Правовое регулирование земельных отношений в городе Москве, его особенности

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

Актуальность темы исследования состоит в значимости земельного вопроса для обеспечения национальных интересов, формировании крупной, средней и мелкой буржуазии на земле, которая работает на обеспечение интересов государства, близости земельным вопросам проблем собственности на природные ресурсы и недра. Российское законодательство достаточно демократично в отношении земли, развитие земельных отношений в России во многом стремительно и помогает формированию мощного государства с достойными внешними и внутренними интересами.

В дореволюционной правовой мысли проблемы регулирования земельных отношений исследовали М.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, А.С. Алексеев, Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев и другие учёные. Конституционные принципы обустройства различных сфер общественных отношений изучали в своих трудах современные исследователи Г.В. Барабашев, С.А. Авакьян и другие учёные. Конституционно-правовое регулирование общественных отношений было исследовано В.И. Суворовым, О.Н. Колесовой, Н.А. Богдановой, Ю.А. Сорокиным и С.А. Авакьяном. На сегодня вопросы конституционно-правового регулирования исследованы достаточно, в то же время есть необходимость в проведении дополнительных исследований этих проблем с целью систематизации международного и национального опыта регулирования земельных отношений, в том числе - конституционного. Эта работа не претендует на это, тем не менее, в некоторой степени систематизирует разные положения

научных исследований, в определённой мере оценивает зарубежный опыт.

Цель исследования - раскрыть особенности правового регулирования земельных отношений в России и в городе федерального значения - Москве.

В связи с этой целью следует выделить следующие задачи исследования:

изучить особенности такого объекта правового регулирования, как земельные отношения;

исследовать историю становления правового регулирования земельных отношений;

выявить основные принципы современного конституционно- правового регулирования; правовой землепользование конституционный

определить основные черты конституционного разграничения предметов ведения и полномочий в области земельных отношений;

изучить особенности регулирования земельных отношений в Москве.

Объект исследования - общественные отношения, связанные с землепользованием и урегулированные нормами права.

Предметом исследования являются нормы права, регулирующие земельные отношения, и практика их применения.

Методология исследования. В ходе работы использованы такие методы, как общенаучный диалектический - для изучения явлений в развитии, динамики развития земельных отношений, логико-семантический - для изучения понятий и явлений, их происхождения.

Историко-правовой метод применяется при исследовании прошлого и настоящего земельных отношений, определении отдельных перспектив на будущее. Структурный метод используется для изучения разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в земельной сфере.

Структура работы состоит из введения, трёх глав, девяти пунктов, заключения, списка источников.

Глава 1. Теоретические основы правового регулирования земельных отношений

Земельные отношения как объект правового регулирования

Объектом правового регулирования являются отношения во всех сферах общественной жизни.

Объект правового регулирования - это те отношения и те ценности, которые регулирует данная отрасль права, конкретный нормативно-правовой акт. Земля выступает частью общего объекта конституционно-правового регулирования. Земля, в первую очередь, является непосредственным объектом конституционно-правового регулирования, её статус закреплён ст. 9 Конституции России.2 В то же время, земельные отношения в Конституции регулируют однородные общественные отношения, не охватывая сферу права, что отвечает признакам института конституционного права и родового объекта конституционных правоотношений. Поэтому земельные отношения можно называть и институтом конституционного права.

Важность земельных отношений характеризуется и тем, что земля и другие природные ресурсы - основа национального богатства России. Кроме того, земля выступает частью частной, государственной и муниципальной собственности, важной составляющей реформирования России и её динамичного развития, формирования и развития капиталистических отношений в нашей стране.

Земельные отношения характеризуются ещё и диспозитивным методом их регулирования, земельное право является отраслью частного права, и преобладает в нём формальное равенство участников отношений, когда государство и государственные органы выступают равноправными участниками общественных отношений. Конституционное право характеризуется преобладанием императивного метода регулирования общественных отношений, и поэтому в регулировании земельных отношений в конституционном праве преобладает императивный метод. Это метод, который означает, что государственный орган занимает центральное место в этих отношениях, остальные участники во многом выполняют его управленческую волю. Отношения характеризуются важностью государства и органов государства, которые определяют правила и осуществляют регулирование этих отношений.

Земельные ресурсы и земельные отношения - важный объект конституционного регулирования. Согласно ст. 9 Конституции, земля, как и другие природные ресурсы, представляет из себя основу жизни и деятельности народов России, и охраняется Россией. Ч. 2 ст. 9 устанавливает плюрализм форм собственности, то есть земля может находиться в частной, государственной и муниципальной и других формах собственности.3

Пунктом В ч. 1 ст. 72 Конституции земельные отношения - вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами, - отнесены к совместному ведению России и её субъектов. Глава 8 Конституции относит к полномочиям территориальных общин изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, регулируется право на изменение территории с учётом мнения населения соответствующих территорий.

Осуществляет управление государственной собственностью Правительство, Президент и Федеральное Собрание ответственны за принятие соответствующих решений. Земельные ресурсы, относящиеся к государственной собственности, находятся поэтому под управлением Правительства.

Земельные отношения, по мнению исследователей, составляют часть предмета конституционно-правового регулирования, ведь конституционное право так или иначе регулирует разные типы общественных отношений, в

том числе - земельные отношения. Характеризуется это регулирование руководящей ролью государства, в том числе - в обеспечении баланса интересов разных форм собственности и участников правоотношений, децентрализацией отношений с учётом федерального устройства и местного самоуправления в России, развитие земельного законодательства в соответствии с государственной политикой, которая основывается на учёте национальных интересов.

Основывается конституционно-правовое регулирование также на согласовании положений административного, гражданского, экологического, муниципального права об охране земель, специальные нормы которых направлены не в последнюю очередь на такую охрану.

Земельные ресурсы выступают весомым объектом и предметом конституционно-правового регулирования. Не зря норма о земельных и других природных ресурсах в Конституции встречается раньше, чем норма о разделении властей как конституционной гарантии. Постепенное развитие конституционного законодательства в сфере земельных отношений, а оно достаточно развито на сегодня, приведёт к дальнейшему развитию рынка земли, занятию более перспективных позиций по развитости сельского хозяйства в мире.4

При этом надо сказать, что Конституция регулирует разные сферы общественных отношений, распространяясь на все типы отношений в обществе, в то же время, регулируя наиболее важные отношения. Земельные отношения и земельные ресурсы, таким образом, относятся к наиболее важным видам общественных отношений. Конституционное право решает вопросы обеспечения стабильности государственного строя, программных целей России, которые она должна достичь (правовое, социальное и демократическое государство), закладывает принципы, на которых народ как единственный источник власти и государство как социальная организация осуществляют свои исторические, духовные, экономические, политические,

социальные, культурные и прочие функции. Земельные отношения принадлежат к разновидности наиболее общественных отношений, от которых зависит и обеспечение национальных интересов, и достижение стоящих перед народом и государством целей.

Правовое регулирование земельных отношений включает в себя регулирование приоритетности земли и других природных ресурсов как основного национального богатства России, обеспечение плюрализма форм собственности, разграничение полномочий между органами федеральной власти и органами власти субъектов России, в общем виде определяются и полномочия органов местного самоуправления.

Правовое регулирование земельных отношений основано на: конституционно-правовом регулировании, когда земельные отношения регулируются Конституцией, которая приоритетна по отношению к другим законодательным актам, устанавливает общие принципы земельных отношений, которые получают развитие в других отраслях права; отраслевом правовом регулировании - земельные нормы регулируются в первую очередь нормами земельного права, другими отраслями права; косвенным правовым регулированием - отдельные вопросы земельных отношений освещаются такими отраслями права, как административное, гражданское, хозяйственное, гражданско-процессуальное.

В земельных отношениях, несмотря на их конституционно-правовое регулирование, преобладает диспозитивный метод. Это, однако, не исключает применения государственного принуждения и императивного метода для защиты законных прав и интересов граждан в сфере земельных отношений.

Земля как предмет конституционного регулирования даёт возможность эффективнее урегулировать экономические, политические и социальные отношения в обществе, отношения между Федерацией и её субъектами, которые являются предметом конституционно-правового регулирования.

Правовое регулирование земельных отношений должно устанавливать принципы организации этих отношений, статус земли и других природных ресурсов, порядок их развития. Этим гарантируется участие или неучастие земельных ресурсов в активизации экономических отношений в обществе, формировании рынка земли, формирования класса свободных земельных собственников.

Конституция России и конституции постсоветских государств, по мнению некоторых исследователей, отличаются от конституций западных государств тем, что там давно существовала частная собственность на землю, поэтому они не регламентируют частную собственность на землю. Для этого достаточно вспомнить классификацию путей возникновения государства Ф. Энгельса - восточный и западный путь. Восточный путь связан с появлением государства, а затем - с возникновением частной собственности, эксплуатации человека человеком, а западный связан с появлением сначала частной собственности, а затем - государства. Классическими формами государств западного пути Ф. Энгельс называл Афинское, Римское и Германское. Таким образом, со времён Древних Афин и Рима частная собственность, в том числе - на землю, играет свою роль в развитии общественных отношений в западных странах и тех государствах, которые близки к западной модели развития.

Возвращаясь к теме отличия в конституционном регулировании земельных отношений, следует отметить, что западные конституции ставят целью ограничение собственности, в том числе - на землю, привитие собственникам чувства ответственности, в первую очередь - перед обществом. Не регламентируя частную собственность на землю по причине её естественного существования и развития в западных странах, конституции этих стран делают акцент на дальнейшем развитии общества и государства, на удовлетворении законных прав и интересов собственника, чувстве

ответственности собственников земли и других средств производства перед обществом. Конституции России и постсоветских государств устанавливают право частной собственности на землю, гарантируют плюрализм форм собственности. В то же время, в Украине земля принадлежит к особенной форме собственности - собственности народа Украины. Права на землю ограничиваются значительно жёстче, чем в России, заинтересованной в быстром развитии аграрного рынка. В Казахстане земля находится в государственной собственности, права на землю ограничиваются. Китай, хотя и не постсоветское государство, разрешает аренду земель сельскохозяйственного назначения, но не продажу. При этом в Китае земля и природные ресурсы также находятся в государственной собственности. Необработанные земли, морские берега, моря, горы и луга находятся в

коллективной собственности.

Как видим, земельные отношения являются особенно важными, регулируемыми в первую очередь, общими положениями конституций постсоветских государств. Если принимать во внимание Конституцию Германии, ст. 15 Конституции регулирует, что земля может быть в целях обобществления переведена в общественную собственность, при этом ст. 14 гарантируется собственность и право наследования без различия между формами собственности.

Конституция США в первых статьях уделяет внимание разделению властей, полномочиям основных органов власти. Вопросам прав собственности внимание не уделяется, собственность, по-видимому, считается настолько же естественной, как и природа.

Россия и постсоветские государства уделяют такому объекту, как земельные отношения, больше внимания и по экономическим причинам. В условиях формирования рынка было важно, чтобы собственность не осталась бесхозной, чтобы не происходило захвата собственности, в том числе -

земель. Земельный фонд представляет собой одну из основ полноценного государства. Россия в вопросе регулирования земельных отношений продвинулась дальше, чем другие постсоветские государства, хотя шла при этом путём проб и ошибок.

Объект конституционно-правового регулирования - это отношения, складывающиеся в сфере обеспечения национальных интересов и тенденций развития общества и государства. Земля отнесена Конституцией к жизненной основе российского общества и государства. Земля выступает непосредственным объектом конституционно-правового регулирования, частью общего и родового объекта (общих положений, прочих родовых объектов) и предмета правового регулирования. Земельные ресурсы являются опорой и средством развития государства. Особенную важность они играют в формировании новых, капиталистических отношений, их развитии в соответствии с долгосрочными интересами личности, общества и государства.

В России земля может находится в разных формах собственности, конституционные законы некоторых субъектов России регламентируют свои нормы собственности на землю в соответствии с федеральными законами. Полномочия субъектов Федерации достаточно широки - решение большинства земельных вопросов относится к их ведению, органы местного самоуправления также играют в этих процессах определённую роль. Россия позволяет собственность иностранцев и иностранных юридических лиц на землю. Россия демократична в земельном законодательстве и имеет широкие перспективы для развития.8

На современном этапе в России активно формируется и развивается сельское хозяйство, но сократить зависимость от иностранных экпортёров сельскохозяйственной продукции стран пока не в силах, принимая во внимание расположение в нескольких климатических поясах. Тем не менее,

частный сектор в сельском хозяйстве страны крепнет, присутствует и основная доля - государственная собственность на земельные ресурсы, поскольку излишняя приватизация земель может претить национальным интересам. Федеральные власти выступают арбитром в разрешении вопросов земельных отношений. Ключевые вопросы решаются федеральными органами власти, включая высшие и центральные органы исполнительной власти.

Право должно утверждать принципы развития земельных отношений, обеспечивать стабильность правового регулирования, комплексную и эффективную защиту законных прав и интересов граждан, в том числе - судебную, строить разумную и обоснованную законодательную политику в сфере земельных отношений. По мнению учёных, конституционное право не должно подменять текущее правовое регулирование, оставляя простор для деятельности правоприменительных органов и законодателя.

Как объект и предмет конституционного регулирования, земельные отношения имеют одно из приоритетных значений для российского общества и государства. Важное значение имеют земельные отношения и для ряда других государств.

1.2 История становления конституционного регулирования земельных отношений

Рабовладельческое землевладение на территории России могло существовать, хотя исторические исследования показывают, что нет оснований предполагать о существовании такого на территории России. Славянские племена были социальной организацией, которая отличалась традициями военной демократии, характерной для раннефеодального времени. Феодальная собственность сложилась на Руси к XI веку, и закреплялась в «Русской правде». В частности, в ст. 3 документа понимались

под термином «люди» все свободные лица, преимущественно крестьяне- общинники, которые составляли основную массу населения.9

Институт прямого внеэкономического принуждения в обществе представляло собой полюдье, в котором выразились отношения господства - подчинения. Это была начальная фаза превращения земли в феодальную собственность, первичная форма экономической реализации феодальной земельной собственности.

Русский феодальный строй сформировался на основе первобытнообщинного патриархального рабства, когда бесправные люди становились членами семьи и выполняли там наиболее тяжёлую работу. Это наложило отпечаток и на формирование и дальнейшее развитие феодального строя. Все частные землевладения подлежали первоначально усиленной защите. Высокий штраф устанавливался за порчу межевого знака, что свидетельствовало про заботу государства о земельных отношениях и их устойчивости.

Вскоре в социальной структуре древнерусского общества выделяются владельцы феодальных вотчин - «лучшие мужи». Под покровительство крупного землевладения идут разорившиеся и обнищавшие крестьяне, которые попадали в зависимость от феодалов, а крупное землевладение, позволявшее применять более эффективную систему хозяйства, стало лидирующим.

Правовой статус феодалов обеспечивался Древнерусским государством по той причине, что они были по сравнению с общинниками и свободными людьми более надёжной опорой. Особый порядок охраны феодальных землевладений и служителей, на них работавших, устанавливался «Русской Правдой» с целью защиты и расширения прав и законных интересов феодалов. При усилении феодального господства одновременно развивались

и отношения между феодальной частью населения и нефеодальной. Лица, которые попадали в долговую кабалу к феодалу и должны были отработать долг, становились закупами, для отработки им предоставлялись средства производства и земельные угодья, а при побеге они становились полными холопами.

Длительным процессом было установление феодальной зависимости сельского населения, однако феодализм менялся и эволюционировал и после периода своего становления. На Руси процесс феодализации шёл неравномерно, в Новгородской феодальной республике он шёл быстрее, в том числе - за счёт колониального землевладения и феодальной зависимости населения новгородских колониальных владений. В Киевской, Черниговской и Галицкой землях этот процесс также был быстрее, чем у вятичей и дреговичей.

Кроме того, историки говорят и про развитие вассальных отношений на Руси. Великий князь при этом опирался на меньших князей и бояр, однако феодальные отношения развивались. Церковь стала в Средние Века крупным феодалом. Ей дарили землевладения феодалы для исполнения разных ритуальных церемоний, для изображения святости, потому что влияние религии было сильно, а общество было религиозным. При этом имели место случаи самовольного занятия земель.

Господство над Древней Русью Золотой Орды также укрепило феодальную зависимость крестьян. Причина - в необходимости систематической выплаты дани и состоянию феодальной техники, при которой улучшение хозяйственных результатов было связано с усилением эксплуатации крестьян. Эти обстоятельства закрепили феодальное землевладение до 1861 г.

Отчасти формирование и развитие феодальных отношений имело положительное значение для Руси, так как помогло объединить феодальные

княжества и сформировать затем могущественное Русское государство. Однако сказались и отрицательные факторы - консервативность экономического развития Руси, феодализм укрепил отсталость Руси от других земель, закрепил отсталость сельского хозяйства, торговли и ремёсел. К концу XV в., то есть к образованию Московского государства набирает силу тенденция формирования нового класса - дворян-помещиков, которые поддерживали московского князя, великого князя, царя в противоположность высшему классу феодалов, которые часто представляли из себя основную оппозицию политике государя. Первая крупная массовая передача земель московским служилым людям состоялась после присоединения Новгорода к Москве в 1478 г., Иван III пожаловал им новгородские земли, так как под условие службы государю помещикам- дворянам давались земли. Эксплуатацию крестьянства усиливала раздача земель дворянам, и крестьяне искали места, где было не так тяжело, при этом возникла необходимость в ограничении миграции крестьян. Меры были достаточно жёсткими: обязанность крестьянина уплатить высокую большие деньги феодалу за свой уход, запрет на перемещение с княжеских на частные земли, право перехода только один раз в году на Юрьев день и неделю после

него.

Поскольку другие источники укрепления армии отсутствовали, прекратить раздачу земель дворянскому войску было нельзя, хотя такие шаги и меры консервировали феодальную систему. Иван IV Грозный разделил земли государства на земские (обычные) и опричные (особые), включил земли оппозиционной княжеско-боярской аристократии в последние. Одни бояре и князья получили новые обычные земли под условие верности и службы государю, другие погибли в ходе опричнины. Поскольку раздаваемые земли перешли к служилым людям, была подорвана экономическая основа старой феодальной знати.

Были также предприняты попытки в начале XVI в. ограничить рост

церковно-монастырского землевладения, в некоторых местностях церкви

принадлежало более половины всех земель. В целом же по стране церковь занимала до трети всех земель в стране. Эти попытки вначале не увенчались успехом, однако в 1580 г. церковным Собором было принято решение, запрещавшее ряду высших церковных сановников принимать во владение земли у служилых людей, увеличивать земельные владения церкви каким- либо другим образом.

Была проведена повсеместная опись вотчинных земель во второй половине XVI в., информация о них была занесена в писцовые книги, это способствовало упорядочению служилых обязанностей феодалов, финансовой и налоговой систем. В зависимости от качества угодий в дальнейшем правительство провело повсеместное описание земель с подразделением их на окладные единицы («сохи»). Государство нашло способ избавиться и от Юрьева дня и недели после него, а полученная в результате описей информация использовалась для создания системы крепостного права в сельском хозяйстве России.

С 1581 г. в России вводятся «заповедные лета» - годы, когда Юрьев день не действовал, а в 1649 г. - окончательно закреплено крепостное право, крестьяне были закреплены за феодалами. Земельно-правовой строй России сложился в XVII - XVIII вв., а после 1861 г. был ликвидирован. Отдельные элементы его были введены в модернизированном виде через двадцать лет после Февральской и Октябрьской революции, по мнению некоторых исследователей.

Государство в дореформенный период (до 1861 г.) приспосабливало к новым историческим потребностям земельно-правовой строй России. Важным шагом государственной политики в сфере земельных отношений стало Генеральное межевание, начавшееся с середины XVIII в. и продолжавшееся несколько десятилетий.

Взамен писцовых книг, которые охватывали немного земель из российского земельного фонда, Генеральное межевание обеспечило широкий

охват и ввело новые принципы земельных отношений в России, такие, как рациональное размещение угодий, учёт всех земель, документальность фактического владения землёй и т.д. Все частные землевладения размежёвывались. Снизился уровень проблем, связанных с описательным характером изложения по писцовым книгам границ владений. Многочисленные земельные споры, возникшие до Генерального межевания, разрешились с составлением правильных топографических карт.

При межевании социально слабых субъектов, возложенная на субъектов землепользования обязанность документального доказывания земельных прав привела к расхищению земель землевладельцами-феодалами. В конце XVIII - начале XIX вв. на феодальные отношения накладывают свой отпечаток буржуазные отношения. Крестьяне обязаны были трудиться на ряде промышленных предприятий, государство прикрепляло деревни к начавшим появляться заводам. Отменялись запреты для купцов и промышленников покупать населённые деревни, запрещалось использование таких деревень в качестве залога, продажа их отдельно от предприятий и без разрешения Берг- и Мануфактур-коллегии. Эти нормы закреплялись,

например, Указом «О покупке к заводам деревень».

Государство отменило монопольное право на землю под напором развивающихся капиталистических отношений. Купцам, мещанам и крестьянам, кроме помещичьих, было предоставлено право покупать земли Указом от 12 декабря 1801 г., помещичьим крестьянам такое же право было предоставлено Указом от 3 марта 1848 г. Возможность прекращения крепостных отношений на возмездной основе была предоставлена. Право помещикам отпускать своих крестьян на волю за установленный ими самими выкуп было предоставлено Указом о свободных хлебопашцах от 20 февраля 1803 г. Возможность предоставления помещиками земли крестьянам по договору в пользование, за что последние должны были нести определённые

повинности, регулировалась Указом 1842 г. Права помещиков вершить суд и расправу над крестьянами за проступки и маловажные преступления сохранялись. Право дворянам передавать по наследству землю и недвижимое имущество только старшему сыну, с последующим запретом продажи таких объектов и передачи их другим лицам под залог предоставлял Указ от 23 марта 1714 г. «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах». В интересах государства вводились ограничения в землепользовании. Добыча металлов и минералов на землях частных собственников составляла привилегию государства, по Указу от 10 декабря 1719 г. Собственник земель или получал 1/32 часть прибыли от разработки этих ископаемых на его землях, или пользовался преимущественным правом на устройство заводов по добыче и переработке полезных ископаемых.

Феодально-крепостнические тенденции в регулировании земельных отношений в России усиливались. Поскольку община была удобной формой поддержания порядка в государстве, укреплялся правовой статус общины как ведущей формы крестьянского быта в сельской местности. Правовой статус помещика как главного феодала-землевладельца, одновременно являвшегося основным полицейским оплотом государства, укреплялся.

Национальный вопрос многонациональной России также регулировался через земельные отношения. Были обозначены черты оседлости еврейского населения. Выше перечисленные тенденции обостряли противоречия между социальными группами, способствовали тому, что крепостное право стало «пороховой бочкой» для государства.

В целом земельная реформа отношения на земле затронула, однако при реорганизации земельных отношений учитывался казённый и фискальный интерес, собственность на землю оставалась за феодалами-помещиками, крестьяне получали усадебную оседлость и наделы на условиях последующего выкупа или отработки, крестьяне выступали как социальный

субъект земельных отношений преимущественно в составе крестьянской общины.

Без существенных изменений сохранились виды земельной собственности и земельных прав. Крестьяне, освобождаясь от крепостной зависимости, приобретали такие же права, какие устанавливались для сословно непривилегированных лиц и их частных земель.15

Причинами крестьянской реформы 1861 г. были в первую очередь экономические факторы: низкая производительность труда крепостного крестьянина, рост отсталости России от западных государств, развитие капиталистических отношений. Реформу характеризовали такие особенности: наделение крестьян землёй и другими угодьями, а также - следующие за это повинности, должны были соответствовать условиям - работы в качестве повинности за переданный надел должны были определяться в договорах, заключённых на срок не больше трёх лет, перезаключаемый договор также не должен был превышать 3-летнего срока; сохраняя право собственности на принадлежащие им земли, помещики обязаны были предоставить крестьянам, объявленным поголовно свободными сельскими обывателями, указанное в местных положениях количество земли; в пользу помещика крестьяне были обязаны нести повинности работой или деньгами за отведённый земельный надел в рамках правил, содержащихся как в Общем, так и в местном положениях.

Реформа собственности на землю осуществлялась в порядке выкупа крестьянами у помещиков в собственность своей усадебной оседлости (земли, предоставленной помещиком в постоянное пользование) и в порядке рыночных отношений (купля-продажа земли). Под приобретаемую землю правительство ссужало определённую сумму с рассрочкой уплаты её крестьянам на определённый срок - в первом случае был предусмотрен механизм правительственной помощи. Крестьянин в результате не разорялся

при покупке этого участка, помещик при сделке получал стоимость земельного участка сразу, имея возможность вложить средства в ведение новых форм хозяйствования на земле.

Новый правовой институт - постоянные поземельные отношения между помещиком и водворяемом на его земле крестьянином, - вводился вместо крепостного права, оформлялся уставной грамотой - специальным документом. Однако общинная форма землевладения вскоре тоже стала тормозить развитие сельского хозяйства России, и со всей остротой встал вопрос о её трансформации.

Разрешить эти противоречия попыталось правительство во время столыпинской аграрной реформы 1906 - 1907 гг. Задачи реформы решались во многом за счёт облегчения покупки сельскохозяйственных угоди в Сибири, где было много неосвоенных земель. Указы, стимулировавшие переселенческую политику, принимались и до этого, в 90-ые гг. XIX в., но расцвет эта политика обрела в начале XX в. Однако столыпинская реформа, преследовавшая целью постепенную ликвидацию крестьянской общины, привела к образованию многообразия форм землепользования и собственности на землю. В этот период сложился и устоялся до Октябрьской революции следующий тип пользования: государственные земли, монастырские земли, майоратные земли (выдавались царём преданным ему сановникам), частные (частновладельческие) земли, посессионые земли (ограничение частной собственности; для людей, имеющих пособие от казны в людях, в лесах, в землях или в рудниках), общественные земли.

В первые годы советской власти, с принятием Декрета о земле, преобразования отличались принудительным характером, была отменена частная собственность на землю, земля стала народным достоянием, было установлено приоритетное пользование трудящимися землёй. Затем земля

была исключена из товарно-денежных отношений, был создан колхозно- совхозный порядок.

В СССР существовали две формы собственности на землю - государственная (общенародное достояние, совхозы) и коллективная (колхозно-кооперативная). Это нашло отражение в ст. 5 Конституции СССР 1936 г. и дальнейших нормативно-правовых актах. Советский Союз достиг определённых успехов в реформировании сельского хозяйства. Но с исторической точки зрения колхозно-совхозная система себя не оправдала.17

В России был принят Закон «О собственности» от 24 декабря 1990 г, который регулировал разнообразие форм собственности, их равноправие. Одно из основных направлений законодательного акта - собственность на землю, многообразие форм собственности. Предусматривалась частная, муниципальная, государственная собственность и собственность общественных объединений. 23 декабря 1993 г. принимается Конституция России, которая устанавливает многообразие форм собственности на землю, их равноправие, основные принципы земельных правоотношений. Принятие Конституции было историческим для России, в которой существовали только советские Конституции. Земля, недра и другие природные ресурсы были признаны жизненной основой, и, де-факто, основным национальным

богатством. Россия начала делать необходимые шаги по формированию и развитию рынка земли. Был открыт доступ к земельным ресурсам для иностранцев и иностранных юридических лиц, апатридов кроме случаев, установленных федеральными законами. В развитие положений Конституции был принят Земельный кодекс 25 октября 2001 г., который закреплял и развивал новые, капиталистические отношения, закладывал основу формирования рынка земли. Нормативно-правовые акты, принимаемые в сфере земельных отношений, взяли курс на формирование

мощного сельского хозяйства. Развитие земельного законодательства ставит целью выработку эффективных правовых механизмов защиты законных прав и интересов граждан на землю. Приоритетное внимание в развитии земельных отношений уделяется национальным интересам. Значительно и внимание к интересам формирования и развития правового, демократического и социального государства, гражданского общества.

Глава 2. Особенности регулирования земельных отношений в России и вгороде Москве

2.1 Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий в сфере земельных отношений в России и в городе Москве

Разграничение предметов ведения и полномочий в сфере земельных отношений в России осуществляется на основе Конституции, Федеративного Договора от 31 марта 1992 г., Земельного Кодекса. Конституция России, регулируя институт земельных отношений, устанавливает разнообразие и равенство форм собственности на землю, регулирует статус земли, недр и природных ресурсов как жизненной основы россиян. Кроме того, устанавливается, что управляет государственной собственностью Правительство России, гарантируется муниципальная собственность как одна из основ функционирования местного самоуправления. П. и ч. 1 ст. 2 Договора между Федерацией и органами власти суверенных республик (Федеративного Договора 31 марта 1992 г.) относит земельные отношения к совместному ведению федеральных властей и органов власти республик. Ч. 1 ст. 2 Договора относит также к совместному ведению Федерации и суверенных республик разграничение государственной собственности, охрану памятников истории и культуры, охрану окружающей среды, природопользование, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п.п. в,

г, л).19

Ст. 3 Договора регулирует статус республик, входящих в состав России, как самостоятельных участников международных и

внешнеэкономических отношений. Республики обладают, помимо этого, всей полнотой государственной власти на своей территории - законодательной, исполнительной и судебной. Местное самоуправление в них осуществляется в обычном порядке, предусмотренном Конституцией и федеральными законами, нормами Договора, законами республик и прочими законодательными актами.

Почти такие же правила, но менее широкие полномочия устанавливаются для органов власти краёв, областей и городов федерального значения. К совместному ведению Федерации и этих её субъектов относятся, как и в случае с республиками, законодательство об охране окружающей среды, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, охрана памятников истории и культуры, природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п.п. ж, к, е ч. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти краёв, областей и городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга). Как видим, здесь не относится к совместному ведению разграничение государственной собственности.

Но Протокол к этому Договору определяет, что разграничение государственной собственности на территории краёв, областей относится к совместному ведению органов государственной власти - федеральных и органов власти краёв и областей (очевидно, это относится и к городам федерального значения). Кроме того, к совместному ведению здесь отнесено решение бюджетных и налоговых вопросов, изменение границ краёв и областей (на города федерального значения, скорее, тоже распространяются эти положения).

Условия, регулируемые Договором между федеральными органами

власти и органами власти автономных областей и округов, напоминают

заключённые с краями, областями и городами федерального значения. Те же пункты регулируют земельные отношения и отношения природопользования. Разграничение государственной собственности также не относится к совместному ведению России и этих её субъектов. Очевидно, такое разграничение считается само собой разумеющимся и в этом случае.20

Федеративный Договор устанавливает, что распределение государственной собственности регулируется по договорённости между Федерацией и республиками, другими субъектами России, определяется по согласованию.

По предметам ведения Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст.

76 Конституции Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76 Конституции).

При этом в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, выраженными в его постановлениях от 30 ноября 1995 г. № 16-П22 и 1 февраля 1996 г. № 3-П,23 отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции и

вытекает из природы совместной компетенции. Однако, по предметам

совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с главой 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, другими положениями Конституции и базирующейся на них системой федеральных правовых актов, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются. После издания федерального закона акт субъекта Федерации должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (часть 5) Конституции.

Ст. ст. 8 - 11 Земельного Кодекса регулируют следующее. Режим отнесения земель к какой-либо категории, порядок перевода из одной категории в другую регулируются ст. 8. Эта норма устанавливает, что земли, находящиеся в федеральной собственности, переводятся из одной категории в другую Правительством России. Земли, находящиеся в собственности субъектов Федерации и земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов России. Органами местного самоуправления осуществляется перевод в другую форму собственности земель, находящихся в муниципальной собственности, кроме земель сельскохозяйственного назначения. Земли, находящиеся в частной собственности, переводятся в другую категорию органами исполнительной власти субъектов Федерации, если это земли сельскохозяйственного назначения, и органами местного самоуправления по отношению ко всем остальным землям.

Ст. ст. 9 - 11 ЗК России разделяют полномочия федеральных органов власти, органов власти субъектов России и органов местного самоуправления. Разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель, установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений, установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков, государственное управление в

сфере мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства, осуществление государственного земельного надзора, установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе - путём выкупа для государственных и муниципальных нужд, резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе - путём выкупа для нужд России, отнесённые Конституцией, Земельным Кодексом и федеральными законами к ведению федеральных органов власти другие полномочия.

Разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, которые находятся в границах субъектов Федерации, резервирование, изъятие, в том числе - путём выкупа, земель для нужд субъектов России и не отнесённые к полномочиям Федерации и органов местного самоуправления другие полномочия, - относятся к полномочиям органов власти субъектов Федерации. Субъекты России, как и Россия - в отношении федеральной собственности, осуществляют управление и распоряжение собственностью субъектов Федерации.

Разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, резервирование земель, изъятие, в том числе - путём выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учётом требования российского законодательства правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, другие полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель, - относятся к полномочиям органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. Управление и распоряжение муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления.

Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г, например, относит растительный и животный мир, землю и её недра, воды к достоянию

народа Республики и основе его жизни и деятельности (ст. 13). Республика Адыгея устанавливает равноправие форм собственности. Ч. 3 ст. 13 говорила, что федеральное законодательство и законодательство республики регулируют вопросы права собственности на землю и другие природные ресурсы.

Устав города Москвы (Закон Москвы от 28 июня 1995 г.) устанавливал, что Москва многие вопросы решает совместно с Федерацией. Однако п.п. 5, 10, 12 ч. 1 ст. 13 определяют как полномочия города Москвы управление и распоряжение собственностью субъекта Федерации, охрану памятников истории и культуры, решение городских вопросов природопользования, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, благоустройство территории, права собственности на землю и другие природные ресурсы. Решение этих вопросов подчёркивает широкие полномочия субъектов Федерации. Тем не менее, права собственности на землю города Москвы ограничены федеральными органами власти и органами местного самоуправления.

Однако следует добавить, что использование в Уставе города Москвы в ст. 13 термина «полномочия города Москвы по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» является не совсем корректным. Поскольку в юридической литературе распространенным является мнение, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Так, по мнению И.А. Умновой, под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и

одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задача и функций данного органа. Т.е. компетенция и полномочия - это свойства, присущие государственному органу. Таким образом, вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации, в то же время разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами. Однако, термин «полномочия федерации» или «полномочия субъекта федерации» все же достаточно часто используется в литературе.

В субъектах Федерации также существует система сдержек и противовесов. Осуществляется исполнительная, законодательная и судебная власть. Органами судебной власти, например, в Москве, представляющими Москву как субъект Федерации, являются Уставный суд Москвы и мировые судьи. Орган законодательной власти в субъекте России, как правило, один. Исполнительную власть представляют региональные органы власти - глава Республики, мэр города, губернатор края, области.

Разграничение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления предусматривает взаимное уважение и сотрудничество этих органов в интересах страны, субъектов России и территориальных общин. Российская модель регулирования земельных отношений предусматривает широкие полномочия как центра, так и регионов, кроме того, обеспечиваются достаточно широкие полномочия органов местного самоуправления.

Разграничение полномочий в сфере земельных отношений позволяет найти оптимальную модель регулирования этих отношений с выработкой эффективных правовых механизмов обеспечения исполнения законодательства в сфере земельных отношений, защиты прав и законных

интересов граждан, обеспечение формирования и развития институтов гражданского общества в сфере регулирования земельных отношений.29

Федеративный Договор относит к полномочиям федеральных органов во взаимоотношениях с республиками, краями и областями, городами федерального значения, автономными областями и округами вопросы федерального значения. В случае с республиками они касаются: федеральной государственной службы, внесения изменений в Конституцию и федеральные законы, контроль за их соблюдением, федеративное устройство и территория России, регулирование прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защита прав национальных меньшинств, гражданство России, установление система федеральных органов власти, законодательной, исполнительной и судебной, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных государственных органов, федеральная собственность и управление ей, установление основ федеральной политики и федеральные программы в сфере экономического, экологического, культурного, государственного, социального и национального развития России, установление правовых основ единого рынка, основы финансовой и денежной политики, включая федеральные банки, федеральный бюджет, налоги и сборы, фонды регионального развития, федеральные энергетические системы, внешняя политика и международные отношения России, международные договоры России, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения России, оборона и безопасность, производство наркотических средств и ядовитых веществ и порядок их использования, государственная граница, судоустройство и прокуратура, ряд отраслей права и законодательства, федеральное коллизионное право, метеорологическая служба, государственные награды и почётные звания России.

Кроме того, республикам в составе Федерации гарантируется представительство в федеральных органах власти России. Как видим, из земельных вопросов к ведению России относятся вопрос государственной границы и территории страны. Это вопросы федерального значения.

Аналогичные положения содержат Договора с краями, областями и городами федерального значения, с автономными областями и округами. Договора регулирует основы взаимоотношений Федерации и её субъектов, устанавливают круг вопросов, относящихся к федеральному ведению, ведению субъектов Федерации и совместному ведению Федерации и её субъектов. Федеративный Договор сыграл свою роль в продолжении развития России как суверенного, целостного, демократического, правового и социального государства.

Развитие России как государства, земельных отношений в ней связано с возможностью найти новые пути развития и реализовать духовные, экономические и геополитические потенции русского народа. Инновационное развитие экономики сегодня зависит и от изменений в энергетической и экономической политике государства, в способности формировать новые энергетические системы, обеспечить рост производства и производительности труда в России.

Местное самоуправление имеет свои гарантии существования и функционирования. Одной из таких гарантий является наличие муниципальной собственности, в том числе собственности на землю. Земельные отношения в России регулируются на основе равноправия и сотрудничества всех форм собственности и их субъектов. Органы местного самоуправления здесь не исключение. Они являются звеном в цепи обеспечения функционирования государства и гражданского общества, во многом определяя государственную политику.

Согласно ст. 130 Конституции, самостоятельное решение населением (территориальными общинами) вопросов местного значения гарантируется

местным самоуправлением. Оно связано с реализацией прав собственности на муниципальную собственность. Осуществляется местное самоуправление, как и федеральная власть, власть субъектов Федерации, путём референдумов и свободных выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления. Применяются также и другие способы осуществления непосредственной демократии, кроме выборов и референдумов, такие, как собрания граждан и другие. Граждане формируют путём выборов первичные органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, формируют вторичные органы.

Населением самостоятельно определяется структура органов местного самоуправления. С учётом исторических и других местных традиций местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. С учётом мнения населения соответствующих территорий допускается изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.