Исследование международного опыта показывает, что во многих странах (США, Канада, Франция, Китай, Япония и др.) механизм ротации государственных служащих, в том числе служащих правоохранительных органов, широко используется в целях повышения профессионального уровня и качества работы государственного аппарата в целом.

Так, например, в Китайской Народной Республике ротация предусматривает плановый перевод государственных служащих, отработавших на одной должности более 10 лет, на другую должность, перемещение на аналогичную должность в другой местности. При этом, государственные органы всех ступеней обязаны иметь определенное количество вакантных должностей - резерв должностей для принятия государственных служащих в порядке ротации. Ротация может осуществляться между территориальными органами одного государственного органа или между государственными органами.

Система ротации государственных служащих Японии является частью системы переподготовки и повышения квалификации, предполагает перемещение служащих по горизонтали и вертикали через каждые два, три года. Согласия работника на это не требуется, за исключением случаев, связанных со сменой места жительства. При этом ротация в Японии охватывает чиновников всех уровней.

Ниже подробнее рассмотрен опыт применения данного механизма на правоохранительной службе в трех зарубежных государствах:

- Германия - одна из стран с наиболее развитой системой государственной службы;

- Китай - страна, в которой ротация традиционно используется в качестве механизма повышения качества государственной службы;

- Казахстан - одна из стран постсоветского пространства, в которых реформа государственной службы проводится наиболее успешно.

Ротация кадров в правоохранительные службы Федеративной республики Германия.

Несмотря на сравнительно благополучное положение с уровнем коррупции, вопрос о ее дальнейшем снижении поднят в Германии чрезвычайно остро. Этой проблемой активно занимается Правительство, в частности, в 2004 году Федеральным Министерством Внутренних дел разработана программа по предотвращению коррупции в органах Федеральной власти.

В данной программе рассматриваются различные ситуации, которые могут способствовать возникновению коррупции и меры, предотвращающие эти ситуации. Основное внимание уделяется самоконтролю и контролю со стороны коллег друг за другом.

Прежде всего, предлагается провести анализ ситуации и уже исходя из результатов анализа применять те или иные меры, в некоторых случаях даже те, которые могли бы привести к изменениям в организационной структуре.

Также согласно этой программе необходимо установить контроль за лицами, чья деятельность особенно подвержена коррупции или может способствовать ее возникновению. Выбор таких людей должен осуществляться особенно тщательно согласно программе Министерства Внутренних дел Германии. Срок работы таких должностных лиц должен быть ограничен. Срок службы на данной позиции не должен превышать 5 лет. Если же возникает необходимость продлить срок службы данного человека в данной должности, в архивы обязательно должна быть сделана соответствующая запись, объясняющая причины продления должностных полномочий.

По сути, данная система является разновидностью ротации. Предполагается при этом, что при постоянной смене людей на одной должности коррупция должна сократиться хотя бы по причине незаинтересованности должностного лица.

Кроме вышеперечисленных мер в организациях предполагается ввести специальных лиц, которые осуществляли бы мониторинг и контроль за коррупцией организации. Также оговаривается условие, что не должно быть никаких предпосылок для дискриминации таких лиц. Для эффективного предотвращения коррупции такие лица должны обладать еще рядом полномочий. Так, у них должно быть право сообщать о ситуации непосредственно главе администрации, им предоставляется большая свобода действий в плане нераспространения обычных административных инструкций. Все это делается для предотвращения различных барьеров на пути борьбы с коррупцией.

Также в помощь «контактным» лицам, согласно программе Министерства Внутренних Дел Германии, должно быть выделено целое подразделение либо функций контроля делегированы отделу внутреннего аудита организации. Такой отдел должен быть также выведен за действие обычных административных инструкций и иметь возможность докладывать о текущей ситуации в организации непосредственно «контактным лицам» и главе организации. Такие отделы должны отслеживать возможность появления коррупционных ситуаций в организациях, где на данный момент коррупции нет.

С одной стороны, данные действия могут способствовать сокращению уровня коррупции. Однако при их адаптации к России необходимо учитывать значительную специфику российских условий. Например, в Российской Федерации вряд ли возможно обеспечить недискриминацию «контактных лиц» со стороны сотрудников коррумпированной организации. Кроме того, существует вероятность, что такие меры напротив будут способствовать развитию коррупции в связи с некорректным исполнением своих обязанностей.

Программа по борьбе с коррупцией Министерства Внутренних Дел Германии предполагает наложение определенных обязанностей и ответственности и на начальников отдела. Главы отдела должны проводить определенную работу внутри отдела с сотрудниками по борьбе с коррупцией. Прежде всего, они должны подавать пример собственным поведением и также стараться воспитать у сотрудников чувство самоконтроля. Помимо этого, глава отдела должен следить за общей ситуацией в отделе и при малейших же подозрениях подавать сигналы тревоги. Достоинством данной меры является наделение главы отдела определенными полномочиями. Следует отметить, что главам отдела, прежде всего, дано право действовать согласно ситуации.

После получения сигнала о коррупции глава организации должен незамедлительно доложить в органы государственной власти. Более того, руководитель должен провести все возможные меры по предотвращению дальнейшего развития коррупции. Также необходимо сделать все возможное, чтобы предотвратить ситуации укрывательства коррупции.

Министерство Внутренних Дел вводит в качестве обязательной меры подготовку ежегодного доклада о текущей ситуации с коррупцией от высших органов федеральной власти.

В качестве действенной меры в Германии рассматривается донесение до сотрудников значимости вреда коррупции. В частности, в отношении работников проводятся разъяснения, что коррумпированность организации подрывает ее авторитет и доверие к ней. Следовательно, сократится объем работы организации, может привести к сокращению авторитета самих сотрудников. Таким образом, в конечном итоге коррупция противоречит интересам самих сотрудников.

Эффективность применения ротации в качестве механизма предотвращения коррупции оценивается достаточно высоко, предполагается, что именно данная мера может особенно широко и эффективно применять в коррумпированных органах власти. Работники будут осознавать, что через определенное время (не более 5 лет) они будут перенаправлены на другое место работы. Следует отметить, что за такой короткий срок на определенной позиции в организации, в условиях постоянного жесткого контроля, служащему сложно сформировать устойчивые коррупционные связи.

Подводя итоги данной программы, следует отметить, что у нее есть как свои плюсы, так и минусы, которыми не стоит пренебрегать.

Сильной стороной данной программы является то, что реализация механизма ротации не позволяете чиновнику «осесть» на одном месте и развивать коррупцию. Морально-этическое воздействие также может иметь большое значения для снижения уровня коррупции. Слабой же стороной данной программы является то, что она может быть применена не во всех организациях.

Еще одним интересным моментом опыта Германии является высокая доля самоконтроля. Правда, здесь тоже возможен двойственный результат: с одной стороны, повышенная доля самоконтроля будет стимулировать сотрудников на корректное этическое поведение, особенно, если перед глазами будет пример такого поведения, и вся среда будет способствовать данному поведению и негативно относиться к коррупции. С другой стороны, совсем не факт, что функция самоконтроля будет выполняться всеми сотрудниками достаточно объективно.

Интересный материал для исследования опыта применения коррупции также могут дать эксперименты, которые были проведены в Германии для оценки эффективности ротации в качестве антикоррупционного механизма. В рамах данного эксперимента пары потенциальных взяткодателей и официальных лиц были перемещены в свободном порядке. Результаты сравнили с идентичными парами, с тем лишь отличием, что их позиции постоянно оставались неизменными.

Результат данного эксперимента показал, что уровень коррупции сокращается пропорционально внедрению механизма ротации. При более подробном изучении исследователи выделили ряд возможных причин полученного результата:

· Официальные лица могут быть менее подвержены соблазну дальнейших подарков. При ротации сильно снижается шанс дальнейшего взаимодействия этого служащего с конкретным потенциальным взяткодателем.

· Потенциальный взяткодатель может ожидать в меньшей степени ответных действий от официального лица, особенно повторяющихся действий. Их повторная встреча в данных условиях практически невозможна.

· Потенциальный взяткодатель до настоящей ситуации не имел дела с этим конкретным служащим. Соответственно, он не знает, что ему ожидать от этого служащего. Поведение этого служащего становится сложнее предугадать, чем поведение служащего, который постоянно находится на данной должности. Все это увеличивает сомнения, стоит ли прибегать к коррупционному поведению.

Однако не совсем ясно, действительно ли толчком к сокращению коррупции послужила именно ротация. Эксперимент показал, что доверие и взаимный обмен также наблюдались и в парах, где была полная анонимность и не было условий повторных встреч. В целом в качестве вывода в исследованиях немецких ученых говорится, что ротация может быть рассмотрена в качестве превентивной меры по предотвращению коррупции. У потенциальных взяткодателей снизится стимул платить большую взятку служащему, так как будет сложнее предугадать конечный результат. Вероятность повторной встречи именно этого взяткодателя с именно этим служащим минимальна. В то же время, ротация должна применяться лишь как один из элементов предотвращения и противодействия коррупции, и лишь в этих условиях может быть достигнут устойчивый позитивный результат.

Ротация кадров в правоохранительных органах Китайской народной республики.

Основное правовое поле:

1. Закон КНР «О государственной службе»;

2. Уголовный Кодекс КНР;

3. Государственная программа по борьбе с коррупцией;

История внедрения процесса ротации:

Процедура ротации в государственных органах Китайской Народной Республики (КНР), введённая на втором заседании Постоянного бюро Государственного Совета КНР в 1993 г., носит всеобщий характер, т.е. распространяется на все уровни власти, что является особенностью многих восточных стран, в том числе Сингапура, Тайваня, Индии и др. Так в период с 1996 по 1999 г.г. в Китае через ротацию прошло 400 тыс. чиновников. Основной принцип - перемещение из более благополучных прибрежных регионов в более неблагополучные - внутриконтинентальные. Ротация осуществляется каждые 5 лет. При чём служащие могут быть перемещены как внутри государственного агентства, так и в другое функциональное подразделение, пройдя перед этим процедуру переквалификации. Руководит процессом ротации Министерство Труда. Предусматривается, что государственные органы всех ступеней обязаны иметь определенное количество вакантных мест для принятия госслужащих в порядке ротации.

За счёт сильной политической воли нынешнего лидера страны Ху Дзинтао активизировался процесс возбуждения уголовных дел против чиновников всех уровней власти. Так, в 2007 г. под следствием оказалось 40 041 государственный чиновник, а 2987 представителей судебной власти - под подозрением во взяточничестве и превышении должностных полномочий.

Для упрощения вертикальной ротации в КНР установлена низкая планка пенсионного возраста: 50 лет для женщин и 55 для мужчин. При чём этот критерий относится ко всем типам государственных служащих.

Проблемы реализации:

К основным проблемам реализации процесса ротации кадров как способа борьбы с коррупцией в силовых ведомствах КНР относятся следующие:

Вместе с введением обязательной ротации кадров введена и обязательная партийность государственных служащих;

Политизированность процессов в стране вообще;

Переход всех властей к среднесрочному планированию (до 5 лет) своей деятельности и возникновение желания «смениться» до того, как срок осуществления программы будет завершён.

Выводы:

За 16 лет существования практики ротации кадров в силовых ведомствах в РК не проводились серьёзные исследования направленные на оценку его эффективности, однако, показательно количество привлечённых к ответственности чиновников, включая и главного прокурора страны. Система ротации кадров также способствует их омоложению, благодаря низкой планке выхода на пенсию.

Ротация кадров в правоохранительных органах Республике Казахстан

Основное правовое поле:

1. Закон Республики Казахстан от 04.05.2008 № 31-4 «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»;

2. Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 453-1 «О государственной службе»;

3. Уголовный Кодекс Республики Казахстан;

4. Государственная программа по борьбе с коррупцией на 2006-2010 годы;

5. Указ Президента Республики Казахстан «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» от 22 апреля 2009 года.

История внедрения процесса ротации:

Процедура ротации в государственных органах Республики Казахстан (РК) была внедрена поправкой от 8 июля 2005 г. в закон о Государственной службе в РК и коснулась лишь одной категории государственных служащих, а именно - политических.

Политический государственный служащий - государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носит политико- определяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач.

В этой же редакции закона даётся и определение ротации:

Ротация - должностные перемещения политических государственных служащих между государственными органами, а также между структурными подразделениями государственного органа.

Механизм применения ротации указан в статье 18-1 того же закона:

«Статья 18-1. Ротация

На государственной службе может осуществляться ротация политических государственных служащих. Порядок и условия ротации политических государственных служащих определяются Президентом Республики Казахстан по представлению уполномоченного органа».

Центральным в осуществлении процесса оказывается президент страны и его политическая воля. Каждый год осуществляется ротация руководителей силовых ведомств.

Инициатива президента была перенята Министерством Внутренних Дел и Прокуратурой РК, в которых осуществляется ротация руководителей региональных подразделений.

«Решением Совета Безопасности Республики Казахстан от 1 июня 2006 года перед правоохранительными органами республики в качестве приоритетных направлений деятельности в борьбе с коррупцией были определены пять сфер, наиболее подверженных этому злу: органы налоговой службы, таможни, дорожной полиции, сфера государственных закупок и земельных отношений».

С 2009 года началась ротация не только политических кадров в правоохранительных органах, прежде всего - дорожной полиции.

Так по заявлению председателя Комитета дорожной полиции МВД РК:

«Кроме того, мы провели ротацию в системе РЭО - заменили 37% сотрудников в среднем по стране, а в Алматы мы заменили 65%. А теперь… решением оперативного совещания мы постановили, что в РЭО и службе административной практики сотрудники ДП более трех лет работать не будут. Отработал - иди «на вырост», для служебного роста не готов - иди в иное подразделение дорожной полиции».

Так впервые был поставлен и закреплён вопрос о продолжительности нахождения на одном месте.

Проблемы реализации:

К основным проблемам реализации процесса ротации кадров как способа борьбы с коррупцией в силовых ведомствах РК относятся следующие:

1. Отсутствие проработанных и закреплённых процедур ротации, как политических, так и обычных государственных служащих;

2. Сложившаяся практика «перетекания» вместе с руководителем подразделения налоговой или таможенной службы и его подчинённых, что само по себе противоречит самой логике процесса ротации;

3. Отсутствие обоснованных критериев пребывания государственного служащего на одной должности;

4. Размытое понимание ротации для неполитических служащих: нет разграничения между вертикальной и горизонтальной ротацией;

5. Не выработаны механизмы оценки эффективности ротации как способа борьбы с коррупцией, а лишь декларируется её эффективность;

6. Фрагментарность применения ротации (распространяется только на регистрационно-экзаменационный отдел и службу административной практики Комитета дорожной полиции МВД РК);

7. Сильная зависимость применения процедуры от политической воли президента или министра (прокурора);

8. Существующие с подачи СМИ размытие понятия «ротация», т.е. отождествления его понятию «кадровая перестановка».

Выводы:

За 4 года существования практики ротации кадров в силовых ведомствах в РК не проводились серьёзные исследования направленные на оценку его эффективности. До сих пор не выработана и не закреплена процедура осуществления самого процесса. Оценка осуществлённых мер говорит о стихийности процесса и во многом популистской оценкой его «эффективности» или «неэффективности».

Позитивной можно считать связь ротации кадров с государственным кадровым резервом. Однако этот механизм находится пока только на стации становления.

Особенностью существующих процедур является сильная зависимость от политической воли руководства страны. Поэтому и позитивные изменения возможно ожидать только после направленных решений президента страны.

Зарубежные альтернативы кадровому резерву

Во многих странах механизм ротации напрямую увязан с подготовкой государственных служащих для высших должностей, по аналогии с технологией кадрового резерва, применяемой в Российской Федерации. Особенное распространение такого рода ротация получила в странах Юго-Восточной Азии, в частности, Сингапуре, Китае, Индии, Японии, Вьетнаме и ряде других. Так, например, в Индии ротация применяется для подготовки элиты, входящей в Административную Службу Индии (Indian Administrative Service, IAS), которая впоследствии занимает высшие должности в центральном правительстве или на уровне штатов. После строгого конкурсного отбора принятые в IAS государственные служащие распределяются по различным должностям на уровне штатов, где в течение нескольких лет приобретают опыт «полевой работы» или аналитической деятельности в различных сферах. После достижения высокой должности в определенном органе государственной власти служащие, входящие в IAS, переводятся с уровня штата в центральное правительство или наоборот. Таким образом, обеспечивается знание нюансов постоянно меняющейся реальной ситуации на местах. Кроме того, такая система способствует более тесному сотрудничеству между органами власти на различных уровнях.

В Японии, напротив, в основе ротации лежит необходимость повышения уровня квалификации государственных служащих на местах. Многие должности на местном уровне становятся «проходными», то есть на них последовательно сменяются служащие центрального аппарата, направленные туда в порядке ротации. Затем служащий возвращается на прежнее место работы, а на смену ему приходит новый «временный» чиновник центрального аппарата в порядке ротации. Позитивным в данном случае является трансфер знаний и информации с центрального уровня на местный. В то же время, нельзя не отметить и недостатки, связанные, в частности, с ограничением карьерного роста для местных служащих: высшие должности оказываются «зарезервированными» для приходящих в порядке ротации служащих центрального аппарата.

Положение о необходимости ротации кадров для успешного функционирования государственной службы Российской Федерации определено в нормативных актах Российской Федерации. Так, в федеральной программе «Реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009-20013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261, внедрение механизма ротации государственных служащих названо среди ожидаемых результатов реализации мероприятий федеральной программы.

Необходимость ротации на государственной службе закреплена в законодательстве, на федеральном уровне необходимо принятие нормативных правовых актов, дающих определение ротации государственных служащих, практически регулирующих механизм ее проведения и условий функционирования.

Обеспечение функционирования института ротации на государственной службе требует закрепления основных нормативных положений данного механизма. Так, Федеральный закон № 58-ФЗ может быть дополнен отдельной статьей, в которой будет дано определение ротации и определено, что особенности ротации государственных служащих устанавливаются в федеральных законах о видах государственной службы.

Наиболее регламентированным видом государственной службы с точки зрения ротации на сегодняшний день является государственная гражданская служба Российской Федерации (далее - гражданская служба), порядок и условия прохождения которой установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ), указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, принятыми в его развитие.

В статье 60 Федерального закона № 79-ФЗ ротация гражданских служащих относится к приоритетным направлениям формирования кадрового состава государственной гражданской службы.

В связи с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ статья 60 Федерального закона № 79-ФЗ дополнена частью 3, в соответствии с которой актами Президента Российской Федерации должны быть утверждены перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация государственных служащих и порядок ротации гражданских служащих.

Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона № 79-ФЗ государственная гражданская служба Российской Федерации является единственным видом службы, который подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов Российской Федерации. В этой связи, в целях осуществления ротации государственных служащих из федеральных государственных органов в государственные органы субъектов Российской Федерации необходимо установить соотношение должностей федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации. В отношении правоохранительной службы устанавливать такое соотношении нет необходимости.

В системе государственной правоохранительной службы России механизм ротации не имеет нормативного закрепления, но применяется по сложившейся традиции в практике отдельных федеральных органов исполнительной власти. Стоит отметить, что в предыдущие годы предпринимался целый ряд попыток внедрения механизма ротации в деятельность отдельных органов государственной власти. Они нашли свое отражение в целом ряде нормативно-правовых актов. Однако по причине отсутствия системности данных попыток в настоящее время данные нормативно-правовые акты не действуют.

Например, подобным документом является приказ Государственного Таможенного комитета Российской Федерации от 12 января 1996 года № 21 «О ротации кадров в таможенных органах Российской Федерации», в приложении к которому находится Инструкция о порядке ротации кадров в таможенных органах Российской Федерации.

Из Приказа и Инструкции становится ясно, что ротация государственных служащих в таможенных органах должна осуществляться исходя из следующих принципов:

1. Планомерность - то есть региональные таможенные управления и таможни центрального подчинения ГТК России должны действовать в соответствии с заранее согласованным планом;

2. Систематичность - ротация кадров должна осуществляться внутри таможенного органа как в смежных отделах, участках, сменах, так и в таможенных нарядах, что обеспечивается начальниками региональных таможенных управлений и таможен;

3. Подотчетность, которая проявляется в двух аспектах: с одной стороны, в своевременном информировании Управления кадров и учебных заведений о проделанной работе по ротации кадров, с другой стороны, в непрерывном контроле первого заместителя председателя ГТК России за исполнением приказа;

4. Соответствие ресурсной базе - средства для обеспечения жильем и другими объектами социальной инфраструктуры по каждому таможенному органу, планирующему комплектование кадров за счет ротации, а также для осуществления вахтового метода организации таможенного контроля, должны быть рассчитаны компетентными органами (Региональным таможенным управлением по капитальному строительству объектов таможенных учреждений Российской Федерации и Финансовым управлением совместно с региональными таможенными управлениями);

5. Скоординированность мероприятий по ротации;

6. Методическая обоснованность как по вопросам организации ротации, так и по вопросам ее осуществления (за следование этому принципу отвечает Управление кадров и учебных заведений ГТК России);

7. Сосредоточение информации о ротации (наличие вакантных должностей, сведений о целесообразности замены конкретного должностного лица другим, о резерве кандидатов для ротации) в едином банке данных;

8. Регламентированность ротации (определение срока службы, по истечении которых лицо должно быть подвергнуто ротации; указание вида нормативно-правового акта, которым должна быть оформлена ротация; назначение полномочных органов, осуществляющих ротацию для разных категорий должностных лиц):

Ст.1 п.8 Инструкции о порядке ротации кадров в таможенных органах Российской Федерации гласит:

«Перевод должностных лиц из одного таможенного органа в другой, из одного структурного подразделения таможенного органа в другое производится:

- на основании приказов ГТК России, в отношении должностных лиц, состоящих в основной номенклатуре должностей Государственного таможенного комитета Российской Федерации, как правило, по истечении пяти лет пребывания в занимаемой должности;

- на основании приказов начальника РТУ и приравненных к нему начальников таможенных органов, в отношении должностных лиц, состоящих в основной номенклатуре должностей регионального таможенного управления по истечении, как правило, трех лет пребывания в занимаемой должности;

- на основании приказов начальника таможенного органа, в отношении других должностных лиц по усмотрению его начальника, но, как правило, по истечении трех лет пребывания их в занимаемой должности.»

Таким образом, выделяется три группы должностных лиц, в отношении которых требования к организации ротации существенно различаются.

Если мы экстраполируем выведенные для таможенных органов принципы организации и осуществления ротации на правоохранительные органы в целом, то каждый из них не потеряет своей значимости, а следовательно, может являться духом закона, в соответствии с которым должны быть изданы нормативно-правовые акты непосредственно закрепляющие порядок ротации государственных служащих в правоохранительных органах.

Анализируя накопленный практический опыт организации и осуществления ротации государственных служащих в правоохранительных органах, можно выделить следующие недостатки:

1. Отсутствие материальной и правовой базы обеспечения ротации (мероприятия по ротации кадров осуществляются в отрыве от фактического положения дел);

2. Отсутствие обоснованных расчетов средств на строительство жилья и других объектов социальной инфраструктуры в правоохранительных органах;

3. Эпизодический, бессистемный характер ротации - недостаточное использование возможности ротации кадров в целях правильного подбора и расстановки кадров, предупреждения правонарушений со стороны должностных лиц;

4. Отсутствие жесткой регламентации сроков, условий и порядка осуществления ротации.

Остановимся подробнее на последнем пункте. Ротацию предполагается осуществлять на основе дополнительного соглашения к заключенному на неопределенный срок служебному контракту на замещение должности государственной службы, который должен предусматривать возможность ротации.

В качестве главной особенности ротации в правоохранительных органах зачастую называется отсутствие согласия служащего. Действительно, перевод служащего по инициативе служащего не является ротацией, и данный перевод регулируется нормами соответствующего федерального закона. На государственной правоохранительной службе в осуществлении ротации служащего для исполнения своих обязанностей в другую местность решающую роль играет приказ начальника. Решение о ротации служащего оформляется приказом, который доводится до служащего под подпись. Невыполнение приказа о ротации влечет расторжение служебного контракта по основаниям в соответствии с законодательством.

В то же время ст.2 п.3 Инструкции о порядке ротации кадров в таможенных органах Российской Федерации говорит, что главным ограничением является факт невозможности досрочного расторжения контракта о ротации по собственному желанию служащего. Ст. 2 п. 4 Инструкции предусматривает, что согласие должностного лица на ротацию не требуется в случае его перевода в том же таможенном органе, в другое структурное подразделение в той же местности, поручении работы с учетом специальности, квалификации или должности, обусловленной трудовым договором (контрактом). Этот же постулат закреплен в части 11 статьи 33 проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». По окончании срока трудового договора (контракта) должностное лицо вправе возвратиться для прохождения дальнейшей службы в тот правоохранительный орган, откуда был переведен в порядке ротации, либо решать вопрос об ином месте прохождения службы в системе правоохранительных органов России.

Иной порядок организации ротации предусмотрен приказом Госнаркоконтроля России от 17 февраля 2004 года № 36 «Об утверждении Инструкции о порядке приема граждан Российской Федерации на службу, назначения на должности, освобождения от должностей и присвоения специальных званий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ». Согласно ст. 24 этого приказа перевод сотрудника на равную должность (по которой штатом предусмотрено специальное звание и должностной оклад, равные специальному званию и должностному окладу, предусмотренным по занимаемой сотрудником штатной должности) в том же органе госнаркоконтроля, в иной орган госнаркоконтроля в той же местности или на службу в другую местность (далее именуется - перевод по службе) по инициативе начальника органа госнаркоконтроля, в пределах своей компетенции, допускается с согласия сотрудника, если иное не оговорено в контракте. При этом согласие на перевод по службе должно быть получено в письменном виде. Своего рода нововведением стало нормативное закрепление сроков отбытия к месту службы и начала исполнения обязанностей на новой позиции. Согласно ст.28 сотрудник обязан убыть к месту службы и приступить к исполнению обязанностей по должности со дня ознакомления с приказом, с учетом времени, необходимого для сдачи дел и должности (в соответствии с нормативными правовыми актами Госнаркоконтроля России) и проезда к новому месту службы, если иное не предусмотрено контрактом.

На лицо еще одна проблема в регламентации организации и осуществления ротации государственных служащих: унифицированная система ротации не существует даже в рамках одного вида федеральной государственной службы.

Особого внимания при осуществлении ротации государственных служащих заслуживает разработка системы государственных гарантий и компенсаций, создание благоприятных условий службы, защита прав и интересов государственных служащих.

Правовое регулирование прохождения службы в порядке ротации осуществляется на основании положений главы 53 Трудового кодекса Российской Федерации, которыми устанавливаются порядок и условия заключения срочного трудового договора на период ротации, условия труда и отдыха. В соответствии с принципами трудового права, а также частью 4 статьи 26 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ) служебный контракт не может ухудшать условия прохождения государственной службы и ущемлять права государственного служащего, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 79-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В этой связи механизм ротации на государственной службе в другую местность должен предусматривать обеспечение государственных служащих служебным жильем или компенсацией за найм жилых помещений, возмещение расходов на переезд, медицинское и социальное обслуживание по новому месту прохождения гражданской службы, а также возможности установления дополнительной выплаты к денежному содержанию ротируемого государственного служащего.

Негарантированность предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации компенсаций для служащих в случае их перевода для прохождения службы в иной правоохранительный орган (распространение оплаты труда, материально-бытового обеспечения, социальной защиты и льгот, существующих в исходном правоохранительном органе /регионе) существенно затрудняет становление системной организации ротации государственных служащих.

Неясным остается вопрос об основаниях для перевода государственных служащих на равнозначную должность правоохранительной службы. В части 5 статьи 33 проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» законодатель предусматривает следующие основания:

1) в связи с необходимостью замещения другой должности правоохранительной службы в интересах службы, в том числе в целях, указанных в пункте 5 части 3 статьи 5 настоящего Федерального закона;

2) по состоянию здоровья в соответствии с заключением врачебно-экспертной комиссии;

3) по личным или семейным обстоятельствам;

4) в связи с сокращением должности правоохранительной службы или численности правоохранительного органа;

5) в связи с восстановлением по решению суда в должности правоохранительной службы служащего, ранее замещавшего должность правоохранительной службы, в которой состоит другой служащий;

6) в связи с прекращением срочного контракта, предусмотренного пунктом 8 части 4 статьи 25 настоящего Федерального закона;

7) в связи с прекращением допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, необходимого для исполнения должностных обязанностей.

Они требуют дополнительного разъяснения и регламентации.

В ежегодных докладах руководителей ФТС России об итогах работы таможенных органов Российской Федерации с 2005 года ротация рассматривается как один из наиболее эффективных механизмов противодействия коррупции.

Так, в феврале 2006 года руководитель ФТС России Александр Жерихов, выступая с докладом «Об итогах работы таможенных органов Российской Федерации в 2005 году и задачах на 2006 год», отмечает, что «корни и причины высокого уровня коррупции в таможенных органах кроются в несовершенстве действующей системы работы с кадрами».

В октябре 2006 года была принята аналитическая программа ФТС России по борьбе с проявлениями коррупции и должностными преступлениями до 2009 года. Она была разработана в соответствии с антикоррупционной стратегией Всемирной таможенной организации, изложенной в Арушской декларации, одобренной сессией Совета ВТО в июне 2003 года, и включает в себя профилактические мероприятия по совершенствованию управления (контроль, подотчетность, ротация), стимулированию сотрудников (денежное содержание, социальная защищенность), созданию позитивного морального климата и утверждению принципа неотвратимости наказания.

Учитывая, что одним из наиболее слабых мест возможности применения ротации является нехватка служебного жилья, которое можно было бы предоставить откомандированному сотруднику, расчетная потребность в служебных помещениях, необходимых для обеспечения ротации руководящих кадров таможенных органов, определяется в соответствии с приказом ФТС России от 3 сентября 2007 г. № 1050 «О порядке формирования служебного жилищного фонда и оформления жилых помещений в таможенных органах Российской Федерации, находящихся в ведении ФТС России».

Подведя итоги кадровой работы в 2008 году, начальник Управления государственной службы и кадров (УГСК) ФТС России Геннадий Кириллов обратил внимание кадровых подразделений, что включение и исключение из кадрового резерва должно быть гласным, а ротация должна носить системный характер. То есть ротации должны проводиться планомерно и затрагивать все должности, связанные с коррупционными направлениями деятельности, в том числе и высшего уровня. Руководствуясь этим принципом, создатели положения о порядке деятельности Общественно-консультативного совета по таможенной политике при ФТС России в 2007 году изначально заложили в него ежегодную ротацию членов Совета.

Примечательно, что в качестве успешного способа устранения коррупции в рядах таможенников ротацию кадров внутри ведомства рассматривают не только сами госслужащие, но и «клиенты» территориальных органов федеральных органов власти. В ноябре 2008 года в Сибирском таможенном управлении прошла акция по анкетированию участников внешнеэкономической деятельности с целью оценки уровня должностных злоупотреблений и проявления коррупции в подчиненных Сибирскому таможенному управлению таможенных органах. 19,8% опрошенных считают, что ротация - ключевой метод по предотвращению коррупции.

Ныне действующий руководитель ФТС России Александр Бельянинов в интервью «Российской газете» в марте 2009 года отводит ротации кадров первое место в плане ФТС по предупреждению коррупции в таможенных органах и отмечает ее в качестве действенного мероприятия по перераспределению штатной численности структурных подразделений.

Обратимся к цифрам. В приказе Государственного Таможенного комитета Российской Федерации от 12 января 1996 года № 21 «О ротации кадров в таможенных органах Российской Федерации» Председатель Государственного таможенного комитета Российской Федерации А.С. Круглов приводит некоторые данные по ротации за 1995 год: для укрепления руководящего состава в таможенные органы в порядке ротации было направлено 74 человека, в том числе начальников таможен - 18 человек, заместителей начальников таможен - 22 человека, на другие должности - 29 человек. Следующая значительная смена руководителей таможенных органов произошла в 2005 году: переназначено 73 начальника таможни, из них 30 - назначены впервые. То есть за десятилетний период динамики ротации не наблюдалось, процесс стагнировал. Реальное развитие системы ротации в таможенных органах начинается с 2006 года. За период с 2006 по 2008 год была осуществлена ротация нескольких сотен руководящих должностных лиц таможенных органов, в том числе только в 2008 году - более 50 начальников таможен и более 150 начальников таможенных постов, в том числе в центральном аппарате ФТС России на руководящие должности назначено 7 начальников главных управлений, 8 первых заместителей начальников главных управлений, 15 заместителей начальников главных управлений. За текущий год данные пока не известны, огласке подверглась лишь смена 3 начальников структурных подразделений и заместителя начальника Магаданской таможне.

Согласно обобщениям терминологических определений, приводимым в энциклопедических изданиях, под ротацией подразумевается поочередная замена работников управленческого аппарата, как с целью кадрового обновления, так и создания возможностей для профессионального роста, повышения в должности. Ротация кадров (от лат. «rotatio» - круговращение) - является одной из разновидности кадровых технологий, суть которой состоит в последовательной смене профессиональных или должностных обязанностей, поочередном пребывание работников в той или иной должности с целью освоения различных функций, специфики и технологии принятия решений, в том числе управленческих, а также борьбы с коррупцией и злоупотреблением служебным положением.

Ротацию государственного служащего следует рассматривать как предусмотренное контрактом и осуществляемое в установленном порядке периодическое перемещение (перевод) служащих, занимающих установленные должности правоохранительной службы, в пределах одной местности или в другую местность на плановой, а в отдельных установленных случаях - внеплановой основе на иную равнозначную должность правоохранительной службы с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа государственной службы или работы (службы) по специальности в том же государственном органе, либо в другом государственном органе.

Исходя из такого понимания ротации ее особенностями, отличающими от обычного перевода или перемещения являются:

1) Наличие особого нормативно установленного для определенных должностей правоохранительной службы порядка ротации;

2) Предусмотренная контрактом обязанность (принудительный характер) служащих, занимающих определенные должности правоохранительной службы, перемещения на другую равнозначную должность;

3) Периодичность ротации - установленный заранее промежуток времени для плановой ротации и установленный минимальный промежуток времени для внеплановой ротации, в соответствии с которым осуществляется перемещение (перевод) служащих.

Практика показывает, что ротация кадров является одним из реальных условий создания высококвалифицированного кадрового состава правоохранительных органов, оперативного маневрирования имеющимися кадровыми ресурсами, прежде всего резервом руководящего состава. Движение кадров в порядке ротации способствует оптимальной расстановке личного состава особенно там, где ограничены местные источники кадрового пополнения.

Ротация является одним из факторов мотивации служащих, способствует приобретению более разностороннего практического опыта, необходимого для выдвижения на ту или иную руководящую должность, что особенно важно в условиях ограниченных возможностей материального стимулирования и (или) вертикальных перемещений. Ротационные мероприятия усиливают коммуникации между людьми. Мировой опыт свидетельствует, что ротация является одним из элементов системы управления служебной карьерой и ее применение в целом считается положительным фактором.

Кроме того, перемещать работников по «горизонтали» необходимо вследствие того, что длительное пребывание в одной должности снижает служебную мотивацию, сотрудник ограничивает кругозор рамками одного участка, свыкается с недостатками, перестает обогащать свою деятельность новыми формами и методами. Смена мест дает возможность сравнить ситуации, быстрее адаптироваться к новым условиям.

Под ротацией следует понимать, прежде всего, горизонтальные перемещения работников с одной должности на другую, другими словами, особенностью механизма ротации является то, что перестановки производятся в пределах только одного иерархического уровня. Точка зрения, согласно которой под ротациями понимают и вертикальные направления движения по замещению должностей, в том числе должностной рост и понижение в должности, авторам исследования представляется не обоснованной и рассмотрение этих аспектов не входит в задачи проводимого исследования.