Использование технологии аутсорсинга для совершенствования административно-управленческих процессов в органах государственной власти

2. Изменение причин обращения к аутсорсингу от стремления к сокращению затрат к улучшению качества. Среди причин побуждающих органы власти передавать процессы или виды работ на аутсорсинг выделяется, прежде всего, стремление к совершенствованию качества и скорости реализации процессов.

3. Аутсорсинг развивается в двух направлениях: трансформация и эффективность. В каждой стране развитие аутсорсинга в государственном секторе определяют разные тенденции. Однако прослеживается тренд, разделяющий все страны в соответствии с целями использования аутсорсинга на две группы: трансформация и эффективность. Страны, выбравшие трансформационный путь, обычно используют аутсорсинг как одно из направлений стратегического развития, их подталкивает на это необходимость в повышении качества государственного управления и ограниченность бюджетных ресурсов. Аутсорсинговые проекты в этих странах, как правило, являются более комплексными, а затраты средств на аутсорсинг составляют значительные суммы. С другой стороны, страны, нацеленные на повышение эффективности, используют аутсорсинг для сокращения издержек на осуществление отдельных процессов. Главное отличие указанных направлений заключается в масштабах использования аутсорсинга. Трансформационный путь предполагает широкое использование аутсорсинга во многих сферах деятельности государственного органа, в то время аутсорсинг с целью достижения эффективности в основном выражается в передаче внешним исполнителям второстепенных задач по обеспечению инфраструктуры.

Основываясь на опросе государственных служащих в 23 странах, компания Accenture сформулировала шесть ключевых факторов, необходимых для успешной реализации аутсорсинг-проекта в государственном секторе Outsourcing in Government: Pathways to Value. Accenture, May 2003. P. 20.:

· выстраивание отношений с поставщиком в соответствии с текущей ситуацией;

· эффективное проведение переговоров и подписание контракта;

· мотивация персонала;

· эффективное взаимодействие в рамках контакта;

· мониторинг выполнения контракта;

· организационная гибкость и инновационность.

Очевидно, что государственные органы различных стран используют технологию аутсорсинга с неодинаковой степенью интенсивности, что обуславливается различными целями, стоящими перед органами государственной власти, особенностями политической и правовой среды, уровнем экономического развития данных стран. Далее можно привести несколько примеров реализации аутсорсинг-проектов из опыта тех стран, в которых технология аутсорсинга получила значительное развитие, а именно Великобритании и США.

Наибольшее распространение аутсорсинг в государственном секторе получил в Великобритании. В 1992 году Правительство Великобритании начало реализовывать программу под названием «Тестирование рынком»» («Market Testing»), согласно которой затраты на осуществление деятельности государственных органов сравнивались с затратами на привлечение внешних поставщиков услуг к реализации отдельных процессов и видов работ.

Основными направлениями программы стали Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. - М.: Гардарики, 2005., С. 258.:

· расширение сферы услуг, предоставляемых сторонними организациями, выбранными на конкурсной основе;

· выявление перспективных направлений для подрядов;

· устранение факторов, препятствующих инициативе подрядчиков.

Реализация программы привела к аутсорсингу значительной части процессов, реализуемых в государственных учреждениях, особенно тех процессов, которые связаны с использованием информационных технологий.

Рисунок 4. Развитие аутсорсинга в государственном секторе различных стран Источник: Outsourcing in Government: Pathways to Value. Accenture, May 2003. P. 14.

Помимо подобных программ, развитие аутсорсинга в государственном секторе Великобритании обуславливается следующими факторами Спарроу Э. Указ. соч. С. 12.:

· высокая текучесть кадров, трудности при найме и удержании персонала;

· необходимость повышения эффективности расходуемых средств и давление на правительственные учреждения и агентства со стороны налогоплательщиков;

· создание специальных правительственных агентств, чья роль заключается в содействии развитию коммерческих принципов предоставления услуг;

· возможность использования новых технологий в рамках аутсорсинга.

Так, например, компания Siemens Business Services подписала в 2006 году контракт с Департаментом Труда и Пенсий Правительства Великобритании. Объем контракта составил 85 миллионов евро, предполагаемая дата завершения - 2010 год Новый контракт на аутсорсинг с правительством Великобритании. - http://www.siemens.ru/it-solutions/siemens.sbs?res=ru/press/news/n10072006 (11.03.07).. В ходе проекта будет создана комплексная платежная система, которая автоматизирует такие процессы, как ведение бухгалтерии и расчет платежей. Сегодня Департамент рассчитывает ежегодные денежные пособия, пенсии и льготы общим объемом в 160 миллиардов Евро для 17 миллионов граждан. Компания Siemens Business Services будет отвечать за разработку информационной системы, администрирование и техническую поддержку. Платежная система будет объединена с существующими программными средствами Департамента, что повысит оперативность предоставления услуг, позволит точнее рассчитывать платежи и лучше контролировать выплаты.

Правительство США также положительно относится к использованию аутсорсинга, причем данная тенденция отмечается на самом высоком уровне: Президент страны не раз отмечал необходимость увеличения эффективности работы государственного сектора, сокращения бюджетных расходов и улучшения качества предоставляемых услуг за счет привлечения внешних поставщиков услуг Outsourcing in Government: Pathways to Value. Accenture, May 2003. P. 19.. Некоторые правительственные агентства в США, например Администрация общих служб и Административно-бюджетное управление, наделены функцией контроля и разрабатывают специальные государственные программы в этой сфере, однако отдельные ведомства могут принимать самостоятельные решения о передаче процессов на аутсорсинг. Административно-бюджетное управление формирует реестры процессов и видов работ, которые рекомендуются для передачи частным компаниям или выполнения силами государственных органов.

В качестве примера широкого развития аутсорсинга в США можно привести контракт Агентства национальной безопасности США с корпорацией CSC, предметом которого стала модернизация информационной инфраструктуры разведывательной службы Спарроу Э. Указ соч. С. 26. В рамках данного контракта, заключенного на срок в десять лет, корпорация будет осуществлять работы по технической поддержке, обеспечению безопасности и управлению компьютерными сетями. Цель контракта заключается в предоставлении агентству доступа к новейшим информационным технологиям, что в свою очередь позволило бы агентству сконцентрироваться на своей основной деятельности и осуществлять ее более эффективно.

Таким образом, технология аутсорсинга является достаточно распространенной в государственном секторе. Необходимость повышения эффективности расходов, появление новых технологий заставляют государственные органы использовать аутсорсинг как один из инструментов оптимизации своей деятельности.

Рассмотрим далее российский опыт использования аутсорсинга в деятельности органов государственной власти.

В российском законодательстве отсутствует такой правой институт, как «аутсорсинг» Петрыкина Н. Правовое регулирование договора аутсорсинга // Кадровый менеджмент. 2006. №1. С. 46.. Тем не менее, как можно понять из сущности аутсорсинга, применение данной технологии попадает под действие существующего российского законодательства в области государственных и муниципальных закупок и, прежде всего, Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Другими словами, аутсорсинг в органах государственной власти может быть приравнен к осуществлению государственных закупок, то есть финансированию потребностей в работах и услугах, необходимых для осуществления функций государственного управления. Заключение контрактов на привлечение сторонних организаций происходит в соответствии с правилами и принципами заключения государственных контрактов, установленных Гражданским кодексом РФ.

Рассмотрим следующие направления использования аутсорсинга в российских органах государственной власти:

· наиболее типичные административно-управленческие процессы, передаваемые на аутсорсинг;

· критерии, используемые при принятии решения о привлечении к выполнению отдельных административно-управленческих процессов внешних исполнителей;

· процедуры и механизмы контроля реализации административно-управленческих процессов, переданных на аутсорсинг.

Анализ практики проводится на основании информации, полученной из следующих источников:

· личные телефонные беседы с представителями некоторых органов государственной власти;

· ответы на специальный письменный запрос, направленный в органы государственной власти;

· анализ перечня государственных заказов, отражаемых на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о заказах, которые осуществляются органами государственной власти - http://www.zakupki.gov.ru.

Письменные ответы на запрос были получены от двадцати пяти ведомств, в том числе из: Министерства культуры и массовых коммуникаций; Министерства транспорта; Министерства промышленности и энергетики; Федеральной службы государственной статистики; Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральной службы по надзору в сфере природопользования; Федеральной службы по финансовым рынкам; Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки; Федеральной службы по труду и занятости; Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральной службы по тарифам; Федеральной таможенной службы; Федерального архивного агентства; Федерального агентства по культуре и кинематографии; Федерального космического агентства; Федерального агентства воздушного транспорта; Федерального агентства морского и речного транспорта; Федерального агентства по государственным резервам; Федерального агентства геодезии и картографии; Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии; Федерального агентства по науке и инновациям; Федерального агентства лесного хозяйства; Федерального агентства железнодорожного транспорта; Федерального дорожного агентства.

Из перечисленных ведомств наиболее полные ответы были предоставлены Министерством транспорта, Федеральной службой государственной статистики, Федеральной службой по финансовым рынкам, Федеральным агентством по государственным резервам, Федеральным архивным агентством, Федеральным агентством по науке и инновациям. Из полученных ответов только в ответах Федеральной службы государственной статистики (далее - Росстат), Федерального агентства по государственным резервам (далее - Росрезерв) и Федерального агентства по науке и инновациям (далее - Роснаука) были указаны перечень передаваемых процессов, критерии и механизмы их передачи.

Росстатом передаются на аутсорсинг следующие административно-управленческие процессы:

1) выполнение отдельных видов работ в рамках реализации ФЦП «Развитие государственной статистики в России на 2007-2011 годах», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2006 г. № 595, в соответствии с выделенными на эти цели средствами из федерального бюджета;

2) разработка программного обеспечения;

3) техническое обслуживание оборудования;

4) техническая подготовка и тиражирование статистического инструментария;

5) сопровождение информационных систем, включая систему электронного документооборота;

6) обучение и организация учебного процесса;

7) управление эксплуатацией здания.

При принятии решения о привлечении внешних исполнителей к выполнению отдельных административно-управленческих процессов Росстат руководствуется следующими критериями:

1) вид деятельности должен носить вспомогательный (обслуживающий) характер;

2) значительная трудоемкость и невозможность выполнения работы штатной численностью;

3) необходимая квалификация и специализация по выполнению отдельных административно-управленческих процессов (организационно-технические возможности поставщика);

4) качество и цена предоставляемых услуг.

Выбор исполнителей осуществлялся на конкурсной основе с заключением государственных контрактов, в которых определяются конкретные процедуры и механизмы контроля в зависимости от особенностей административно-управленческих процессов. Заказчики работ (структурные подразделения Росстата) осуществляют контроль в соответствии с условиями контракта. Утвержденные методики и критерии оценки эффективности выделения на аутсорсинг административно-управленческих процессов в Росстате отсутствуют. По мнению специалистов Росстата к ним могут относиться:

1) снижение нагрузки на сотрудников;

2) повышение результативности и качества работ на основании деятельности.

Помимо этого, специалисты Росстата в ответе на запрос отмечают отсутствие законодательного определения: понятия «аутсорсинг», критериев оценки эффективности передачи отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг, а также рекомендаций по системе аутсорсинга, включая его принципы и технологии. Это делает в ряде случаев затруднительным определение эффективности и целесообразности передачи отдельных административно-управленческих процессов на аутсорсинг.

В Росрезерве осуществляется передача частным компаниям исполнения отдельных административно-управленческих процессов в области хозяйственной деятельности, в том числе:

· содержание здания центрального аппарата (обеспечение его пожаробезопасности, уборка территории, вывоз мусора);

· внедрение и сопровождение программного обеспечения Единой автоматизированной системы управления Росрезерва;

· обслуживание копировальной техники, оргтехники, оборудования;

· обеспечение деятельности центрального аппарата (привлечение транспортных средств, издание специальной и другой литературы, изготовление печатной продукции, содержание рабочих мест в части, касающейся оборудования кабинетов).

Контроль над реализацией административно-управленческих процессов, переданных на аутсорсинг, осуществляется путем комиссионного приема и подписания двухсторонних актов выполненных работ, услуг.

Оценка эффективности аутсорсинга проводится Агентством на основании проверки предоставляемой конкурсной документации и заседаний специальной комиссии для рассмотрения итоговых результатов выполненных работ, услуг.

На сегодняшний день в деятельности Роснауки аутсорсинг применяется во взаимодействии с федеральными государственными учреждениями и унитарными предприятиями (включая подведомственные) в части проведения экспертизы научных проектов и программ, разработки концепции развития элементов инновационной инфраструктуры и региональных инновационных систем, создания единой автоматизированной системы учета результатов научно-технической деятельности, проведения выставочных мероприятий.

Критериями, используемыми при выборе организаций-участников, выступают:

· соответствие уставной деятельности организации функциям, определяемым Положением о Федеральном агентстве по науке и инновациям;

· уровень квалификации профильной деятельности организации;

· возможность осуществления контроля за выполнением переданных на аутсорсинг процессов и функций;

· наличие правовых основ и механизмов прекращения партнерских отношений в случае ненадлежащего исполнения привлекаемыми организациями принятых на себя обязательств.

Процедуры и механизмы контроля за реализацией аутсорсинг-проектов заключаются в периодическом (ежеквартальном или полугодовом) представлении справок о полученных результатах работы, организации инспекторских проверок, рассмотрении отчетов руководителей привлекаемых организаций и проведении экспертного анализа представленных результатов.

Министерство транспорта привлекает сторонние организации для разработки и внедрения программного обеспечения, осуществления технической поддержки информационной инфраструктуры, администрирования системы электронного документооборота.

Федеральная служба по финансовым рынкам передает на аутсорсинг выполнение процессов, обеспечивающих основную деятельность службы, в частности транспортное обеспечение, информационное обеспечение, документационное обеспечение.

Федеральное архивное агентство до настоящего времени не привлекало частные компании к выполнению каких-либо административно-управленческих процессов, возложенных на агентство. Однако ряд федеральных архивных учреждений, подведомственных Федеральному архивному агентству, таких как, Государственный архив Российской Федерации и Российский государственный исторический архив передали на аутсорсинг на конкурсной основе комплексное обслуживание зданий, в которых они находятся.

В ходе личных телефонных бесед с представителями пяти органов государственной власти были получены сведения о практике применения аутсорсинга в указанных ведомствах. Беседы были проведены с представителями следующих ведомств:

1) Министерства сельского хозяйства;

2) Министерства информационных технологий и связи;

3) Министерства природных ресурсов;

4) Федерального агентства по образованию;

5) Федерального агентства объектов кадастра недвижимости.

Министерство сельского хозяйства передает на аутсорсинг транспортное обслуживание, мониторинг СМИ, информационное обеспечение деятельности Министерства, а также уборку помещений.

В Министерстве природных ресурсов сторонние подрядчики привлекаются для обеспечения транспортного обслуживания, а также для работы с иностранными делегациями (заказ билетов, размещение в гостиницах).

Министерство информационных технологий и связи использует аутсорсинг в информационном обеспечении, в работе со СМИ, в том числе в ходе реализации программ информационной поддержки и мониторинга СМИ.

Федеральное агентство по образованию в соответствии с ведомственными программами привлекает частные компании для разработки и внедрения программ обучения. Исполнителями, как правило, являются федеральные государственные унитарные предприятия.

В Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости на аутсорсинг почти полностью передано информационное обеспечение деятельности, в том числе обслуживание инфраструктуры, разработка и поддержка программного обеспечения.

На основании анализа размещенных на сайте http://www.zakupki.gov.ru перечней государственных заказов в органах государственной власти, ответивших на запрос, была составлена специальная таблица - «Практика использования аутсорсинга в федеральных органах исполнительной власти». В данной таблице была систематизирована информация по административно-управленческим процессам, передающимся в данных органах на аутсорсинг (См. Приложение 1).

Исходя из данных, полученных из трех вышеупомянутых источников, можно сделать следующие выводы об использовании аутсорсинга в российских органах государственной власти.

Во-первых, можно говорить о развитии практики аутсорсинга в органах государственной власти. Многие из полученных ответов не содержали информации об использовании аутсорсинга, в то время как анализ информации, размещенной на сайте, показал, что различные ведомства в том или ином виде привлекают частные компании для реализации отдельных процессов.

Во-вторых, органы государственной власти в основном передают на аутсорсинг вспомогательные процессы, в том числе транспортное обслуживание, эксплуатация здания, процессы информационного обеспечения (разработка программного обеспечения, техническое обслуживание оборудования, поддержка информационных систем), а также организация обучения и повышения квалификации персонала.

В-третьих, в органах государственной власти в настоящее время отсутствуют разработанные процедуры и механизмы контроля передачи административно-управленческих процессов на аутсорсинг, в том числе методики и критерии оценки эффективности.

В-четвертых, развитие аутсорсинга в органах государственной власти сдерживается отсутствием законодательно закрепленного определения понятия «аутсорсинг», отсутствием стандартов выведения отдельных видов деятельности на аутсорсинг. В настоящий момент использование аутсорсинга носит несистемный характер. Анализ практики демонстрирует, что из-за отсутствия четко выбранного курса в отношении привлечения частных компаний к выполнению процессов зачастую использование аутсорсинга для органов государственной власти является целесообразным только в ограниченном числе случаев.

5. Барьеры и ограничения, препятствующие развитию аутсорсинга в органах государственной власти