Размещено на http://www.allbest.ru/

Использование технологии аутсорсинга для совершенствования административно-управленческих процессов в органах государственной власти

Введение

Наличие у органов государственной власти значительного числа избыточных и неэффективно реализуемых полномочий снижает качество принимаемых решений, подрывает доверие к государственной власти. В последнее время актуализация вопроса о качестве и эффективности осуществления государственного управления во многом обусловлена проведением в Российской Федерации широкомасштабной административной реформы. При этом можно констатировать, что в основу идеологии данной реформы и самой оптимизации деятельности органов государственной власти были заложены принципы процессного управления. Процессы в органах государственной власти, как отмечают идеологи реформы, недостаточно или слабо организованы Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах».. Качество этих процессов может быть улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение специальных административных регламентов. Более того, очень часто встречается ситуация, когда государственный орган одновременно выступает в нескольких ролях - в роли инициатора, исполнителя и потребителя результатов осуществления процесса. Подобное сочетание ролей может обуславливать высокие затраты при низком качестве самих результатов. Поэтому другой составляющей оптимизации деятельности в рамках процессного подхода выступает обеспечение широкого применения технологии аутсорсинга процессов, осуществляемых в органах государственной власти. Аутсорсинг может выступить одним из способов повышения эффективности действий государственных структур путем сокращения издержек и улучшения качества осуществления процессов.

Актуальность темы статьи обусловлена, прежде всего, задачами и приоритетами реализуемой в настоящее время реформы государственного управления в Российской Федерации. Так, одним из направлений Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах в рамках оптимизации деятельности органов исполнительной власти является разработка и внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов. Однако единые методологические основы для внедрения механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов в настоящее время отсутствуют, что говорит о недостаточной изученности этой темы. Разработка системы аутсорсинга невозможна без уточнения понятийного аппарата, оценки целесообразности передачи отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг, обоснования видов деятельности подлежащих и не подлежащих аутсорсингу, разработки механизмов контроля за осуществлением видов деятельности, переданных на аутсорсинг. Отсутствие целостной концепции реализации технологии аутсорсинга в российских органах государственной власти и предопределило содержание научной работы. Актуальность темы определяется также недостаточной теоретической разработкой принципов осуществления аутсорсинга в органах государственной власти в российской литературе.

1. Процессный подход к управлению

Процессный подход к управлению рассматривает организацию как сеть взаимосвязанных между собой процессов, а не совокупность разрозненных функций.

Процессы существовали всегда, любая деятельность реализуется как процесс. В рамках процессного подхода происходит выделение процессов как специального объекта управления: работа не движется вверх и вниз по функциональной иерархии, она течет сквозь организацию в виде набора процессов Морозевич О.А. Методологические основы реинжиниринга бизнес-процессов //Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы 4-й ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (24-26 мая 2006 г.). 2006. С. 1023. .

Сам процесс является упорядоченной совокупностью действий всей организации или ее подразделения, направленной на создание результата, имеющего ценность для потребителя Виноградов А.В., Полоцкий, Ю.И., Идентификация и описание процессов // Методы менеджмента качества. 2002. № 11. С. 7.. При таком подходе управление организацией преобразуется в управление процессами и строится на том, что каждый процесс имеет свою цель, достижение которой фактически становится критерием эффективности данного процесса

Можно выделить различные способы классификации процессов. Остановимся на наиболее распространенных из них.

По уровню значимости процессы делятся на:

· макропроцессы;

· микропроцессы.

По структуре взаимодействия процессы бывают трех видов Никифоров А.Д. Управление качеством: Учеб. пособие для вузов. - М.: Дрофа, 2004. С. 272. :

· индивидуальный процесс;

· функциональный или вертикальный процесс, отражающий взаимодействие руководителей, отделов, подразделений и сотрудников организации;

· горизонтальный процесс, которые пересекает по горизонтали деятельность организации и представляет собой совокупность взаимосвязанных операций, направленных на достижение определенного результата.

В зависимости от связи с основной деятельностью процессы можно также разделить на три основные группы: первичные процессы, поддерживающие (вспомогательные) процессы и процессы развития Андерсен Б. Бизнес-процессы. Инструменты совершенствования / Под общ. ред. Ю.П. Адлера; пер. с англ. С.В. Ариничева. - М.: РИА «Стандарты и качество», 2005. С. 26..

· Первичными процессами называются процессы, связанные с основной деятельностью организации (планирование, принятие решения, утверждение и т.п.);

· Поддерживающие (вспомогательные) процессы необходимы для обеспечения основных процессов;

· Процессы развития предполагают совершенствование как основных, так и вспомогательных процессов.

Рассматривая частные организации и государственные органы, стоит разграничивать бизнес-процессы и процессы, реализуемые в органах государственной власти. Последние мы будем определять как административно-управленческие процессы государственного управления. Во многом такое разделение не случайно. Ряд параметров, признаков и характеристик для бизнес-процессов и для процессов, осуществляемых в органах государственной власти, является схожим, например иерархические системы подчинения, наличие определенных фиксированных сроков для выполнения отдельных операций, необходимость соответствия бюджетным и другим ресурсным ограничениям. В то же время многие аспекты для этих процессов существенно отличаются. В частности, для процессов, осуществляемых в органах государственной власти, характерны отсутствие категории «прибыли», необходимость соблюдения закрепленных в специальных нормативных актах административных процедур.

Рассмотрим далее понятие административно-управленческого процесса, осуществляемого в органе государственной власти.

Административно-управленческий процесс можно определить как упорядоченное множество взаимосвязанных и последовательных операций (работ, действий), направленное на достижение определенного результата или цели в ходе осуществления функций государственной власти и управления Аналитический отчет по итогам апробации методики описания и инструментов сбора первичной информации при описании пилотных процессов в ОИВ. Отчет о проведении научно-исследовательской работы «Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения ЭАР». 1 этап. - М.: Государственный университет-Высшая школа экономики, 2005. С. 5..

Всю деятельность органа государственной власти можно представить в виде совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих процессов. Детализация процессов осуществляется посредством операций и правил, которые устанавливаются специальными нормативными актами. Операцией является отдельная законченная часть процесса, отражающая деятельность отдельного работника над конкретным объектом (например, документом). Правила вносят ограничения на исполнение процесса, регламентируют последовательность выполнения операций. Требования к процессу в государственном органе, в отличие от организаций частного сектора, задаются не целями максимизации прибыли, а теми целями, функциями и полномочиями, которые существуют у органа государственной власти.

Функция (или полномочие) поддерживается и реализуется через несколько процессов. Каждый процесс может поддерживать несколько функций или полномочий Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения ЭАР. Отчет о проведении научно-исследовательской работы. Часть I. - М.: Государственный университет-Высшая школа экономики, 2004. С. 35.. Например, полномочие «проведение анализа состояния товарных и финансовых рынков» поддерживается рядом процессов: планирование аналитических работ, сбор и анализ информации, подготовка предложений на основе проведенного анализа. В целом характер административно-управленческих процессов определяется компетенцией органа государственной власти и местом данного органа в системе государственного управления и регулирования.

Рисунок 1. Административно-управленческие процессы в органе государственной власти

Административно-управленческие процессы в органах государственной власти, как и в организациях частного сектора, можно разделить на три основные группы: первичные процессы, поддерживающие (или обеспечивающие) процессы и процессы развития.

Таблица 1 Примеры первичных, вспомогательных процессов и процесов развития в органе государственной власти

Тип процесса
Первичные процессы	Поддерживающие процессы	Процессы развития
Принятие решений, контроль, координация	Финансовый менеджмент	Совершенствование текущего процесса
	Управление кадрами	Повышение квалификации сотрудников
	Управление информацией	Расширение материально-технической базы
	Текущий ремонт и обслуживание оборудования	Планирование

Существует также ряд других классификаций административно-управленческих процессов, проводимых на следующих основаниях Концепция стандартизации формального представления административных процессов государственного управления. Отчет о проведении научно-исследовательской работы «Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения ЭАР». 1 этап. - М.: Государственный университет-Высшая школа экономики, 2005. С. 34.:

по типу локализации:

· межведомственные;

· внутриведомственные.

по источнику инициативы:

· самостоятельно инициируемые;

· обязательно осуществляемые.

по правовым последствиям:

· имеющие правовые последствия;

· не имеющие правовые последствия.

по характеру управленческих связей:

· горизонтальные, предполагающие взаимодействие равных по иерархии;

· вертикальные, предполагающие взаимодействие по линии «начальник-подчиненный».

2. Концепция аутсорсинга процессов и ее практическое применение

Для осуществления своей деятельности государственные организации могут привлекать ресурсы из внешней среды или использовать технологию аутсорсинга.

Аутсорсинг является одной из разновидностей систем контрактных отношений. Несмотря на наличие большого количества терминов, раскрывающих различные формы контрактных отношений, в англоязычных социально-экономических исследованиях появилась необходимость в обозначении этого явления. Сам термин «аутсорсинг» является своего рода сокращением от английских слов «outside resource using», что дословно означает использование внешних ресурсов. Английское слово «source» переводится как «источник» или «первопричина». Следовательно, аутсорсинг можно охарактеризовать как форму контрактных отношений, при которой источник или первопричина процессов, осуществляемых в организации, выносится во внешнюю среду. Иными словами, аутсорсинг означает использование внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов.

Появление концепции аутсорсинга обусловлено развитием принципов, заложенных в идее разделения труда. Очевидно, что ни одна компания не обладает полным набором внутренних возможностей и ресурсов для продвижения по всем направлениям своей деятельности. Внутренние ресурсы организации могут терять свою конкурентоспособность, имеют место ограниченные финансовые возможности, в организации могут отсутствовать необходимые компетенции для достижения поставленных целей Михайлов Д.М. Аутсорсинг. Новая система организации бизнеса: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2006. - С. 42.. Обострение конкуренции на рынке вынуждает компании искать новые формы совершенствования управления с целью уменьшения издержек, сокращения избыточных видов деятельности, повышения производительности труда. Поэтому организация начинает привлекать ресурсы из внешней среды: результаты выполнения отдельных видов работ покупаются у сторонних организаций в качестве услуг. Аутсорсинг помогает организациям решить проблемы функционирования, в частности сократить издержки, увеличить приспособляемость к условиям внешней среды, улучшить качество продукции и услуг. В настоящее время существует тенденция широкого применения аутсорсинга во многих отраслях и секторах экономики, а сам аутсорсинг является одним из наиболее динамично развивающихся видов деятельности Календжян С.О. Аутсорсинг и делегирование полномочий в деятельности компаний. Диссертация доктора экономических наук: 08.00.05. - М.: ПроСофт-М, 2005. С. 7..

В литературе по менеджменту выделяется множество определений аутсорсинга. Аутсорсинг - это широкое понятие, объединяющее различные формы взаимовыгодного сотрудничества Аникин Б.А., Рудая И.Л. Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии менеджмента: Учеб. Пособие. - М.: ИНФРА-М, 2006.С. 21.:

· использование услуг специализированных организаций для решения внутренних проблем компании;

· отказ от собственного процесса и приобретение услуг по реализации этого процесса у другой организации;

· вынесение отдельных видов деятельности в регионы с более дешевой рабочей силой;

· подрядные работы (например, в строительстве);

· кооперация специализированных производств;

· передача контракта на «сторону»;

Таким образом, аутсорсинг может принимать множество различных форм. Анализируя определения аутсорсинга, встречающиеся в различных исследованиях, можно выделить ряд общих характеристик данного явления. Отношения аутсорсинга характеризуются следующими основными особенностями:

· договорная природа отношений аутсорсинга: аутсорсинг определяется как практика планирования, управления и реализации определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с условиями договора Спарроу Э. Успешный IT-аутсорсинг / Пер. с англ. - М.: КУДИЦ-ОБРАЗ, 2004. С. 9.;

· единичная покупка какого-либо товара или услуги не будет являться аутсорсингом, аутсорсинг - это, прежде всего, постоянное сотрудничество на основе контрактных отношений;

· передача выполнения отдельных видов работ сторонней организации осуществляется на длительный срок Аникин Б.А., Рудая И.Л. Указ. соч. С. 56.;

· аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы осуществляться внутри самой организации;

· каждая ситуация с использованием аутсорсинга предполагает индивидуальное решение, отраженное в договоре между сторонами;

· аутсорсинг осуществляется с целью более полного соответствия требованиям внешней среды: аутсорсинг выступает инструментом, позволяющим распределять внутренние и внешние ресурсы для достижения целей организации Михайлов Д.М. Указ. соч. С. 13..

Аутсорсинг является частью стратегии управления компанией, а не просто видом партнерского взаимодействия. Аутсорсинг - одна из стратегических альтернатив, направленная на привлечение внешних ресурсов вместо осуществления работы собственными силами.

Аутсорсинг предполагает определенную реструктуризацию внутренних процессов и внешних отношений организации. Определение видов деятельности, передаваемых на аутсорсинг, относится к компетенции высшего руководства: руководство сделать выбор между самостоятельным осуществлением отдельного процесса или приобретением услуг на стороне. Иными словами, решение об использовании аутсорсинга носит стратегический характер Календжян С.О. Указ. соч. С. 6.. В каждой ситуации менеджмент организации должен определить целесообразность использования аутсорсинга. Основные принципы аутсорсинга - «заниматься тем, что можешь и умеешь делать лучше, чем другие» и «поручать другим то, что они делают лучше и дешевле» Аникин Б.А., Рудая И.Л. Указ. соч. С. 48..

Выделяются стратегические и оперативные цели использования аутсорсинга. В качестве стратегической цели выступает последовательная концентрация организации на достижении поставленных целей Там же. С. 51.. Оперативной же целью является снижение издержек.

Практическое применение аутсорсинга предполагает взаимодействие двух сторон, которые выступают субъектами отношений аутсорсинга. Первая сторона - организация (подразделение или отдел), передающая осуществление каких-либо задач или процессов полностью или частично стороннему подрядчику. Вторая сторона - сторонний подрядчик или организация-аутсорсер, предоставляющая на определенных условиях услуги по реализации отдельных процессов. Сторонним подрядчиком может выступать любая организация, которая обладает рядом характеристик, позволяющих выполнить переданные ей задачи. Среди таких характеристик можно выделить:

· материально-техническую базу, необходимую для реализации задач;

· соответствующий кадровый потенциал;

· соответствующий опыт работы и квалификацию.

Использование аутсорсинга осуществляется через подготовку и реализацию аутсорсинг-проектов. Аутсорсинг-проект можно определить как целенаправленное изменение отдельных аспектов деятельности организации на основе принципов аутсорсинга.

Разработка и реализация аутсорсинг-проекта является комплексным процессом, включающим в себя принятие ряда управленческих решений. Среди ключевых направлений деятельности по реализации аутсорсинг-проекта можно назвать: определение тех задач, для решения которых необходимо привлечь стороннюю организацию, изучение возможностей по привлечению сторонней организации, разработка системы контроля, организация тендера и выбор исполнителя, непосредственное взаимодействие с привлеченной организацией, оценка эффективности результатов аутсорсинга.

В целом аутсорсинг-проект направлен на:

· поиск путей снижения затрат за счет использования ресурсов сторонних организаций;

· повышение качества выполняемых процессов;

· высвобождение ресурсов и их использование для развития и совершенствования собственных компетенций.

Рассмотрим далее концепцию аутсорсинга применительно к государственным органам власти. Существует несколько трактовок понятия аутсорсинга в государственных органах. С одной стороны, согласно широкой трактовке, аутсорсингом могут считаться отношения, связанные с любым сокращением объемов работы государственных органов за счет привлечения внешних ресурсов на основе заключения контрактов с негосударственными компаниями. В данном случае понятие аутсорсинга приравнивается к понятию государственной контрактации, которая подразумевает заключение контрактов с частными фирмами на поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет государственный сектор Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. - М.: Аспект Пресс, 1996. С.245..

Однако аутсорсинг связан с установлением длительных отношений с внешним поставщиком на основе тесного сотрудничества. Данные отношения носят регулярный характер, а взаимодействие между заказчиком и исполнителем осуществляется на постоянной основе. Таким образом, деятельность по реализации краткосрочных задач и проектов не будет относиться к аутсорсингу. В то же время отношения аутсорсинга имеют договорную природу: привлечение сторонней организации осуществляется на основе специального соглашения. Таким образом, можно сделать вывод, что аутсорсинг является одной из форм контрактации в государственном секторе.

Аутсорсинг в государственных органах можно определить как передачу исполнения отдельного процесса или вида работ внешней организации при сохранении общей ответственности государственной организации путем заключения договора Outsourcing in Government: The Path to Transformation. Accenture, June 2002. P. 4.. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах аутсорсинг применительно к органам государственной власти выступает в качестве механизма выведения отдельных видов деятельности за рамки функционирования органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. - М.: «Европроект», 2006. С. 50..

Исходя из приведенных характеристик аутсорсинга в государственных органах, аутсорсинг административно-управленческих процессов предполагает закупку услуг по реализации процессов у сторонней организации на договорной основе при сохранении общей ответственности и общего контроля за результатами осуществления процесса. При этом единичные взаимодействия со сторонней организацией по реализации отдельного процесса, например разовая закупка услуг по ремонту помещения, не будут являться аутсорсингом. Технологию аутсорсинга необходимо также отличать от других способов взаимодействия государства и организаций частного сектора: государственно-частных партнерств, государственного франчайзинга, приватизации.

Используя аутсорсинг, государственные ведомства привлекают к реализации процесса сторонние организации, оставляя за собой общий контроль Johnston V., Seldenstat P. Privatization policy and public management // Public Management. NY. 2000. Pp. 389..

При государственном франчайзинге государство оставляет за собой контроль над качеством предоставляемой услуги, а ответственность за ее предоставление передается в частные руки. Основным механизмом контроля является регулирование процедуры предоставления услуги, установление стандартов (например, ценообразование на рынке). В отличие от аутсорсинга франчайзинг применяется в том случае, если тип предоставляемой услуги требует соблюдения определенных процедурных норм, а также выполнения сопутствующих публично-правовых обязанностей. Примером франчайзинга выступает деятельность электрических, газовых компаний.

Государственно-частные партнерства (ГЧП) основаны на более тесных отношениях между государственной и частной организацией. Между ними заключается договор, по которому ведомство обязуется производить услуги, а частная фирма - их предоставлять (классический пример - управление государственными дорогами).

Приватизация подразумевает отказ от ответственности за реализацию какого--либо процесса, самоустранение из сферы производства/предоставления той или иной услуги, передачу государственного или муниципального имущества в собственность частных лиц или организаций. Государство не участвует в производстве необходимых материалов, как в случае с ГЧП, не устанавливает стандартов (франчайзинг). Примером такого рода отношений является приватизация организаций здравоохранения.

Стоит отметить, что развитие аутсорсинга в частных компаниях фактически ничем не ограничено и определяется стратегическими целями компании. В то же время аутсорсинг в государственных органах сталкивается с определенными ограничениями.

Очевидно, что существуют определенные функции, органически присущие государству как форме организации общественной жизни. Так, исключительной прерогативой государства в лице органов государственной власти выступает деятельность по реализации властных полномочий, а именно по принятию решений относительно формирования и использования ресурсов и выработке правил поведения граждан и организаций Батаева Н.С., Крючкова П.В., Потапенко М.С., Тамбовцев В.Л., Шаститко А.Е. Публичные услуги и функции государственного управления. М.: ТЕИС, 2002. С. 51.. Все прочие действия, не являющееся актами принятия решений, можно охарактеризовать как обеспечивающие. К осуществлению подобной обеспечивающей деятельности могут привлекаться негосударственные организации. Другими словами, процесс осуществления деятельности органа государственной власти разбивается на ряд субпроцессов, которые могут с большим или меньшим успехом реализовываться либо государственными, либо негосударственными организациями. В качестве примеров можно привести информационную поддержку принятия решений со стороны негосударственных исследовательских организаций или поддержку условий трудовой деятельности, осуществляемую на договорной основе привлекаемой организацией. При этом важно иметь в виду, что при привлечении сторонней организации к реализации какого-либо процесса контроль за результатами процесса и принятие важных для реализации процесса решений осуществляются самим органом власти.

Рисунок 2. Аутсорсинг в органе государственной власти

Таким образом, аутсорсинг в органах государственной власти может иметь место, прежде всего, при передаче сторонним организациям процессов, поддерживающих основную деятельность органа государственной власти. Ответственность за реализацию процессов, непосредственно связанных с принятием решений, осуществлением контрольно-надзорных полномочий, правотворческими функциями, которые и составляют сущность базовой деятельности государства, остается за органом государственной власти. Отказ органа власти от исполнения процесса, непосредственно связанного с основной деятельностью, например отказ от ответственности по принятию решений в рамках реализации регулирующих полномочий в определенной сфере, и передача ответственности за реализацию данного процесса в руки рыночных структур будет относиться к приватизации, а не к отношениям аутсорсинга.

3. Методические принципы оценки целесообразности аутсорсинга в органах государственной власти

Использование технологии аутсорсинга должно быть взаимосвязано с реализацией стратегии организации. Это означает, что решение об использовании аутсорсинга в деятельности организации не должно приниматься механически при возникновении потребности в привлечении дополнительных ресурсов.

Включение технологии аутсорсинга в стратегию предполагает, прежде всего, следование системному подходу к использованию данной технологии, который заключается в выстраивании и постоянном анализе соответствия целей и задач органа государственной власти и целесообразности использования аутсорсинга.

Системный подход включает в себя осуществление комплекса мероприятий, позволяющих передать ряд процессов и видов работ сторонним подрядчикам (поставщикам услуг), а также обеспечить выполнение процессов в режиме аутсорсинга. Фактически система аутсорсинга представляет собой совокупность действий, проводимых государственным органом по поводу приобретения на договорной основе услуг внешних организаций, необходимых органу власти для реализации полномочий и для осуществления своей деятельности.

Аутсорсинг как реализация стратегического решения может быть представлен в виде нескольких последовательных этапов:

1. стратегическое обоснование и планирование, в том числе:

· анализ фактического состояния организации;

· принятие решения о передаче на аутсорсинг процесса;

· этап анализа рынка услуг и разработка технического задания.

2. разработка программы внедрения аутсорсинга;

3. внедрение аутсорсинга, в том числе:

· организация конкурса и выбор компании-аутсорсера;

· заключение и выполнение контракта;

4. мониторинг результатов, оценка эффективности аутсорсинга.

Первым этапом применения аутсорсинга административно-управленческих процессов выступает принятие решения о том, что данная технология будет применяться в работе органов государственной власти. На первом этапе проводится анализ целей и приоритетов, текущего состояния организации, выявление проблем и путей их решения при использовании аутсорсинга. Определяются ответственные лица, занимающиеся разработкой и внедрением системы аутсорсинга, порядок работы. На данном этапе необходимо четко сформулировать ожидания от аутсорсинга и соизмерять масштаб работ со стратегическими направлениями деятельности организации Михайлов Д.М. Указ. соч. С. 44..

Для принятия решения необходимо проанализировать всю совокупность решаемых организацией задач, чтобы четко определить круг работ, который имеет смысл передавать на исполнение сторонней организацией. Предпосылкой принятия решения о способе реализации процесса будет являться описание и анализ процессов, реализуемых в организации: необходимо изучить существующие процессы и понять, что определяет их эффективность. Результатом данного анализа будет выступать составление упорядоченного списка процессов и идентификация конечных результатов осуществления процессов. Другими словами, необходимо оценить существующую картину деятельности организации в режиме «как есть».

В рамках данного этапа осуществляются:

· анализ существующих административно-управленческих процессов, в том числе определение результатов каждого процесса, определение слабых и узких мест;

· анализ целесообразности применения аутсорсинга для реализации отдельных процессов, в том числе анализ рынка, расчет экономических параметров системы аутсорсинга, сопоставление издержек, прогноз эффективности аутсорсинга;

· анализ возможности практического применения аутсорсинга административно-управленческих процессов;

· оценка потенциальных рисков;

· разработка количественных и качественных требований к процессам, планируемым для передачи на аутсорсинг.

Следующий этап посвящен разработке программы внедрения. В рамках данного этапа осуществляется разработка нормативной правовой базы и методического обеспечения системы аутсорсинга административно-управленческих процессов. Это позволяет приступить к реализации следующего этапа - внедрение разработанной системы. Внедрение означает практическое использование системы аутсорсинга, то есть привлечение к выполнению ряда процессов и видов деятельности стороннего подрядчика. После того как принято решение об использовании услуг стороннего исполнителя, производится выбор организации путем организации конкурса и оценки предложений по заранее определенным критериям.

После выбора сторонней организации и заключения контракта сторонняя организация приступает к выполнению контракта. В рамках выполнения контракта осуществляется взаимодействие с аутсорсером, координация совместной деятельности. При этом необходимо проводить постоянный анализ хода выполнения условий контракта. Если анализ показывает, что привлеченная организация не обеспечивает должного качества, не соблюдает необходимые сроки, то руководству необходимо срочно внести коррективы в работу и в случае необходимости применить соответствующие санкции, которые должны быть предусмотрены контрактом.

По итогам выполнения всех условий контракта проводится анализ результатов работы и их сопоставление с запланированными показателями. На основании данной работы осуществляется корректировка и доработка системы, касающаяся совершенствования методического и организационного обеспечения аутсорсинга.

Стоит еще раз отметить важность оценки целесообразности и стратегического обоснования использования аутсорсинга. Итак, анализ фактического состояния проведен и процессы, реализуемые в организации, идентифицированы. Возникает вопрос, реализацию каких административно-управленческих процессов органа государственной власти можно передать сторонним организациям. Для этого надо воспользоваться факторным анализом.

Среди общих факторов, влияющих на принятие решения об аутсорсинг определенных процессов, можно отметить размер издержек (время, необходимые ресурсы) на реализацию процесса, наличие или отсутствие соответствующей компетенции у сотрудников службы, характер установления контроля над реализацией процесса, характер мониторинга и издержки организации коммуникации с поставщиком, необходимость повышения качества реализации процесса Аутсорсинг бизнес-процессов. Советы финансового директора / Под общ. ред. В.В. Голда; пер. с англ. Н.И. Кобзаревой. - М.: Вершина, 2006. С. 140..

В целом на принятие решения об использовании аутсорсинга могут также повлиять следующие факторы:

· желание сосредоточиться на основных видах деятельности;

· необходимость повышения качества выполнения процессов;

· снижение расходов и высвобождение средств и внутренних ресурсов для других целей;

· нехватка кадровых ресурсов или квалификации персонала для выполнения некоторых процессов;

· утечка кадров, ограничивающая проведение долгосрочной кадровой политики;

· наличие у поставщика квалифицированных специалистов для выполнения определенных задач;

· использование поставщиком услуг современных технологий.

Кроме того, существует ряд факторов, которые предопределяют выполнение процессов собственными силами и отказ от услуг компании-аутсорсера:

· зависимость деятельности от поставщика услуг:

o поставщик услуг может стать финансово нестабильным или обанкротиться;

o поставщик услуг может быть приобретен другой фирмой, которая повлияет на стиль деятельности и стратегию предыдущего поставщика;

o невыполнение обязательств поставщиком;

o предоставление услуг недолжного качества;

· снижение мотивации собственного персонала;

· риск утечки важной информации;

· недооценка затрат на аутсорсинг;

· трудность количественной оценки экономии издержек при аутсорсинге.

Для анализа отдельных административно-управленческих процессов можно использовать критерий «адекватности» - условие, соблюдение которого для процесса (или части процесса) позволяет с большой степенью вероятности утверждать, что процесс (или часть процесса) должен реализовываться органом государственной власти. Оценка процесса в соответствии с данным критерием предполагает оценку с позиции соответствия процесса целям и задачам органа власти, другим процессам, протекающим в органе власти Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения ЭАР. Отчет о проведении научно-исследовательской работы. Часть I. - М.: Государственный университет-Высшая школа экономики, 2004. C. 68. . Можно выделить следующие направления оценки процесса в соответствии с указанным критерием:

1) Целеориентированность процесса.

Большое количество процессов может не иметь отношения к целям и задачам органа государственной власти, то есть практически никак не быть связанным с состоянием объекта управления. Связь между результатами реализации процесса и состоянием объекта управления может быть косвенной, между ними может присутствовать значительное количество внешних факторов. Часть таких процессов будет относиться к вспомогательным (например, техническое обслуживание, эксплуатация зданий и сооружений) и будет связана с исполнительским трудом.

2) Кадровая и технологическая ресурсообеспеченность процесса.

Орган государственной власти может испытывать дефицит ресурсов, прежде всего кадровых, для качественного выполнения отдельных административно-управленческих процессов. Данный факт можно проиллюстрировать на примере сбора информации. Как правило, сбор информации о состоянии объекта управления непосредственно связан с реализацией органом государственной власти своих целей и задач: информация о состоянии объекта используется при принятии управленческих решений. В то же время трудоемкость сбора и обработки информации, отсутствие квалифицированного персонала, использование малоэффективных технологий сбора информации может привести к искажению информации, несоответствию результатов данного процесса требованиям принятия управленческого решения.

3) Избыточные взаимодействия.

Реализация ряда процессов в рамках одного органа власти может характеризоваться избыточными и сложными взаимодействиями. В этом случае каждый процесс должен быть проверен на предмет соответствия количества новой информации, возникающей на каждой стадии взаимодействия, длительности и стоимости каждого взаимодействия.

4) Обоснованность временных затрат на процесс.

Распространенной является ситуация, предусматривающая значительные временные издержки для осуществления процесса в органе власти. Необходимо иметь в виду, что значительное сокращение сроков может быть достигнуто при аутсорсинге данного процесса.

В различных исследованиях как отечественных, так и зарубежных авторов был разработан ряд особых методических принципов оценки целесообразности применения технологии аутсорсинга для совершенствования отдельных административно-управленческих процессов.

В соответствии с оценками западных исследователей, существует два качественных критерия, определяющих возможность аутсорсинга: близость к основной деятельности организации и уровень ноу-хау Аникин Б.А., Рудая И.Л. Указ. соч. С. 36..

Под уровнем ноу-хау подразумевается наличие необходимых для выполнения процесса технологий.

Анализ с учетом указанных критериев позволяет установить своего рода очередность вынесения процессов на аутсорсинг.

Чем дальше от основных видов деятельности находятся отдельные процессы, тем больше вероятность успешного использования аутсорсинга. Важно отметить, что возможность использования аутсорсинга зависит также от квалификации потенциального исполнителя: уровень квалификации или ноу-хау у привлекаемой компании должен быть не ниже, чем у организации, передающий процесс на аутсорсинг.

Согласно другой методике - методике группы Gartner - процессы необходимо оценить по двум факторам: степень внутренней эффективности и критичность для организации Михайлов Д.М. Указ. соч. С. 176.. Передаче на аутсорсинг подлежат те процессы, которые неэффективно реализуются собственными силами, а их критичность для организации является низкой.

Еще одной методикой, близкой к методике Gartner, выступает так называемый «анализ процессов по матрице аутсорсинга». Данная методика была разработка компанией PriceWaterhouseCoopers Хлебников Д. Аутсорсинг как инструмент снижения затрат и оптимизации бизнес-системы // Компас промышленной реструктуризации. 2004. № 2. С. 26-28..

В соответствии с указанной методикой необходимость передачи отдельного процесса на аутсорсинг выявляется после ответа на несколько вопросов, каждый из которых имеет определенный вес.

«Матрица аутсорсинга» представляет собой двухфакторный анализ, при этом за основу принимаются следующие факторы:

· Стратегическая важность - насколько анализируемые административно-управленческие процессы важны с точки зрения основных задач, стоящих перед органом власти. При анализе рассматриваются следующие оценки: «высокая», «средняя», «низкая».

· Сравнение с рынком - насколько эффективно организация выполняет какую-либо работу по сравнению с рынком, насколько хорошо осуществляет деятельность какой-либо отдел, насколько квалифицированы сотрудники.

· Для анализа используются оценки: «лучше», «так же» и «хуже».

Результатом анализа является выделение девяти полей, которые помогают выработать управленческое решение по любому административно-управленческому процессу.

Рисунок 3. «Матрица аутсорсинга»

Источник: Аникин Б.А., Рудая И.Л. Указ. соч. С. 95.

Возможными предложениями по вынесению отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг могут являться Михайлов Д.М. Указ. соч. С. 248.:

· Поле 1. Нахождение в этом поле процесса для частной организации предполагало бы создание альянса с поставщиком (провайдером), обладающим необходимыми компетенциями, на основе долгосрочных соглашений. Однако, принимая во внимание специфику деятельности органов власти, можно констатировать, что процессы, попадающие в поля с высокой стратегической важностью, должны сохраняться в компетенции органа.

· Поле 2. Стратегическая важность является высокой, а компетенция находится на среднем уровне. Если процесс находится в данном поле, приоритет должен уделяться развитию компетенций специалистов, участвующих в реализации процесса.

· Поле 3. Акцент необходимо делать на защите компетенций и удержании специалистов в организации.

· Поле 4. Привлечение сторонней организации к выполнению ряда работ.

· Поля 5-6. Сохранение собственных специалистов и развитие собственных компетенций.

· Поля 7-8. Ликвидация нефункциональных (поле 7) или неприоритетных (поле 8) административно-управленческих процессов, приобретение всех необходимых услуг на рынке.

· Поле 9. Необходимость отказа от осуществления процесса собственными силами отсутствует, так как организация сама справляется с данным процессом. На рынке адекватной замены при затрате тех же ресурсов не существует.

Необходимо отметить, что в рассмотренных методиках мало внимания уделяется экономическим факторам, влияющим на реализацию процессов в организации. Для принятия стратегического решения требуется рассмотреть экономическую целесообразность аутсорсинга.

Так, с одной стороны, для принятия решения о привлечении сторонней компании необходимо учитывать экономические критерии, в том числе восприимчивость самого рынка, наличие конкурентных условий на рынке предлагаемых для аутсорсинга услуг, потенциал рынка по удовлетворению спроса на услугу и затраты на вынесение процессов на аутсорсинг Аутсорсинг в государственных организациях. Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров, Российская Федерация. - http://deregulation.ru/deregulation/files/subject/competition/outsourcing_in_go-rus.pdf (06.03.07)..

С другой стороны, для принятия решения необходимо четко определить, на решение какой проблемы направлено привлечение сторонней организации (определить суть проблемы, причины возникновения проблемы, целевую группу, на которую воздействует проблема). Затем необходимо сравнить различные варианты решения проблемы, включая оценку издержек и выгод каждой опции для государства, включая, например: прямые бюджетные расходы для каждой опции, косвенные расходы (например, расходы на контроль, затраты времени на получение услуги), риски, связанные с неэффективной реализацией аутсорсинга, изменения в качестве и доступности услуг Шаститко А.Е. Выбор механизмов управления контрактными отношениями в условиях реформы регулирования экономики. Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров, Российская Федерация (EUROPEAID/114008/C/SV/RU). - М.: ТЕИС, 2004. С 50-51.. При этом среди прямых и косвенных затрат могут рассматриваться те затраты, которые можно снизить при применении технологии аутсорсинга, а именно: затраты на хранение определенных ресурсов, затраты на персонал, затраты на обеспечение деятельности организации, затраты на управление и контроль.

На основании анализа различных вариантов делается выбор наиболее приемлемого по соотношению затрат и результатов. Если собственные затраты превосходят затраты на привлечение сторонней организации, можно говорить о целесообразности использования аутсорсинга.

Еще одним подходом может стать так называемая «проверка рынком»: проводится оценка издержек на реализацию типичных процессов в государственной власти, по каждой позиции объявляется открытый конкурс, при отсутствии заявок со стороны частного сектора процесс реализуется в рамках деятельности органа власти. Свидетельством отсутствия возможности аутсорсинга является отсутствие заявок. Иными словами, аутсорсинг отдельных процессов возможен при наличии конкурентного рынка соответствующей услуги.

В ряде исследований подчеркивается, что не менее важными обстоятельствами при аутсорсинге являются такие факторы, как вероятность возникновения информационной асимметрии между заказчиком и привлекаемой организацией и характер контроля, параметрами которого могут выступать охват, полнота, оперативность, ряд возможных санкций Батаева Н.С., Крючкова П.В., Потапенко М.С., Тамбовцев В.Л., Шаститко А.Е. Указ. соч. С. 52.. В отдельных ситуациях повседневный контроль за результатами работы привлеченной организации может стать невозможным и потребует высоких затрат. Если характер процессов, предлагаемых к передаче на аутсорсинг, предполагает сложные механизмы взаимодействия привлекаемой организации с государственными органами, то административные издержки могут приобрести решающее значение Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. - М.: ГУ-ВШЭ, 2000. С 295.. Большие объемы дополнительных ресурсов, необходимых для поддержания высокого охвата и высокой оперативности контроля, а также необходимость осуществления дополнительного контроля за достоверностью поступающей от внешнего исполнителя информации будут являться предпосылками принятия решения об осуществлении процесса силами самого органа государственной власти.

В целом, как показывают результаты исследований государственного сектора, передача осуществления отдельного процесса в частный сектор возможна при выполнении ряда требований Разработка предложений и подготовка экспериментов по совершенствованию экономических механизмов деятельности государственных органов в рамках Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Заключительный отчет о научно-исследовательской и опытно-конструкторской работе. - М.: Государственный университет-Высшая школа экономики, 2002. С. 272.:

· наличие конкурентной среды;

· установление в контракте четких требований к реализации услуг (релевантность, экономическая оправданность, адекватность, верифицируемость);

· наличие соответствующих финансовых ресурсов;

· наличие нормативно-правовых актов, допускающих изменение характера реализации процессов органа государственной власти.

· контроль и ответственность при выполнении условий контракта.

Можно предложить следующие базовые принципы оценки целесообразности аутсорсинга в органах государственной власти. Для того чтобы определить целесообразность перевода конкретного административно-управленческого процесса, осуществляемого в организациях государственного сектора, на контрактную схему исполнения, следует оценить данный процесс по ряду критериев:

1. Связь с принятием решений, осуществлением властных полномочий.

2. Формализуемость требований к выполнению процесса. При аутсорсинге возможности прямого административного воздействия на структуры, оказывающие услуги существенно снижаются. Необходимо иметь возможность зафиксировать в договоре виды и объем работ и услуг, требования к качеству предполагаемых результатов, требования соблюдения прав конечных потребителей, ответственность за несоблюдение условий договора.

3. Наличие рыночного предложения на выполнение данного процесса (оказание определенной услуги, выполнение работы). При этом желательно, чтобы негосударственная организация, с которой заключается контракт на оказание услуги (выполнение работы), имела опыт оказания данной услуги как государственным, так и негосударственным организациям.

4. Экономическая эффективность. Существующую себестоимость выполнения процесса следует сопоставить с величиной:

· стоимости государственного контракта на осуществление процесса. Аутсорсинг будет целесообразен в том случае, если величина затрат на реализацию процесса силами органа государственной власти превышает затраты на выполнение аналогичного процесса другими организациями;

· трансакционных издержек. Передача процесса на аутсорсинг является целесообразной, если трансакционные издержки, связанные с подготовкой и проведением мероприятий по передаче процессу сторонней организации не превышают выгоды от подобной передачи.

5. Правовая допустимость. Имеется в виду наличие соответствующей нормативной правовой базы, регламентирующей возможность реализации процесса силами привлекаемой организации.

6. Политическая допустимость. В государственном органе власти необходимо принять соответствующее решение об осуществлении определенных процессов негосударственными организациями.

4. Тенденции развития аутсорсинга в государственном секторе зарубежных стран и России

Практика привлечения сторонних организаций для выполнения отдельных процессов получила активное развитие в 1980-х годах, а в 1990-х технология аутсорсинга получила еще большую поддержку. Во многом это связано с новой волной реформ в сфере государственного управления, в ходе которых многие государственные организации стали уделять больше внимания заимствованию эффективных технологий из частного сектора.

Основными причинами развития аутсорсинга в органах государственной власти выступают необходимость в инновационных решениях для удовлетворения возрастающих общественных потребностей, стремление получить доступ к новым технологиям и знаниям, желание улучшить качество услуг и вместе с тем необходимость ужесточения контроля над издержками.

В 2002-2003 годах компания Accenture провела исследование мировой практики аутсорсинга в государственном секторе. В рамках данного исследования изучались тенденции и специфика аутсорсинга в 23 странах, и проводился опрос более чем 160 чиновников, участвующих в аутсорсинг-проектах INT: Outsourcing in government is growing and getting more sophisticated, finds new research. - http://ec.europa.eu/idabc/en/document/1084/364 (30.01.07)..

Согласно исследованию в государственном секторе наиболее развиты следующие виды аутсорсинга:

· информационные технологии;

· поддержание инфраструктуры;

· повышение квалификации и обучение персонала

· предоставление отдельных услуг населению и управление взаимоотношениями с клиентами (Client Relationship Management).

В рамках исследования были выделены три основные тенденции развития аутсорсинга в государственном секторе:

1. Расширение практики применения аутсорсинга в государственных органах. Около 77% опрошенных чиновников подтвердили наличие интереса к использованию технологии аутсорсинга в деятельности органов государственной власти, при этом в течение ближайших пяти лет они прогнозируют значительное увеличение объема аутсорсинговых сделок. Во многом это связано с расширением практики привлечения негосударственных организаций к оказанию населению услуг, которые прежде оказывались государственными органами.

...