Поддержка отдельных групп участников на рынке государственных закупок посредством госзаказа

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

“ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”»

Факультет социальных наук

ПОДДЕРЖКА ОТДЕЛЬНЫХ ГРУПП УЧАСТНИКОВ НА РЫНКЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ПОСРЕДСТВОМ ГОСЗАКАЗА

Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Скворцова Виктория Сергеевна

Рецензент Преподаватель А.В. Бурков

Руководитель Преподаватель Н.С. Маслова

Москва 2017

Оглавление

Введение

Глава 1. Государственная поддержка в форме преференций

1.1 Преференции: понятие и сущность

1.2 Преференции в российской системе государственных закупок

Глава 2. Поддержка организаций инвалидов

2.1 Поддержка инвалидов и их организаций в РФ вне сферы государственных закупок

2.2 Преференции организациям инвалидов в государственных закупках РФ и зарубежных стран

Глава 3. Исследование российской практики предоставления ценовых преференций организациям инвалидов в государственных закупках

3.1 Методология исследования

3.2 Полученные результаты. Этап 1

3.3 Полученные результаты. Этап 2

3.4 Методические рекомендации

Заключение

Библиографический список

Приложения

Введение

Как известно, государственные закупки являются одним из наиболее действенных инструментов регулирования отечественной экономики. Дело в том, что государство, будучи крупнейшим заказчиком и потребителем продукции целого ряда отраслей, оказывает существенное влияние на деятельность различных экономических агентов и воздействует на экономическую ситуацию в стране в целом. Ежегодный объем государственных (муниципальных) закупок в России без учета корпоративных закупок в 2012-2015 годах составлял 6,0-6,5 трлн рублей Государственное участие в российской экономике: госкомпании, закупки, приватизация. [Электронный ресурс] // Бюллетень о развитии конкуренции; март 2016. URL: http://ac.gov.ru/files/publication/a/8449.pdf, что эквивалентно примерно 10% ВВП страны Аверкиева Е. С. Оценка роли государственных закупок в модернизации общественного сектора в России //Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики). - 2016. - Т. 7. - №. 1.. Стоит заметить, что в кризисные годы объем государственных закупок даже может увеличиваться, чтобы поддерживать совокупный спрос в стране на определенном уровне В РФ объем рынка госзакупок достиг 25% в условиях кризиса. [Электронный ресурс] URL: http://www.interfax.ru/business/499881. Ввиду того, что государственные закупки составляют столь значительную часть валового продукта в экономике, государство способно осуществлять закупки не только ради удовлетворения собственных нужд в товарах, работах и услугах, но и для решения значимых социальных, экономических и даже политических задач в масштабе страны. Это становится возможным ввиду того, что само государство устанавливает и корректирует «правила игры», то есть разрабатывает законодательство о закупках, учитывая необходимость реализации так называемых дополнительных задач. Стоит уточнить, что такие задачи рассматриваются как «вторичные», непосредственно не связанные с конкретными закупками, но при этом они являются не менее значимыми для страны в целом Определение, задачи и принципы государственных закупок. Международные правила. [Электронный ресурс] URL: http://www.krimel.karelia.ru/file.cgi?id=138. Реализация дополнительных задач в сфере государственных закупок осуществляется посредством предоставления установленных законом преференций (преимуществ) отдельным категориям участников. При этом под преимуществами в таких случаях подразумеваются особые, более выгодные условия участия для определенных групп участников закупок, поддержка которых позволяет государству выполнить его социальные, экономические и другие функции. Ныне действующим Федеральным законом от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) предусмотрена поддержка нескольких групп участников закупок. В данной работе основной акцент сделан на рассмотрении механизма поддержки организаций инвалидов в российской системе государственных закупок. Поддержка таких организаций является важной социальной задачей государства, особенно актуальной в условиях принятия современным российским обществом социальной модели инвалидности, которая подразумевает активное вовлечение инвалидов в жизнь и деятельность общества, обеспечение лицам с ограниченными возможностями равных прав со здоровыми гражданами, в частности права на труд.

Объектом исследования в данной работе выступают механизмы поддержки инвалидов и их организаций со стороны государства. Предметом исследования является предоставление преференций организациям инвалидов при закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.

Цель исследования состоит в анализе реализации механизма предоставления ценовой преференции организациям инвалидов в российской закупочной практике, выявлении проблем реализации данного механизма, а также разработке рекомендаций по устранению проблем и совершенствованию закупочного законодательства. При этом сформулированы следующие гипотезы:

меры поддержки организаций инвалидов, предусмотренные Законом № 44-ФЗ, не в полной мере реализуются на практике;

установление преимуществ организациям инвалидов негативно сказывается на уровне конкуренции в государственных закупках;

предоставление ценовых преференций приводит к снижению эффективности закупочной кампании в части размера экономии заказчика по сравнению с закупками без преференций.

Стоит заметить, что предоставление преференций организациям инвалидов стало обязанностью, а не правом заказчика сравнительно недавно, а именно со вступлением в силу Закона № 44-ФЗ. В связи с этим в настоящее время имеется крайне мало исследований о том, насколько успешно данный механизм реализуется на практике. Научная новизна исследования состоит в углубленном анализе практики закупок с преференциями, осуществлявшихся по Закону № 44-ФЗ, и разработке рекомендаций, которые могут быть полезными для субъектов закупочной деятельности, законодателей и исследователей в сфере закупок.

В рамках исследования были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть механизмы поддержки отдельных групп участников, предусмотренные контрактной системой в сфере закупок;

- проанализировать предусмотренные российским законодательством способы поддержки инвалидов и их организаций вне сферы государственных закупок, направленные на интеграцию инвалидов в общественное производство; ценовой закупочный законодательство инвалид

- изучить российский и зарубежный опыт поддержки организаций инвалидов посредством государственного заказа;

- выявить проблемы, связанные с реализацией механизма предоставления преференций организациям инвалидов;

- сформулировать рекомендации по устранению проблем функционирования механизма ценовых преференций организациям инвалидов в российской системе закупок, а также рекомендации по совершенствованию соответствующих положений законодательства в сфере закупок.

Материалами, использованными для написания бакалаврской работы, являются нормативные правовые акты, научная литература, а также статьи экспертов по закупкам. Эмпирическую основу исследования составляют данные по закупкам и контрактам, полученные с официального сайта Единой информационной системы в сфере закупок (далее - ЕИС).

Данная бакалаврская работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. В главе 1 раскрыты понятие и сущность государственных преференций; рассмотрены основные аспекты преференций, предоставляемых при осуществлении государственных закупок. В главе 2 подробно рассмотрены механизмы поддержки организаций инвалидов как в рамках госзаказа, так и вне сферы закупок; дана оценка эффективности имеющихся способов поддержки. Также проведен анализ международного опыта поддержки организаций инвалидов посредством госзаказа, направленный на выявление лучших практик такой поддержки. Глава 3 посвящена исследованию российской практики предоставления преференций организациям инвалидов в рамках госзаказа. Выявлены основные проблемы реализации механизма предоставления ценовых преференций и даны рекомендации по их устранению. В заключении представлены выводы по работе. В библиографическом списке приведены источники литературы, задействованные при написании работы. В приложении представлены таблицы, составленные автором по данным из ЕИС. В них наглядно представлен материал, потребовавшийся для написания исследовательской части работы.

Глава 1. Государственная поддержка в форме преференций

1.1 Преференции: понятие и сущность

Поддержка отдельных групп участников в рамках государственного заказа осуществляется в виде предоставления им установленных законом преференций. В широком понимании преференция (от лат. praeferentis - предпочтение) - предоставление государством льгот и приоритетов тем или иным предприятиям и организациям в целях создания благоприятных условий их деятельности Словарь Академик. [Электронный ресурс]. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/fin_enc/17018. Согласно социологическому словарю, преференциями также считаются льготы, которое одно государство предоставляет другому как в одностороннем порядке, так и на началах взаимности Словарь терминов. [Электронный ресурс]. URL:http://btimes.ru/dictionary/preferentsii. В сфере государственных закупок преференции подразумевают особые условия участия определенных групп поставщиков, подрядчиков и исполнителей, претендующих на получение государственного заказа.

Преференции со стороны государства характеризуются избирательностью их предоставления. Это означает, что поддержку получают лишь определенные группы хозяйствующих субъектов, выделенные по какому-либо принципу. На широкий круг участников общественных отношений преференции не распространяются. Следовательно, их стимулирующая роль всегда носит адресный характер. Преференции как таковые могут предоставляться в различных формах: например, снижение налогов, освобождение от платежей, предоставление льготных кредитов, снижение ставки таможенных пошлин для союзных государств и так далее. Как отмечают исследователи, в мировой практике государственных закупок наибольшее распространение получили два метода предоставления преференций: обязательный процент участия определенных категорий участников и преференциальная надбавка к цене контракта Потаев В. С., Манжуева Э. Д. Предоставление преференций при размещении государственного заказа как метод стимулирования местных сельхозпроизводителей //Вестник Забайкальского государственного университета. - 2014. - №. 1..

Нормативной базой, регулирующей порядок предоставления государственных и муниципальных преференций в России, выступает, в первую очередь, Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон № 135-ФЗ). Заметим, что со вступлением в силу данного закона в российском законодательстве возникло понятие «государственная (муниципальная) помощь», а с 2009 года - «преференция» Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций. [Электронный ресурс]. URL: http://bujet.ru/article/196874.php. Ст.19 Закона № 135-ФЗ определяет цели предоставления преференций. Например, преференции могут быть предоставлены в целях развития науки и образования, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, социального обеспечения населения, поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - СМП), социально ориентированных некоммерческих организаций (далее - СО НКО) и так далее. Стоит заметить, что данный перечень не является закрытым, так как в последнем пункте указано, что цели могут быть определены другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ.

Ключевыми признаками преференции, на основании которых она подлежит антимонопольному контролю, являются:

- избирательность предоставления;

- извлечение преимущества (пользы) хозяйствующим субъектом;

- использование государственных ресурсов;

- нарушение условий конкуренции Там же..

Отдельно стоит пояснить последний пункт. Поддержка отдельных групп участников рынка государством нарушает условия конкуренции, так как участники, получившие государственную поддержку, оказываются в более благоприятном положении по сравнению со своими конкурентами. В худшем случае это может стать ключевой предпосылкой для доминирования, то есть утверждения исключительного положения определенных компаний на рынке. Если в таких условиях положение их конкурентов оказывается плачевным, то можно ожидать сокращение числа компаний в отрасли. При отсутствии должного государственного контроля за текущей ситуацией на рынке, вероятными последствиями могут стать рост цен и снижение качества предлагаемых товаров и услуг. В результате страдают потребители, вынужденные переплачивать за продукцию не самого высокого качества. Кроме того, в долгосрочном периоде не исключается даже стагнация отдельных отраслей экономики Попова О. А. Государственные закупки как эффективный инструмент регулирования развития экономики региона //Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. - 2014. - №. 6 (90).. Получается, что государство, выступая с благими намерениями о поддержке некоторых экономических агентов, так или иначе вносит искажения в работу рыночных механизмов и изменяет складывающееся естественным образом равновесие, что может привести к различным негативным последствиям. Стоит также учитывать, что преференции со стороны государства способны вызвать у участников, которым они предоставлены, иждивенческие настроения. Иными словами, возможно возникновение зависимости от государственной поддержки. Это приводит к тому, что у преференциальной группы участников снижаются стимулы для развития и оптимизации деятельности.

Интересно, что многие исследователи отмечают сходство между упомянутыми признаками преференции и коррупцией как экономическим явлением Is procurement used for too many objectives?

OECD, Pages:: 53-76 in Implementing the OECD Principles for Integrity in Public Procurement : Progress since 2008 . Ведь в случае коррупции государственные (или общественные) ресурсы тоже избирательно и адресно распределяются в пользу конкретных субъектов экономических отношений с целью получения выгод. Происходит это, например, при злоупотреблении государственным служащим своим служебным положением. Иное дело, что подобное извлечение выгод хозяйствующими субъектами происходит нелегально и может осуществляться на началах взаимности, то есть получение преференций происходит в обмен на взятку. Безусловно, подобные действия наносят ущерб общественному благосостоянию. Отмечается, что для противодействия коррупции необходимо любые требования и преференции сделать максимально простыми, открытыми и унифицированными Голованова Е. И., Гарина О. В. Коррупция-как угроза внутренней безопасности российского государства //Вестник Академии права и управления. - 2010. - №. 18. - С. 91-97..

1.2 Преференции в российской системе государственных закупок

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», равно как и действовавший до него Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», предусматривает преимущества для отдельных категорий участников закупок. К таковым участникам, в частности, относятся:

учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы (далее - УИС) (ст. 28);

организации инвалидов (ст. 29);

субъекты малого предпринимательства (далее - СМП) (ст. 30);

социально ориентированные некоммерческие организации (далее - СО НКО) (ст. 30).

Российским законодательством предусмотрены два способа предоставления преференций в государственных закупках: корректировка цены предложения участника с помощью ценового коэффициента и выделение квоты участия в государственном заказе. Квотирование применяется в отношении СМП и СО НКО, что связано с обязанностью заказчика закупать у данных организаций посредством проведения открытых конкурентных процедур закупок не менее чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок, за вычетом исключений, предусмотренных ч. 1.1 ст. 30 Закона № 44-ФЗ. Реализация данной меры происходит двумя способами: либо заказчик устанавливает ограничение участия и проводит закупку только среди СМП и СО НКО (возможно, если НМЦК не превышает 20 млн. рублей), либо устанавливает требование к поставщику (подрядчику, исполнителю), не являющемуся СМП, СО НКО о привлечении СМП, СО НКО в качестве субподрядчиков, соисполнителей. Поддержка малого бизнеса обусловлена, в первую очередь, необходимостью развития конкуренции на рынках и увеличения налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы государства, а также обеспечением занятости населения. Кроме того, как подчеркивает в своей работе Сироткина Н.Г., поддержка малого бизнеса благоприятно воздействует на прозрачность и эффективность закупочных процедур, так как снижается риск сговора крупных поставщиков ввиду повышения уровня конкуренции за государственный заказ Сироткина Н. Г. Механизмы реализации политики преференциальной поддержки и национального режима в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд //Вестник российской таможенной академии. - 2015. - №. 4. - с. 118-124.. В свою очередь, поддержка СО НКО в закупках, ставшая новацией Закона № 44-ФЗ, является не только мерой поддержки занятости, но и механизмом содействия развитию институтов гражданского общества, повышения качества услуг в социальной сфере.

Механизм поддержки других двух групп участников - УИС и организаций инвалидов - состоит в предоставлении ценовой преференции до 15% от предложенной ими цены контракта, но не выше размера НМЦК, рассчитанной заказчиком. При этом такое преимущество предоставляется лишь после признания одной из таких организаций победителем конкурентной процедуры закупки. То есть в самой процедуре они участвуют на равных с другими участниками. Интересно, что до вступления в силу Закона № 44-ФЗ предоставление такой преференции было правом, а не обязанностью заказчика. В связи с этим, как подчеркивают в своей работе А. Гришин и О. Шмурыгина, преимущества УИС и организациям инвалидов устанавливались лишь в редких случаях, что на практике не позволяло поддерживать данных участников Гришин А.А., Шмурыгина О.В. Федеральная контрактная система: осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд //Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. - 2015. - №. 4. - С. 286-291.. Стоит заметить, что такое поведение заказчиков вполне предсказуемо. Понятно, что их цель участия в закупках - удовлетворить потребности в товарах, работах, услугах при условии максимально эффективного использования средств. Причем согласно ст. 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что заказчик должен достигать заданные результаты либо с использованием наименьшего объема средств (экономность), либо с использованием определенного бюджетом объема средств (результативность). В случае если заказчик воспользуется правом предоставления преференции каким-либо организациям, то возникнет переплата за закупаемую продукцию, что равнозначно нарушению принципа экономного расходования средств. Очевидно, что никаких стимулов к подобным действиям у отдельного заказчика как субъекта закупочной деятельности нет. Осуществление поддержки отдельных участников закупок является приоритетом только для государства в целом. В связи с этим предоставление преимуществ по Закону № 44-ФЗ стало обязанностью заказчиков.

Стоит отдельно сказать о целях поддержки учреждений и предприятий УИС, перед тем как перейти к подробному рассмотрению вопроса о поддержке организаций инвалидов. Деятельность УИС крайне специфична ввиду наличия жесткой вертикальной структуры управления, отсутствия отбора трудовых ресурсов, невозможности приватизации и так далее. В связи с этим деятельность не может быть организована на чисто коммерческих началах. В результате учреждения и предприятия УИС испытывает затруднения с поиском рынков сбыта. В такой ситуации помощь приходит со стороны государства в виде ценовых преференций в конкурентных процедурах закупок, а также в виде прямых закупок у таких организаций (для нужд самой системы и различных ведомств). Преференция заключается в том, что при закупках товаров, работ, услуг, входящих в Перечень Постановления Правительства РФ от 14.07.2014 № 649 «О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими цены контракта», в случае, если в конкурентной процедуре закупки побеждает такая организация, контракт по ее требованию заключается по цене, увеличенной в размере до 15 процентов, но не выше НМЦК. Дополнительные средства необходимы УИС для обновления материально-технической базы, закупки более качественных материалов и комплектующих у поставщиков, выплату зарплат осужденным. Кроме того, немаловажно, что государственный заказ у УИС стимулирует создание рабочих мест для заключенных в местах лишения свободы. Это особенно актуально ввиду того, что труд заключенных рассматривается как одно из наиболее действенных средств их исправления и перевоспитания. Стоит добавить, что трудовая деятельность осужденных позволяет им освоить профессии и специальности, которые впоследствии будут способствовать их скорейшей адаптации и социализации в обществе после освобождения. Также трудовая деятельность осужденных позитивно влияет на оперативную обстановку, ее стабильность и управляемость, в исправительном учреждении в целом Третьяков И. Е. Реализация прав осуждённых к лишению свободы на труд в современной уголовно-исполнительной практике //Вектор науки Тольяттинского государственного университета. - 2014. - №. 1 (27)..

Преимущества организациям инвалидов предоставляются в целях улучшения их положения на рынке труда, обеспечения занятости, содействия созданию новых рабочих мест для данной социально незащищенной категории граждан. Стоит заметить, что занятость инвалидов способствует не только повышению уровня их благосостояния, что связано с получением инвалидами трудового дохода, но и позволяет осуществлять социализацию и социальную адаптацию лиц с ограниченными возможностями. Государственный заказ помогает обеспечить сравнительно устойчивый спрос на продукцию организаций инвалидов, которые в динамично меняющихся условиях рыночной среды в меньшей степени отличаются гибкостью по сравнению с другими организациями. Если государственная поддержка осуществляется целенаправленно и своевременно, у руководства организаций инвалидов появляются стимулы к созданию новых специализированных рабочих мест для лиц с ограниченными возможностями и расширению производства. В результате можно говорить об интеграции инвалидов в жизнь общества, что является одной из приоритетных задач современного социального государства.

Таким образом, в российской системе государственных закупок присутствуют механизмы поддержки нескольких категорий участников. Причем конечные цели их поддержки различны. Так, посредством закупок с преференциями у учреждений и предприятий УИС и организаций инвалидов, государство стремится в первую очередь решить социальные проблемы, связанные с положением инвалидов и заключенных в стране. Закупки на особых условиях у СО НКО способствуют развитию организаций некоммерческого сектора, которые в современном обществе выполняют социальные, культурные, благотворительные задачи. Поддержка СМП позволяет государству решать проблемы в сфере экономики, такие как развитие конкуренции и предотвращение монополизации рынков. Стоит заметить, что механизм поддержки, предусмотренный для СМП и СО НКО, гарантирует осуществление закупок у таких организаций, так как заказчику необходимо выполнить норму о закупках не менее 15% совокупного годового объема закупок и отчитаться об этом по итогам года. Невыполнение данной нормы влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей (ч. 11 ст. 7.30 КоАП РФ). Между тем ценовые преимущества для организаций инвалидов и учреждений и предприятий УИС скорее повышают вероятность победы таких организаций в государственных закупках, так как они могут предложить более низкую цену, чем их конкуренты, учитывая тот факт, что итоговая цена контракта для них будет увеличена. Получается, предусмотренная законом поддержка СМП и СО НКО посредством государственного заказа носит более систематический характер, чем поддержка организаций инвалидов и учреждений и предприятий УИС. Исходя из этого, можно предположить, что решение экономических проблем и поддержка некоммерческого сектора - все же более приоритетные дополнительные задачи государства в сфере закупок, чем решение социальных проблем.

Глава 2. Поддержка организаций инвалидов

2.1 Поддержка инвалидов и их организаций в РФ вне сферы государственных закупок

Законодательной базой, регулирующей положение инвалидов в РФ, является, в первую очередь, Конституция РФ и Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее - Закон № 181-ФЗ), который определяет статус инвалидов и закрепляет направления государственной политики в области социальной защиты данной группы населения, а также Трудовой Кодекс РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ, который закрепляет трудовые права инвалидов. Кроме того, действует ряд других законов, указов Президента и постановлений Правительства в отношении инвалидов. Стоит также упомянуть, что в 2012 году Россия ратифицировала Конвенцию ООН о правах инвалидов, что «ознаменовало намерение государства создавать материальную среду для полноценной жизни инвалида - полноправного члена общества» Конвенция о правах инвалидов// ООН. [Электронный документ]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/disability.shtml.

Справедливо будет отметить, что в настоящее время в России вопросу поддержки инвалидов и их организаций уделяется повышенное внимание. Это во многом связано с постепенным переходом российского общества от медицинской модели инвалидности, в которой инвалидность рассматривается исключительно как недуг или патология, к социальной модели, согласно которой инвалидность является социальной проблемой. Если первая модель предполагает изоляцию инвалидов от общества, то вторая, напротив, подразумевает активное вовлечение инвалидов в общественные отношения, предоставление им равных прав и возможностей с остальными гражданами. Далее рассмотрим, какие меры, помимо преференций в государственных закупках, предусмотрены для поддержки данной социально незащищенной категории граждан и организаций инвалидов. Но перед этим представляется целесообразным дать краткие сведения о положении инвалидов в РФ.

Согласно Закону № 181-ФЗ инвалидом считается лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Общая численность инвалидов в РФ на начало 2017 года составила 12,314 млн. человек Статистические данные по инвалидности. [Электронный ресурс]. URL: https://sfri.ru/stat/. Данный показатель устойчиво снижается, начиная с 2011 года (см. рис. 1). К сожалению, такая динамика обусловлена естественным выбытием инвалидов пожилого возраста и инвалидов войны, а не успехами в здравоохранении и не позитивными изменениями в области медико- социальной экспертизы Министр М. Топилин: Снижение числа инвалидов в России не связано с изменениями в работе медико- социальной экспертизы// Министерство труда и социальной защиты РФ [сайт]. URL: http://www.rosmintrud.ru/social/invalid-defence/303.

Рис. 1. Динамика численности инвалидов в РФ с 2011 по 2017 гг., тыс. чел.

Что касается доли инвалидов по отношению к общей численности населения на 1 января 2017 года, то она равна 8,4%. В период с 2011 по 2016 год этот показатель незначительно колеблется, оставаясь в пределах 10%. Как отмечает в своей работе исследователь А.В. Шульгин, доля инвалидов в России значительно ниже, чем во многих европейских странах с высоким уровнем жизни. Так, например, по его данным, в Финляндии этот показатель равен 32,3%, в Великобритании - 27,2%, во Франции - 24,6%, в Чехии - 20,2% Шульгин А. В. Трудоустройство инвалидов в Воронежской области //Финансы, экономика, стратегия. - 2014. - №. 3. - С. 28-31.. Можно предположить, что сравнительно низкий уровень инвалидизации российского общества является одной из причин того, что меры поддержки инвалидов и их организаций в РФ разработаны не так тщательно, как в Европе.

Стоит отдельно отметить, что в структуре инвалидов стабильно преобладают лица старше трудоспособного (т.е. пенсионного) возраста. Они составляют примерно 65% от общего числа всех инвалидов. Доля детей-инвалидов не достигает и 5%. Доля лиц трудоспособного возраста (мужчины от 18 до 59 лет, женщины от 18 до 54 лет) составляет примерно 30%. Численность же инвалидов в трудоспособном возрасте на начало 2017 года составляет 3,7 млн. человек. Актуальной проблемой для этой категории граждан остается высокий уровень безработицы при сравнительно низком уровне занятости. На начало 2017 года только четверть от общего числа инвалидов в трудоспособном возрасте, то есть примерно 1 млн. человек, являлись занятыми Медведев призвал стимулировать работодателей трудоустраивать инвалидов - Российская газета. [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2017/03/09/medvedev-prizval-stimulirovat-rabotodatelej-trudoustraivat-invalidov.html. По данным Росстата, уровень занятости инвалидов в возрасте 15-72 лет на начало 2016 г. составлял 12,5%, что значительно ниже уровня занятости всего населения, равного 65,7%. Уровень безработицы среди инвалидов составлял 18,3%, в то время как среди всего населения данный показатель был равен всего 5,5%. Столь низкие показатели трудоустройства инвалидов обусловлены множеством факторов, среди которых низкий спрос работодателей на труд инвалидов, высокие издержки переоборудования рабочих мест, трудности с поиском работы и адаптацией к условиям труда самих работников-инвалидов и так далее. Безусловно, решение таких проблем невозможно без вмешательства государства. Как заявил премьер-министр РФ Д.А. Медведев, Правительство намерено к 2020 году создать условия, при которых подходящую работу могли найти не меньше половины людей с ограниченными возможностями трудоспособного возраста.

Рис. 2. Распределение инвалидов в РФ по возрасту.

Составлено автором по данным Росстата

Исследователи проблем инвалидности выделяют две группы мер социальной поддержки лиц с ограниченными возможностями: компенсирующие меры и меры интеграции Демьянова А. В. Социальная политика в сфере защиты прав инвалидов в России. - 2015.. Первые реализуются в целях компенсации влияния проблем со здоровьем на положение инвалидов в социуме, в то время как вторые направлены на активное вовлечение инвалидов в жизнь и деятельность общества. Стоит отметить, что рассматриваемые группы мер характеризуются противоположно направленным воздействием на занятость и положение инвалидов. Компенсирующие меры реализуются в форме денежных выплат (пенсии, пособии) и неденежных льгот (право бесплатного проезда на транспорте, сниженные тарифы ЖКХ и другие). Конечно, подобные меры повышают уровень жизни инвалидов, однако они снижают стимулы к трудоустройству. Как известно из экономической теории, дестимулирующий эффект оказывается наиболее значительным, когда размер выплат особенно велик. То есть если нетрудовые пособия лицам с ограниченными возможностями достаточны для их полноценного существования, труд для них становится менее привлекательной альтернативой. Также если государство предусматривает снятие компенсирующих выплат в случае трудоустройства инвалидов, их стимулы к труду значительно снижаются. Что касается интеграционных мер, то они, напротив, позволяют повысить занятость инвалидов. Это происходит, например, посредством предоставления государством льгот работодателям, трудоустраивающим инвалидов в своих организациях, за счет установления квот по приему на работу инвалидов и штрафов за их неисполнение и так далее. В результате имеют место как устойчивый спрос на труд инвалидов, так и их стабильное предложение труда. Что касается сферы государственных закупок, то вполне очевидно, что преференции организациям инвалидов могут считаться мерой по интеграции инвалидов в общественное производство. Государство, посредством закупки товаров, работ, услуг у организаций инвалидов, не только поддерживает такие организации и стимулирует их экономическую деятельность, но и обеспечивает постоянную занятость лиц с ограниченными возможностями. Далее обратимся к рассмотрению других интеграционных мер, предусмотренных российским законодательством, конечной целью которых также является поддержание занятости инвалидов, и постараемся дать оценку их эффективности.

Основной формой трудоустройства инвалидов в РФ выступает квотирование. Статьей 20 Закона № 181-ФЗ предусмотрена обязанность работодателей квотировать рабочие места для инвалидов. Так, если численность работников превышает 100 человек, квота для приема инвалидов устанавливается в пределах от 2 до 4 процентов среднесписочной численности работников (размер квоты устанавливается субъектами РФ). С июля 2013 года организации с численностью работников не менее 35 и не более 100 человек также квотируют рабочие места для инвалидов, только в пределах 3 процентов среднесписочной численности работников. При этом общественные объединения инвалидов и образованные ими организации освобождены от выполнения данного требования.

О неэффективности квотирования рабочих мест для инвалидов неоднократно заявлял председатель Российского союза промышленников и предпринимателей А. Шохин, его мнение разделяла заместитель председателя Правительства О. Голодец РСПП: квоты на рабочих-инвалидов бесполезны// Ведомости. [Электронный ресурс]. URL: http://www.vedomosti.ru/management/articles/2013/03/01/rspp_kvoty_na_rabochihinvalidov_bespolezny. Дело в том, что в случае квотирования на бизнес накладывается дополнительная нагрузка, что негативно сказывается на финансовых показателях компаний и затрудняет их деятельностьКак соблюдать закон о квотировании рабочих мест для инвалидов// Главбух. [Электронный ресурс]. URL: http://www.glavbukh.ru/art/22514-kak-soblyudat-zakon-o-kvotirovanii-rabochih-mest-dlya-invalidov. К тому же численность инвалидов, трудоустроенных в счет квот, остается низкой в масштабах страны. Это может быть обусловлено слабым государственным контролем за выполнением данного требования, несоответствием характеристик рабочих мест потребностям инвалидов, а также высокими затратами переоборудования рабочих мест. Кроме того, административный штраф за отказ работодателя в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты по ст. 5.42 КоАП РФ, налагаемый на должностное лицо, сравнительно небольшой - от 5 до 10 тысяч рублей. Следовательно, многие работодатели предпочитают выплатить штраф, а не нести издержки переоборудования рабочих мест для инвалидов, которые могут достигать 850 тысяч рублей Рабочее место для инвалида в Москве стоит бюджету 850 тыс. рублей// Известия. [Электронный ресурс]. URL: http://izvestia.ru/news/549559. Стоит также заметить, что у самих инвалидов возникают проблемы с поиском подходящих рабочих мест и адаптацией на новом рабочем месте, что также негативно сказывается на показателях их занятости.

Таблица 1 - Трудоустройство на квотируемые рабочие места, чел.

Источник: данные Федеральной службы по труду и занятости

Между тем более эффективными считаются альтернативные региональные практики: аренда рабочих мест работодателями на специализированных предприятиях и у общественных объединений инвалидов (как разрешено, например, в Амурской, Тульской и Тюменской областях), создание совместных оборудованных рабочих мест несколькими организациями для снижения нагрузки на бюджет каждого из них (в Кировской, Тульской областях), размещение заказов на предприятиях объединений инвалидов (в Орловской области) Квотирование рабочих мест// Главбух. [Электронный ресурс]. URL: http://www.glavbukh.ru/art/22514-kak-soblyudat-zakon-o-kvotirovanii-rabochih-mest-dlya-invalidov. Однако подобные практики на сегодняшний день применяются в малом числе регионов страны, так как возможность выполнить норму по квотированию иными способами предусмотрена не в каждом региональном законодательстве.

Стоит заметить, что в настоящее время в Министерстве труда ведется обсуждение о том, как сделать механизм квотирования более действенным. В частности, рассматривается инициатива о создании фонда поддержки занятости инвалидов. Фонд поддержки занятости инвалидов: на что пойдут деньги// АСИ. [Электронный ресурс]. URL: https://www.asi.org.ru/news/2017/03/15/fond-podderzhki-zanyatosti-invalidov/ Формировать такой фонд предлагается из компенсационных выплат работодателей, не принявших инвалидов на работу. Поступившие средства будут распределены в пользу организаций, трудоустраивающих инвалидов сверх установленных квот, в целях поощрения и поддержки их практик. Как отмечает председатель Общероссийской общественной организации «Центр по оказанию помощи инвалидам с нарушениями опорно-двигательной системы» Иван Мещеряков, имеет смысл дополнительно стимулировать работодателей, трудоустраивающих инвалидов сверх установленных квот, например, посредством установления льготных ставок аренды помещений или создания для них дополнительных преференций при госзаказе Минтруд разрабатывает меры поощрения работодателей, нанявших на работу инвалидов сверх квоты// Профиль. [Электронный ресурс]. URL: http://www.profile.ru/obsch/item/112569-mintrud-khochet-izmenit-sistemu-kvotirovaniya-rabochikh-mest-dlya-invalidov.

Еще одним способом повышения занятости инвалидов и вовлечения их в деятельность общества является прямая государственная поддержка организаций инвалидов. Как стало известно, в 2017 году предусмотрены выплаты полутора миллиардов рублей в качестве субсидий четырем наиболее крупным общероссийским организациям инвалидов в связи с тем, что на них в большей степени возложено выполнение масштабных общественно значимых программ в масштабах страны Министр Максим Топилин: Общероссийские организации инвалидов получат 1,5 млрд. рублей из федерального бюджета// Министерство труда и социальной защиты РФ [сайт]. URL: http://www.rosmintrud.ru/social/invalid-defence/360/. К таковым относятся: Всероссийское общество слепых (субсидия 699,4 млн. рублей), Всероссийское общество инвалидов (491,8 млн. рублей), Общероссийская организация инвалидов войны в Афганистане (162, 8 млн. рублей), Всероссийское общество глухих (145,9 млн. рублей). Выделенные из федерального бюджета средства пойдут на частичное возмещение затрат, связанных с уставной деятельностью перечисленных общественных организаций инвалидов по решению социальных проблем инвалидов, укрепление материально-технической базы и реализацию мер по реабилитации и социальной интеграции инвалидов Документы// Правительство РФ. [Электронный документ]. URL: http://government.ru/docs/25845/. Пожалуй, выделение субсидий организациям инвалидов - один из наиболее действенных способов простимулировать их деятельность. Однако в условиях российских реалий чрезвычайно важно наладить контроль за целевым расходованием государственных средств.

Помимо субсидий, предусмотрены и другие формы поддержки организациям инвалидов, в том числе предоставление ряда налоговых и неналоговых льгот. Вообще, как сказано в ст. 33 Закона № 181-ФЗ, оказание поддержки общественным организациям инвалидов может осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в части социально ориентированных некоммерческих организаций. В свою очередь на организации, которые созданы общероссийскими общественными организациями инвалидов, и уставной капитал которых полностью состоит из вкладов общественных организаций инвалидов, и среднесписочная численность инвалидов в которых по отношению к другим работникам составляет не менее чем 50 процентов, а доля оплаты труда в фонде оплаты труда - не менее чем 25 процентов, распространяется действие Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ».

Что касается налоговых льгот, то стоит упомянуть, что не подлежит налогообложению налогом на добавленную стоимость (НДС) реализация товаров, работ, услуг производимых и реализуемых организациями инвалидов, за исключением подакцизных товаров, минерального сырья и полезных ископаемых, а также других товаров по перечню, утверждаемому Правительством РФ по представлению общероссийских общественных организаций инвалидов. Данная норма содержится в подпункте 2 п. 3 ст. 149 НК РФ. Заметим, что критерии выделения организаций инвалидов в НК РФ совпадают с критериями, представленными в Законе № 44-ФЗ. Кроме НДС, общероссийские общественные организации инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 процентов, освобождаются от обложения налогом на имущество в отношении имущества, используемого ими для осуществления их уставной деятельности. Организации, уставной капитал которых состоит из вкладов общероссийских организаций инвалидов, если среднесписочная численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50 процентов, а их доля в фонде оплаты труда - не менее 25 процентов, также освобождаются от обложения налогом на имущество в отношении имущества, используемого ими для производства и (или) реализации товаров, работ, услуг (п. 3 ст. 381 НК РФ). Предусмотрено также освобождение от уплаты земельного налога, о чем сказано в п. 5 ст. 395 НК РФ. Организации, в которых инвалиды составляют не менее 50% и доля расходов на оплату труда инвалидов в расходах на оплату труда составляет не менее 25%, могут учитывать затраты на социальную поддержку сотрудников-инвалидов в числе прочих расходов и тем самым уменьшать налогооблагаемую базу по налогу на прибыль. Об этом сказано в подп. 38 п. 1 ст. 264 НК РФ. Стоит заметить, что учет по операциям, облагаемым и не облагаемым налогами, должен вестись раздельно, что, конечно, затрудняет ведение отчетности организациями инвалидов. Однако применение налоговых льгот является правом организаций, а потому остается на их усмотрение.

Что касается неналоговых льгот для организаций инвалидов, то наиболее часто применяется предоставление органами власти и органами местного самоуправления в безвозмездное пользование имущества (включая здания, нежилые помещения), используемого данными объединениями и организациями на законных основаниях в течение не менее чем пять лет на момент предоставления такого имущества (ст. 33 181-ФЗ).

Стоит заметить, что предоставление налоговых и неналоговых льгот определенным видам организаций может привести к злоупотреблениям со стороны недобросовестных организаций. В связи с этим государство вынуждено постоянно контролировать законность получения таких льгот. Основные достоинства и недостатки рассмотренных мер поддержки инвалидов и их организаций для наглядности представлены в таблице.

Таблица 2 - Достоинства и недостатки механизмов поддержки инвалидов, направленных на их интеграцию в деятельность общества. Составлено автором

2.2 Преференции организациям инвалидов в государственных закупках РФ и зарубежных стран

Далее обратимся к подробному рассмотрению особенностей поддержки организаций инвалидов в государственных закупках РФ. Согласно действующему законодательству, российские организации инвалидов могут рассчитывать на получение преференций, если одновременно выполняются следующие условия:

Соответствие организации инвалидов параметрам, указанным в п.2 ст.29 44-ФЗ;

Закупаемые товары, работы, услуги входят в перечень, утвержденный Постановлением Правительства от 15.04.2014 № 341;

Проводимая закупка не является закупкой у единственного поставщика.

В первую очередь, организации инвалидов должны соответствовать параметрам, указанным в законе. Так, к организациям инвалидов, которым предоставляются преференции при государственных закупках, согласно статье 29 Закона № 44-ФЗ, относятся:

Общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее чем восемьдесят процентов;

Организации, уставный (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов и среднесписочная численность инвалидов в которых по отношению к другим работникам составляет не менее чем пятьдесят процентов, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда - не менее чем двадцать пять процентов.

Такие достаточно подробные характеристики организаций инвалидов установлены для того, чтобы ограничить круг потенциальных получателей преимуществ в закупках. Иначе была бы высока вероятность финансирования сомнительных организаций за счет государственных средств, что не позволило бы государству решать дополнительные задачи в рамках сферы государственных закупок. Чтобы претендовать на получение ценовых преимуществ, организации должны в составе заявки на участие предоставить декларацию (заявление) в произвольной форме о своем соответствии ст. 29 Закона № 44-ФЗ.

Информация о предоставлении преимуществ организациям инвалидов должна быть указана заказчиком в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке. Также такая информация содержится в плане-графике заказчика.

Порядок предоставления преимуществ организациям инвалидов при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в отношении предлагаемой ими цены контракта установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 341«О предоставлении преимуществ организациям инвалидов при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в отношении предлагаемой ими цены контракта» (далее - Постановление № 341). Преференции в отношении цены контракта распространяются только на товары, работы и услуги, входящие в перечень, утвержденный Постановлением № 341. В настоящее время действует третья редакция перечня, введенная постановлением Правительства РФ от 28 июля 2016 № 724. В предыдущей редакции в перечень входило 42 наименования товаров по кодам Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД 2). В основном были представлены продукты питания, одежда, мебель, предметы повседневного обихода и так далее. Например, полуфабрикаты, соки, постельное бельё, занавеси, комплекты и костюмы, мебель для сидения. В новой редакции перечень был дополнен 15 позициями. Как отмечается, необходимость расширения перечня возникла ввиду того, что общественные организации инвалидов освоили выпуск новых видов товаров и предоставление новых видов услуг Документы// Правительство РФ [сайт]. URL: http://government.ru/docs/24051/. Новыми позициями в перечне стали изделия печатные для слепых, хозяйственные изделия, резервуары, услуги по устному переводу, услуги санаторно-курортных организаций и спортивных объектов и другие. По оценкам Правительства РФ, общий годовой объем производства товаров, работ и услуг по новой редакции перечня составит более 4750,67 млн. рублей с общей численностью занятых в производстве и оказании услуг работников-инвалидов свыше 7 тысяч человек Там же..

Сущность преференции, как уже упоминалось, состоит в том, что организациям инвалидов предоставляются преимущества в отношении предлагаемой ими цены контракта в размере до 15 процентов, но не выше начальной (максимальной) цены контракта. Иными словами, если организация инвалидов стала победителем в конкурентной процедуре закупок, контракт с ней будет заключен по более высокой цене, расчет которой можно представить в следующей форме:

(Предложение организации инвалидов, признанной победителем)*1,15 = цена контракта, заключаемого с организацией инвалидов.

Однако если цена контракта с учетом преференции, рассчитанная по формуле, превышает НМЦК, то контракт будет заключен по НМЦК.

Для получения преимущества победившая в закупке организация инвалидов при заключении контракта предъявляет заказчику требование о предоставлении преимуществ, составленное в произвольной форме.