Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретико - методологические аспекты этических проблем в государственной и муниципальной службе

1.1 Морально - нравственные основы государственной и муниципальной деятельности

1.2 Понятие «бюрократии» и её концептуальные основы

1.3 Бюрократия как форма рациональной организации административного аппарата в государственном управлении

Глава 2. Анализ форм проявления бюрократизма в системе государственного и муниципального управления

2.1 Исторические аспекты развития государственной и муниципальной службы в России

2.2 Проблемы организации бюрократизма и произвола бюрократии в системе государственной и муниципальной службы

2.3 Пути борьбы с бюрократизмом в государственном и муниципальном управлении

Заключение

Список литературы



Введение

Система государственного и муниципального управления молодая, быстроразвивающаяся наука. В последние годы в нашей стране очень быстро увеличивается внимание к достижениям в данной науке, потому что подготовка квалифицированных профессиональных управленцев является вопросом времени. Государства Запада тоже встали на путь научной организации труда государственных и муниципальных служащих, что привлекает внимание знатоков к опыту данных государств.

К достижениям западной науки, в области государственного и муниципального администрирования, нужно относиться с интересом, но без лишнего преклонения, верно отмечая, что ни в одной стране мира, не создано безупречной системы государственного и муниципального управления.

В конце ХХ века Россия оказалась в ситуации системного кризиса, который еще не преодолела окончательно. Данный кризис сказался и на организации управления, что и вызывает необходимость обратиться к российскому историческому опыту формирования системы государственной и муниципальной власти. Одной из главных фигур в системе государственного и муниципального управления любой страны считается специалист - чиновник. На создание его во многом отрицательного образа в большей степени оказала воздействие как либеральная, так и революционно - демократическая общественно - политическая идея, а так же русская литература XIX - XX в. в целом. И этот облик русского чиновника, облик во многом негативный, со временем наложил отрицательный отпечаток и на многие исторические исследования. Навык управления, профессиональные качества российского бюрократа во многом воспринимаются именно как раз через призму литературы и политики. Придание российскому чиновничеству сугубо негативных черт имеет место и в реальное время. Только на смену крайне ненавистному облику советского чиновника, приходит чиновник русский, всякими способами препятствующий процессу реформ в РФ. Совместно с тем, невозможно не обозначить и показавшееся в постсоветской исторической литературе и публицистике влечение и к идеализации дореволюционной бюрократии.

Бюрократия подвержена изменениям. Она считается активно развивающейся категорией, вследствие этого, историю в конце ХХ века просто нельзя рассматривать с точки зрения концепций столетней давности. С развитием демократических режимов, внедрением рыночных отношений во все сферы общественно - политической жизни, изучение бюрократии закончило быть монопольным правом гуманитарных наук, таких как политология и социология. Основная масса передовых концепций сделана экономистами. Они оценивают бюрократию, как процесс производства социальных благ и различного рода услуг.

Содержание бюрократизма и бюрократии в жизни современного русского общества заслуживает наибольшего внимания и абсолютно иного подхода к ней.

Актуальность - заключается в том, что в работе предпринята попытка комплексного сравнения российского чиновничества с так называемой «идеальной» бюрократией. На историческом материале показана степень неэффективности отечественного бюрократического аппарата в условиях формирования правомерной монархии. В работе предпринята попытка объективного анализа роли российской бюрократии без ее идеализации и придания ей заведомо негативных черт.

Цель данной работы - изучить особенности бюрократизма, его суть и формы проявлений на государственной и муниципальной службе.

Задачи работы:

1. Понять, что такое бюрократизм, определить и изучить его сущность;

2. Изучить особенности проблемы бюрократизма в России;

3. Рассмотреть пути борьбы с бюрократизмом.

Объектом исследования является система государственной и муниципальной службы в РФ.

Предметом исследования является бюрократизм и особенности его проявления в системе государственной и муниципальной службы РФ. Методологическую базу изучения составляет совокупность общенаучных (анализ, синтез, интерпретация) и конкретно - исторических способов изучения, таких как сравнительно - исторический и проблемно - хронологический.



Глава 1. Теоретико - методологические аспекты этических проблем в государственной и муниципальной службе

1.1 Морально - нравственные основы государственной и муниципальной деятельности

«Бюрократия» (от фр. Bureau - бюро, канцелярия и греч. - господство, власть) власть канцелярии, система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная исполнять уставленные перед нею задачи более действенным способом. Термина «бюрократизм», выраженного в более полном значении нет, но можно сказать, что он применяется в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления, отчуждённой от общества, направленный на удовлетворение интересов госслужащих. Способ проявления негативных качеств бюрократии как особенного, чиновничье - административный слой страны.

Бюрократизм многолик и связан практически со всеми социальными институтами. С феноменом бюрократии сталкиваются все. Нет такого общества, в котором не искали бы путей борьбы с бюрократией.

Основы законности, справедливости, гуманизма, неподкупностью и ответственности составляют базу нравственной оценки работы государственных и муниципальных служащих. Они интегрированы в этические кодексы государственных и муниципальных служащих множества государств, выражая большое количество требований к нравственному содержанию работы, как всего института государственной и муниципальной службы, так и каждого чиновника, определяя жизнеспособность и характер реального функционирования этого института. Несоблюдение основ влечёт за собой проявление бюрократизма, произвола, несправедливости и безнравственности. Они обнаруживаются в деятельности групп государственного аппарата, замыкающихся на собственные, узко коллективные цели и интересы, основывающих взаимоотношения своих членов и их поведение на этических принципах, вступающих в противоречие с моралью общества и организации.

Социальная безопасность общества и каждого его члена, доверие к государству, его органам и полномочным представителям в лице государственных и муниципальных служащих, могут основываться только лишь на обязательном соблюдении любым должностным лицом законности и следовании общим этическим принципам и общепризнанных норм.

Профессиональная этика и профессиональное нравственное понимание, для своего функционирования, обязаны иметь свои специфические понятия.

Начальным понятием профессиональной этики считается понятие «профессионального долга», в котором фиксируется довольно детально служебные обязанности. Как раз, понимание своего служебного долга, вдохновляет представителей целого ряда профессий, относиться к своему делу с большей ответственностью, беря во внимание нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, как раз в нем находит выражение «долг Человека».

Следует обозначить и такое понятие как «профессиональная честь». В понятие профессиональная честь выражается оценка значимости той или же иной профессии в жизни общества. Осознание представленной значимости достаточно принципиально для государственного и муниципального служащего и составляет базу профессионального достоинства, самооценку собственной работы. Принципиально обозначить, что понятия «честь» и «служба», как общественные явления, плотно связаны между собой. Честь - это совокупность высочайших внутренне - этических основ в личности. В ней заключается: моральное достоинство человека, его доблесть, добросовестность, благородство, чистая совесть, стремление идти по стопам возвышенному эталону истины, справедливости, добра и служения своему отечеству. (13, с. 76)

Честь не только моральная, но и историческая категория. Она производная от критериев эпохи, в которой живут люди, считается частью их сознания, нацелена на ту или же другую систему ценностей общепризнанных норм поведения.

Главное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, конечно, гражданская честь. Честь обязывает всех людей радеть за интересы собственного отечества, почтительно относиться к законам страны, поддерживать общественный порядок, заботиться о стариках и детях, оказывать помощь слабозащищённым слоям общества. Так как в правовом, демократическом, социальном государстве любой человек заслуживает достойную жизнь.

«Профессиональная честь» имеет все шансы поддерживать, достаточно, высшую степень нравственности. Профессиональная честь государственного и муниципального служащего будет выражаться в принятых решениях и различных действиях. (12, с. 116)

Государственная и муниципальная служба представляет собой, не только лишь правовую, социальную и организационную систему, но и этическую. Государственная и муниципальная служба выступает носителем должной морали, моральных ценностей, направляет людей на соблюдение нравственных общепризнанных моральных норм. Давно подмечено, что стабильность и надёжность государственной и муниципальной службы зависят не только лишь от профессиональной подготовки, но и морального состояния государственных муниципальных служащих, их моральных качеств. Значимость нравственной составляющей определяется тем, что воздействие государственного аппарата на общество превышает его авторитет в структуре общества.

Цели, основы кадровой политики, ценности содержат в себе морально - нравственный заряд, в значимой степени определяющий нрав и направления данного явления. Вследствие этого, нравственная составляющая кадровой политики и кадровой деятельности, содержит первостепенное значение для формирования персонала государственной и муниципальной службы. А это поле действия не только лишь правовых, но и нравственных факторов.

В результате реформ, проводимых в РФ, коренным образом поменялись структура и содержание деятельности органов государственной и муниципальной власти и управления. Это вызвало модификацию моральных требований к государственной и муниципальной службе. Сейчас жизнь предъявляет руководителям государственных и муниципальных органов, всем государственным и муниципальным служащим свежие, более высокие запросы к их нравственному уровню, к их служебному поведению. Служение государству и социуму, неподкупность, добросовестность, принципиальность, ответственность за собственные действия - эти и иные нравственные качества, имеют решающее значение для государственных и муниципальных служащих, считаются основными аспектами в оценке их профессиональной работы. (7, с. 81)

Для понимания проблемы, нужно, прежде всего, остановиться на сути и особенностях понятий « мораль » и « нравственность ».

В научной литературе, в первую очередь в социальной философии, нравственность, как один из видов регуляции социальной жизни. Она включает в себя систему общепризнанных норм, принципов и ценностей, которыми руководствуются люди в своём реальном поведении, независимо от доставляемой ими пользы или же удовольствия. Она не имеет возможности быть личным кодексом одного человека или же профессии, точно так же, как не может создаваться отдельной личностью. Её ключевой особенностью считается безличный характер морального закона и универсальностью нравственных требований.

Мораль - форма общественного сознания, общественный институт, выполняющий функцию регулирования поведения человека. Нормы морали имеют всеобщее значение и распространяются на всех людей, потому что заключают в себе весь высоконравственный навык многовековой истории человечества. Перед моралью все люди равны.

Везде и ежедневно, человек вступает в трудную систему связей - отношений с другими людьми. При этом он руководствуется теми или же другими принципами, общепризнанными нормами поведения. Это нравственная практика, которая появилась из объективной необходимости регулирования взаимоотношений в обществе.

В регулировании государственных и социальных отношений, нравственность и мораль взаимодействуют с правом. Диалектика их взаимосвязей заключается в том, что какими бы сильными и авторитетными не были нравственные регуляторы, без права не обойтись. Как и наоборот. Это особенно заметно в сфере государственной и муниципальной службы. Понять взаимодействие морали и права - значит понять сущность морали.

Мораль и право объединяет большое количество общего. В Античном Риме говорили, что "право есть искусство добра и справедливости". Их объединяет то, что мораль и право считаются формами социального сознания. Они работают регуляторами поведения людей. Они служат общей цели - согласованию интересов личности, общества и страны, поддержанию социального порядка. (6, с. 15)

Моральные нормы не регламентируют заранее конкретные меры и формы воздействия. Мерами морального воздействия могут быть осуждения коллектива, нравственное порицание. Случаи правонарушений влекут за собой юридическую ответственность, вплоть до уголовной.

Мораль охватывает область отношений более широкую, чем право. Множество повседневных отношений в семье, в быту, на службе регулируются общепризнанными нормами морали, а не права.

Характерными чертами морали являются:

· всеобщность её функционирования;

· опора на традиции, привычки;

· опора на общественное мнение;

· субъективно-личностный характер;

· повелительная роль, определяющая её особую значимость в общественных отношениях.

Моральные правила и нормы, связанные с государственной службой, находятся в тесном единстве с моралью всего общества. Попытки пренебречь данной связью закачиваются, или заменой профессиональных нравственных требований внеморальными установками, или абстрактными декларациями». (10, 218 с.)

1.2 Понятие «бюрократии» и её концептуальные основы

В настоящее время, при анализе задач бюрократии, можно отметить две ведущих направленности, а именно: классовые теории и формально - правовые концепции. В рамках одного из двух направлений появился и сам термин «бюрократия».

К первому направлению следует отнести классовые теории, определяющие бюрократию в качестве нового класса. (7, 644-706 с.) В этом случае, речь ведётся ещё о господстве «профессиональных чиновниках», но делается это в определении принадлежности на способы производства. Исходя из названного главного тезиса, развиваются положения о бюрократии, как об определённом классе и о превращении чиновником собственного места в должностной иерархии, в собственное имущество. Бюрократия, являясь господствующим классом, безраздельно обладает двумя свойственными ей ведущими функциями - управления и принадлежности, которые в нераздельном облике присутствуют на любом уровне бюрократической иерархии. Главные вопросы: кто правит? В чьих интересах? Кому Вы задаете вопросы?

Второе направление, по вопросу бюрократии, представлено формально - правовыми концепциями. Главные трудности, рассматриваемые этими концепциями: функционирование власти; конструкция бюрократии; внутриорганизационные законы; интересы; связь со средой; методы и формы лимитирования бюрократии. (8, с. 94-112)

В данной группе теорий особенное место занимает М. Вебер. Для Вебера политика - совокупность человеческих действий, допускающее господство одних над другими. Господство есть узаконенное силовое давление. Вебер оценивал господство не только лишь как прямое силовое давление, а как деятельность, связанную с организационным нюансом господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное жизнь общества как целого, собственно, что нужно не только лишь для представителей сферы управления, которые реализуют господство, но для всех членов общества.

Источник подъёма бюрократии, во всех сферах жизни общества, Вебер видел в процессах общественного, политического, хозяйственного сосредоточения в обществе, сопровождавшихся отделением производителя от применяемых им средств производства, большинства видов продуктивной работы. Область бюрократии, в согласовании с убеждением Вебера, расширяется совместно с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, подъёмом образования, взлётом общей культуры, увеличивающейся взаимозависимостью всевозможных отраслей экономики. Позиция и роль бюрократии увеличивается с появлением у страны и общества массовых внешнеполитических интересов.

Бюрократия считается безупречным типом законного господства, воплощением здравой власти. Признавая неизбежность бюрократизации процесса управления в ХХ в., он предлагает убрать иррациональность в работе властных структур, методом господства закона, так как не исключает такие признаки бюрократии как таинство, иерархия, формализм.

Совершенный вариант бюрократии, на подобии европейского типа, по Веберу, объединяет в себе следующие свойства:

- деление труда, которое обусловлено усложнением общества и государства; порядок подчинения, который считается иерархией ниже и вышестоящих лиц, пребывающих на службе у общества и государства;

- общественный кабинет (канцелярия или бюро) - присутствие документов, регламентирующих условия работы всех элементов властной структуры;

- официальная процедура подготовки должностных лиц в общественной организации;

- штатные служащие, занимающие свою должность в согласии с профессией;

- критерия и процедуры, регулирующие режим работы госслужащих и организации;

- преданность сотрудников по отношению к организации;

- необходимость следовать установленным правилам и процедурам. (9, с. 654)

Следует обозначить, что концепция М. Вебера содержит не бесспорный характер. Теория М. Вебера даёт защиту бюрократии. Она делает соответствующий анализ того, как работают бюрократические аппараты. Но, совместно с тем, нужно обозначить, что правление, основанное на дисциплине и правлении, базированное на зонах ответственности, не каждый раз совпадают. На самом деле, они имеют все шансы вступить в инцидент друг с другом. Бюрократические аппараты не срабатывают в общественном вакууме. То, что считается оптимальным и действенным для одного общественного класса или же группы, возможно, будет, абсолютно обратным, к другим.

Не считая того, что, по Веберу, действенное управление настоятельно требует, чтобы население оказывало минимальное влияние на муниципальную бюрократию. Но, такая позиция, не соответствует ни одному из определений демократии.

В одном ряду с данными дефектами, идёт, ещё наиболее массовый недостаток. Вебер заявляет, что бюрократическое управление, по собственной сущности, считается оптимальным. А это не так.

Бюрократическое управление предполагает комбинацию выборочной оптимальности и массовой иррациональности, что копирует рыночную экономику и всеобщее товарное производство, то есть, в капитализме, с историческим взлётом которого, бюрократические системы тесно связаны. Оно нуждается в государстве, которое более правильно функционирует, которое, для защиты интересов владельцев, обеспечивало бы правовую защищённость, следило бы за непроизвольным использованием денежных систем, применяло меры против финансовой политической деятельности, которая препятствует свободному потоку товаров и так далее.

Все эти увеличения оптимальности для каждого лица, компании или же страны, взятые в отдельности, приводят к исторически растущей иррациональности системы (мира) в их совокупности.

Крайний уровень оптимальности, внедрённый внутри организации одной компании, взрывается иррациональностью упадков перепроизводства. Последняя оптимальность в администрации наций-государств и их вооружённых силах, приводит к последней иррациональности диктаторских систем, абсолютно игнорирующих увеличивающееся количество граждан. Последняя оптимальность, в обеспечении внутригосударственного «полицейского регулирования» малозначительных инцидентов, приводит к потенциально полной иррациональности физического ликвидирования населения земли в новой мировой войне, экологической аварией или же во взрывном упадке изготовления продовольствия.

Эти противоречия не считаются итогом каких-то промахов со стороны бюрократии, профессионалов или же правителей. Они - сущность внутренних противоречий буржуазного общества и товарного изготовления, на котором оно держится. Все эти противоречия отражаются на бюрократических подсистемах огромного бизнеса и государственной администрации.

Теория бюрократии Вебера, в значимой степени, даёт обоснование подъёма Прусского государства, с его специфичными и противоречивыми связями с абсолютизмом с одной стороны и либеральной буржуазией с иной стороны. государственный муниципальный бюрократия административный

Ещё одним необходимым теоретическим направлением в прогрессивной социологии и политологии, в рамках которого предпринимаются намерения интерпретации сути и структуры управления, стала элитология. Многие, имеющие место быть теории элит, своим предметом, так или же иначе, дают объяснение системы властных отношений в социуме. При том всём, концепции допускают временное или же систематическое неравенство между элитой и остальным социумом.

Концепции элит, которые были первыми научно разработаны, опубликовали в конце ХIХ - начале ХХ века, В. Парето и Р. Михельсом. (10, с. 48-54, 78-85) В их работах они дали характеристику главные качества элиты, аспекты и формы отбора, отношения внутри элиты и отношения элиты с массами, роль элиты в обществе. Они подчёркивали элитарность общества, его неминуемое деление на управляющее меньшинство и управляемая основная масса. Власть принадлежит элите вследствие этого, она выделяется особыми свойствами.

В настоящее время есть всевозможные направления элитарных теорий: ценностные теории элиты, теории демократического элитизма, идеи плюрализма элит, леволиберальные теории. Они отображают те или же другие нюансы реальной действительности.

1.3 Бюрократия как форма рациональной организации административного аппарата в государственном управлении

В научном словаре и политической практике понятие «бюрократия» (буквально «власть конторы, господство аппарата управления»; от фр. bureu - канцелярия, зеленоватое сукно, которым застилали стол должностного лица государственных канцелярий и греч. kratos - власть, господство) - не что другое, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие. (16, с. 13-27)

Современная наука разделяет бюрократию на два главных типа:

- «имперская - традиционная» - исторически первый тип бюрократии, возникший в азиатских империях (в средневековом Китае). Главной опорой общественного порядка считалась вера в авторитет традиций, бесспорными для выполнения всеми членами общества, в том числе и власть;

- «рациональная» - законная бюрократия, образовавшаяся при переходе от традиционного общества к индустриальному.

Современная рациональная бюрократия стала тем самым общественным образованием, власть которого, в отличие от всех прошлых типов управления, основывалось не на происхождение и финансовое положение, а на знание и использование законов, осознание функций и задач институтов и органов власти. Сейчас вряд ли кто-либо будет опровергать, что правильно организованная бюрократия считается одним из главнейших социальных открытий современной цивилизации.

Деятельность бюрократии важна для любой политической системы, так как ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя лиц, которые постоянно занимаются ведением государственных дел, без которых указ управляющей элиты оказался бы всего лишь планом. (17, с. 201-202) Имея иерархическую структуру и относительно высокую квалификацию для исполнения собственных функций, бюрократия владеет и, безусловно, административной властью. Её место в обществе, в связи с этим, обычно, более стабильно, чем положение политической «верхушки». Пытаясь, быть образцом выполнения всеобщих потребностей общества, она выдаёт на практике собственные личные корпоративные интересы. Обладая возможностью воплотить в жизнь эти интересы, благодаря выполняемой ею ежедневной проверки ведения государственных дел, отлично построенная и мощная бюрократия имеет возможность достигнуть самостоятельности и встать над социумом, подчинив его собственному диктату. В данном значении государственная бюрократия, которая получила в наследство порядок властных отношений, может быть одной из основных угроз гражданскому обществу, так как значительно ограничивает роль масс в политической жизни. Имея в виду данное обстоятельство, большинство учёных называют бюрократию как «необходимое зло»: без неё нельзя эффективно управлять, впрочем, как раз она значительно ограничивает возможности масс воздействовать на функционирование политической системы, повышая политическую отдалённость в обществе.

Бюрократия в представлении Карла Маркса представляется безоговорочным злом. Даже простой перечень Марксистских пунктов критики бюрократии смотрится очень впечатляюще. Тут и замена общественного интереса личным интересом власти и определённого чиновника, то есть, «присвоение государства» чиновничеством и внутренняя неумение бюрократии решать истинные проблемы, отсутствие у неё государственного интеллекта, и извращённое восприятие реальности. Более интегральной чертой идеологии бюрократии Карлом Максом считается распространение на неё его известный тип отрешённости. В общем, бюрократия, с точки зрения Маркса, есть организм - паразит, принципиально не способный быть ни носителем интеллекта, ни выразителем всеобщих интересов. Марксистская теория приобрела последующую разработку в трудах В.И.Ленина, ещё оказала воздействие на формирование ряда теорий: Дж.Бернхэма, М.Джиласа, М.С.Восленского. Их идеи подразумевали, что политическая бюрократия («новый класс», «номенклатура») владеет собственностью на средства производства, которая, в её исключительном праве, пользуется государственным имуществом.

Но современные концепции бюрократии опираются, в основном, на теорию Вебера, пополнив её:

· Значимостью принятия во внимание личного фактора, который М.Вебер отрицал - речь идёт о людской стороне организации управления, об учёте социально - психологических нюансов поведения управленцев. Вебер же считал, что они обязаны быть беспристрастны;

· Идеей самоуправления, то есть участие населения в управлении обществом.

Не следует путать бюрократию и бюрократизм. Если первое - стандартный и во многих отношениях единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то второе - отклонение от нормы, болезнь, причём общемировая. Бюрократизм многолик, многофакторен и мириадами нитей связан почти со всеми общественными институтами. С феноменом бюрократии сталкиваются все. Нет такого общества, в котором не проклинали бюрократов, не искали путей борьбы с ними. В сущности, это целая проблемная область, изучение которой требует усилий обществоведов многих специальностей.



Глава 2. Анализ форм проявления бюрократизма в системе государственного и муниципального управления

2.1 Исторические аспекты развития государственной и муниципальной службы в России

Развитие просвещённой бюрократии считается важным условием для утверждения законного господства в обществе и для превращения страны в правовую, независимо от того, считается она республиканской, аристократической или же монархической. Бюрократическое управление значит господство при помощи познания, считал М. Вебер, [ Приложение 2] - это и есть его специфический рациональный характер. (11, с.140-154)

Высокий интерес выяснение того факта, как отечественные российские госслужащие отвечали тому типу безупречного чиновника, который, согласно мнению известного немецкого социолога, отвечал следующим требованиям:

?он лично свободен и подчиняется только лишь служебному долгу;

?входит важным звеном в стойкую служебную иерархию;

?содержит конкретную служебную компетенцию;

?трудится по договору на основе свободного выбора;

?трудится в согласовании с особой квалификацией;

?вознаграждается постоянным денежным окладом;

?рассматривает свою службу как единственную профессию;

?повышение по карьерной лестнице, согласно жёстким критериям, в том числе профессиональным качествам и независимо от мнения начальника;

?не смотрит на казённое место как на свою собственность;

?придерживаться жёсткой единой служебной дисциплине;

?осуществляет собственные действия по жёстким конкретным

правилам;

?межличностные отношений во всем, собственно, что касается службы, поддерживают «безличностный» или же формально - оптимальный характер. (12, с.140-154)

В течении XVIII в. условия госслужбы и сама бюрократия, заметно поменялись, что отразилось на следующем:

1. При Петре I, в тексте присяги госслужащих, был внесён пункт, обязывающий их работать только лишь в согласовании с инструкциями, регламентами и указами. (13, 223-294) Со временем это требование стало профессиональной нормой работы чиновника.

2. Впоследствии вступления «Табелях о рангах», появилась стойкая иерархия для всех лиц, находившихся на госслужбе. Этот документ, по исследованиям А.Н. Медушевского, содействовал необходимым положительным переменам в составе госслужащих, усовершенствованию порядка управления и служил посылом для формирования действенной бюрократии и оптимальной организации власти. (14, с. 29-41.)

3. Главный устав 1720 г. и уставы отдельных коллегий, определили точное деление дел и бюрократическую соподчинённость между госслужащими, а ещё единообразие организационного устройства и порядок работы коронных учреждений, собственно, что определило каждой должности конкретной зоны служебной ответственности.

4. Впоследствии Манифеста, о наделении независимостью русского дворянства, от 1762 г., русские чиновники - дворяне. То есть все классовые госслужащие (как минимум 30% всех госслужащих в 1762 г. и около 50% на этапе XVIII - XIX вв.), имевшие представительство дворянства, а ещё канцеляристы из дворян, стали, непосредственно, свободными и имели возможность работать на основе свободного выбора. Сама государственная и муниципальная служба из прямой обязанности стала преимуществом. (15 с.204-209)

Впрочем, служба канцеляристов разночинного происхождения, всё ещё являлась формой крепостной зависимости. Аналогично крепостным, они были привязаны к месту службы и не имели возможность, по собственному желанию перейти в другое положение, на работу в иное учреждение. Конечно же, «несвободные» канцеляристы, не могли повиноваться только лишь служебному долгу. Впрочем, классные чиновники в XVIII в. не имели возможность действовать несмотря на лица.

5. В XVIII в. немногие государственные служащие имели профессиональное образование, полученное в специализированных учебных заведениях. Чаще всего, практический служебный навык считался ключевым и единственным источником их подготовленности, основная масса государственных служащих приходили на гражданскую службу после военной.

6. С 1764 г. все госслужащие начали получать валютное жалованье, которое являлось, для большинства, основным или единственным источником дохода. Впрочем, в течение всего XVIII в., осталась выдача чиновникам населённых государственных земель и удерживалась многолетний обычай брать за услуги с просителей дополнительную плату - взятки.

Для высших должностных лиц, на местах - воевод до 1760-х гг., везде применялся и отлично сохранился обычай древнего преподношения, который осуществлялся таким образом: от трёх до четырёх раз в год (Рождество, Пасха, Петров день и масленица), деревенские общины, жившие на подвластной воеводе земле, по очереди преподносили угощения или взятки, которые определялись традицией.

7. Госслужащие считали свою службу как единственную работу и условия службы этому содействовали. В 1739 г. был установлен график работы: ежедневно, кроме субботы, воскресенья и праздничных дней, они должны были присутствовать на работе с 7 утра до 14, а когда было срочное дело, то ещё с 16 до 19 часов; срочная работа делалась и ночью, иногда дома. Прокуроры или секретари записывали посещаемость, в том числе и опозданий. В Санкт - Петербурге, императоры Павел I и Николай I, часто приезжали к началу рабочего дня для проверки.

8. «Табель о рангах» [Приложение 1] остановила смену служебного места по наследству, узаконила замену должностей по индивидуальным заслугам, способностям и опыту, обязала всех, даже родом из титулованных династий, начинать службу с низших чинов. Практически, продвижение по служебной лестнице, зависело не только лишь от образования, стажа работы, наград и возможностей, но ещё и от социального происхождения, на мнение начальства, и от связей - от силы такой попечительской общины, в которой числился госслужащий.

9. В 1708 г. был отменён прежний способ назначения на должность «как государево пожалование», собственно, что перевело всех, без исключений, должностных лиц местного управления в госслужащих, которые начали назначаться на служебные места без всяких письменных прошений, и находились на них пожизненно. Это привело, в конечном счёте, к тому, что госслужащие оторвались от собственных казённых мест в том смысле, что не стали воспринимать их как свою собственность, подаренных для получения прибыли. (16 с.346)

10. Главный устав 1720 г. предписал общие правила служебного поведения для всех госслужащих, которые с этого момента подлежали жёсткой и суровой дисциплине. В 1765 г. был опубликован свод правил «О существенных обязанностях чиновников» - общие правила поведения в общественных местах.

11. Установленные стандарты, определили чёткий порядок действий, в соответствии с которыми, госслужащие обязаны выполнять свою работу.

12. Госслужащие перешли от личных отношений с коллегами, просителями и истцами, к деловым.

Учитывая вышесказанное, образ «идеального» госслужащего, отличался от русского чиновника-дворянина конца XVIII в. по пяти пунктам:

- он не имел специального образования;

- был экспертом широкого профиля;

- полностью не перешёл к официальному служебному общению, попечительское отношение, в течение всего XVIII в., играло огромную роль и тормозило развитие, между ними, официальных отношений;

- не мог действовать, не обращая внимания, на того, кто к нему обращался;

- принимал презенты и подарки, от просителей и истцов, за свои услуги.

На протяжении XIX в. русские госслужащие, включая канцелярских служителей, со временем, избавившись от первых двух пунктов, они стали образованными профессионалами и узкими специалистами. Личностные отношения были, в основном, прекращены, включая отношения в высшем и низшем составе управления. (17, с. 114)

Увеличение профессионализма госслужащих происходило, безусловно, не только лишь в центре, но и на местах. Большую роль, в данном процессе, играл тщательный отбор кандидатов на руководящие должности. Об увеличении профессиональной подготовки говорят, произошедшие в течении XIX - начала ХХ в., изменения главных характеристик высшей бюрократии: министров, товарищей министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов, вице- губернаторов, послов и посланников, количество которых, к 1853 г., достигло 372, а накануне февральской революции 1917 г. - 761. С 1853 по 1917 гг. доля военных, среди них, снизилась в два раза - с 35.5 до 16.4%, доля лиц с высшим образованием, с 1825 по 1917 гг., увеличилась с 4 до 83% - в 20 раз. Доля лиц с недвижимым имуществом за 1853-1917 гг. упала более чем в два раза - с 80.9 до 38.4%. Это значило, что к 1917 г. служба состояла почти из двух третьих представителей высшей бюрократии, стала основным источником доходов, что считалось сильным побуждением к повышению профессионального уровня. (18, с. 291-294)

Русские госслужащие не имели возможность работать в полной мере, не обращая внимания на «лица». Преградой этому служила угроза быть уволенным по, так называемому, третьему пункту. Дело в том, что на основании статьи 838 пункта 3 устава о службе гражданской (введена в 1850 г.) , чиновник, который не справлялся со своими прямыми обязанностями, по мнению начальства, считался неблагонадёжным или совершал проступок, про который знало начальство, но который невозможно было обосновать фактами, мог быть уволен без объяснения причин. Данная традиция, заставляла госслужащих работать «взирая на лица», так как увольнение по третьему пункту было равноценно выдаче «волчьего паспорта»

- документ с отметкой об исключении со службы, закрывающий доступ на госслужбу и в учебное заведение. Однако третий пункт использовался довольно редко и, существенно, в отношении лиц, замеченных в использовании служебного положения. С 1 ноября 1894 г. по 1 июля 1895 г., по всем ведомствам империи были лишены работы, по 3-ему пункту, 56 человек - 0.04% от общего числа госслужащих. (19, с. 78-81) Не обращая внимания на наличие третьего пункта, начальство было озабочено тем, как сократить количество недобросовестных чиновников. Юристы конца XIX в. нередко обращали внимание на беспомощность начальства по отношению к недисциплинированным чиновникам и считали главной задачей административной юстиции «надлежащую организацию дисциплинарной ответственности» по образцу германского законодательства. (20, с. 265)

В первой половине XIX в. попечительские отношения между госслужащими значительно ослабели, по сравнению с предыдущим веком, впрочем, были искоренены не полностью и препятствовали принципу - действовать несмотря на «лица». Но и в контексте этого пункта, успехи были сильно заметны. Е.М. Феоктистов, начальник Главного управления по делам печати, отмечает в своих воспоминаниях о том, что крупные государственные и муниципальные служащие, в эпоху Александра II, не уступали давлению, в том числе родственникам княгини Юрьевской, фаворитки императора, стремившихся получить прибыльные договора на строительство железных дорог. (21, с. 56-60) Собственно что касается взяток, в смысле незаконных поборов или же подкупа должностного лица, то данный недостаток бюрократии не пропал, хотя его популярность, со временем, стала значительно меньше, особенно во второй половине XIX в., когда население и пресса начали держать под контролем работу государственной администрации.

Существенные перемены в системе государственного и муниципального управления заметно отразились на отношениях государя с чиновниками. Фаворитизм XVIII в., как система в государственном и муниципальном управлении следующего столетия, уступил место формальным, официальным отношениям. Пётр I позволял себе лично наказать своего фаворита А.Д. Меньшикова и в то же время «закрыть глаза» на государственные преступления - казнокрадство и взятки. Николай I обязан был тайно помогать декабристам, чтобы не «запятнать» государственную власть. Александр III не желал наказывать своего любимого министра С.Ю. Витте за несоблюдение служебной дисциплины, но не мог не этого не сделать и избрал самую мягкую форму наказания - посадил на месяц на гауптвахту, куда С.Ю. Витте направлялся каждый день после окончания рабочего дня(22, с. 143-145).

Степенью качества работы бюрократического аппарата считается повторяемость несоблюдение закона и инструкций со стороны государственных и муниципальных служащих. Конечно же, истинное количество должностных нарушений вряд ли может быть известно, но некоторое понимание об этом, дают данные о количестве госслужащих, а ещё лиц прибывающих на социальной службе по выборам и имеющих статус госслужащих, которые привлекались к уголовной ответственности за должностные правонарушения разными судебными учреждениями. Эти показатели, за 1834-1859 гг., отображались в ежегодных отчётах Министерства юстиции по всему государству, за 1874-1894 гг. по 33 губерниям и за 1899-1913 гг. по всей России, где были включены новые судебные учреждения по судебным уставам 1864 г., в ежегодниках «Свод статистических сведений по делам уголовным». Предреформенные и пореформенные данные несоизмеримы, потому что включают различную территорию, но дают представление о размерах и динамике служебных преступлений (как в государственной, так и в общественной службе) и борьбе с ними. В 1830 - 1840-х гг. к уголовной ответственности, примерно, в год привлекалось, по всему государству, больше 6 тыс. лиц, находившихся на государственной и муниципальной службе, или же, приблизительно, 4% от их общего количества, 1840 - е гг. - 4.8 тыс., или 3.4%, в 1850 - е гг. - в пределах 5 тыс., или же 2.2%. Всего к ответственности было привлечено 78 496 чиновников(23).

Эти данные демонстрируют, что количество госслужащих, привлекаемых к уголовной ответственности за должностные правонарушения, было довольно высоким, но сравнительно количества лиц находившихся на госслужбе, оно методично уменьшалось. Вследствие этого, можно сделать вывод, что русская бюрократия, во второй трети XIX в., все больше подчинялась закону.

Таким образом, на примере становления русского чиновничества имперского периода, мы можем сделать вывод, что уровень приближённости его к «идеальному» типу довольно динамичен. Но, одновременно с этим, тип безупречного чиновника, сконструированный М. Вебером на примере прусской бюрократии, не совпадает, и никогда не будет совпадать с русским бюрократом. Во-первых, потому что первый является идеалом, а стремление к его достижению процесс вечный. Во-вторых, несовпадение это, безусловно, будет иметь в качестве своей основополагающей причину ментальные основания и причины политического характера.

2.2 Проблемы организации бюрократизма и произвола бюрократии в системе государственной и муниципальной службы

Недостатки бюрократии, связанные с отличительными чертами государственных и муниципальных учреждений:

Первая причина вероятных недостатков - это правила, которые становятся самоцелью. Становление и укрупнение бюрократической организации получает результатом ситуацию, когда процесс принятия решений, выработки правил, их конфигурации или же интерпретации всё больше и больше отдаляется от места, где они выполняются. Бесчеловечность организации возрастает, развитие замедляется, лица, берущие на себя ответственность решения и оказавшиеся на верхнем (институциональном) уровне организации, концентрируется на решении внутренних вопросов, чем на регулировании отношений между организацией и её окружением. А те люди, знания и информация которых присутствует, так сказать, на «кончиках пальцев», люди, именно «делающие дело», отстраняются от процесса принятия решений и разработки правил.

Вторая причина скрыта в фальсификации задачи государственной и муниципальной организации, устанавливаемой извне, согласно гражданским потребностям, целями отдельных групп служащих. Государственные (общественные) и муниципальные задачи уступают место личным (групповым), нацеленные на самовоспроизводство организации, увеличение её роли и бюджета. К тому же, эта замена имеет возможность осуществляться и внутри организации, когда отдел (группа) доказывает собственную уникальность и значимость для организации в целом.

Третья причина вероятных недостатков относится к нехватке мотивации у подчинённых, что имеет возможность увеличить желание мелочного покровительства со стороны начальника, а это, также, приводит к раздражению сотрудников и увеличению бездеятельности. Из этого следует, что правила, придуманные для устранения личных отношений, понизить или же убрать напряжённую атмосферу, присущую взаимоотношениям подчинения и контроля, в итоге укрепляют эту напряжённось обострением невысокой мотивации работников. Выходит замкнутый круг мелочной опеки.

Четвёртая причина недостатков обуславливается целой группой факторов. Применение руководством организации деперсонализированных правил, несущественной опеки и централизации, увеличивает безразличие на всех уровнях, так как, принимаемые на высшем уровне решения не обсуждаются. Всё это увеличивает власть узкой группы людей, находящихся по своим статусным позициям на вершине административной иерархии, при безразличии подчинённых, что вполне возможно приведёт к выходу председателей организации из-под контроля формальных правил по причине профадаптации последних для увеличения продуктивности организации. В конечном итоге появляется высокая опасность возникновения авторитарных способов управления. (18, с. 89-98)

Минусы бюрократии, из-за особенностей её положения как отдельной социальной группы. Статус бюрократии как особенной социальной группы, измеряется законным правом давления, рознящий государство от иных субъектов управления, а ещё и нехватки чётких и всесторонних критериев оценки эффективности работы государственных и муниципальных учреждений. Помимо этого, социальный статус бюрократии основывается на владении «техникой управления» (социальная подготовка, использование правил бюрократического процесса в ведомствах, паутины неофициальных отношений внутри организаций). Учитывая данные особенности статуса бюрократии можно выделить несколько причин недостатков в её работе:

- Смысл первой причины в недостатке интереса к более продуктивным действиям. Специализированные потребности населения не дают возможность сравнивать ценность выполняемых бюрократами функций с ценностью работы иных органов. К примеру, работники органов образования не имеют право и не должны соизмерять эффективность и значимость их работы с деятельностью служб здравоохранения.

- Вторая причина находится в отсутствии интересов бюрократии в преобразованиях. Государственные и муниципальные служащие ограничены правилами в трате бюджетных средств, вследствие чего им сложно пойти на что- то новое, в том числе, если оно обещает довольно значительное повышение качества предоставляемых услуг. Не считая этого, только малую долю вероятного выигрыша от отдачи удачных инноваций в управлении имеет возможность взять их непосредственный инициатор - государственный и муниципальный служащий. В результате чего - свойственное для бюрократии стремление к стабильности.

- Третья причина скрыта в желании бюрократии монополизировать навык и умение управления, что при предпосылках специализации и профессионализации допускает ввести контроль за личными административными порядками и благами, делимыми соответствующим ведомством.

Совместно с этим, не обращая внимания на недостатки в работе, есть имеются единые критерии бюрократии, которые подчёркивают её значимость в государственном и муниципальном управлении как центральную и допускают считать её не только лишь административным единством, но и серьёзной политической силе. Для порядка государственного и муниципального управления, с которым ведут взаимодействие политические институты общества, главной задачей становится установление вида воздействия политики на администрирование.

Действительно, бюрократия, осуществляя административные обязанности, имеет властные полномочия и так же имеет возможность на личное усмотрение решать поставленные задачи, т.е. она свободна в выборе средств, путей, методик и т.п. Как раз в этом и заключён авторитарный потенциал бюрократии. От того, как он применяется, в чьих интересах и к каким целям стремится, зависит и общественная полезность либо бесполезность или же вредоносность бюрократии, результатом чего являются недостатки в её работе.

В результате различных недостатков в работе бюрократии появляется угроза перехода разумного порядка управления организацией или же обществом в самовоспроизводящуюся и самодовлеющую машину, т.е. бюрократизм. (5, с. 120- 148)

Основной момент, стабильно подпитывающий ростки бюрократизма - это авторитарные возможности бюрократии. Администрация имеет возможность работать как управление, т.е. имеются скрытые для общественности сферы, где свобода и старания профессионалов-управленцев предоставляют сильное воздействие на деятельность официальной - «видимой» - власти, к которой адресованы доверие и претензии общества. В данном значении бюрократизм есть правление, вычеркивающее открытость. Невидимую власть имеют различные группы в бюрократической иерархии. Сотрудники специальных государственных органов владеют силу в осведомлённости по определённым задачам, которые включены в области их обязательств. Это разрешает им в значимой степени влиять на решения политических деятелей. Таким образом, бюрократия имеет большие возможности воздействовать на ход политических решений, в разработке которых сама принимает непосредственное участие.

Помимо этого, зачастую появляются неофициальные союзы между специализированными государственными и муниципальными органами и группами заинтересованности, защищающими утверждение определенных мнений. Бюрократия с большим вниманием относится к закреплению отношений с лобби (в политике: активное влияние монополий, фирм и т. п. на деятельность законодателей или чиновников госаппарата в своих интереса). При нехватке понимания и беспристрастности критериев, по которым проводится оценка работы служащих, главной угрозой для них является не столько приемлемое возмущение единым состоянием дел со стороны большинства, т.е. общества, сколько целенаправленные критические замечания меньшинства, т.е. заинтересованных групп, в том числе и в случае если она сконцентрирована на частностях. После завершения государственной или муниципальной службы влиятельные группы могут обеспечить высокооплачиваемой работой в частном секторе тем чиновникам, которые заранее смогли обеспечить себя их поддержкой. Эти связи имеют все шансы перейти легальные рамки и стать формой теневой политической деятельности. (19, с. 35-46)

Бюрократизм указывает на абсолютизацию официальных принципов, соблюдение которых, становится целю аппарата управления. Восприятие сути задач, поставленных перед госслужащими, сводится к ритуалу обязательного соблюдения инструкций. Разнообразие и многозначность жизненных условий бюрократия жаждет приблизиться к типовым стандартам, выгодные и очевидные её узкому мировоззрению.

Бюрократия заинтересована в увеличении количества организаций, в которых она работает. Сотрудники всех административно-государственных и муниципальных учреждений достигают повышения бюджетных затрат на их существование, подтверждая основной смысл задач как раз собственных подразделений и постов, что содействует подъёму аппарата надлежащих учреждений и окладов их сотрудников практически без прироста эффективности.

...