Институциональные изменения в развитии высшего образования в регионах Российской Федерации

2. Программы социально-экономического развития

На основе проведенного сравнительного анализа региональных целевых образовательных программ были выявлены их основные недостатки: недостаточная отработка механизмов выбора целей, слабая увязка с задачами и мероприятиями по достижению этих целей, недостаточное финансирование мероприятий по приоритетным направлениям развития образования, дисбаланс между ожидаемыми и реальными результатами, дублирование и неправомочное финансирование родственных программных мероприятий, отсутствие единой для всех участников системы оценки эффективности программы и т.д. Следует отметить, что федеральными и региональными программами развития образования не предусматриваются мониторинг и выявление пробелов и недостатков в правовом регулировании деятельности высшего образования, хотя оценка полноценности, достоверности и качества правового регулирования высшего образования является чрезвычайно важной для всех 85 субъектов РФ.

Министерством образования и науки РФ разработан также план мероприятий («дорожная карта»)¹ на 2013--2018 гг., т.е. комплексный план, в котором для каждого уровня образования определены ключевые задачи и направления развития. «Дорожная карта» разрабатывается также в целях обеспечения своевременного и эффективного привлечения средств федерального бюджета и бюджета региона. В 2014 г. была принята новая «дорожная карта», которая указывает на продолжение проведения ежегодного мониторинга, реорганизацию вузов, обновление программ развития федеральных университетов и национальных исследовательских университетов, переход на новые принципы распределения контрольных цифр приема в вузы, внедрение механизмов эффективного контракта с преподавателями и учеными вузов, проведение аттестации научно-педагогических работников и т.д. Распоряжение Правительства РФ от 30.04.2014 г. № 722-р «Об утверждении Плана мероприятий («дорожной карты»). Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки». Там же.

Например, в Москве в 2013 г. была принята «дорожная карта», которая определила основные задачи развития образования и его нормативно-правовое обеспечение, совершенствование структуры и сети государственных образовательных организаций, установила необходимость проведения ежегодного мониторинга вузов, реорганизации вузов, введения прикладного бакалавриата, новых программ магистратуры, новой модели аспирантуры и т.д. Распоряжение Правительства Москвы от 30.04.2013 г. № 232-РП (ред. от 17.07.2014 г.) «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты»). Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки в городе Москве».

Постановление Правительства Московской области 2013 г. об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») в сфере высшего образования направлено на нормативно-правовое и методическое обеспечение развития сетевых форм реализации образовательных программ, совершенствование структуры и сети государственных образовательных организаций и их образовательных программ, создание сети многофункциональных центров прикладной квалификации, реализацию программ стратегического развития организаций высшего образования Постановление Правительства Московской области от 30.04.2013 г. № 284/18 «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты»). Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки в городе Москве».. Кроме того, важным фактором развития образования в Московской области стал приоритетный национальный проект «Образование», в рамках которого с 2006 по 2014 г. была обеспечена поддержка лидеров инновационного развития высшего образования области и т.д.

С 2013 г. в Воронежской области был утвержден порядок формирования государственного заказа на подготовку рабочих кадров и специалистов среднего звена в вузах с учетом потребностей регионального рынка труда (см. гл. 3). В 2013 г. была принята «дорожная карта», которая указывает на установление эффективного контракта с преподавателями вузов, реализацию кадровой политики с учетом государственных стандартов, региональных программ развития образования, создание многофункциональных центров прикладных квалификаций, формирование рынка труда и государственный заказ на специалистов с высшим образованием и т.д.¹

К основным задачам Плана мероприятий («дорожной карты») и приоритетным направлениям развития системы образования в Санкт- Петербурге относятся повышение роли системы образования, развитие системы оценки качества образования на основе профессиональной и общественной экспертизы, самооценки, создание условий для расширения хозяйственной самостоятельности образовательных организаций и т.д. Распоряжение Правительства Воронежской области от 26.02.2013 г. № 119-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») Воронежской области. Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки». Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 23.04.2013 г. № 32-рп (ред. от 23.06.2015 г.) «Об утверждении Плана мероприятий («дорожной карты»). Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки».

В 2013 г. была принята «дорожная карта» Республики Татарстан на 2013--2018 гг., целями которой являются развитие системы ВПО, развитие профессиональной компетенции с учетом потребности экономики республики, разработка и внедрение сквозных современных образовательных программ, внедрение механизмов государственно-частного софинансирования, создание и внедрение системы электронного обучения и т.д. Распоряжение Кабинета министров Республики Татарстан от 26.04.2013 г. № 710-р «О плане мероприятий («дорожная карта»). Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки в Республике Татарстан (2013-2018 годы)».

В 2013 г. в Новосибирской области была утверждена «дорожная карта», целями которой являются поддержка программ стратегического развития образовательных организаций высшего образования, развитие кадрового потенциала вузов путем внедрения механизмов эффективного контракта с научно-педагогическими работниками и т.д. Распоряжение Правительства Нижегородской области от 28.02.2013 г. № 429-р «Об утверждении Плана мероприятий («дорожной карты»). Изменения в сфере образования Нижегородской области».

План мероприятий «Изменения в отраслях социальной сферы Иркутской области, направленные на повышение эффективности образовании и науки», или «дорожная карта» Иркутской области, принятая в 2013 г., предполагает мониторинг оценки деятельности образовательных организаций, реализацию региональных программ профессионального образования и т.д. Утв. распоряжением Правительства Иркутской области от 26.02.2013 г. № 55-РП «Об утверждении Плана Иркутской области («дорожной карты»). Изменения в отраслях социальной области социальной сферы Иркутской области, направленные на повышение эффективности образовании и науки». Приоритетный национальный проект «Образование» на 2014--2016 гг. призван ускорить модернизацию российского образования, результатом чего должно стать достижение современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и социально-экономическим условиям.

В последнее время стратегия социально-экономического развития РФ все в большей мере ориентируется на переход к политике поляризованного развития, т.е. к определению и поддержке регионов -- «локомотивов роста». Однако, как показывает практика, принцип такого развития эффективен только тогда, когда в регионах появляется сеть полюсов роста разного уровня (наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения; регион имеет высокий научно-технический, интеллектуальный, кадровый и социально-экономический потенциал и т.д.). В связи с этим в высокоразвитых субъектах РФ должен быть создан механизм региональной кластерной политики в образовании, направленный на реализацию конкретных преимуществ регионов.

7 мая 2012 г. Президентом РФ был подписан ряд указов, определивших основные направления социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу. Значительная часть положений данных указов прямо или косвенно касается сферы образования. С учетом поставленных в указах задач во всех федеральных округах РФ разработаны Стратегии социально-экономического развития до 2020 г. или 2030 г., учитывающие и вопросы образования. Так, в Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа (ЦФО) указывается на повышение качества профессионального образования, изменение содержания образовательных программ в вузах с учетом потребности рынка труда, создание широкой сети образовательных учреждений ВПО, контроль качества профессионального образования и формирование центра кластерного развития ВПО и т.д.

В настоящее время вопросы регионально-правовой политики в сфере образования закрепляются в основном в рамках общих федеральных концепций социально-экономического развития в Российской Федерации. Так, в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» прогноз социально-экономического развития региона разрабатывается на основе прогноза социально-экономического развития РФ с учетом прогноза научно-технологического развития РФ и данных, представляемых органами исполнительной власти региона и органами местного самоуправления. Региональный план мероприятий по реализации стратегии содержит: этапы реализации стратегии, цели и задачи, показатели стратегии и их значения, комплексы мероприятий и перечень государственных программ субъекта РФ и т.д. Стратегии социально-экономического развития регионов разрабатываются в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ Минэкономразвития России. В соответствии с требованиями МЭР России прогноз разрабатывается в двух вариантах -- консервативном и умеренно-оптимистичном. Регионам был передан значительный объем полномочий в социальной сфере, и они стали ключевым звеном в реализации большинства социальных программ. Например, начиная с 2000 г. в Московской области (МО) формируется Комплексная программа социально-экономического развития. В 2006 г. программа включала 12 областных целевых программ, реализующих основные приоритеты политики МО, в том числе политику развития высшего образования. В 2003 г. область одной из первых среди субъектов РФ попыталась решить задачу нормативно-правового закрепления практики стратегического планирования. В 1996 г. была принята государственная программа социально-экономического развития Московской области до 2010 г. Результаты реализации этой программы включают развитие сети образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, профессионального образования с учетом структурных изменений в экономике, укрепление кадрового потенциала, совершенствование экономических методов функционирования и развития системы образования, рост инвестиций в систему образования, укрепление материально-технической и технологической базы системы образования и т.д. Закон Московской области от 05.07.1996 г. № 11/96-ОЗ «О концепции, прогнозах и программах социально-экономического развития Московской области». В настоящее время в Московской области разработана стратегия социально-экономического развития до 2025 г., а также реализуется приоритетный национальный проект «Образование».

Программа социально-экономического развития Воронежской области на 2012--2016 гг. предполагает совершенствование территориально-отраслевой организации ресурсов области, ориентированной на потребности регионального рынка труда; повышение эффективности реализации региональных программ образования; построение региональной государственно-общественной оценки качества образования; внедрение новых финансово-экономических механизмов; формирование регионального государственного заказа на выпускников вузов, механизма интеграции высшего образования с территориально-производственными кластерами на основе государственно-частного партнерства и т.д.¹ В 2010 г. была принята Стратегия социально-экономического развития Воронежской области на период до 2020 года. Реализацию Стратегии обеспечивает система организационных (управленческих), экономических, институциональных и нормотворческих мер. Система образования Воронежской области предполагает его непрерывность и предоставляет образовательные услуги по широкому спектру направлений и специальностей, имеющих устойчивый рыночный спрос, при относительно низкой стоимости обучения и т.д. Закон Воронежской области от 08.06.2012 г. № 80-ОЗ «О Программе социально-экономического развития Воронежской области на 2012--2016 годы». Закон Воронежской области от 30.06.2010 г. № 65-ОЗ «О Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2020 года». В Воронежской области, так же как и в других регионах, реализуется ПНП «Образование».

В 2014 г. была принята Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 г. Основные направления реализации программы включают законодательное и научное обеспечение высшего образования и развитие ее экспортного потенциала, модернизацию образования: повышение качества и доступности высшего образования; оптимизацию его сети; развитие материально-технической базы и социальной сферы высшего образования; взаимодействие системы высшего образования и рынка труда; информационное, инновационное развитие и повышение качества высшего образования и др. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 13.05.2014 г. № 355 «О Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года».

В 2007 г. была утверждена Стратегия социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 г., задачами которой являются повышение качества образования для развития региона, а также развитие науки и сочетание вузов и науки для реализации инновационного развития и т.д. Постановление Законодательного собрания Ростовской области от 30.10.2007 г. № 2067 «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года».

В Республике Татарстан в 2011 г. был принят Закон «Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011--2015 годы». Цели и задачи программы -- подготовка высококвалифицированных специалистов для развития приоритетных направлений республики; модернизация системы образования, интеграция ее с бизнесом-сообществом и научной сферой; повышение материально-технической базы вузов; переориентация обучения на инновационные программы и т.д.¹ В 2015 г. был принят Закон «Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года». Ее целью является образование -- основа развития Татарстана, формирования человеческого капитала, соответствующего потребностям экономики; создание консорциума глобальных вузов, развитие кооперации вузов и университетов; субсидирование: разработка передовых образовательных программ, межуниверситетских исследований, форм обмена преподавателями; развитие сетевых форм взаимодействия «инфраструктурных» вузов и т.д. Закон Республики Татарстан от 22.04.2011 г. № 13-ЗРТ «Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011--2015 годы». Закон Республики Татарстан от 17.06.2015 г. № 40-ЗРТ «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года».

В Новосибирской области в 2004 г. была принята Программа социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу (2004--2008 гг.), целью которой было создание правовых, экономических и организационных условий для получения качественного образования; создание кадрового потенциала для эффективного социально-экономического развития области, для чего необходимо совершенствование образовательных программ; укрепление материально-технической базы образования; удовлетворение потребностей предприятий и организаций в специалистах с ВПО и т.д. Закон Новосибирской области от 23.07.2004 г. № 215-ОЗ «Об утверждении Программы социально-экономического развития Новосибирской области на среднесрочную перспективу (2004-2008 годы)». В 2010 г. в области была утверждена Программа социально-экономического развития Новосибирской области на 2011--2015 гг. Основная цель программы состоит в кардинальном повышении конкурентоспособности Новосибирской области. Для этого были поставлены следующие задачи: активизация инновационных процессов в традиционных отраслях и развитие инновационного сектора экономики и т.д. Закон Новосибирской области от 02.12.2010 г. № 10-ОЗ «Об утверждении Программы социально-экономического развития Новосибирской области на 2011-2015 годы». В 2007 г. была принята Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года. В целях реализации необходимы обеспечение высококвалифицированными кадрами экономики региона, модернизация региональной системы образования, развитие интегральных связей образования с наукой, укрепление материально-технической базы, развитие инновационной инфраструктуры, региональной системы оценки качества образовательных услуг и т.д. Постановление губернатора Новосибирской области от 03.12.2007 г. № 474 «О Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года».

Выводы

Как видно из проведенного исследования, в настоящее время в субъектах РФ создан значительный нормативно-правовой массив в сфере образования, включающий как законодательный уровень регулирования, так и подзаконный. Тем самым исполнены предписания ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, предусматривающие, что каждый из субъектов РФ имеет собственное законодательство. Однако большинство государственных образовательных учреждений в субъектах РФ практически не ведет серьезных исследований и разработок по заказу предприятий и организаций, расположенных в регионах, на выпускников вузов. А отсюда несбалансированность образовательной системы с потребностями регионального сектора экономики, несоответствие содержания и качества образования современным и прогнозируемым потребностям общества и государства. Низкие показатели привлечения внебюджетных средств в систему высшего образования свидетельствуют о недостаточной ее связи с рынком труда, переизбытке специалистов, получивших высшее образование не той специальности, которая нужна региону.

Как уже отмечалось, региональное законодательство в сфере образования может успешно развиваться лишь при условии взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Опыт, накопленный отдельными субъектами Федерации в этом направлении, весьма эффективен и может быть использован другими регионами, а также служить основой для принятия соответствующих законодательных и нормативных правовых актов на федеральном уровне.

Повышению качества законодательства об образовании способствует стремление законодательных органов субъектов РФ по возможности наиболее полно учесть в нормотворческой практике региональные особенности, что должно позволить в какой-то мере восполнить пробелы федерального законодательства. Необходимо, чтобы региональное законодательство было тесно связано с программой социально-экономического развития региона. При этом важно, чтобы соблюдалось соответствие (с точки зрения принципов, целей, задач) траекторий развития правовой тактики и правовой стратегии.

Анализ регионального образовательного законодательства показал, что основная проблема его недостаточной эффективности упирается в нерешенность ряда проблем на федеральном уровне. Так, дополнительные сложности вытекают из частого внесения изменений в федеральное законодательство об образовании, которое требует внесений изменений в региональное законодательство. В ряде случаев на федеральном уровне нормы образовательного права изменяются в соответствии с сиюминутными потребностями как самой системы образования, так и ее внешней среды. А снижение государственного финансирования образования в регионах не дает возможности выполнения региональных программ развития образования; региональные законы повторяют нормы федерального законодательства. Законодательство РФ об образовании в настоящее время не в полной мере соответствует реальным потребностям сферы образования, изменениям ее социально-экономических основ, динамичным процессам модернизации образования, формированию новых образовательных институтов и технологий.

В целом следует признать, что в настоящее время многие вопросы в области институционального регулирования высшего образования по-прежнему остаются нерешенными -- нет государственного образовательного заказа на выпускников вузов, а также гарантий прав выпускников этих вузов на трудоустройство по специальности; вызывают вопросы развитие начального профессионального образования; имеет место отсутствие магистерских программ; не решены вопросы собственности образовательных учреждений, налоговые, земельные, межведомственные отношения; обеспеченность ряда социальных гарантий, проблемы введения государственно-частного партнерства в образовании, не полностью используется новый институциональный механизм эндаумент-фонда и т.д.

Размещено на Allbest.ru