Система органов исполнительной власти в Российской Федерации

Статья 12 Федерального Конституционного закона «0 Правительстве РФ» определяет его компетенцию в части общих вопросов руководства органами исполнительной власти: «Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете42.

Правительство РФ устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

Особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ, устанавливаются статьей 32 настоящего Федерального конституционного закона.

Правительство РФ в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, за исключением функций федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых в соответствии с частью первой статьи 32 настоящего Федерального конституционного закона руководит Президент РФ.

Вопрос взаимоотношений Правительства РФ и Президента РФ чрезвычайно важен для понимания роли Президента РФ, который не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, но оказывает существенное на ее формирование и деятельность существенное правовое воздействие.

В соответствии с нормами Конституции РФ и федерального законодательства Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы, а освобождается от должности также Президентом РФ по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке либо в случае невозможности исполнения им своих полномочий. Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку всего Правительства РФ. Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства РФ поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев. В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ; они имеют право подавать заявления об отставке.

Правительство РФ имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Для того чтобы исполнять установленные за Правительством РФ полномочия, оно определяет порядок принятия своих решений: постановлений и распоряжений Правительства РФ. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, - в форме распоряжений Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ, публикуются в установленном порядке в официальных изданиях и обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Акты Правительства РФ могут быть оспорены в суде. Правительство РФ вправе принимать также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Основные решения и акты Правительства РФ обсуждаются и принимаются на его заседаниях. Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц.

В заседаниях Правительства РФ вправе принимать участие представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального Банка РФ и иные лица. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.

Президиум Правительства РФ образуется по предложению Председателя Правительства РФ для решения оперативных вопросов. Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости.

Изучаемый Закон устанавливает полномочия Правительства РФ в следующих сферах и отраслях: экономики; бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; социальной; науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; обороны и государственной безопасности Российской Федерации; внешней политики и международных отношений.

Полномочия Правительства установлены статьями 16-22 Закона «0 Правительстве Российской Федерации»43 и представляют собой широкий спектр видов управленческой деятельности.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства РФ44, который взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. 0рганизационная структура Аппарата Правительства РФ включает руководство Аппарата и его подразделения - департаменты, управления, секретариаты Председателя Правительства РФ, его заместителей и Руководителя Аппарата Правительства РФ.

Координационные органы, образуемые Правительством РФ для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач, называются комиссиями. Консультативные органы, образуемые Правительством РФ для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений, носящих рекомендательный характер, называются советами и являются постоянно действующими совещательными органами.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ. Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией РФ случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ либо отказа в доверии ему Государственной Думы.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят подведомственные непосредственно Президенту РФ или Правительству РФ федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральные министерства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр

Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности; защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Оно может иметь также статус коллегиального органа.

Структура системы федеральных органов исполнительной власти включает в себя три группы органов:

1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные; агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;
2) федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;
3) федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.



Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств также входят в систему органов исполнительной власти РФ как элемент ее структуры.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

– в основе системы федеральных органов исполнительной власти находятся важнейшие положения Конституции РФ, относящиеся к основам конституционного строя, защите прав и свобод человека и гражданина, федеративному и государственному устройству РФ. Конституция РФ, конституционные законы, федеральные законы не содержат четкого определения понятия «система федеральных органов исполнительной власти», хотя в целом ряде правовых норм конкретизируются различные признаки данного понятия;

– понятие система федеральных органов исполнительной власти можно определить как совокупность высших органов исполнительной власти, состоящую из взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, осуществляющую в своем единстве функции государственного управления на федеральном уровне в пределах установленной законом компетенции, имеющую ряд особенностей, к которым относятся: принцип субординации, принцип единства с системой органов исполнительной власти субъектов РФ, важное значение института Президента РФ, который не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, но оказывает на нее существенное воздействие;

– понятие «государственная власть» и «исполнительная власть» соотносятся как общее и частное;

– понятие структура является необходимым внутренним элементом понятия «система федеральных органов исполнительной власти».

В современных условиях исполнительная власть занимает доминирующее место в системе разделения властей, что объективно обусловлено развитием мировой государственности. Осуществляя повседневное управление обществом, разрабатывая и реализуя внутреннюю и внешнюю политику страны, исполнительная власть фактически руководит государством. При этом она в наименьшей степени по сравнению с другими ветвями власти подвержена эффективному контролю со стороны общества. В этих условиях гарантией от чрезмерного сосредоточения властных полномочий у исполнительной власти может быть только усиление контрольных полномочий, принадлежащих органам законодательной и судебной власти.

2.2 Основные закономерности развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации

Согласно статье 112 Конституции РФ, структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой определенный перечень органов исполнительной власти, подведомственных Правительству РФ. В части 1 статьи 112 определено, что «Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти»45. Постановлением Конституционного Суда от 27 января 1999 года № 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ " (п. 2)46 определено, что «являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти образуют определенную систему, имеющую собственную структуру».

Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. «Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации».

В юридической науке определение структуры, которое отражает ее правовую природу и ее место в соотношении с понятием «система» федеральных органов исполнительной власти сделано Ю.Н. Стариловым.

«Структура федеральных органов исполнительной власти - это перечисление конкретных органов федеральной исполнительной власти, действующих в конкретный период времени с указанием их подчиненности Правительству РФ или Президенту РФ. Таким образом, система органов - это необходимая совокупность органов государственного управления, а структура органов - реально действующая система органов федеральной исполнительной власти».

Понятие «структуры» применительно к федеральным органам исполнительной власти в контексте настоящей работы может иметь два значения:

1. Перечень федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ или Правительству РФ.

2. Внутреннее организационное строение конкретных федеральных органов исполнительной власти.

Основная задача процесса реформирования - это повышение эффективности работы всей системы в целом и каждого отдельного элемента структуры. 0сновными характерными признаками очередного этапа реформ можно считать: усиление роли Президента в исполнительной власти, стремление к преодолению инертности и неспособности государственного аппарата решать новые стратегические задачи, оценка и учет зарубежного опыта по структуризации (создание агентств, направленных на оказание услуг населению и т.д.).

Современная структура федеральных органов исполнительной власти построена по пирамидальному принципу. 0сновой структуры являются министерства, в состав которых могут входить федеральные службы и агентства (рисунок 1).

Структура функционирует на основании «Положения об аппарате Правительства РФ». Согласно этому документу, Аппарат Правительства работает под руководством Председателя Правительства и возглавляется Руководителем Аппарата Правительства - Министром РФ (далее - Руководитель Аппарата Правительства).

Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента РФ, аппаратами Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее соответственно - Государственная Дума, Совет Федерации, Федеральное Собрание) и обеспечивает совместно с органами исполнительной власти и другими государственными органами реализацию полномочий Правительства.

Структура Аппарата Правительства включает в себя руководство Аппарата и подразделения Аппарата - департаменты Правительства и секретариаты Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства и Руководителя Аппарата Правительства. В составе департаментов создаются отделы.

Следующим структурным элементом аппарата Правительства являются секретариат, департаменты и отделы, создаваемые в структуре департаментов.

Департаменты Правительства осуществляют свои функции в соответствии с настоящим Положением и утвержденными Руководителем Аппарата Правительства основными вопросами сфер ведения департаментов.

Департамент Правительства обеспечивает деятельность Правительства, его Президиума, а также Аппарата Правительства по вопросам, входящим в сферу его ведения, и взаимодействует с соответствующими федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство, с другими государственными органами и организациями.

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии со статьей 78 Конституции РФ для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Территориальные органы федерального органа исполнительной власти являются государственными органами, находящимися в его подчинении. Порядок организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Полномочия федерального органа исполнительной власти на отдельных территориях могут осуществляться его представителями, которые являются государственными служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа.

Осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ может быть передано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.

Не допускается наделение полномочиями территориального органа государственных учреждений и иных организаций, не являющихся в соответствии с законодательством РФ государственными органами.

Правительство на основе предложений руководителей федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство, утверждает схему размещения территориальных органов указанных федеральных органов исполнительной власти.

Федеральное министерство на основе предложений руководителей находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств утверждает схему размещения территориальных органов указанных федеральных органов исполнительной власти.

Схема размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти включает их перечень, фонд оплаты труда и предельную численность работников территориальных органов каждого федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ, Правительства и соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в пределах своих полномочий также осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Образование территориального органа федерального органа исполнительной власти, а также его реорганизация или упразднение осуществляются руководителем федерального органа исполнительной власти путем принятия решения на основании схемы размещения территориальных органов.

Для отдельных федеральных органов исполнительной власти федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства может быть установлен иной порядок образования, реорганизации и упразднения территориальных органов.

Руководитель федерального органа исполнительной власти утверждает положение о территориальном органе этого федерального органа исполнительной власти.

Руководители территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются на должность и освобождаются от должности федеральным министром по представлению руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства.

Руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство, назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями этих федеральных органов исполнительной власти.

Таковы основные характерные черты и правовые основы формирования и функционирования различных элементов системы федеральных органов исполнительной власти, их структуры, а также внутреннего организационного строения (внутренней структуры) различных видов федеральных органов исполнительной власти в РФ. Отметим, что современная структура федеральных органов исполнительной власти отвечает требованиям конкретного периода времени, условиям экономической и политической целесообразности.

Политические решения, принимаемые с целью реформирования системы и структуры исполнительной власти, нуждаются не только в мониторинге сложившейся социально-экономической ситуации, но и в законодательном обеспечении проводимых реформ, что, в свою очередь, приводит к модернизации законодательства.

Процесс реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти имеет своей основной целью максимально эффективную степень их деятельности в области удовлетворения потребностей населения политического, экономического и социального характера.

Стратегические и тактические задачи, возникающие в ходе реализации административно-правовой реформы, зависит от поставленных целей и от желаемого результата. Процесс реформ не должен толковаться как самоцель.

Любые задачи, которые в ходе реформ ставит перед собой государство, должны осуществляться на основе взвешенного, сбалансированного правового регулирования, отвечающего интересам всех слоев демократического общества, при этом важно отметить, что «сильное государство», гарантирующее реализацию прав и свобод, не противоречит идеям демократии.

Система федеральных органов исполнительной власти является стабильной правовой моделью, которая должна быть основана на соответствии конституционных норм и принципов и норм остального действующего законодательства;

Структура федеральных органов исполнительной власти - понятие более динамичное, развитие которого основывается на необходимости решения конкретных стратегических и тактических задач, возникающих в процессе осуществления органами исполнительной власти государственного управления;

Совершенствование системы и структуры федеральных органов власти должно осуществляться на основе постоянного мониторинга общественных отношений, являющихся предметом регулирования административного права.

2.3 Качество государственного управления. Проблемы и перспективы развития

Вопрос целеполагания при осуществлении управленческого воздействия на общественные отношения является одним из самых актуальных и важных для теории управления. Ведь надлежащее качество государственного управления, укрепления законности и правопорядка, а также повышения ответственности сотрудников органов публичной власти за улучшение уровня жизни граждан РФ основополагающая задача для органов исполнительной власти РФ.

«Качество государственного управления включает в себя как определенные его свойства, т.е. устойчивые сущностные характеристики, так и состояния, которые носят переменный характер, являются своего рода "тонкой настройкой", которая делает государственное управление соответствующим духу времени и отвечающим вызовам современного мира. Государственное управление как системное образование отличает способность целенаправленно, эффективно и результативно воздействовать на объект управления, а также противостоять негативным внешним воздействиям и оперативно приспосабливаться к новому внутреннему состоянию (динамическая устойчивость)»50.

«Ключевыми чертами качества публичного управления являются такие его элементы, как "эффективность" и "результативность"». В соответствии с положениями Концепции административной реформы в РФ именно «эффективность является тем показателем, который отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством».

По мнению О.В. Шмалий, «эффективность исполнительной власти - это состояние ее организации и осуществления, обеспечивающее достижение правовыми средствами выраженных в праве целей, отражающих сбалансированное соотношение социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации, и подлежащее эмпирической верификации посредством правового мониторинга».

«Результативность же исполнительной власти раскрывается через понятия целесообразности, которая отражает степень соответствия содержания и результатов государственного управления как реального влияния на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, юридически формализованным в их статусных актах и конкретизированным в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер, и рациональности, отражающую степень достижения поставленных целей с минимальными затратами государственных ресурсов».

Последние годы характеризуются развитием международного сотрудничества РФ с иностранными государствами и международными организациями в области оценки качества публичного управления в нашей стране. В Российской Федерации приняты и активно внедряются в практику управления международные стандарты менеджмента качества55. В ряде субъектов РФ (например, в Ивановской области) осуществляются пилотные проекты систем менеджмента качества в организациях государственного и муниципального управления под эгидой Регионального центра по реформе государственного управления Программы развития 00Н (проект IQUAL) (модель CAF).

Сложные современные проблемы управления не решаются или решаются неэффективно только потому, что они оказались неправильно сформулированными, иначе говоря, при их постановке не были учтены все существенные аспекты проблемы или ограничения, накладываемые на ее решение. Поэтому «для результативного решения комплексной проблемы вся сложнейшая иерархия действий по ее решению должна быть организована так, чтобы на всех уровнях в качестве главного, решающего выступал один и тот же единый критерий оценки эффективности, т.е. чтобы все время имелась в виду система в целом, ее конечный эффект».

«В механизме государственного управления целеполагание рассматривается как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения»57 Ю.Н. Старилов и Б.В. Россинский также относят «к целям управления необходимость удовлетворения публичных интересов путем осуществления совместной деятельности людей. А главная цель исполнительной власти - качественное выполнение функций государственного управления (исполнительная; правозащитная; социально-экономическая; обеспечение законности и соблюдения конституционного порядка в стране; регулирующая, нормотворческая, охранительная)»

Управление обществом, как и любой другой социальной организацией, является многоцелевым. «Выделяются стратегические и тактические, общие и частные цели, они могут носить комплексный, промежуточный характер и т.д.»

В современной России цели, текущие и стратегические задачи государства и его органов определяются в политико-правовых документах нашей страны, в т.ч. в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года»60 говорится, что стратегической целью социально- экономического развития РФ является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.

Основные приоритеты социально-экономического развития согласно документу включают в себя:

1) высокие стандарты благосостояния человека;
2) социальное благополучие и согласие;
3) экономика лидерства и инноваций;
4) сбалансированное пространственное развитие;
5) экономика, конкурентоспособная на мировом уровне;
6) институты экономической свободы и справедливости;
7) безопасность граждан и общества.

В Указе Президента РФ от 31.12.2015 года «0 Стратегии национальной безопасности РФ»61 в состав стратегических национальных приоритетов включены важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально- экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности.

«Национальными интересами на долгосрочную перспективу являются:

укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности РФ;
укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества;
повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны;
сохранение и развитие культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей;
повышение конкурентоспособности национальной экономики;
закрепление за РФ статуса одной из лидирующих мировых держав, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях полицентричного мира»62.

Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 14.05.2015) определяют в качестве основной цели Правительства повышение конкурентоспособности российской экономики на основе интенсивного роста производительности труда. Наряду с этим Правительству РФ предстоит обеспечить устойчивое и динамичное повышение качества жизни россиян, решение демографических, социальных и экологических задач, надежное обеспечение национальной безопасности63.

Остаются актуальными обозначенные в 2012 г. Президентом России задачи организации и деятельности единой системы исполнительной власти РФ на ближайшую перспективу. В частности, одним из ключевых принципов для новой модели госуправления должен быть принцип

ориентации работы всех звеньев госмеханизма и уровней власти на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы64

В Указе Президента РФ от 07.05.2012 N 601 «0б основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в качестве основных целевых показателей деятельности Правительства РФ выделены следующие положения:

а) уровень удовлетворенности граждан РФ (далее граждане) качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. не менее 90%;
б) доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания, в т.ч. в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг не менее 90%;
в) доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. не менее 70%;
г) снижение среднего числа обращений представителей бизнес сообщества в орган государственной власти РФ (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности до 2;
д) сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти РФ (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг до 15 минут.

Целеполагание в государственном управлении, с запуском системы стратегического планирования, устанавливающей стратегические цели госуправления и обеспечивающей в том числе координацию приоритетов социально-экономического развития и бюджетной политики в рамках формирования и реализации государственных программ, которые обозначены в 172-ФЗ «0 стратегическом планировании в РФ»66

Но для рассмотрения проблемы целеполагания необходим дополнительный конституционно-правовой анализ целей и задач функционирования и развития единой системы исполнительной власти Российской Федерации, т.к. главным правовым и управленческим требованием и одновременно основным критерием оценки государственного управления является его безусловное и неукоснительное соответствие конституционным нормам и принципам.

Так, среди конституционных целей и задач функционирования единой системы исполнительной власти РФ можно выделить цели и задачи, которые носят общий характер и являются базовыми для всех государственных органов, входящих в механизм Российского государства, и те, которые относятся непосредственно к деятельности исполнительной власти.

Главная цель Российского государства видится нам в обеспечении благополучия и процветания России, а также в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека в социальном правовом государстве.

Достижение данной цели осуществляется путем решения следующих конституционных задач:

1) признание, соблюдение, обеспечение гарантий прав и свобод человека и гражданина, их государственная защита;
2) обеспечение гражданского мира и согласия, незыблемости демократической основы РФ, сохранение исторически сложившегося государственного единства на основе равноправия и самоопределения народов России;
3) защита суверенитета, основ конституционного строя, целостности и неприкосновенности территории РФ, обеспечение обороны страны и безопасности государства;
4) обеспечение единства системы государственной власти, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
5) охрана природы, обеспечение использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов России;
6) защита нравственности и охрана культурных ценностей, сохранение и приумножение традиций предков, связанных с любовью и уважением к Отечеству, верой в добро и справедливость;
7) обеспечение взаимодействия РФ с мировым сообществом.

Для единой системы исполнительной власти РФ, возглавляемой Правительством РФ, как и для других органов государственной власти, вышеуказанные положения являются целевыми ориентирами (целями), определяющими основной смысл и содержание их функционирования.

Указанные целевые ориентиры в отношении исполнительной власти находят свое отражение и детализируются в специальных задачах, которые непосредственно связаны с деятельностью Правительства РФ. Эти задачи условно можно разделить на "внешние", которые обусловлены осуществляемым управленческим и правовым воздействием исполнительной власти на общественные отношения, и "внутренние" -

регламентирующие внутреннюю организацию и функционирование самой единой системы исполнительной власти 67. Указанные задачи образуют определенную иерархию с учетом приоритетности "внешних" задач. Так, основными "внешними" задачами Правительства России, по нашему мнению, являются:

1) организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;
2) осуществление регулирования в социально-экономической сфере;
3) обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ на основе сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
4) организация исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ
5) принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации;
6) информирование Государственной Думы о ходе исполнения федерального бюджета и предоставление необходимой информации в Счетную палату РФ;
7) внесение предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В рамках указанных задач Правительство РФ реализует свои основные полномочия в следующих сферах жизни и деятельности Российской Федерации:

1) экономика;
2) бюджетная, финансовая, кредитная и денежная политика;
3) социальная сфера;
4) наука, культура и образование;
5) природопользование и охрана окружающей среды;
6) обеспечение законности, прав и свобод граждан, борьба с преступностью;
7) обеспечение обороны и государственной безопасности РФ;
8) внешняя политика и международные отношения;
9) правовые режимы особых состояний.

К основным "внутренним" задачам Правительства РФ, связанным с организацией обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти, относятся следующие вопросы:

1) «распределение функций между федеральными органами исполнительной власти, включая утверждение положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, установление предельной численности работников их аппаратов и размера ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
2) руководство работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контроля за их деятельностью;
3) координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
4) обеспечение соблюдения федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ и содействие взаимодействию указанных органов;
5) разрешение споров и устранение разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
6) осуществление систематического контроля за исполнением законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ»

Хотелось отметить, что четкое формулирование целей и задач государственного управления является сложной научно-практической проблемой, связанной с обеспечением надлежащего качества государственного управления, эффективностью и результативностью деятельности исполнительной власти, которая еще должна получить свое разрешение в правовой системе и системе публичного управления нашей страны, но с точки зрения собственной правовой культуры.

Правы Ю.А. Тихомиров и другие авторы, которые рассматривают систему управления каждой страной как неотъемлемый элемент национальной культуры, детерминированной историческими и географическими факторами. Эта управленческая культура столь же стабильна, как и гены. Поэтому ее куда труднее изменить, нежели по- новому пересчитать количество министерств и ведомств, перераспределить между ними тот или иной набор функций.

На наш взгляд, в основе российской управленческой культуры должна лежать единая политико-правовая и духовная цель, основанная на конституционных положениях и соотносящаяся с национальным мировоззрением. Такая цель должна делать сопричастными к ней все элементы механизма Российского государства, а также отдельных граждан и общество в целом. В этой связи стоит вспомнить, что Н.А. Бердяев видел будущее Российское государство как «внутреннюю силу русского народа, его собственную положительную мощь, его орудие, а не внешнее над ним начало, не господином его. Культура же должна стать более интенсивной, активно овладевающей недрами и пространствами и разрабатывающей их русской энергией...»

По меткому замечанию И.А. Ильина, «самобытность русского народа заключается в том, чтобы выращивать вторичные силы русской культуры (волю, мысль, форму и организацию) из ее первичных сил (из сердца, из созерцания, из свободы, из совести)... Первичные силы определяют и ведут, а вторичные вырастают из них и приемлют от них свой закон... Русское сердце должно увидеть духовную свободу как предметную цель права и государства и убедиться в том, что в русском человеке надо воспитать свободную личность с достойным характером и предметной волей...»70

Как видим, и в русской философии, и в праве всегда существовало стремление к нахождению гармонии в триаде "личность, общество и государство" - между свободной, духовно зрелой и развитой в правовом отношении личностью, сильным государством и нравственно здоровым гражданским обществом. И представляется, что единство этой триады составляет мировоззренческий фундамент российской государственности.

Таким образом, любые "западные" и иные технологии управления будут приняты и востребованы государственным аппаратом и российским обществом лишь в том случае, если они адаптированы к национальным культурным традициям.



Заключение

Проведенное исследование показывает, что осуществляя повседневное управление обществом, разрабатывая и реализуя внутреннюю и внешнюю политику страны, исполнительная власть фактически руководит государством. При этом она в наименьшей степени по сравнению с другими ветвями власти подвержена эффективному контролю со стороны общества. В этих условиях гарантией от чрезмерного сосредоточения властных полномочий у исполнительной власти может быть только усиление контрольных полномочий, принадлежащих органам законодательной и судебной власти.

В целях укрепления легитимной основы исполнительной власти, придания ей стабильности и целевой ориентации важное значение может иметь разработка и принятие ряда новых федеральных законов, в том числе закона «Об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации» и закона «О системе федеральных органов исполнительной власти». В данных актах предлагается закрепить новую, реформированную систему органов исполнительной власти с учетом принципов и положений действующей Конституции. Необходимо уточнить на законодательном уровне специфику организации и деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, четко определить их функции и особенности взаимодействия, права и обязанности, правовые формы и методы их деятельности, пределы и формы ответственности.

Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы не содержат четкого определения понятия «система федеральных органов исполнительной власти». В связи с этим, предлагается при разработке и принятии закона «О системе федеральных органов исполнительной власти» закрепить в нем следующее определение: система федеральных органов исполнительной власти - это совокупность высших органов исполнительной власти, состоящая из взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, осуществляющая в своем единстве функции государственного управления на федеральном уровне в пределах установленной законом компетенции.

Совершенствование деятельности органов исполнительной власти неразрывно связано с укреплением нравственных начал. В связи с этим, предлагается разработать и ввести в действие Кодекс этики работников органов исполнительной власти. Ориентация на соблюдение моральных норм и установок, сформулированных в данном Кодексе, может оказать позитивное влияние на процессы борьбы с коррупцией и бюрократизацией государственного аппарата, на повышение эффективности работы системы и структуры исполнительной власти.

Проведенное исследование играет важную роль для понимания механизма совершенствования системы разделения властей в современной России и для улучшения механизма конституционно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти.

Анализ исторического опыта попыток обособления системы исполнительной власти показывает, что в России формирование системы и структуры высших органов государственного управления всегда находилось в зависимости от субъективных факторов, при чрезвычайно высокой роли личности руководителей государства. При этом в условиях авторитарного политического режима роль исполнительной власти всегда значительно снижалась, так как полномочия концентрировались у главы государства.

Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования системы исполнительной власти показывает, что в современных условиях прослеживается тенденция к доминированию следующих особенностей: активное обращение к идеям мирового конституционализма; использование собственного конституционного опыта и традиций национальной государственности; ориентация создание конституционного механизма, препятствующего формированию тоталитарного общества и государства.

Несмотря на позитивные результаты правового регулирования осуществляемой в России административной реформы, остается нерешенным целый ряд важнейших правовых проблем, касающихся, в том числе, самой системы федеральных органов исполнительной власти и форм и методов взаимодействия отдельных ее элементов.

Хотелось отметить, что четкое формулирование целей и задач государственного управления является сложной научно-практической проблемой, связанной с обеспечением надлежащего качества государственного управления, эффективностью и результативностью деятельности исполнительной власти, которая еще должна получить свое разрешение в правовой системе и системе публичного управления нашей страны, но с точки зрения собственной правовой культуры.

На наш взгляд, в основе российской управленческой культуры должна лежать единая политико-правовая и духовная цель, основанная на конституционных положениях и соотносящаяся с национальным мировоззрением.

Как видим, и в русской философии, и в праве всегда существовало стремление к нахождению гармонии в триаде "личность, общество и государство" - между свободной, духовно зрелой и развитой в правовом отношении личностью, сильным государством и нравственно здоровым гражданским обществом. И представляется, что единство этой триады составляет мировоззренческий фундамент российской государственности.

Таким образом, любые "западные" и иные технологии управления будут приняты и востребованы государственным аппаратом и российским обществом лишь в том случае, если они адаптированы к национальным культурным традициям.



Список использованных источников

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 14.12.2015) "О Правительстве Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 22.12.1997, N 51, ст. 5712,

3. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015, с изм. от 23.05.2016) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // "Российская газета", N 162, 31.07.2004,

4. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // "Российская газета", N 146, 03.07.2014,

5. Указ Президента РФ от 20.05.2004 N 649 (ред. от 25.08.2010, с изм. от 30.04.2016) "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // "Российская газета", N 106, 22.05.2004,

6. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 12.05.2016) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // "Российская газета", N 50, 12.03.2004,

7. Указ Президента РФ от 06.04.2004 N 490 (ред. от 31.12.2014) "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 12.04.2004, N 15, ст. 1395.

8. Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 (ред. от 21.05.2016) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 07.06.2004, N 23, ст. 2313,

9. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года") // "Собрание законодательства РФ", 24.11.2008, N 47, ст. 5489.

10. Распоряжение Правительства РФ от 26.04.2004 N 520-р (ред. от 01.10.2015, с изм. от 23.03.2016) Об утверждении структуры Аппарата Правительства Российской Федерации // "Российская газета", N 89, 28.04.2004,

11. Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // "Российская газета", N 102, 09.05.2012

12. Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 04.01.2016, N 1 (часть II), ст. 212

13. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. N 287. 2012. 13 декабря.

14. Манифест «Об учреждении Министерств» от 8 сентября 1802г.//ПСЗ. Собр.1. Т.27. №20406.

15. Указ «Об учреждении Комитета министров, с особою властию, по случаю Высочайшего отбытия из столицы»// ПСЗ. Собр.1. Т.32. №25043.

16. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России принята ВС РСФСР 12.04.1978 // Ведомости Верховного Совета РСФСР от 13 апреля 1978 г. N 15 ст. 407.- утратила силу

17. Закон СССР от 20.03.1991 N 2033-1 "О Кабинете Министров СССР // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1991 г. № 14. Ст. 400.

Литература:

18. Авакьян, С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2011. С.9.

19. Авдеенкова, М.П., Дмитриев, Ю.А. Конституционное право Российской Федерации. Курс лекций. 2-е изд. М., 2013. С.519.

20. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2008.

21. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: Изд-во РАГС, 2011.

22. Бахрах, Д.Н., Россинский, Б.В., Старилов, Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - 2-е изд., с изм. и доп. - М.: Норма, 2012.

23. Бахрах, Д.Н., Хазанов, С.Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 2012.

...