Система органов исполнительной власти в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации



Содержание

Введение

Глава 1. Органы исполнительной власти в системе разделения властей: понятие и эволюция

1.1 Органы исполнительной власти: понятие и функции

1.2 Эволюция системы органов исполнительной власти

Глава 2. Система и структура органов исполнительной власти: современное состояние и проблемы совершенствования

2.1 Формирование системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

2.2 Основные закономерности развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации

2.3 Качество государственного управления. Проблемы и перспективы развития

Заключение

Список использованных источников



Введение

Актуальность темы исследования определяется той ролью, которую играет исполнительная власть в условиях современной системы разделения властей в России.

Проблемы организации государственной власти принципах вызывают большой теоретический и практический интерес, так как решение этих проблем влияет на защиту прав и свобод человека и гражданина, на соблюдение общественных интересов в процессе деятельности государственных органов, на эффективность реализации основных функций государства.

В настоящее время принцип разделения властей закреплен в подавляющем большинстве действующих конституций. Однако механизмы практической реализации данного принципа в разных странах существенно отличаются.

В России механизм сдержек и противовесов в системе государственной власти был заложен при принятии Конституции 1993г. За время ее действия накопился определенных опыт, который позволяет судить о степени эффективности данного механизма, его достоинствах и недостатках.

Традиционно в российских условиях нередко наблюдалась тенденция к усилению авторитаризма государственной власти, связанная с неизбежным в таких условиях возрастанием роли исполнительной власти. В современных условиях на повестке дня также стоит вопрос об укреплении вертикали власти, причем имеется в виду, прежде всего, власть исполнительная. Происходящие в связи с этим преобразования представляются далеко не бесспорными, как по методам, так и по ожидаемым результатам.

Степень разработанности темы. Проблематику, связанную с системой и структурой исполнительной власти, ее местом в системе разделения властей, затрагивали в своих исследованиях многие авторы, такие, как С.А.Авакьян, М.Авдеенкова, Н.А.Боброва, В.Г.Вишняков, Ю.А.Дмитриев, Т.Д.Зражевская, О.Е.Кутафин, Л.В. Лазарев, В.О.Лучин, О.В.Мартышин, Н.А.Михалева, А.М.Николаев, Ю.И.Скуратов, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, и другие. Связанность темы исследования с проблемами государственного управления обусловила интерес к работам таких авторов, как Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, Н.И.Побежимова, Б.В.Россинский, Ю.Н.Старилов и другие.

Несмотря на значительное количество работ, посвященных теме исследования, развитие системы и структуры исполнительной власти в процессе административной реформы актуализирует дальнейшее научное осмысление данной проблематики.

Объект исследования - система органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Предметом исследования являются закономерности развития системы органов исполнительной власти.

Цель исследования состоит в том, чтобы проанализировать особенности организации и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Общая цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:

- исследовать понятие и функции органов исполнительной власти;

- выявить особенности развития системы органов исполнительной власти в зарубежных странах;

- исследовать организационно-правовые основы формирования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации;

- рассмотреть качество государственного управления.

- проанализировать проблемы и перспективы развития.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на пяти параграфов, заключения, списка использованных источников.

Глава 1. Органы исполнительной власти в системе разделения властей: понятие и эволюция

1.1 Органы исполнительной власти: понятие и функции

Анализ организации и деятельности системы органов исполнительной власти необходимо начать с рассмотрения самого понятия исполнительной власти, а также определения ее места в системе разделения властей. Конституция РФ в ст.10 устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную (рисунок 1). Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Рис. 1 Организационная структура власти в РФ

Исполнительная власть представляет собой масштабный и многочисленный механизм осуществления властных полномочий, является равноценным составляющим элементом системы разделения властей.

Принцип разделения властей - основа существования любого демократического общества и цивилизованной правовой системы.

Властная деятельность органов исполнительной власти в своей основе представляет собой процесс управления, урегулированный нормами права. Конституция как основной закон государства регулирует основы общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности центральных органов исполнительной власти.

Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «Конституционные нормы являются основополагающими для деятельности государственных органов… Они фиксируют возможную систему власти в данной стране, назначение государства, его функции и компетенцию, внутреннюю структуру, систему государственных органов…».

По мнению Ю.А. Дмитриева и А.М. Николаева, «Именно разделение властей стало основным исходным положением для организации государственной власти, важной особенностью устройства государственного механизма. Суть принципа разделения властей заключается, как известно, в двух аспектах:

1) разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на различные ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти, между которыми разграничиваются властные полномочия;

2) установление системы сдержек и противовесов, препятствующей узурпации власти и обеспечивающей взаимодействие органов государственной власти».

Принцип разделения властей может быть отнесен к числу основополагающих принципов конституционализма. Это было зафиксировано еще в тексте французской Декларации прав человека и гражданина 1789г.: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделения властей, не имеет Конституции».

Как справедливо отмечал В.С. Нерсесянц, «каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением должна занимать свое место в общей системе государственно-организованной власти и вести государственные дела в соответствующих им формах и пределах, надлежащими путями и средствами».

«Функциональная общность федеральных органов государственной власти, ее ветвей - законодательной, исполнительной и судебной определяется тем, что они - вместе взятые и каждая в отдельности - участвуют в осуществлении функций российского государства, в реализации его целей и задач»5.

Деятельность каждой ветви власти направлена на обеспечение, соблюдение, исполнение функций государства на основе своей компетенции. Законодательная власть принимает законы, исполнительная власть реализует принятые законы в рамках законным методов, судебная власть осуществляет правосудие.

«Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, которая необходима для осуществления исполнительных задач, издают нормативные акты во исполнение законов»6.

Институт исполнительной власти имеет сложную внутреннюю структуру, которая включает в себя следующие группы норм, определяющих:

1)порядок формирования правительства;
2)положение исполнительной власти, включая правительство, в структуре высших органов государственной власти;
3)функции и полномочия органов исполнительной власти;
4)систему органов исполнительной власти;
5)прекращение исполнения полномочий правительства.

Принцип разделения властей в его практической реализации предполагает выделение исполнительной власти в самостоятельную ветвь, наделенную присущими только ей властными полномочиями в сфере государственного управления.

Сущность исполнительной власти логично раскрывать через ее основную функцию - управление. «Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений»7.

В контексте настоящей работы в качестве субъектов управленческой деятельности выступают федеральные органы исполнительной власти, а сам процесс осуществляется на основе законодательства.

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого - упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения.

Г.В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления:

1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти;
2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность);
3) системность.

«С организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления».

Государственное управление нельзя полностью отождествлять с деятельностью только исполнительных органов. «Сегодня государственное управление в различных формах осуществляют все органы государства, а не только исполнительные»10.

Рассмотрим организационно-правовые категории, которые широко применяются в процессе осуществления государством управленческой деятельности (рисунок 2).

Рис. 2. 0рганизационно-правовые категории управленческой деятельности

Состав органов исполнительной власти, образует систему, закрепленную Конституцией РФ и соответствующим законодательством.

Перейдем к рассмотрению соотношения понятий «государственное управление» и исполнительная власть.

Закрепленный в статье 10 Конституции РФ принцип разделения властей ввел в терминологию понятие «исполнительная власть».

В советский период отрицалась сама возможность разделения законодательной, исполнительной и судебной властей в практике государственного строительства. В те годы речь шла главным образом об управлении, о государственном управлении. Считалось, что государственное управление - это исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления. Вместе с этим термин «исполнительная власть» не употреблялся.

В начале 90-х гг. термин «государственное управление» стал исчезать из правового лексикона, из текстов нормативных правовых актов, постепенно утрачивая свое основное значение. Не упоминается он и в тексте Конституции Российской Федерации 1993 г. 0днако и современная управленческая теория, и практика государственного строительства не могут обойтись без этого важнейшего понятия, являющегося основой рассмотрения многоплановых функций единой государственной власти.

Как справедливо считает К.С. Бельский, «отказ от понятия «государственное управление» свидетельствует о недопонимании управленческих реальностей, поскольку «исполнительная власть» и «государственное управление» взаимно дополняют друг друга, способствуя пониманию сложной управленческой действительности».

Исполнительная власть - это категория, которая указывает на существование государственной власти, признанная исполнять законы, обеспечивать функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность.

Термин «государственное управление» имеет практический организационный смысл. Государственное управление - это деятельность по осуществлению исполнительной власти, т.е. - это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма. Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждения, регулирование и т.д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительную власть можно считать производной от государственного управления и эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления. 0рганы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, на поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата, которые являются органами исполнительной власти, т.е., по существу, органами государственного управления и муниципального управления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого осуществляется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная государственная власть (и олицетворяющие их органы государственной власти, не входящие в систему органов исполнительной власти) реализуют присущие только им функции и полномочия, используют в своей деятельности и государственное управление. Функции государственного управления в органах законодательной и судебной власти осуществляют государственные служащие, зачастую не имеющие полномочий по законодательной или судебной деятельности. Вместе с тем органы государственной законодательной и судебной власти не могут эффективно выполнять собственно законотворческие функции и осуществлять правосудие, не прибегая к помощи работников аппаратов органов этих ветвей власти: специалистов, помощников, экспертов, консультантов, делопроизводителей, архивариусов. Да и руководители органов законодательной и судебной власти (а также руководители и заместители руководителей структурных подразделений этих органов) выполняют управленческие (организационные, контрольные, координирующие и пр.) функции.

Таким образом, государственное управление является более широким понятием по отношению к исполнительной власти; оно обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.

0пределение и характеристика видов органов исполнительной власти позволит более четко определить предмет исследования настоящей работы, определить законодательную базу, регулирующую их правовой статус и, в итоге, сформулировать развернутое определение федеральных органов исполнительной власти РФ.

Важно отметить, что существует несколько классификаций органов исполнительной власти по различным критериям. В основе классификации может быть, например, уровень нахождения органа в системе исполнительной власти в РФ (в зависимости от федеративного государственного устройства страны):

а) федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства);

б) органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

Вторая классификация может быть дана по субъекту, в ведении которого находится право формировать (учреждать) органы:

а) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы;

б) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самими субъектами РФ на основании положений Конституции РФ, конституций (уставов) и законов субъектов РФ. Право образования этих органов отнесено к ведению субъектов РФ.

Органы исполнительной власти, формируемые в субъектах РФ, могут находиться в так называемом двойном подчинении, т.е. подчиняться не только президентам, главам администраций, но и соответствующим федеральным органам исполнительной власти. Например, управление внутренних дел МВД России, действующее в субъекте РФ, подчиняется и главе администрации, и министру (министерству) внутренних дел РФ.

Третья возможная классификация - это классификация по способу и процедуре формирования (учреждения) органов:

а) органы, руководители которых избираются населением соответствующей территории (например, органы местного самоуправления);

б) органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами (глава государства, президент) или главами исполнительной власти (президент, глава администрации, высшее должностное лицо).

Органы исполнительной власти также могут быть классифицированы по организационно-правовым формам:

а) правительства (советы министров, которые имеют статус правительств), например Правительство РФ, Правительство республики, города федерального значения, краев, областей;
б) министерства (федеральные, республиканские, некоторых областей - субъектов РФ);
в) государственные комитеты (республиканские);
г) федеральные службы и федеральные агентства (они могут иметь свои территориальные органы государственного управления);
д) администрации;
е) мэрии;
ж) департаменты, управления, главные управления, комитеты, отделы (они образуются в качестве структурных подразделений как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ).

Пятая классификация может быть осуществлена по характеру компетенции:

а) органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности (управления) по всем основным вопросам их деятельности.
б) органы отраслевой компетенции осуществляют управление подчиненными им отраслями в различных сферах государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные и республиканские министерства и образуемые ими иные отраслевые органы государственного управления.
в) органы межотраслевой компетенции выполняют специальные функции для всех или для большинства отраслей и сфер деятельности (управления). 0рган исполнительной власти межотраслевой компетенции учреждается в целях обеспечения координации в управлении делами в конкретной отрасли и сфере деятельности.

Шестая классификация - это классификация по порядку принятия управленческих решений (правовых актов управления):

а) коллегиальные органы;

б) единоначальные органы.

Перечень классификаций не имеет исчерпывающего характера, но позволяет сделать вывод о масштабе изучаемого объекта и сложности нормативно-правового регулирования столь значительного и значимого в государственном уровне сегмента правоотношений.

Таким образом, предметом изучения в рамках настоящей работы являются органы исполнительной власти, которые формируются на уровне РФ в соответствии с нормами и принципами Конституции РФ, а, более конкретно: их система и структура.

1.2 Эволюция системы органов исполнительной власти

Современная государственная система России сохраняет в себе многие черты, сложившиеся в прошлом, в процессе эволюции государственных институтов. Как известно, в течение долгого времени России по форме правления являлась монархией, и это не могло не сказаться на формах и методах осуществления исполнительной власти. Как указывает Ю.В. Пуздрач, «одним из самых ярких наследий самодержавия можно считать принятую схему разделения властей, в которой глава государства занимает надстроечное, абсолютное и доминирующее положение в системе организации и исполнения государственной власти… Здесь же уместно говорить о таких чертах самодержавия, как фаворитизм и клановость, при наличии которых демократические приемы и методы управления не работают, а ложно толкуемая демократия используется для камуфлирования подлинной власти».

Прогрессивные изменения в системе органов государственного управления, связанные с началом формирования системы исполнительной власти, были осуществлены в самом начале правления императора Александра I. В 1802г. проведена министерская реформа: созданы министерства как органы центрального управления по отраслевому принципу, основанные на единоначалии, и Комитет министров как орган высшего государственного управления. В дальнейшем полномочия Комитета министров были расширены.

В 1803г. М.М. Сперанский по заданию императора подготовил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», содержание которой было гораздо шире названия15. Фактически в записке высказана идея конституционной монархии, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, независимости судебной власти, ответственности исполнительной власти перед законодательной.

В 1808 году Сперанский получил задание от Александра I подготовить проект государственных преобразований в России. Этот проект, озаглавленный как «Введение к уложению государственных законов» был готов уже к концу 1809 года.

0бщий смысл проекта Сперанского - заменить самодержавие правлением, основанным на законе, вместо деспотизма ввести истинную монархию. Для этого необходимо изменить порядок, при котором законодательная, исполнительная и судебная функции полностью сосредоточены в руках императора. «Нельзя основать правление на законе, - писал М.М.Сперанский, - если одна державная власть будет и составлять закон, и исполнять его».

Еще одним государственным проектом стал проект Н.Н.Новосильцева «Государственная уставная грамота Российской империи», подготовленный в 1820г. Проект провозглашал главой исполнительной власти императора. Статья 15 «Уставной грамоты» указывала: «Государь есть верховный глава общего управления империи. 0н печется о внутренней и внешней безопасности государства. 0н бдит о своих правах и владениях»18.

Проекты самодержавной России, связанные с элементами разделения властей, получили шанс на определенное практическое воплощение только в начала ХХ века. 0сновные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906г. ограничили полномочия императора, прежде всего, в законодательной сфере, наделив законодательными полномочиями новый орган - Государственную Думу. В то же время, вся полнота исполнительной власти оставалась у императора.

После установления в России республиканской формы правления и 0ктябрьской революции 1917г. официальная идеология отрицала теорию разделения властей. В соответствии с доктриной марксизма-ленинизма, государственная власть признавалась единой, не делящейся на три ветви. Государственная власть «считалась социально (власть класса) и организационно (власть советов) единой»19.

В соответствии с Конституцией РСФСР 1918г., исполнительным и распорядительным органом являлся Совет народных комиссаров, фактически исполнявший роль правительства. В 1946г. Совет народных комиссаров был преобразован в Совет министров.

Период конца 50-х - начала 60-х годов характеризуется реформированием авторитарно-репрессивной системы, которая уже не могла сдерживать процессы демократизации общества, государственных и общественных структур. Реформы данного периода направлены на преодоление последствий культа личности, возвращения к принципам коллективности в руководстве принятием решений. Были приняты меру к изменению приоритетов во внутренней и внешней политике государства, его частичной интеграции в общественные процессы.

К этому периоду относятся также реформа уголовно-исполнительной системы, ослабление давления партийно-бюрократического аппарата на многие сферы общественной жизни.

К середине 70-х гг. экономические реформы были окончательно свернуты. Консервативные тенденции взяли верх над «реформаторским либерализмом». Представленный в середине 60-х гг. небольшой группой объединившихся вокруг Косыгина экономистов-технократов, он оказался, что называется, «не ко двору» набиравшей силу власти партократии. Результаты такой политики не замедлили сказаться во всех сферах жизни общества.

В 1977 г. была принята новая, четвертая по счету Конституция СССР. Идея быстрого перехода к коммунизму была заменена в ней новыми формулировками, которые обосновывали построение в СССР «развитого социалистического общества» и «общенародного государства». Эти новые понятия были призваны уменьшить разрыв между теорией и жизнью, в известном смысле девальвируя идею об отмирании государства.

Государственное устройство СССР по новой Конституции осталось без каких-либо изменений. Существенным образом расширялись права Верховного Совета СССР, который наделялся правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. В 1978 г. был принят новый Закон о выборах в Верховный Совет СССР на основе новой Конституции, который в апреле 1979 г. был дополнен новым Законом «О порядке отзыва депутатов Верховного Совета СССР» и Законом «О статусе народных депутатов СССР». В 70-е гг. значительно возросла роль Президиума Верховного Совета СССР. С 1977 г. Генеральный секретарь ЦК КПСС Л.И.Брежнев стал одновременно Председателем Президиума Верховного Совета, сменив находившегося на этой должности с 1965 г. Н.В.Подгорного. Пост Председателя Совмина СССР продолжал занимать А.Н.Косыгин.

В конце 70-х - начале 80-х гг. усилилась консервация политических и государственных структур. Это сделало очевидной неспособность руководства страны вывести общество из кризиса который приобретал системный характер.

Одной из главных причин растущего политического отчуждения был утвердившийся в эпоху Сталина и реанимированный в годы застоя командно-административный стиль руководства. В этой ситуации становилась неизбежной смена отжившего свой век хозяйственного механизма, самих методов управления страной и обществом. В то же время все меньше людей верили в истинность декларируемых властью коммунистических ценностей. Таким образом, налицо был идейно- политический кризис.

Без изменения самих основ государственного управления реформирование отдельных элементов системы и структуры, а также полномочий органов исполнительной власти не могло дать устойчивых положительных результатов. Важно отметить, что Конституция СССР 1977 законодательно закрепила в ст. 6 руководящую и направляющую роль КПСС, провозгласив ее ведущей силой общества. Высшим органом исполнительной власти являлось Правительство - Совет Министров СССР. 0но формировалось Верховным Советом очередного созыва. Центральным органом управления являлись министерства и государственные комитеты.

Попытка интенсификации социально-экономического развития и реформирования системы государственного управления была предпринята в середине 80-х годов. 0стрейшей системный кризис, сложившийся во всех сферах общественной жизни требовал радикальных мер по преодолению экономических и политических проблем. Реформы не выходили за рамки официальной доктрины и успеха не имели. 0ни основывались на трех идеологических постулатах «гласность», «ускорение», «перестройка». Была проведена масштабная ротация кадров аппарата.

0днако уже первые шаги по реформированию общества на основе провозглашенного курса на ускорение показали, что на одном энтузиазме, расширении гласности и замене старых кадров вывести страну из кризиса невозможно. Необходима была более серьезная и более конкретная программа преобразований.

В результате кадровых перестановок М.С. Горбачев занимал должность Председателя Президиума Верховного Совета СССР, оставаясь при этом,

Генеральным секретарем ЦК КПСС. Формируется новая двухуровневая система представительной власти.

Высшим органом власти становился съезд Советов из 2250 народных депутатов, избираемый на 5 лет на основе альтернативных выборов. Выборы проходили по округам и от общественных организаций.

Съезд путем тайного голосования избрал постоянно действующий парламент с законодательными, распорядительными и контрольными функциями - Верховный Совет и его Председателя. Верховный Совет избирал Президиум Верховного Совета, Верховный Суд СССР, Генерального прокурора СССР.

Столь масштабные изменения в жизни общества должны были найти свое отражение на конституционном уровне.

14 марта 1990 г. Постановлением Съезда народных депутатов СССР в Конституцию СССР были внесены серьезные изменения20. В соответствии с новой редакцией статьи 6 «Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные и иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными делами». Как отмечает С.А. Авакьян, «однопартийности как конституционному принципу был положен конец, плюрализм и многопартийность поднимались на конституционный уровень».

Статья 7 в новой редакции также существенно изменилась: «Все политические партии, общественные организации и массовые движения, выполняя функции, предусмотренные их программами и уставами, действуют в рамках Конституции и советских законов. Не допускаются создание и деятельность партий, организаций и движений, имеющих целью насильственное изменение советского конституционного строя и целостности социалистического государства «подрыв его безопасности, разжигание социальной, национальной и религиозной розни».

20 марта 1991 г. принят Закон СССР «0 Кабинете министров СССР».

Данный закон в соответствии с Конституцией СССР определял компетенцию Кабинета Министров СССР, порядок его деятельности и отношения с другими государственными органами.

Согласно Статье 2 данного Закона: «Кабинет Министров СССР в своей деятельности руководствуется принципами законности, федерализма, коллегиальности и гласности».

Согласно статье 3: «В соответствии с Конституцией СССР Кабинет Министров СССР является исполнительно-распорядительным органом Союза ССР и подчиняется Президенту СССР.

Кабинет Министров СССР несет ответственность перед Президентом СССР и Верховным Советом СССР.

Кабинет Министров СССР - Правительство СССР - правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят, согласно Конституции СССР, в компетенцию Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и Совета Федерации».

«Кабинет Министров СССР издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории СССР, всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

Постановления и распоряжения Кабинета Министров СССР могут быть отменены только Верховным Советом СССР и Президентом СССР.

Кабинет Министров СССР осуществляет контроль и проверку исполнения собственных решений непосредственно или через подведомственные ему органы»26.

Закон «0 Кабинете министров СССР» был принят в период, когда геополитические и социально-экономические обстоятельства складывались таким образом, что постепенно утрачивались сила и значение союзного законодательства. 0бъем и тематика настоящей работы не позволяют рассмотреть данный нормативный акт более подробно.

В 1990-1991 г. в стране происходило углубление социально- политического и экономического кризиса. На уровне СССР были приняты еще несколько нормативных актов, регулирующих систему органов исполнительной власти, но изменить развитие и обострение кризисной ситуации не удалось.

12 июня 1990 г. принята Декларация о государственном суверенитете, в которой провозглашалось верховенство законов РСФСР над союзными. Аналогичные документы были приняты большинством союзных республик к середине 1991 г.

Проведение всесторонних реформ, в том числе, реформ системы высших органов исполнительной власти в РСФСР, на начальном этапе проходило в условиях нарастающей конфронтации с союзными органами управления. 12 июня 1991 г. был избран первый Президент РФ. После августовских событий 1991 г., которые ускорили распад СССР, в РФ осуществлялось постепенное реформирование законодательства. Создавались основы суверенного независимого государства. Вносились изменения в Конституцию РФ. В значительной мере, до принятия соответствующих нормативных актов, действовало законодательство СССР и РСФСР. Структура федеральных органов исполнительной власти определялась Законом РСФСР от 14 июля 1990 г. «0 республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР», которым закреплялось наличие 20 министерств и 17 государственных комитетов.

В период 1990-1993 г. законотворческая деятельность, регулирующая правовой статус федеральных органов исполнительной власти осуществлялась по следующим направлениям:

замена структуры управления, созданной КПСС;
реформирование существующего законодательства;
оформление правовых взаимоотношений центра и регионов, федеральной власти и органов власти субъектов РФ;
укрепление основ института Президента;
создание более эффективной системы и структуры управления;
обеспечение эффективного функционирования элементов структуры федеральных органов управления в период осуществления радикальных экономических и социальных реформ.

«В начале 90-х гг. были созданы новые или преобразованы ранее действовавшие республиканские министерства и ведомства. Процесс создания новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (или органов государственного управления) протекал, по нынешней оценке, стихийно, без какого-либо плана и без законодательной основы. Главная цель таких мероприятий сводилась к одному: переделать или переименовать все заново, не вникая в суть проблемы и не основываясь на реальных запросах управленческой практики. Становится понятным, что именно отсутствие в те годы эффективно функционирующей системы органов государственного управления послужило одной из причин неблагополучного развития ситуации в российской экономике, государстве и обществе».

События октября 1993 г., выразившиеся в открытой конфронтации Президента и Верховного Совета России, убедительно доказали необходимость единого, четкого правового регулирования в области унификации системы государственного управления, защиты прав и свобод человека, защите молодых демократических институтов. Принятие новой Конституции РФ, ввиду всего вышеизложенного было крайне необходимым и своевременным шагом.

«Органы исполнительной власти в нашей стране в последние годы находились в стадии организации и реорганизации: создавались новые структуры, ликвидировались старые, изменялись названия, предлагались новые организационно-правовые формы органов исполнительной власти, вновь создавались прежние структурные подразделения и т.д. Как правило, соответствующие нормативные акты, изменявшие структуру органов федеральной исполнительной власти, принимались с целью «улучшения» и «совершенствования» системы государственного управления. Например, в Указе Президента РФ от 23 декабря 1993 г. № 2277 «0 преобразовании и реорганизации Совета Министров - Правительства РФ» устанавливалась необходимость преобразования части государственных комитетов РФ в министерства РФ, а также сокращения числа министерств, государственных комитетов и иных ведомств РФ (в первую очередь ликвидация министерств, государственных комитетов и иных ведомств».

Для формирования системы органов государственного управления принятие Конституции имело чрезвычайно важное значение.

Было закреплено федеральной устройство страны, определены предметы ведения России и субъектов федерации. Были созданы законодательные основы деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и системы органов местного самоуправления.

Согласно п. 4 статьи 78 Конституции РФ «Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ».

Конституция закрепила правовое положение Правительства РФ как основного составляющего элемента системы федеральных органов исполнительной власти (Глава 6). В Конституции отражена роль и полномочия Президента РФ как Главы государства и его отношение к системе органов исполнительной власти (Глава 4). Подробно конституционные основы системы федеральных органов исполнительной власти будут рассмотрены ниже.

В дальнейшем, в период 90-х годов, продолжалось активное нормотворчество, целью которого было определение оптимальной степени и структуры федеральных органов исполнительной власти. Причинами изменения системы и структуры являлись экономические и политические процессы, характерные для раннего периода государственного строительства молодого демократического государства.

Указ Президента РФ от 14 января 1994 г. «0 структуре федеральных органов исполнительной власти»30 установил следующие организационные формы федеральных органов исполнительной власти в РФ:

Правительство РФ,
федеральные министерства,
государственные комитеты РФ,
комитеты РФ;
Главное управление охраны РФ;
федеральные службы;
Департамент налоговой полиции РФ;
Агентство правительственной связи и информации;
Российское космическое агентство;
федеральный надзор Россия (промышленный, по ядерной и радиационной безопасности).

Администрация Президента РФ и Аппарат Правительства РФ в своем распоряжении от 9 февраля 1994 г. № 180 установили полный перечень министерств и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, их названий и сокращенных наименований.

Согласно Указу Президента РФ от 10 января 1994 г. федеральные министерства и государственные комитеты приобретали одинаковый статус. 0днако нормативные акты, устанавливающие статус этих центральных органов федеральной исполнительной власти, определяли различия в объеме и характере конкретных полномочий федеральных министерств и государственных комитетов. Перечень этих министерств и государственных комитетов устанавливался Президентом РФ.

Федеральный конституционный закон «0 Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г., основываясь на нормах Конституции РФ, создал правовую основу деятельности федеральных органов исполнительной власти. Но и после принятия данного закона осуществлялось активное нормотворчество в области модернизации структуры федеральных органов исполнительной власти.

30 апреля 1998 г. Президент РФ своим Указом № 483 «0 структуре федеральных органов исполнительной власти» видоизменил действовавшую ранее структуру федеральных органов исполнительной власти. Это объяснялось необходимостью формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной, власти, а также принятием ФКЗ «0 Правительстве РФ».

Необходимо отметить, что постоянное изменение структуры федеральной исполнительной власти, создание, реорганизация и ликвидация её отдельных элементов, едва ли могли способствовать эффективному функционированию системы государственного управления.

Нестабильная экономическая, социальная и политическая ситуация в итоге привела к серьезному кризису всей системы управления в конце 90-х.

Показателем нестабильности в обществе являлась частая смена правительств. Только с апреля 1998 по май 2000 г. после отставки правительства В.С.Черномырдина сменилось пять кабинетов: С.В.Кириенко (апрель - август 1998 г.), В.С.Черномырдина (август - сентябрь 1998 г., и.о. председателя Правительства), Е.М.Примакова (сентябрь 1998 - май 1999 г.), С.В.Степашина (май 1999 - август 1999 г.), В.В.Путина (август 1999 - май 2000 г.).

31 декабря 1999 г. Б.Н.Ельцин объявил стране о сложении с себя полномочий Президента РФ и передаче их премьер-министру страны В.В.Путину. На состоявшихся 26 марта 2000 г. досрочных выборах Президентом Российской Федерации был избран В.В.Путин.

Руководством страны в период начиная с 2000 г. был предпринят ряд мер по выходу из тяжелой кризисной ситуации, укреплению «вертикали исполнительной власти», модернизации системы органов исполнительной власти в центре и на местах. В результате принятых мер была создана современная система государственного управления.

Таким образом, проанализировав процесс развития правового регулирования конституционно-правового статуса высших органов исполнительной власти в России, можно сделать следующие выводы.

Значение органов исполнительной власти чрезвычайно велико, не только в процессе исполнения ими решений главы государства и законодателей, но и в процессе разработки, принятия и исполнения стратегических и тактических задач.

В условиях авторитарного политического режима роль исполнительной власти значительно снижается, так как полномочия концентрируются в руках главы государства, либо вокруг нелегитимного исполнительного аппарата, находящейся у власти политической партии. Процесс коренных преобразований может быть успешным только при полной замене старого государственного аппарата и создании новой системы государственного управления, нацеленной на проведение реформ. В России формирование системы и структуры высших органов государственного управления всегда находилось в зависимости от субъективных факторов, при чрезвычайно высокой роли личности руководителей государства. В период создания демократического государства был допущен ряд существенных ошибок и недостатков в ходе формирования федеральных органов исполнительной власти, что привело к серьезному кризису.

исполнительный власть федеральный государственный



Глава 2. Система и структура органов исполнительной власти: современное состояние и проблемы совершенствования

2.1 Формирование системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

Система федеральных органов исполнительной власти является неотъемлемой составной частью государственного механизма. В традиционной концепции разделения властей исполнительная власть относится к одной из трех самостоятельных ветвей власти.

В современной научной литературе понятие «ветвь власти» подробно не разработано. Определенное внимание уделено этому понятию в монографии Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина «Теория современной конституции». По мнению данных авторов, ветвь государственной власти -

«это обособленная организационно-функциональная структура в целостном механизме осуществления государственной власти. 0рганы ветви власти реализуют определенную функцию по государственному управлению обществом, при осуществлении своих полномочий не подчинены органам других ветвей власти и применяют в своей деятельности специализированные формы, методы и процедуры»31.

Из этого определения следует, что ветвь власти предполагает существование специализированных государственных органов, занимающих свое особое место в государственном аппарате. Причем это не просто совокупность органов, это должна быть определенная структура в государственном механизме.

Исполнительная власть как ветвь власти отличается от двух других традиционных ветвей: законодательной и судебной. Это отличие связано с тем, что «система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов или должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими».

Принятие в 1993 г. Конституции РФ явилось началом развитию новой системы государственного управления, а именно установленные в Конституции РФ президентско-парламентская форма правления и разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (рисунок 3). Кроме того, важное значение имеет разделение института главы государства и главы исполнительной власти.

Рис. 3. Ветви власти в РФ

Четкое разграничение полномочий между ветвями власти, прозрачность и подконтрольность структуры этих ветвей являются в современных условиях важным условием успешного функционирования правового государства.

Система федеральных органов исполнительной власти в РФ функционирует на основе принципов, непосредственно закрепленных в Конституции. Эти принципы можно разделить на общие и специальные.

К общим принципам относятся:

· законность,

· приоритет прав и свобод человека и гражданина,

· гласность,

· единство системы государственной власти,

· федерализм и другие принципы, закрепленные в гл. 1 Конституции «Основы конституционного строя»34.

К специальным относятся принципы, присущие только деятельности органов исполнительной власти. Это следующие принципы:

· принцип единства системы исполнительной власти,

· принцип сочетания централизации и децентрализации;

· принцип разграничения предметов ведения и полномочий в рамках единой системы органов исполнительной власти.

Рассмотрим перечисленные принципы более подробно.

Законность - один из главнейших принципов в сфере организации исполнительной власти, деятельности государственного управления и осуществления управленческих действий. Формирование и функционирование системы органов исполнительной власти должно базироваться на нормах права и преследовать цели обеспечения выполнения государственных функций, признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина является одним из главных проявлений принципа законности.

Россия представляет собой федеративное государство, построенное одновременно на национально-государственном и административно- территориальном принципах при соблюдении равноправия всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Принцип федерализма в организации и функционировании исполнительной власти вытекает из федеративного устройства РФ (гл. 3 Конституции РФ). Федеративная система обусловила сложную схему распределения полномочий исполнительной власти, а именно два уровня органов исполнительной власти:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Принцип единства системы органов исполнительной власти тесно связан с принципом федерализма.

«Принцип федерализма способствует формированию единой системы органов исполнительной власти, предполагающей как непосредственную подчиненность нижестоящих органов вышестоящим, так и известную самостоятельность, которая обеспечивается действующим законодательством. Именно с учетом принципа федерализма следует разрабатывать основные критерии распределения полномочий федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также определять основы взаимодействия и порядок разрешения споров и коллизий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ»35.

«С принятием Указа Президента РФ «0 системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»36 были сделаны шаги на пути законодательного закрепления системы исполнительной власти, касающиеся деятельности только федеральных органов исполнительной власти, определения основных показателей звеньев этой системы, их функций, структуры и полномочий. 0сновным критерием образования федеральных органов исполнительной власти являются функции, которые подразделяются на функции по принятию нормативных правовых актов, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг».

«Система федеральных органов исполнительной власти представляет собой совокупность органов государственного управления, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами, имеющих свое специальное назначение, организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и осуществления функций управления. В систему федеральных органов исполнительной власти включаются, таким образом, все органы, которые осуществляют функции государственного управления на федеральном уровне исполнительной власти. 0днако органы другой ветви государственной власти (например, законодательной), которые в определенных пределах также могут осуществлять функции государственного управления, не входят в систему федеральных органов исполнительной власти».

В данном определении сконцентрированы все основные признаки системы федеральных органов исполнительной власти. Иерархичность - один из главных признаков:

«В отличие от законодательной и судебной властей, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда действует в режиме жесткого порядка, в системе с определенной административной субординацией и последовательностью внутренней организации, что позволяет осуществлять управленческие функции и оперативно проводить в жизнь принимаемые решения».

Вопрос о соотношении понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти во многом остается дискуссионным и в настоящее время.

В настоящей работе, исходя из вышеприведенных определений, к системе федеральных органов исполнительной власти относятся: Правительство РФ (включая его составляющие: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) а также территориальные органы исполнительной власти, созданные федеральными.

Важнейшее место в системе исполнительной власти занимает Правительство РФ. «Правительство традиционно рассматривается как создаваемый (формируемый) Президентом и (или) парламентом орган исполнительной власти, который должен организовывать выполнение законов, принятых парламентом»40. Конституционные основы правового статуса Правительства РФ определяет глава 6 0сновного Закона РФ. Деятельность Правительства регулируется Федеральным Конституционным законом РФ «0 Правительстве РФ»41 федеральными законами и Указами Президента РФ.

Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Данная система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.

Возглавляя систему исполнительной власти, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в РФ, а также принимает акты, не имеющие правового характера, и дает поручения федеральным органам исполнительной власти, соответствующим должностным лицам.

...