элементы гражданского общества, повышаться активность населения, упрощаться и активизироваться избирательные и другие процессы, выявляться и использоваться внутренние резервы территории [11, стр. 28]. Необходимо, однако, учитывать, что органы ТОС могут создаваться только по инициативе населения и их компетенция определяется самими гражданами. Развитие ТОС отвечает принципу субсидиарности и соответствует концепции местного самоуправления как становления власти снизу вверх.

ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в форме некоммерческой организации. В отличие от местного самоуправления, органы ТОС [12, стр. 63]:

- не имеют властных полномочий (это - общественное самоуправление), хотя и могут наделяться отдельными распорядительными полномочиями по решениям муниципальных органов;

- не носят обязательного характера (на какой-то части территории муниципального образования они могут действовать, на другой - нет);

- не имеют законодательно установленного перечня решаемых вопросов, его устанавливают сами жители применительно к местным условиям;

- могут заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и, соответственно, иметь или не иметь статус юридического лица.

Органы ТОС создаются гражданами на основе добровольного волеизъявления по месту их жительства на части территории муниципального образования: территориях посёлков и сельских населенных пунктов, не являющихся поселениями, городских микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, многоквартирных жилых домов или группы таких домов и др. Особое значение имеет создание органов ТОС в местах компактного проживания малочисленных народов. Они призваны содействовать социально- экономическому и культурному развитию, защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Общие принципы организации и деятельности ТОС малочисленных народов устанавливаются федеральным законом.

Система организации ТОС представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых реализуются инициативы населения по решению местных вопросов, данная система представлена на рисунке 1 [14, стр. 75].

ТОС осуществляется населением посредством проведения собраний и конференций граждан, которые могут избирать различные органы. Собрание считается правомочным, если в нём принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших возраста 16 лет. Конференция считается правомочной при участии не менее 2/3 избранных делегатов.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих ТОС, относятся:

- установление структуры органов ТОС;

- принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;

- избрание органов и должностных лиц ТОС на основе открытости и гласности;

- определение основных направлений деятельности ТОС;

- утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчёта о её исполнении;

- рассмотрение и утверждение отчётов о деятельности органов ТОС.

Рисунок 1. Система территориального общественного самоуправления

Органами ТОС могут быть: совет или комитет самоуправления, исполнительные органы, ревизионная комиссия (ревизор). ТОС обычно возглавляет председатель или другое лицо, а в сельских и других малых населенных пунктах, не являющихся поселениями, - староста. Исполнительный орган может возглавлять директор (исполнительный директор). В небольших ТОС функции председателя и директора могут быть совмещены. По отдельным вопросам могут избираться общественные комиссии (например, по работе с подростками, благоустройству, общественному порядку и т.п.). Председатель и иные должностные лица, а также органы ТОС должны быть подотчётны собранию (конференции). Органы ТОС, являющиеся юридическими лицами, обязаны вести соответствующую отчётность, в том числе бухгалтерскую[12, стр. 63].

Органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан. Они могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей. К собственной хозяйственной деятельности ТОС может относиться торговая и строительная деятельность, участие в коммерческих организациях, сдача в аренду земельных участков, нежилых помещений, рекламных площадей, принадлежащих ТОС, и т.п.

Компетенция отдельных органов ТОС определяется их уставами с учетом полномочий, которые могут передаваться им органами местного самоуправления.

К ассоциациям относятся городские, районные и другие объединения органов ТОС (советы, комитеты, иные органы), а также объединения уполномоченных выборных лиц (советы старост, иных уполномоченных лиц). Они создаются в целях содействия эффективному осуществлению ТОС, координации деятельности органов ТОС отдельных территориальных образований и оказания им организационной и методической помощи на добровольной основе.

Органы ТОС на своей территории могут играть разные роли или несколько ролей одновременно, данные роли представлены на рисунке 2 [14, стр. 77].

Рисунок 2. Роли и функции территориального общественного самоуправления

Таким образом, территориальное общественное самоуправление по своей сути - наиболее подвижная и оперативная форма самоорганизации граждан в силу следующих причин: территориальное общественное самоуправление максимально приближено к жителям; возможности территориального общественного самоуправления гораздо шире, чем у других самоуправленческих систем; численность населения, с которым работают органы территориального общественного самоуправления, несоизмеримо меньше, чем в муниципальном образовании, поэтому появляется возможность работать с конкретными людьми, используя индивидуальный подход.

1.2 Становление территориального общественного самоуправления в России

Участие в общественной жизни на протяжении долгого периода времени во многих странах считается фундаментальным проявлением гражданского общества и главным элементом демократии, важнейшим фактором политической и социальной жизни [20, стр.149].

Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации создается в рамках Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в соответствии с которым, определяется как «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления» [2].

Сущность территориального общественного самоуправления сводится к самостоятельной реализации населением собственных инициатив в сфере благоустройства территории своего проживания, удовлетворению социально- бытовых потребностей, определению социального и экономического развития территории. Данная форма самоуправления возникает там, где есть инициатива граждан.

Общественное самоуправление, в той или иной степени и форме, неформально существовало на протяжении последних трёхсот лет отечественной истории, но находилось в прямой зависимости от методов и формы осуществляемого государственного управления. Поэтому становление и развитие ТОС в России рассматривается в контексте развития местного самоуправления, виды, характер и масштабы которого менялись в результате исторического развития.

В середине 1970-х гг. данные институты стали называться органами общественной самодеятельности. Их спектр был широк и включал сельские, уличные, квартальные и домовые комитеты, родительские комитеты, женские советы, советы при медицинских и культурно-просветительских учреждениях, добровольные народные дружины по охране общественного порядка.

К 1985 году в стране стало функционировать 652,7 тыс. уличных, квартальных, домовых, сельских и поселковых комитетов с числом участников 3382 тыс. человек; 390,1 тыс. родительских комитетов школ и детских учреждений, советов при культурно-просветительских и медицинских учреждениях, в которых участвовало 3049,1 тыс. человек; 850,6 тыс. добровольных народных дружин, товарищеских судов, добровольных пожарных дружин, охватывающих 18786,1 тыс. человек [35, стр. 51].

Органами общественной самодеятельности на данном этапе развития осуществлялась деятельность в различных сферах местной жизни. Основные функции состояли в организаторской и воспитательной работе по месту жительства граждан, а также во взаимодействии с местными органами государственной власти. Органы общественной самодеятельности избирались на общем собрании местными жителями и в своей деятельности были подотчётны местным Советами избирателям[22, стр. 7].

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3.09.1985 года в «Положении об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства в РСФСР» была заложена правовая основа ТОС.

«Положением об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населённых пунктах РСФСР» регулировались организация и деятельность различных комитетов, которые были утверждены Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 года.

Конституционное закрепление данного института произошло в декабре 1990 года, когда вторая часть ст. 145 Конституции СССР Законом СССР от 26.12.1990 года включила в себя данное положение: «В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы ТОС, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии».

Законом СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» органы ТОС наделялись властными полномочиями путём их передачи от местных Советов на постоянной основе. Закон СССР способствовал становлению института ТОС, регламентировал его самостоятельность, освобождал от партийного влияния. Некоторые исследователи считали, что ТОС как первичные органы самоуправления населения формировался как институт политической борьбы с ячейками КПСС на уровне домовых комитетов[31, стр. 248].

В мае 1991 года произошло Конституционное закрепление данного института на уровне РСФСР при принятии поправок в ст. 138 Конституции РСФСР, изложенной в новой редакции. Теперь местное самоуправление в районах, городах, посёлках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы ТОС населения, а также местные референдумы, сходы граждан, собрания, иные формы непосредственной демократии, а ст. 144 устанавливала, что система органов ТОС, их компетенция, порядок организации деятельности регулируются законом.

Территориальное общественное управление, в роли института общественного самоуправления, сформировалось с принятием в 1991 году Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [5]. Так, ст. 2 Закона устанавливала, что местное самоуправление осуществляется населением посредством представительных органов власти - местных Советов народных депутатов, соответствующих органов управления - местной администрации, местных референдумов, собраний граждан, иных территориальных форм непосредственной демократии, а также органов ТОС населения. Данный закон образовал два правовых института ТОС - это органы ТОС и формы непосредственной демократии.

Статья 84 предоставила широкие полномочия в рамках экономической деятельности органов ТОС, они имели права:

- создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах;

- выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов;

- кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования социальных программ;

- участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе.

Своеобразный взрыв общественной активности произошёл в результате демократизации общества: общественное мнение стало действенной и движущей силой, с которой были вынуждены считаться органы власти всех уровней. Появились новые формы действительной самодеятельности граждан, неформальные движения и объединения.

Целая глава под номером 10 была посвящена ТОС, поэтому Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 года называют революционным в развитии этих ТОС. В ней были определены: система ТОС, правовой статус ТОС, порядок формирования его органов, их основные полномочия, основы деятельности.

Так, статья 81 прописывала, что к компетенциям конференций граждан, общих собраний относятся следующие вопросы:

- избрание органов ТОС населением и принятие положений (уставов) о них;

- утверждение программ деятельности ТОС по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчётов об их выполнении.

Статьей 82 устанавливался порядок выборов органов ТОС, проводимые на конференциях или общих собраниях граждан на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании по избирательным участкам или по месту их жительства.

Статьей 83 предусматривалось, что органы ТОС могут наделяться правами юридического лица.

Статьей 84 предоставлялись широкие полномочия в области экономической деятельности органов ТОС:

- создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах;

- выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов;

- кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования социальных программ;

- участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе.

Статьей 96 гарантировалась защита прав органов ТОС в судебном порядке, а разногласия между местными Советами и органами ТОС, и местной администрацией могли разрешаться вышестоящими Советами.

Закон 1991 года создавался на совершенно иной конституционно-правовой основе и в значительной степени утратил свой потенциал, поэтому применить все эти положения закона не удалось по этой причине. Во второй половине 1993 года полномочия Советов всех уровней были прекращены, что способствовало утрате функциональности и ТОС[17, стр. 49].

Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [3] впервые в правовой системе страны дал определение ТОС как самоорганизации граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения, и отнёс его регулирование к законодательству субъектов РФ и правовым актам местного самоуправления. Закон открыл возможности для формирования муниципального и регионального нормотворчества, положил начало для создания особого вида управления - муниципального.

Муниципальная реформа остро поставила проблему ТОС, оказалось, что не все муниципальные образования способны обеспечить правовое регулирование организации и деятельности ТОС. Предусмотренная правовой теорией привязка ТОС к муниципальной власти оказалась искусственной, их деятельность свелась к реализации права граждан на объединение, но право на ТОС в системе института муниципальной демократии, безусловно, входит в группу политических прав и свобод[27, стр. 148].

С 1995 года формирование института ТОС осуществлялось законами субъектов РФ, и ТОС стало относиться к общественной составляющей местного самоуправления. С принятием Федерального закона от 6.10.2003. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] проявляются новые тенденции, как в правовом регулировании, так и в практическом развитии территориального общественного самоуправления.

Формирование и развитие территориального общественного самоуправления продолжается и в настоящий момент. Как раз, одним из важнейших направлений муниципальной реформы является развитие ТОС, это связано со вступлением в полную силу Федерального закона №131. Благодаря ТОС развиваются важнейшие элементы гражданского общества, повышается активность населения, реализуется принцип субсидиарности и осуществляется функция политической социализации.

Подводя итог, можно сказать, что ТОС - это форма непосредственного осуществления населением самоуправления на соответствующей территории и участия в местном самоуправлении. Как одна из разновидностей и производных народовластия является важным фактором его становления и развития. В процессе исторического развития менялись его виды, характер и масштабы.

1.3 Организация территориальных общественных самоуправлений

Территориальное общественное самоуправление является одной из форм местного самоуправления. Среди различных форм самоорганизации населения ТОС является самой массовой. Эта форма исключительно гибкая и максимально приближенная к населению. С точки зрения, закреплённых прав в Конституции, ТОС является механизмом реализации двух конституционных прав граждан: на объединение и проведение собрания по месту жительства с целью защиты общих интересов населения на конкретной территории.

ТОС является одним из важных элементов системы местного самоуправления и формой осуществления непосредственной демократии рекомендательного характера.

ТОС осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания на них органов ТОС.

Процедура создания ТОС предусматривает следующие действия[13]:

- объединение граждан в инициативную группу для подготовки проекта устава ТОС, подготовки и проведения собрания (конференции) жителей соответствующей территории по вопросу учреждения ТОС;

- проведение собрания (конференции) и принятие решений об учреждении ТОС, утверждении его устава, избрании органов ТОС;

- регистрация устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

ТОС считается учреждённым с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования, либо нормативными правовыми актами представительного органа. ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. В уставе ТОС определяются [14, стр. 312]:

- территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление;

- цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

- порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

- порядок принятия решений;

- порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

- порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

При этом ч. 10 ст. 27 Закона органам местного самоуправления запрещено устанавливать дополнительные требования к уставу ТОС.

Органы ТОС избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Примерный план мероприятий по подготовке и проведения конференции по месту жительства представлен в Приложении [16, стр. 25].

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нём принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Конференция граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

В ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

- установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

- принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

- избрание органов территориального общественного самоуправления;

- утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчёта о её исполнении;

- рассмотрение и утверждение отчётов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы ТОС осуществляют следующие полномочия [22, стр. 10]:

- представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

- обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

- могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счёт средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

- вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

В отличие от других форм самоорганизации населения органы ТОС имеют в соответствии с вышеназванным законом, право вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов (решений Совета, постановлений главы администрации муниципального образования и другие), которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами и должностными лицами местного самоуправления.

ТОС есть базовый элемент общественной структуры, тесно связанный партнерскими отношениями с административной властью, гражданским обществом и бизнесом; основной целью деятельности является повышение качества жизни граждан, построение развитого гражданского общества, а не только решение вопросов местного значения; функциональное распределение и взаимодополнение управленческих усилий административной власти и гражданского общества. Однако необходимо подчеркнуть, что процесс формирования рассматриваемого института еще не завершён, развитие ТОС идет слабо и неравномерно. Поэтому необходимо закрепление и поощрение активности территориальных сообществ в рамках ТОС. Речь идет о создании институциональных механизмов взаимодействия ТОС и органов власти, совокупность которых образует институциональную инфраструктуру территориального общественного самоуправления. Опираясь на исследования И.В. Мерсияновой, которая выделила факторы, оказывающие непосредственное влияние на развитие института ТОС в РФ, на рисунке 3 графически представлены экономические, политико-правовые, информационно идеологические, научно-образовательные, коммуникативные институциональные механизмы развития ТОС[18, стр. 24].

Преимущество территориального общественного самоуправления по сравнению с другими формами самоорганизации населения заключается в том, что оно может иметь статус юридического лица и в этом качестве привлекать на решение местных вопросов как средства жителей, бизнес-структур, общественных и других организаций соответствующей территории (на добровольной основе), так и средства местного бюджета (на основе договора с органами местного самоуправления). При этом возрастает уровень обеспечения гражданского контроля за эффективным и рациональным расходованием средств, направленных на решение местных вопросов.

Таким образом, ТОС - это форма самоорганизации граждан для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения на части территории поселения, т.е. в подъезде многоквартирного жилого дома; многоквартирном жилом доме; группе жилых домов; жилом микрорайоне; сельском населенном пункте, не являющемся поселением и иной территории проживания граждан[23, стр. 60].

Рисунок 3. Модель институциональной инфраструктуры ТОС

ТОС прошло довольно серьёзный путь становления, в разных регионах страны оно развивалось по-разному, и на данный момент приняло разнообразные формы. ТОС дает возможность заинтересованным гражданам участвовать в решении вопросов местного значения, при этом важнейшим условием их успешной реализации и учёта интересов населения в решении вопросов местного значения выступает активная общественная позиция населения, готовность взять на себя общественную ответственность и самостоятельно осуществлять местное самоуправление на своей территории.

2. Практика организации территориального общественного самоуправления в Калужской области на примере Калуги

2.1 Деятельность территориального общественного самоуправления в Калуге

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Сходные определения содержатся в Уставе города Калуга [7] и Положении о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании «Город Калуга» (далее - Положение) [6].

Территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования «Город Калуга» для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Список нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность ТОС в г. Калуга:

- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Городской Думы города Калуги;

- «Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании «Город Калуга» (утверждено решением Городской Думы г. Калуги от 21.06.2011 № 137);

- «Положение о собраниях (конференциях) граждан в муниципальном образовании «Город Калуга» (утверждено постановлением Городской Думы МО «г.Калуга» от 26.10.2005 № 203).

ТОС, имеющие статус юридического лица, осуществляют свою деятельность так же в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» [4].

Существует две организационно-правовые формы создания территориального общественного самоуправления: в статусе юридического лица, и без статуса юридического лица.

Данные формы отличаются количеством возможностей по привлечению средств и объёмом отчетности за свою деятельность и привлеченные средства.

ТОС без образования юридического лица: для осуществления деятельности необходимо только получить решение Городской Думы об установлении границ территории, на которой осуществляется деятельность ТОС и зарегистрировать Устав ТОС в Городской Управе города Калуги.

Расчетного счёта такие ТОС не имеют, следовательно, могут претендовать только на бюджетные средства в рамках целевых программ муниципального образования «Город Калуга».

ТОС, зарегистрированный в качестве юридического лица: для осуществления деятельности необходимо только получить решение Городской Думы об установлении границ территории, на которой осуществляется деятельность ТОС, и зарегистрировать Устав ТОС в Городской Управе города Калуги.

Для получения статуса юридического лица необходимо пройти регистрацию в Управлении Минюста России по Калужской области в качестве некоммерческой организации.

Данные ТОС имеют расчетный счёт, что даёт возможность вести хозяйственную деятельность, самостоятельно распоряжаться финансовыми средствами.

Могут не только претендовать на бюджетные средства в рамках целевых программ муниципального образования «Город Калуга», но и имеют возможность участвовать в конкурсах и грантах региональных, российских и международных фондов и грантодателей как некоммерческие организации.

В собственности ТОС могут находиться детские дворовые, спортивные площадки, не жилые помещения, транспорт, оборудование, инвентарь и другое имущество, в том числе переданное органами местного самоуправления для материального обеспечения деятельности ТОС.

Данные ТОС обязаны сдавать всю необходимую отчётность в качестве юридического лица, в соответствии с законодательством РФ.

Шаги по созданию ТОС[34]:

Шаг 1. Создание инициативной группы:

Инициировать создание ТОС может группа граждан количеством не менее 7 человек.

Инициативная группа определяет предполагаемые границы территории, на которой планируется осуществлять самоуправление и предполагаемую дату проведения конференции.

При определении границ деятельности ТОС необходимо учитывать следующие условия[24, стр. 42]:

- границы ТОС не могут выходить за границы территории г.Калуги;

- территория должна быть неразрывна, в случае если в её состав входит более одного жилого дома.

Затем данная группа должна обратиться в Городскую Думу города Калуги с ходатайством о назначении конференции граждан по вопросу организации ТОС.

В обращении инициативной группы должно быть указано:

- цель проведения собрания;

- место и время проведения конференции;

- примерное количество участников конференции.

К ходатайству необходимо приложить описание территории, на которой предполагается осуществление самоуправления и предложения по составу комиссии по организации конференции. В состав комиссии могут входить: сами члены инициативной группы, специалисты Городской Управы города Калуги и депутаты Городской Думы.

Шаг 2. Подготовка конференции - Подтверждение полномочий делегатов:

Норма представительства делегатов устанавливается с учётом численности жителей - не более чем один делегат от 50 граждан.

Каждый делегат подтверждает свои полномочия сбором подписей жителей, поддерживающих данную кандидатуру (подписи оформляются в подписном листе), либо проведением собрания жителей группы квартир, подъездов дома или группы домов, одной или нескольких улиц (оформляется протокол собрания жителей).

Оповещение жителей - заблаговременно, не позднее, чем за 5 дней до проведения конференции, необходимо оповестить жителей о предстоящей конференции, повестке дня, дате, времени и месте проведения мероприятия.

Для проведения конференции необходимо заблаговременно подготовить следующие документы:

- повестка конференции;

- проект протокола конференции;

- проект устава территориальной общины;

- мандаты делегатов конференции;

- листы регистрации участников конференции. Шаг 3. Проведение конференции:

Перед открытием конференции обязательно заполняется лист регистрации участников.

Для ведения конференции избираются: председатель, секретарь и, в случае необходимости, счётная комиссия.

На конференции ведется протокол, в котором указываются: дата, место проведения конференции, общее число граждан проживающих на данной территории, количество присутствующих, Ф.И.О. председателя, секретаря и членов счётной комиссии, повестка дня, содержание выступлений, результаты голосования и принятые решения.

Шаг 4. Утверждение границ ТОС:

Для установления границ деятельности ТОС, уполномоченные конференцией граждане, в течение 30 дней после проведения конференции обращаются в Городскую Думу с заявлением об установлении границ территории.

Необходимо подать следующий пакет документов:

- заявление от имени председателя ТОС;

- копия протокола конференции;

- копия устава ТОС;

- копия листа регистрации участников конференции;

- копии подписных листов или протоколов, подтверждающие выбор делегатов на конференцию.

Городская Дума принимает решение об установлении границ в течение одного месяца со дня получения документов.

Шаг 5. Регистрация устава ТОС:

Перед регистрацией устава ТОС необходимо получить положительное заключение правового комитета управления делами Городского Головы города Калуги.

Для того чтобы пройти регистрацию устава ТОС необходимо обратиться в управление по работе с населением на территориях Городской Управы города Калуги с заявлением о регистрации устава ТОС, к которому прилагаются:

- копия протокола конференции граждан, содержащего решение о принятии устава ТОС;

- два экземпляра устава, принятого конференцией граждан;

- копия решения Городской Думы города Калуги об установлении границ территории, на которой осуществляется ТОС.

В течение 30 дней заявление рассматривается и в случае если все оформлено правильно будет принято решение о регистрации устава ТОС.

При регистрации будет выдан один экземпляр зарегистрированного устава ТОС и свидетельство о его регистрации.

После регистрации устава ТОС руководителю и его заместителям в заявительном порядке выдаются удостоверения.

В случае если регистрируется ТОС в качестве некоммерческой организации, то руководителю необходимо обратиться в Управление Минюста России по Калужской области.

Территориальное общественное самоуправление считается учреждённым с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления в мэрии города Калуга. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом города Калуга и решением Калужского областного Собрания депутатов.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Границы территорий, на которых осуществляется ТОС, устанавливаются и изменяются городским Советом по предложению населения, проживающего на данной территории.

ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан:

- подъезд многоквартирного жилого дома;

- многоквартирный жилой дом;

- группа рядом стоящих жилых домов и домов, граничащих друг с другом придомовыми территориями;

- жилой микрорайон;

- посёлок, входящий в территорию города Калуга;

- иные территории проживания граждан.

Положением также установлены обязательные условия для образования ТОС:

- в пределах одних и тех же границ не может быть более одного ТОС;

- границы территорий ТОС не могут пересекаться;

- граница территории ТОС не может выходить за границу территории города Калуга;

- территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление (если в его состав входит более одного жилого дома), неразрывна.

В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:

- территория, на которой оно осуществляется;

-цели, задачи, формы, основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

- порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

- порядок принятия решений;

-порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

- порядок прекращения осуществления территориальногообщественного самоуправления.

Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления устанавливаться не могут.

Прекращение деятельности ТОС осуществляется:

- по решению общего собрания, конференции жителей соответствующей территории;

- в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Деятельность ТОС, являющегося юридическим лицом, прекращается в соответствии с действующим федеральным законодательством.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств и местного бюджета определяются п. 6 Положения.

ТОС, являющееся юридическим лицом, в соответствии с уставом ТОС может иметь в собственности здания, сооружения, оборудование, инвентарь, финансовые средства и иное имущество. По решению городского Совета ТОС могут выделяться средства из городского бюджета.

Мэрия города Калуга вправе предоставлять органу ТОС для осуществления его деятельности отдельное помещение и инвентарь в порядке, предусмотренном муниципальными правовыми актами.

Управление ТОС осуществляется непосредственно гражданами, проживающими на территории данного ТОС, или органами ТОС. Граждане осуществляют непосредственно управление ТОС в форме собраний и конференций.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориальным общественным самоуправлением считается правомочным, если в нём принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигнувших шестнадцатилетнего возраста.

Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующих территорий, достигших шестнадцатилетнего возраста.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

- установление структуры органов ТОС;

- принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;

- избрание органов ТОС;

- определение основных направлений деятельности ТОС;

- утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчёта о её исполнении;

- рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.

Для организации непосредственного исполнения решений собраний, конференций, функций ТОС, определённых уставом, собрание или конференция граждан избирают органы территориального общественного самоуправления.

В зависимости от того, на какой территории ТОС осуществляет свою деятельность, могут быть избраны следующие органы:

- староста (управляющий) подъезда многоквартирного жилого дома;

- домовый комитет или управляющий многоквартирного жилого дома;

- уличный, домовый комитет группы жилых домов;

- совет (комитет) территориального общественного самоуправления.

Из состава коллегиальных органов ТОС открытым голосованием избирается председатель (совета, уличного, домового комитета), при необходимости - его заместитель.

Если ТОС является юридическим лицом, могут быть избраны органы, определенные уставными документами. Срок полномочий органа ТОС определяется уставом ТОС и не может быть более 4 лет.

Основные права и обязанности, порядок создания, прекращения деятельности и организации работы, а также ответственность органов ТОС определяются решением Калужского городского Совета депутатов.

Основными полномочиями органа ТОС являются:

- представление интересов населения, проживающего на соответствующей территории;

- обеспечение исполнения решений, принятых на собраниях (конференциях) граждан;

- осуществление хозяйственной деятельности по благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счёт средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления;

- внесение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Орган ТОС обязан:

-учитывать мнение населения при принятии решений;

- не реже одного раза в год отчитываться о своей работе перед населением соответствующей территории на собрании (конференции) с участием представителей органов местного самоуправления;

...