Поддержка отдельных групп участников на рынке государственных закупок посредством госзаказа

Важным моментом является то, что предоставление преференций организациям инвалидов возможно лишь в случае их победы в конкурентных процедурах закупок. К таковым относятся конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений. В случае закупки у единственного поставщика преференции организациям инвалидов не предусмотрены.

Между тем в 2016 году депутаты В.С. Вшивцев и М.В. Тарасенко вносили на рассмотрение в Государственную Думу РФ законопроект № 1121415-6, предлагавший установить случаи закупки у организаций инвалидов как у единственного поставщика в ст. 93 Закона № 44-ФЗ. Причем неконкурентным способом предлагалось закупать товары, работы и услуги всё из того же перечня Постановления № 341. Сумму таких закупок, по мнению авторов законопроекта, необходимо ограничить потолком в 1 миллион рублей. А годовой объем закупок, которые заказчик вправе провести по этому случаю, не должен превышать 50% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более 20 миллионов рублей. Необходимость принятия подобной меры, как утверждали парламентарии, вызвана тем, что норма о предоставлении преимуществ в виде преференциальной надбавки не реализуется в полной мере. Они отмечали, что заказчики зачастую неверно трактуют закон и предоставляют преимущества «с широким пределом усмотрения», например, снижают размер преференциальной надбавки до 5% или даже 1%. То есть, по сути, неверно трактуют формулировку о предоставлении преимуществ «в размере до 15%», устанавливая любой размер преференции, меньший 15%, по своему усмотрению, в извещении о закупке. Забегая вперед, стоит сказать, что подобная проблема действительно нередко возникает при закупках с преференциями для организаций инвалидов. В практической части данной бакалаврской работы о ней будет сказано более подробно. Как стало известно на момент написания работы, Правительство РФ не поддержало данный законопроект, сославшись на то, что заказчики в соответствии с установленными законом требованиями обязаны предоставлять преимущества в размере до 15% от цены, предложенной данной категорий участников Автоматизированная система законодательной деятельности// Государственная Дума РФ. [Электронный документ]. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=1121415-6&02.

Стоит заметить, что российский опыт поддержки организаций инвалидов - участников государственных закупок не является уникальным, так как разного рода преференции таким организациям предоставляются во многих странах мира.

В странах Евросоюза предусмотрено резервирование контрактов для организаций инвалидов, что осуществляется в целях социальной интеграции Обзор системы государственных закупок в Европейском союзе. [Электронный ресурс]. URL: http://www.e-torgi.ru/index.php/stati-2/7947-obzor-reformy-gosudarstvennykh-zakupok-v-evropejskom-soyuze. Стоит заметить, что директивой 2014/24/EU о государственных закупках предусмотрено снижение требований для субъектов экономической деятельности, чьей целью является социальная и профессиональная интеграция инвалидов и социально незащищенных работников. Требование к доле таких работников от общего числа сотрудников организации было сокращено с 50 до 30%. До марта 2016 года государства-члены ЕС были обязаны включить такое положение в национальные законодательства. Следовательно, в странах Евросоюза осуществляется поддержка широкого круга организаций, в которых трудоустроены инвалиды.

Резервирование контрактов («государственное бронирование») у организаций инвалидов осуществляется также в некоторых странах ближнего зарубежья, например в Киргизии Централизованный банк данных правовой информации Кыргызской Республики// Министерство юстиции Кыргызской республики. [Электронный документ]. URL:http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/99111. Интересно, что в этой стране наравне с перечнем обществ инвалидов действует перечень государственных заказчиков, ответственных за реализацию государственных нужд в товарах национальных обществ инвалидов. Министерство финансов этой страны по согласованию с обществами инвалидов устанавливает ассортимент, объемы и сроки поставок товаров. Государственное антимонопольное регулирование также по согласованию с обществами инвалидов устанавливает цены на товары. Таким образом, в Киргизии, в отличие от России, поддержка организаций инвалидов осуществляется на постоянной основе без применения каких-либо конкурентных процедур закупок. В связи с этим не исключен риск ухудшения качества поставляемой продукции.

В Республике Беларусь при проведении конкурсов, электронных аукционов, процедур запроса ценовых предложений применяется преференциальная поправка в размере 25%, в случае предложения участником товаров (работ, услуг) собственного производства организаций, в которых численность инвалидов составляет не менее 50% от списочной численности работников. Такие правила содержатся в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 22 августа 2012 г. № 778 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)». В отличие от России, преимущество организациям инвалидов в большинстве случаев предоставляется не в денежной форме. Предоставление преференции по аналогии с российскими правилами происходит, если организация инвалидов признана победителем электронного аукциона. В таком случае контракт заключается по цене последней ставки данного участника, увеличенной на 25%. Однако при проведении конкурсов, процедур запроса ценовых предложений цена участника уменьшается на 25% для целей сравнения и оценки предложений. В случае равенства нескольких предложений с преференциальной поправкой и без нее, выигрывает участник, к предложению которого такая поправка применялась. Если предложений с поправкой несколько и они равны, то при технически возможном разделении предмета государственной закупки на части объем (количество) товаров, работ, услуг пропорционально разделяется между данными участниками. При отсутствии такой возможности победителем признается тот участник, чья заявка поступила раньше. Таким образом, механизм поддержки организаций инвалидов в конкурсах и запросах ценовых предложений сводится к тому, что такие организации получают больший шанс на победу по сравнению с другими участниками. Стоит заключить, что отличительной чертой белорусской системы преференций по сравнению с российской является отсутствие перечня позиций, закупаемых у организаций инвалидов с предоставлением преференций. Имеется лишь требование о том, чтобы объект закупки был продукцией собственного производства организаций инвалидов. Для подтверждения данного факта организации инвалидов Беларуси вынуждены предоставлять заказчику несколько документов, что несколько усложняет закупочный процесс. Также нельзя не отметить, что преференциальная надбавка в Беларуси выше, чем в России, на 10 процентных пунктов, значит, организации инвалидов имеют более высокие шансы на получение государственного контракта.

В Казахстане порядок предоставления преференций специализированным организациям инвалидов в государственных закупках регламентирован Законом Республики Казахстан от 4 декабря 2015 года № 434-V «О государственных закупках». Согласно ст. 51 данного закона организаторы государственных закупок закупают товары, предназначенные для нужд инвалидов, способом конкурса у организаций инвалидов, производящих и (или) поставляющих такие товары, в объеме не менее 50% от общего объема средств, выделенных для приобретения данных товаров в текущем году. Указано, что к таковым товарам относятся тифлотехнические средства, специальные средства передвижения, а также обязательные гигиенические средства. Помимо этого, предусмотрена обязанность государственных заказчиков закупать иные товары у производящих товары организаций инвалидов также в объеме не менее 50% от общего объема средств, выделенных на их приобретение в текущем году. Работы и услуги организаций инвалидов заказчик должен закупать в объеме 100% от общего объема средств, выделенных на их приобретение в текущем году. Представляется, что подобные обязательные требования к заказчику об объеме закупаемых у организаций инвалидов товаров, работ, услуг позволяют с большей долей вероятности, по сравнению с российскими мерами поддержки, гарантировать занятость инвалидов и финансовую устойчивость их организаций. Однако стимулы для улучшения организациями инвалидов качества производимой продукции, вероятно, ниже, чем в России, так как казахские организации инвалидов могут быть уверены в получении заказов от государства. К сожалению, при этом возрастает риск появления иждивенческих настроений у таких организаций.

Стоит отметить, что имеется перечень отдельных видов товаров, работ и услуг, закупаемых у общественных объединений и организаций инвалидов, и перечень таких объединений и организаций. Перечень товаров, работ и услуг в последней редакции, введенной постановлением Правительства РК от 27 декабря 2016, содержит 22 позиции, что в 2,5 раза меньше, чем в России. Интересно, что отдельные позиции казахского перечня совпадают с российскими: например, постельное белье, костюмы, шторы. Перечень общественных объединений инвалидов и организаций, созданных ими, производящих товары, выполняющих работы и оказывающих услуги, включает 125 таких объединений и организаций. Только они имеют право воспользоваться установленными законом преимуществами при закупках. Наличие единого перечня организаций инвалидов, пожалуй, можно считать позитивным фактором, повышающим прозрачность при реализации механизма преференций в закупках, так как заказчики могут быть уверены в достоверности информации о статусе организации. Вместе с тем установлен порядок включения в данный перечень, что означает, что при соблюдении определенных требований новые организации инвалидов могут претендовать на получение преференций в закупках. Вероятно, возможность включения новых организаций в перечень получателей преференций стимулирует организации выполнить установленные законом требования, в частности касающихся трудоустройства инвалидов, что также можно рассматривать как позитивный фактор.

Таким образом, в данной главе были рассмотрены теоретические аспекты предоставления преимуществ организациям инвалидов в государственных закупках России и некоторых зарубежных стран. Опираясь на имеющиеся данные по международному опыту поддержки организаций инвалидов, можно, прежде всего, предложить создание и размещение в открытом доступе единого перечня таких организаций в России, как это сделано в Казахстане. Подобный перечень позволил бы гарантировать достоверность информации о статусе организаций инвалидов, а значит, повысилась бы прозрачность процесса предоставления преференций. Что касается альтернативных форм поддержки организаций инвалидов и возможности их применения в России, то необходимо заметить, что каждая из форм обладает своими достоинствами и недостатками, а потому поспешных выводов о необходимости их включения в российское законодательство о закупках делать не стоит. В частности, резервирование контрактов (или, как предлагали российские депутаты - закупки у организаций инвалидов как у единственного поставщика) хоть и обеспечивает более стабильную поддержку таких организаций, всё же чревато такими неблагоприятными последствиями, как возникновение зависимости организаций инвалидов от предоставляемой поддержки и исчезновение стимулов для оптимизации деятельности. В следующей главе представлен анализ российской модели поддержки организаций инвалидов посредством государственного заказа, в ходе которого были выявлены основные достоинства и недостатки ныне действующей модели.

Глава 3. Исследование российской практики предоставления ценовых преференций организациям инвалидов в государственных закупках

3.1 Методология исследования

В эмпирической части работы рассмотрены практические аспекты функционирования механизма предоставления преимуществ организациям инвалидов в государственных закупках России. Цель исследования заключалась в выявлении и анализе проблем, связанных с реализацией данного механизма. Было выдвинуто три гипотезы:

Меры поддержки организаций инвалидов, предусмотренные Законом № 44-ФЗ, не в полной мере реализуются на практике;

Установление преимуществ организациям инвалидов негативно сказывается на уровне конкуренции в государственных закупках;

Предоставление ценовых преференций приводит к снижению эффективности закупочной кампании в части размера экономии заказчика по сравнению с закупками без преференций.

В целях проверки гипотез была определена методология исследования, изложенная ниже.

В первую очередь, был проведен анализ закупочной практики продукции, входящей в перечень Постановления № 341. Позиции, включенные в перечень в июле 2016 года, были исключены из рассмотрения в силу того, что закупочная практика по ним к моменту проведения исследования не сложилась. По рассмотренным 42 позициям была определена доля закупок, контракт по которым был присужден организациям инвалидов, по отношению к закупкам с установленными преференциями для данной категории участников. Проведенный анализ позволил выявить позиции из перечня, которые закупаются у организаций инвалидов в рамках контрактной системы наиболее часто/редко. В отношении группы продукции, закупаемой наиболее часто, а именно - код ОКПД2 - 10.32.1 был проведен углубленный анализ закупочной практики. Ввиду большого числа закупок соответствующей группы за 2016 год (более 1900), а также существующих проблем информационного обеспечения контрактной системы (отсутствуют возможности для автоматической обработки данных по заданным параметрам, необходимость получения интересующей информации вручную по результатам анализа разрозненных документов, связанных с закупками и проч.) было принято решение ограничить выборку практикой закупок крупных региональных заказчиков - городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург. В результате проведенного анализа были выявлены и подробно рассмотрены случаи, когда заказчик не устанавливал преимущества организациям инвалидов в нарушение требований законодательства, а также иные нарушения, связанные с реализацией ст. 29 Закона № 44-ФЗ, при осуществлении закупок из перечня.

Методология второго этапа исследования заключалась в сравнении числа поданных заявок, а также величины снижения итоговой цены контракта в закупках позиций из перечня с установленными преференциями и без них. Такое сравнение оказалось возможным ввиду выявленных нарушений законодательства заказчиками - по всем рассмотренным кодам из перечня производились также закупки без установленных преференций для организаций инвалидов. Результаты исследования были необходимы для подтверждения или опровержения Гипотез 2 и 3. Анализ производился по двум из наиболее часто закупаемых у организаций инвалидов объектов закупки по ОКПД2 - 10.32.1 - Соки из фруктов и овощей, а также 22.29.29 - Изделия пластмассовые прочие. Стоит пояснить, что данные объекты закупки были выбраны для рассмотрения еще и в силу того, что они относятся к разным рынкам, поэтому вероятность участия в них одних и те же поставщиков с определенной стратегией поведения при подаче ценовых предложений, сводится к минимуму. Сравнение уровня конкуренции в закупках с установленными преимуществами и без преимуществ проводилось на основании таких показателей, как среднее число поданных и допущенных заявок, а также доля несостоявшихся процедур, то есть процедур, в рамках которых было подано или допущено менее одной заявки включительно. Если число поданных и допущенных заявок оказывалось ниже в закупках с установленными преференциями, можно было делать вывод о том, что сам факт указания преимуществ для организаций инвалидов негативно сказывался на желании потенциальных участников, не являющихся такими организациями, принимать участие в закупках. Кроме того, если доля несостоявшихся закупок оказывалась больше в закупках с установленными преференциями, это также косвенно свидетельствовало о нежелании представителей функционирующего рынка участвовать в закупках, где организации инвалидов принимают участие на особых правах. Анализ производился на основании имеющихся в ЕИС данных по 59 закупкам сока с установленными преимуществами для организаций инвалидов и 63 закупкам сока без установленных преимуществ. Также были рассмотрены 26 закупок пластмассы с установленными преимуществами и 32 закупки без преимуществ. Все закупки осуществлялись в 2016 году.

Для расчета размера экономии заказчика использовалась следующая формула

·100%,

Где НМЦК - начальная (максимальная) цена контракта, рассчитанная заказчиком; итоговая цена контракта - цена с учетом ценовой преференции, если она предоставлялась по результатам закупки.

Под потерями заказчика в рамках настоящей работы понимается разность между итоговой ценой контракта с учетом преференции, предоставленной организации инвалидов, и вторым лучшим ценовым предложением.

Были рассчитаны и сопоставлены средние размеры экономии заказчика в закупках с предоставленными преференциями и без них, что позволило сделать выводы о влиянии преференциальной надбавки на эффективность закупочной компании с точки зрения заказчика.

3.2 Полученные результаты. Этап 1

На основании данных о числе контрактов с организациями инвалидов за 2016 год, полученных из ЕИС, была построена Диаграмма 1. Можно сделать вывод, что такие контракты в целом заключались редко. В Приложении 1 представлен расчет доли контрактов с организациями инвалидов, по отношению к закупкам с установленными для них преференциями. Такая доля колеблется в пределах от 0 до 2,9%. Её среднее значение составляет 0,63%, в то время как медианное - 0,4%. При этом необходимо уточнить, что число контрактов, заключенных с организациями инвалидов по соответствующим кодам из перечня, может быть меньше либо равно числу случаев предоставления им преференций. Дело в том, что контракты могли быть заключены по результатам несостоявшихся конкурентных процедур закупки, которые по факту рассматриваются как закупка у единственного поставщика. В таких случаях по закону преимущества организациям инвалидов не предоставляются. Следовательно, доля контрактов с предоставленными преференциями либо меньше, либо равна доле контрактов, заключенных с организациями инвалидов. Таким образом, механизм поддержки организаций инвалидов в виде предоставления им ценовой преференции реализуется на практике крайне редко.

Диаграмма 1 Количество закупок у организаций инвалидов по кодам из Перечня Постановления № 341 за 2016 год. Составлено по данным из Приложения 1

Отдельно стоит отметить тот факт, что контракты с организациями инвалидов по 16 кодам из перечня в 2016 году не заключались в принципе (см. табл. 3).

Таблица 3 - Товары, работы, услуги из Перечня Постановления № 341, в закупках которых организации инвалидов в 2016 году не выигрывали

Однако, конечно, была вероятность того, что 2016 год стал исключением, и данные позиции всё же закупались у организаций инвалидов. Для проверки этого предположения был произведен поиск контрактов за 2015 год. На тот момент действовала редакция Постановления № 341 от 29.04.2014, где товары, работы, услуги, были представлены еще по кодам ОКПД. Результаты по позициям, которые присутствовали также в устаревшей редакции перечня, представлены в табл. 4. Можно сделать вывод, что 10 позиций не закупались у организаций инвалидов на протяжении 2015-2016 гг. Следовательно, их нахождение в Перечне было формальностью, не позволившей на практике расширить меры поддержки таким организациям.

Таблица 4 - Число контрактов, заключенных с организациями инвалидов, по кодам ОКПД в 2015 году

При анализе закупочной практики у организаций инвалидов было выявлено, что по каждому из рассмотренных кодов перечня Постановления № 341 заказчиками проводились закупки без установления преференций таким организациям. Для установления причин подобного поведения заказчика было рассмотрено 96 закупок по часто закупаемому коду ОКПД2 - 10.32.1. Соки из фруктов и овощей г. Москва и Санкт-Петербург за 2016 год.

В 1 случае преференции организациям инвалидов не были установлены в силу того, что осуществлялась закупка у единственного поставщика, что было заранее запланировано заказчиком. В 1 случае был неверно указан код ОКПД2 закупки: вместо «Соков из фруктов и овощей» проходила «Поставка продуктов питания (бакалея)». В 1 случае производилась не закупка, а «Предварительный отбор».

Интерес представляет тот факт, что в 35 случаях из 96 (в таблице под номерами 4-38) заказчик, закупая исключительно товары из перечня Постановления № 341, не установил преференцию для организаций инвалидов, что, разумеется, является нарушением п. 3 ст. 29 Закона № 44-ФЗ. Возможно, это связано с низким уровнем профессионализма заказчика, что, разумеется, не освобождает его от ответственности. Согласно ч. 4.2 ст.7.30 КоАП РФ за утверждение конкурсной документации, документации об аукционе, документации о проведении запроса предложений, определение содержания извещения о проведении запроса котировок с нарушением требований, предусмотренных законодательством о контрактной системе в сфере закупок, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере трех тысяч рублей.

Далее, в 17 случаях (в таблице под номерами 39-55) заказчик осуществлял одновременную закупку продукции, включенной и не включенной в перечень Постановления № 341. На этот счет какой-либо информации в Законе № 44-ФЗ или Постановлении № 341 не содержится, однако Минэкономразвития России уже давало разъяснение по данному вопросу. В частности, в Письме от 19.08.2014 № Д28и-1616 сказано, что в случае, если в объект закупки включены товары, как входящие в указанный перечень, так и не входящие в него, заказчик не вправе устанавливать преимущества организациям инвалидов. Вместе с тем Минэкономразвития отмечает, что действия заказчика по объединению в объекте закупки товаров, включенных в упомянутый перечень и не включенных в него, могут быть квалифицированы как нарушающие права организаций инвалидов и приводящие к необоснованному ограничению числа участников закупки. Это противоречит принципу обеспечения конкуренции (ч. 2 ст. 8 Закона № 44-ФЗ). В связи с этим необходимо формировать объекты закупки, выделяя в отдельные лоты или процедуры закупку товаров, которые входят в перечень, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 341 Навигатор контрактной системы. [Электронный ресурс]. URL: http://zakupki-inform.ru/vopros-otvet-44-fz/preimushchestva-organizatsiyam-invalidov-esli-chast-tovarov-ne-vklyuchena-v-perechen-082014.html. Однако, как отмечают пользователи форумов закупок, выделение товаров, по которым предоставляются преференции, в отдельную закупку существенно повышает издержки времени на подготовку документации, проведение закупок и составление отчетов. Кроме того, при выделении отдельных небольших лотов повышается вероятность признания закупки несостоявшейся, так как участники процедур более заинтересованы в получении контрактов на крупные суммы. В результате возрастает риск того, что заказчик не сможет своевременно удовлетворить свои потребности в товарах, работах, услугах, что является основной задачей закупочной деятельности.

Отдельно стоит упомянуть случаи, когда в закупке товаров из перечня Постановления № 341 преимущества для организаций инвалидов установлены не были, зато было указано, что закупка производится среди СМП и СО НКО (в таблице под номерами 56-81), всего 26 случаев из 96 рассмотренных. Видимо, заказчики стремились выполнить норму закона о закупках не менее 15% совокупного годового объема закупок у СМП и СО НКО, пренебрегая при этом предоставлением преимуществ организациям инвалидов. Пожалуй, подобным поведением заказчика можно во многом объяснить тот факт, что доля контрактов, заключенных с СМП, в 662 раза превосходит долю контрактов с организациями инвалидов в 2016 году (см. рис. 3) Рейтинг прозрачности// Проект «Национальный рейтинг прозрачности закупок»: [сайт]. URL: http://nrpz.ru/ezhednevniki/2016.html#content. Сведения были получены из «Национального рейтинга прозрачности закупок», ежегодно составляемого независимым негосударственным исследовательским центром.

Рис. 3. Распределение доли заключенных контрактов по видам организаций в соответствии со ст. 28-30 в количественном выражении

Стоит заметить, что единого перечня товаров, работ и услуг в случае с СМП и СО НКО законом не предусмотрено, то есть объекты закупки остаются на усмотрение заказчика. С другой стороны, есть вероятность, что заказчики не осведомлены о том, можно ли совмещать два таких вида преимуществ в одной процедуре закупок. Минэкономразвития РФ давало разъяснения по этому вопросу в письме от 30.09.2014 № Д28и-1889. Так, в соответствии со ст. 33 Закона № 181-ФЗ оказание поддержки общественным организациям инвалидов также может осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в части социально ориентированных некоммерческих организаций. Если объектом закупки являются товары, работы, услуги из перечня Постановления № 341, то установление преимуществ организациям инвалидов наряду с ограничением в отношении участников закупок, которыми могут быть только СМП и СО НКО, не противоречит Закону № 44-ФЗ. Таким образом, заказчик имеет право совмещать преимущества для организаций инвалидов с ограничением для СМП и СО НКО, но все же его обязанностью остается предоставление преимуществ организациям инвалидов в случае закупки позиций из Перечня, чего в действительности сделано не было.

Также была выделена группа случаев (номера 57-81 в таблице), в которых закупались одновременно товары из перечня и не из перечня, при этом устанавливалось ограничение участия в виде соответствия статусу СМП или СО НКО - 14 случаев. В одном случае предъявлялось требование к участнику, не являющемуся СМП или СО НКО, о привлечении таковых в качестве субподрядчиков, соисполнителей. К таковым случаям также применимы разъяснения Минэкономразвития от 19.08.2014 № Д28и-1616, то есть заказчику следовало разделять объекты закупки, включенные и не включенные в перечень. Разъяснения относительно возможности совмещения заказчиком преимуществ организациям инвалидов с требованием о соответствии статусу СМП или СО НКО или о привлечении таковых в качестве субподрядчиков, соисполнителей, также актуальны в данной группе случаев.

Диаграмма 2 Закупки без преференций для организаций инвалидов. Составлено по данным из Приложения 2

Помимо нарушений, связанных с отсутствием указания преимуществ организациям инвалидов в закупках, были выявлены нарушения заказчиков, касающиеся установления размера предоставляемых ценовых преференций. Как оказалось, некоторые заказчики заранее устанавливают конкретный размер преимущества для организаций инвалидов, причем меньший 15%. Так, например, в ЕИС нередко встречаются закупки, где преимущество таким организациям установлено на уровне 10% (Закупки № 0387200029516000157, №0837100000217000035, №0351300138317000012 и др.), на уровне 5% (Закупки №0351200010917000042, №0301200005217000002, №0162300052616000085 и др.) и так далее. Эксперт по закупкам Е.О. Дерябина отмечает, что даже в путеводителе по контрактной системе программы Консультант было разъяснение о том, что заказчик должен заранее самостоятельно установить размер преимущества для организаций инвалидов Дерябина Е. О. Установление заказчиками в извещении о закупке и документации о закупке преимуществ, предусмотренных статьями 28-29 Закона о контрактной системе: проблемы и предложения по устранению правовых коллизий //Актуальные теоретические и практические проблемы применения законодательства о контрактной системе и законодательства о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. - 2016. - С. 96-98.. Интересно, что и в обучающем видео по закупкам, доступном для просмотра в интернете, представлена схожая позиция по данному вопросу Видео по закупкам// Youtube [Электронный ресурс]. URL: https://www.youtube.com/watch?v=teEqn4XRlN8. Конечно, подобное толкование нормы является некорректным. Ведь если следовать такой логике, заказчик имеет полное право установить ничтожно малый размер преимущества, допустим, 0,01% и тем самым выполнить требования законодательства. (И такие случаи действительно были - например, закупка №0348200077716000040). Однако при этом едва ли можно говорить о какой-либо поддержке организаций инвалидов. Собственно о таких нарушениях и упоминали депутаты Вшивцев и Тарасенко, когда предлагали расширить меры поддержки организаций инвалидовОбщероссийская общественная организация инвалидов «Всероссийское общество слепых» - В.С. Вшивцев выступил с инициативой о поддержке организаций инвалидов при проведении госзакупок. [Электронный ресурс]. URL: http://vos.org.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=1992:2016-07-13-08-18-06&catid=59&Itemid=261. Но, как уже упоминалось ранее, их объяснения сути проблемы не встретили понимания в государственных органах.

Стоит отдельно упомянуть о том, что в ходе анализа данных по контрактам, заключенным с организациями инвалидов, были выявлены случаи, когда итоговая цена контракта была равна предложению такого участника. Причем процедуры закупок являлись конкурентными, было подано две и более заявки, признанных соответствующими, преимущества организациям инвалидов были установлены. Например, среди таковых закупки №0859300019616001168, №0318300537416000382, №0142200001316008683 и другие. Вероятно, организации инвалидов, признанные победителями таких закупок, при заключении контрактов не предъявили заказчику требование о предоставлении преимуществ. Получается, такие организации упустили возможность получения дополнительных экономических выгод. Подобное поведение участников закупок нельзя назвать рациональным.

3.3 Полученные результаты. Этап 2

По подсчетам, по коду ОКПД2 - 10.32.1 - Соки из фруктов и овощей среднее число поданных заявок в закупках составило 4,15, а среднее число допущенных - 3,93. Стоит уточнить, что подсчет среднего числа заявок производился среди всех 59 закупок, вне зависимости от того, была ли по результатам процедуры предоставлена преференция, так как нас интересовало, как реагируют участники на саму информацию о преимуществах, указанную в извещении о закупке (расчеты по прил. 3). В итоге, если сравнивать с закупками без преимуществ, в которых среднее число поданных заявок составило 2,44, а среднее число допущенных - 2,38, то становится понятно, что информация о преференциях отнюдь не оттолкнула участников от подачи заявки (расчеты по прил. 5). То есть в случаях, когда преимущество было установлено, уровень конкуренции оказался более высоким. В закупках, где преимущества организациям инвалидов были указаны, среднее число поданных заявок составило 4,15, а среднее число допущенных - 3,93. При этом доля несостоявшихся закупок оказалась выше в закупках без преимуществ (34,9% против 3,4% в закупках с преимуществами).

Таблица 5 - Сравнение уровня конкуренции в закупках по коду 10.32.1 (Соки из фруктов и овощей) с установленными преимуществами для организаций инвалидов и без указания преимуществ

Схожая ситуация наблюдается и в закупках по коду 22.29.29 - Изделия пластмассовые прочие. Так, в закупках с установленными преимуществами среднее число поданных заявок составило 4,08, а среднее число допущенных - 3,92 (расчеты по прил. 4). В закупках без указания преимуществ данные показатели составили соответственно 1,97 и 1,81 (расчеты по прил. 6). В итоге доля допущенных заявок в закупках с преференциями составила 96%, а в закупках без преференций - 91,9%. Доля несостоявшихся закупок оказалась вдвое выше в закупках без преимуществ, 0,46 против 0,23 в закупках с преимуществами. Следовательно, Гипотеза 2 о снижении уровня конкуренции в закупках, где были установлены преимущества для организаций инвалидов, опровергается.

Таблица 6 - Сравнение уровня конкуренции в закупках по коду 22.29.29 (Изделия пластмассовые прочие) с установленными преимуществами для организаций инвалидов и без указания преимуществ

Что касается среднего процента экономии заказчика в закупках с предоставлением преференций и закупках без преференций, то получились следующие результаты. По коду 10.32.1 средний процент экономии заказчика после предоставления ценового преимущества организациям инвалидов оказался равным 36,79%, а в закупках, где преимущества не были предусмотрены - 21,63%. Причем такой существенный процент экономии, как 36,79%, достигнут с учетом того, что заказчик понес потери от НМЦК, которые в среднем составили 7,07%.

Стоит пояснить, что случаи, в которых итоговая цена организаций инвалидов не была увеличена на размер преимущества, хотя преимущества были установлены, а конкурентная процедура состоялась, в расчет не принимались (в прил. 3 и 4 выделены серым цветом). Предположительно, организации инвалидов не предоставили заказчику требование об увеличении цены контракта. Также не учитывались случаи, в которых итоговая цена контракта была получена посредством увеличения цены, предложенной организациями инвалидов, на 72,5%, 78%, 101%. Вероятно, имели место изменения условий контракта. Кроме того, два случая, в которых цена контракта была увеличена не на 15%, а на 10% и 12,4%, хотя НМЦК не была достигнута, также не принимались во внимание, потому что заказчик допустил нарушения.

Таблица 7 - Среднее снижение цены и потери заказчика в закупках с преимуществами и без них по коду 10.32.1 (Соки из фруктов и овощей).

Что касается закупок по коду 22.29.29, то среднее снижение цены относительно НМЦК также оказалось большим в закупках с предоставленными преференциями - 29,02% против 12,48% в закупках без указания преимуществ. Потери заказчиков при предоставлении преференций в среднем составили 7,5% НМЦК. Таким образом, Гипотеза 3 также не подтвердилась.

Таблица 8 - Среднее снижение цены и потери заказчика в закупках с преимуществами и без них по коду 22.29.29 (Изделия пластмассовые прочие)

Основываясь на полученных результатах, можно заключить, что установление ценовых преференций организациям инвалидов не снижает уровень конкуренции в таких закупках. Напротив, в закупках с преимуществами в среднем принимает участие даже большее число потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), чем в закупках, проводимых на общих основаниях для всех категорий участников. Кроме того, в случаях победы организаций инвалидов в конкурентных процедурах закупок с последующим предоставлением им преференций, процент экономии заказчика зачастую остается существенным. Это во многом обусловлено высокой конкуренцией, побуждающей участников процедур подавать более выгодные для заказчика предложения. Таким образом, отсутствует необходимость в разработке рекомендаций по данному этапу исследования.

3.4 Методические рекомендации

В ходе исследования было выявлено, что заказчики постоянно допускают различные нарушения закупочного законодательства в части предоставления преимуществ организациям инвалидов, закрепленных в ст. 29 Закона № 44-ФЗ. В результате меры поддержки, предусмотренные законом, реализуются на практике не в полном объеме, либо не реализуются вовсе. Для повышения эффективности реализации механизма преференциальной поддержки предлагается осуществить комплекс мероприятий, направленных на устранение нарушений. В первую очередь, необходимо добиться, чтобы конкурентные закупки позиций из перечня Постановления № 341 всегда осуществлялись с установлением преференций для организаций инвалидов, как это предусмотрено законом. Для этого предлагается ввести запрет на размещение в ЕИС информации о закупках по кодам из перечня без установления соответствующих преференций. Например, на этапе ввода заказчиком данных по закупке появлялось бы уведомление о необходимости установить преференции для организаций инвалидов, иначе информация о закупке не будет размещена на портале. Кроме того, целесообразно сделать в ЕИС отдельный раздел, посвященный проблемным вопросам предоставления преимуществ отдельным категориям участников, чтобы упростить для заказчиков поиск ответов на вопросы, связанные с возможностью совмещения различных преимуществ в одной закупке, закупки позиций из перечня и не из перечня и так далее. Что касается произвольного установления заказчиками преимуществ, то необходимо добиться единообразия толкования заказчиками нормы о размере предоставляемых преимуществ. Предлагается разместить в ЕИС подробные разъяснения с примерами правильного расчета размера преимуществ по итогам закупки. Контролирующему органу в сфере закупок следует обратить внимание на случаи некорректного указания размера преимуществ и направлять заказчикам предписания об устранении нарушений. Помимо этого, необходимо повышать уровень профессионализма заказчиков, в частности по данному вопросу, посредством проведения обучающих курсов по закупкам, с разбором реальных кейсов из закупочной практики. Имеет смысл сделать акцент на дистанционных курсах, так как они не влекут значительных временных издержек для заказчиков. Судя по высокой частоте просмотров обучающих видео по закупкам в открытых источниках сети Интернет, данный способ получения информации является востребованным Преимущества и преференции в закупках по 44 - ФЗ «О контрактной системе» [Электронный ресурс]. URL: https://www.youtube.com/watch?v=teEqn4XRlN8. Кроме того, целесообразно организовать информационную поддержку также и организаций инвалидов - участников закупок, ввиду того, что подобные организации не всегда осведомлены о порядке получения полагающихся им ценовых преференций.

Отдельно стоит упомянуть о возможных мерах по усовершенствованию закупочного законодательства, касающегося предоставления преференций организациям инвалидов. Как было выявлено в эмпирической части работы, десять позиций из действующего перечня Постановления № 341 не закупались у организаций инвалидов на протяжении 2015-2016 годов. Значит, нахождение большого числа позиций в перечне отнюдь не означает расширения мер поддержки организаций инвалидов в сфере государственных закупок. В связи с этим предлагается отредактировать перечень, исключив из него позиции, закупочная практика у организаций инвалидов по которым за достаточно долгий период времени не сложилась. С другой стороны, рекомендуется включить в перечень объекты закупок, по которым наиболее часто контракты с организациями инвалидов заключались на общих основаниях. Для того чтобы предложить такие позиции, требуется проведение дальнейшего анализа всех контрактов, заключенных с организациями инвалидов за период действия перечня, на предмет закупаемых товаров, работ, услуг. Помимо внесений изменений в перечень, предлагается также разрешить заказчикам закупать в одной процедуре закупки позиции из перечня и не из перечня без преференций, если доля позиций из перечня сравнительно небольшая. Например, если доля позиций из перечня в ценовом выражении составляет менее 15% от НМЦК, то можно позволить заказчику осуществить такую закупку без установления преимуществ организациям инвалидов. (В 28% рассмотренных в рамках настоящего исследования случаев закупки позиций из перечня и не из перечня, доля позиций из перечня не превышала 15% от НМЦК). Необходимость принятия такой меры обусловлена тем, что вынесение позиций из перечня в отдельную процедуру закупки приводит к увеличению временных издержек заказчика, а также к бюрократизации закупочного процесса. Кроме того, повышается риск признания закупки несостоявшейся, в силу того, что контракты на сравнительно небольшие суммы могут оказаться не столь привлекательными для потенциальных участников. В конечном счете, у заказчиков не получается своевременно удовлетворить потребности в товарах, работах или услугах, что выступает основной целью закупок.

Заключение

Таким образом, в работе был подробно рассмотрен механизм поддержки организаций инвалидов в сфере государственных закупок, а также были изучены наиболее распространенные способы поддержки инвалидов и их организаций за рамками государственного заказа, позволяющие вовлекать инвалидов в общественное производство. Были раскрыты достоинства и недостатки различных методов государственной поддержки. Пожалуй, ни один из методов не может считаться универсальным, гарантирующим трудоустройство инвалидов и стабильное развитие организаций инвалидов, в силу наличия определенных недостатков. Что касается поддержки организаций инвалидов посредством предоставления им ценовых преференций в государственных закупках, то было выявлено, что данный механизм повышает финансовую устойчивость организаций инвалидов, способствует расширению их деятельности и стимулирует руководство подобных организаций к созданию дополнительных рабочих мест для лиц с ограниченными возможностями. Однако, как показал анализ закупочной практики, данный механизм в действительности реализуется не в полной мере. Во-первых, имеют место многочисленные нарушения законодательства со стороны заказчиков, обусловленные как низким уровнем их профессионализма, так и нечеткими трактовками отдельных положений ст. 29 Закона № 44-ФЗ. Во-вторых, положения Закона № 44-ФЗ не позволяют сформировать у заказчика полного представления о том, как действовать на практике при установлении и предоставлении преференций. Отдельные разъяснения содержатся в письмах Минэкономразвития, но их поиск для заказчика нередко оказывается затруднительным. В-третьих, организации инвалидов, являющиеся участниками закупок, зачастую не осведомлены о порядке получения преференций, а потому упускают возможность получения соответствующей поддержки. В конечном итоге все вышеперечисленные факторы приводят к тому, что закупки у организаций инвалидов с предоставлением положенных им преференций на практике осуществляются крайне редко. Для решения проблем, связанных с реализацией механизма предоставления ценовых преференций, были даны соответствующие рекомендации. Также были предложены меры по совершенствованию закупочного законодательства, касающегося поддержки организаций инвалидов. Рекомендации могут быть полезны как законодателям, заинтересованным в оптимизации механизма поддержки организаций инвалидов в сфере закупок, так и заказчикам, осуществляющим закупки у организаций инвалидов.

Помимо этого, в исследовательской части работы было выявлено, что установление преимуществ для организаций инвалидов в закупках не снижает уровень конкуренции. Напротив, число участников конкурентных процедур в закупках с преференциями оказалось выше, чем в закупках, проводимых на общих основаниях. Также было установлено, что предоставление ценовой преференции не приводит к значительному снижению эффективности закупочной кампании в части размера экономии заказчика. Таким образом, предусмотренный российским законодательством механизм поддержки организаций инвалидов посредством предоставления им ценовой преференции при закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд не является фактором, снижающим эффективность закупочной кампании.

Библиографический список

Нормативные правовые акты

1. Конституция РФ. [Сайт]. URL: http://www.constitution.ru/

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ// Справочная система «Консультант Плюс»: [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/

3. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 146-ФЗ// Справочная система «Консультант Плюс»: [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/

4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ// Справочная система «Консультант Плюс»: [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34683/

5. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 - ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»// Справочная система «Консультант Плюс»: [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/

6. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135 - ФЗ «О защите конкуренции»// Справочная система «Консультант Плюс»: [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61763/

7. Федеральный закон от 24.11.1995 № 181 - ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»// Справочная система «Консультант Плюс»: [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8559/

8. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7 - ФЗ «О некоммерческих организациях»// Справочная система «Консультант Плюс»: [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8824/

9. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94 - ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу)// Справочная система «Консультант Плюс»: [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54598/

10. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 341 «О предоставлении преимуществ организациям инвалидов при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в отношении предлагаемой ими цены контракта»// Система ГАРАНТ: [сайт]. URL: http://base.garant.ru/70641008/

11. Постановление Правительства от 14.07.2014 № 649 «О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно - исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими цены контракта»// Справочная система «Консультант Плюс»: [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_165631/

12. Закон Республики Казахстан от 4 декабря 2015 года № 434-V «О государственных закупках»: [сайт]. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=34050877

13. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22 августа 2012 г. № 778 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)»// parvo.by: [сайт]. URL: http://pravo.by/document/?guid=3871&p0=C21200778&p1=1

Литература

14. Аверкиева Е. С. Оценка роли государственных закупок в модернизации общественного сектора в России //Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики). - 2016. - Т. 7. - №. 1.

15. Голованова Е. И., Гарина О. В. Коррупция-как угроза внутренней безопасности российского государства //Вестник Академии права и управления. - 2010. - №. 18. - С. 91-97.

16. Гришин А.А., Шмурыгина О.В. Федеральная контрактная система: осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд //Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. - 2015. - №. 4. - С. 286-291.

17. Демьянова А. В. Социальная политика в сфере защиты прав инвалидов в России// М.: Изд. дом Высшей школы экономики, - 2015. - С. 50

18. Дерябина Е. О. Установление заказчиками в извещении о закупке и документации о закупке преимуществ, предусмотренных статьями 28-29 Закона о контрактной системе: проблемы и предложения по устранению правовых коллизий //Актуальные теоретические и практические проблемы применения законодательства о контрактной системе и законодательства о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. - 2016. - С. 96-98.

19. Попова О. А. Государственные закупки как эффективный инструмент регулирования развития экономики региона //Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. - 2014. - №. 6 (90).