Понятие и сущность парламентаризма как политико-правового явления

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

1. Понятие и сущность парламентаризма как политико-правового явления

1.1 Понятие и сущность парламентаризма: теоретико-правовой аспект

На сегодняшний день приоритетом развития в Казахстане выступает построение демократического правового государства. Миссией нашей страны является: построение независимого, процветающего и политически стабильного Казахстана с присущим ему национальным единством, социальной справедливостью, экономическим благосостоянием всего населения[1].

Реализация демократических принципов предполагает участие народа в принятии решений относительно политико-правового, социального, экономического развития страны. Обеспечение участия граждан в принятии государственных решений и учет их законных прав и интересов является одним из актуальных вопросов юридической науки и практики.

В конституциях многих стран мира закреплено положение о безусловном приоритете власти народа. Так, в статье 3 Конституции Республики Казахстан закреплено, что единственным источником государственной власти является народ; в ст.3 Конституции Российской Федерации указано, что власть исходит от народа, аналогичные положения содержатся и в конституциях других государств. На наш взгляд, именно институт парламентаризма предоставляет возможность гражданину участвовать в принятии государственно важных решений, способствовать развитию демократии, правового, социального государства.

Современный парламент - общегосударственный представительный орган, одна из основных функций которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Парламенту принадлежит важная роль на всех этапах демократического развития.

Развитие большинства современных государств неразрывно связано с идеями и практикой парламентаризма. Парламентаризм развивается по направлению конституционно-правовой практики и политико-правовой доктрины. В рамках научного изучения парламентаризма ученые-юристы выделяют подотрасль конституционного права - парламентское право. В последнее время эти вопросы активно разрабатывается казахстанскими [2, 3] и российскими учеными-юристами [4, 5]. В целом, данный вопрос относится к числу дискуссионных. Хотя понятие парламентского права находится на стадии разработки, но развитие идей парламентаризма свидетельствует о возрастании в будущем внимания к разработке основ парламентского права. Полагаем, что в будущем концепция отечественного парламентского права будет развиваться, а парламентская практика - совершенствоваться.

Термин «парламент» происходит от французского «parler», что в переводе означает «говорить». Родиной парламента считается средневековая Англия, где французский язык широко использовался аристократией. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, а также сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII-XVI вв. в Англии, когда получили начало идеи народного суверенитета, народовластия и разделения властей.

Суть концепции народного суверенитета заключается в том, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, ему принадлежит вся полнота власти. Как известно, современная демократия, представляет собой сочетание двух вариантов народовластия - плебисцитарной и представительной.

Плебисцитарная демократия (мандатная, партийная, непосредственная) - такая модель демократии, когда при непосредственном волеизъявлении народа, его политическое влияние на власть ограничивается схемой «одобрить или отвергнуть» [6].

Сторонником непосредственной демократии был Ж.-Ж.Руссо, который полагал, что законодательная власть как собственно суверенная может и должна осуществляться только народом-сувереном непосредственно. Все другие властные органы должны всецело подчиняться народному собранию, быть не только послушным орудием суверена-законодателя, но и избираться суверенным народом, быть полностью ответственными перед ним. В любой момент они могут быть смещены [7, с.232]. Таким образом, отрицая представительную демократию, Руссо не отвергает идею создания выборного органа для разработки тех или иных решений.

Представительная демократия - является ведущей формой политического участия в современных государствах, политический режим, при котором основным источником власти признается народ, но управление государством делегируется различными представительными органами, члены которых избираются гражданами. Её суть заключается в опосредованном участии граждан в принятии решений, в выборе ими в органы власти своих представителей, призванных выражать их интересы, принимать законы и отдавать распоряжения [8].

Наиболее последовательным сторонником осуществления власти путем представительной демократии является Ш.Монтескье. Не отрицая принадлежности законодательной власти народу, он утверждал, что народ способен контролировать деятельность других лиц, но не способен вести дела сам, поэтому в условиях демократии должны избираться уполномоченные должностные лица государства, подконтрольные ему. Монтескье указывал, что представительное собрание «следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения - задача, которую оно не в состоянии выполнять, - но для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы…» [9, с.232].

Для представительной демократии характерны система избираемых представительных органов государственной власти и выборных должностных лиц; совокупность ряда демократических институтов, отражающих связи избирателей и избранных, соответствующих форм работы [4, с.23].

Суть концепции народного представительства заключается в том, что путем демократических выборов на альтернативной основе формируются представительные органы власти, на которые возлагается ответственность по юридическому закреплению объективных социальных потребностей и интересов общества.

В правовом государстве должны присутствовать и органично сочетаться элементы представительной и непосредственной демократии, в рамках установленных законом.

Парламентаризм в широком смысле следует понимать как идею и опыт осуществления функции государства по установлению общих обязательных правил жизни в обществе посредством постоянного волеизъявления народного представительства [10, с.90].

Политико-правовая категория парламентаризма является многогранной, может быть рассмотрена в разных ракурсах: политическом, правовом, в том числе с позиции различных отраслей права. Мы акцентируем внимание на теоретико-правовом аспекте парламентаризма. Для начала необходимо дать анализ имеющимся точкам зрения относительно понятий: парламент, парламентская форма правления и парламентаризм.

«Парламент» - это учреждение, орган законодательной власти. Данное определение не относится к числу дискуссионных, хотя в некоторых случаях, понятия «парламент» и «парламентаризм» трактуются как синонимы. Являясь однокоренными, эти термины имеют разное содержание. Многие современные исследователи указывают, что парламент при парламентаризме занимает доминирующее положение в системе разделения властей [11, 12, 13].

Следующее понятие, которое необходимо определить - это парламентская форма правления. В юридической литературе довольно часто употребляются такие выражения, как «президентская форма правления», «парламентская форма правления». Известно, что в зависимости от того, что является формальным источником власти, способа организации государственной власти и правового положения главы государства различаются две основные формы правления: монархическая и республиканская. В обозначенном соотношении «форма правления - парламентаризм» форма правления является главенствующей.

Парламентская форма правления понимается как совокупность приемов и способов осуществления государственной власти парламентом, где парламентская власть имеет доминирующее положение по отношению ко всем другим ветвям власти, включая возможность формирования, исключительную подконтрольность и подотчетность правительства перед парламентом [14, с.578].

Отдельные ученые-юристы утверждают, что парламентская форма правления - это система организации государственной власти, при которой орган народного представительства (парламент), сформированный путем прямых всеобщих свободных и периодических выборов, обладает наиважнейшими правами и полномочиями в рамках разделения властей между государственными институтами и характеризуется высокой степенью солидарности между правительством и парламентом [15].

Большинство исследователей склонны считать, что парламентская форма правления представляет собой систему организации государственной власти, при которой орган народного представительства (парламент), сформированный путем прямых всеобщих выборов, обладает превалирующим объемом прав и полномочий в рамках разделения властей между государственными институтами. При определении понятия «парламентская форма правления» важно учитывать, что данная форма правления предполагает законодательное (конституционное) закрепление полномочий парламента, отражающих его верховенство среди иных ветвей государственной власти. Парламентаризм, же, может существовать и при других формах правления. Поэтому необходимо разграничивать понятия «парламентская форма правления» и «парламентаризм».

Парламентаризм представляет собой универсальное явление, имеющее особые черты в различных государствах, на формирование которого оказывают влияние различные факторы: форма государства, соотношение социальных сил в обществе, уровень правовой, политической культуры, традиции страны, мировой опыт, иные факторы.

На сегодняшний день существует множество определений, в той или иной степени отражающих политико-правовую сущность парламентаризма. До настоящего времени в юридической науке нет единства взглядов и на природу, сущность парламентаризма.

В зависимости от того, на какой аспект парламентаризма делается упор, можно выделить несколько подходов к пониманию сущности данного феномена.

Первый подход, мы его определили как системный. В данном случае акцентируют внимание на особой роли и месте парламента в системе ветвей единой государственной власти и предлагают рассматривать парламентаризм как систему правления, характеризующуюся «четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим органам государственной власти» [16, с.473].

Рассматриваемую позицию, когда парламенту отводится ведущая, особая роль занимают большинство современных исследователей: парламентаризм есть «система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента» [17, с.365]. Ученые характеризуют парламентаризм «как систему организации и функционирования верховной власти, характеризующуюся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента» [15] либо как форму приоритетного положения парламента как представительного органа народа и законодательной власти в системе разделения, функционирования и взаимодействия с иными властями на основе правовых и юридических процедур [18, с.62]. При этом формальное верховенство предполагает формирование парламентом правительства и ответственность правительства перед парламентом.

Отдельного внимания заслуживает противоположная позиция. Так, указывая, что каждому государству характерна своя модель парламентаризма, исследователи доказывают, что не совсем верно вести речь о доминирующей роли законодательного органа по отношению к другим органам государственной власти: «Реальная действительность свидетельствует, что сегодня среди развитых и многих развивающихся стран, имеющих не только президентскую, но и иные формы правления, мало найдется таких, где высший законодательный орган реально играет определенную роль в государственной системе. При практической реализации принципа разделения властей представительные органы верховенства не имеют. Все три ветви власти занимают в системе власти свои ниши, а возможности воздействия друг на друга никак не могут использовать для того, чтобы поставить себя выше других. В демократических странах законодательная, исполнительна и судебная власти равнозначны и равноправны, что позволяет им с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга» [19, с.33].

Действительно, в условиях правового демократического государства баланс властных полномочий имеет особую роль, когда ни один государственный орган не имеет возможности единолично осуществлять государственную власть, а государственная власть осуществляется на основе ее деления на три ветви, взаимодействующие между собой на основе системы сдержек и противовесов. Хотя на практике, баланс полномочий парламента и иных органов государственной власти может быть разным. Как верно подчеркивает В.А. Малиновский: «… в новейшей истории наблюдались периоды смещения центра тяжести с законодательной ветви на исполнительную и наоборот» [20, с.14]. Данный объективный фактор также необходимо учитывать.

В рамках второго подхода, который мы обозначили как функциональный, парламентаризм определяется сквозь призму представительной демократии и функции парламента, как теория, обосновывающая деятельность законодательной власти. В частности, указывается, что парламентаризм представляет собой совокупность идей и опыта представительного осуществления власти народа посредством парламента [21, с.29-30], а также «это режим обязательной полной солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения» [15].

Парламентаризм предстает как «форма народного представительства» [22, с.12-13], «политическая система, где суверенная воля народа находит свое воплощение в высшем представительном учреждении, избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей» [23, с.6-7]. А.Д. Керимов пишет, что под парламентаризмом следует понимать «принимаемую обществом систему взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающую его адекватное положение в государственном механизме и выступающую в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии» [24, с.16].

В этом ключе следует также указать понимание парламентаризма как особой разновидности формы правления, институционально-функциональной формы организации государственной власти, при которой выразителями народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства, закрепляющие силой закона общие интересы и потребности общественного развития [25, с.12].

Третий подход может быть обозначен как аксиологический, определяющий парламентаризм как ценность, в свете укрепления демократии, в целом прогрессивного общественного и государственного развития, как одно из важных стратегических направлений. Такая позиция является одной из распространенных.

Указывается, что парламентаризм представляет сложный и многогранный феномен, некая шкала ценностей, «где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой» [26, с.100-101]; систему «представлений об общедемократических, общецивилизационных ценностях государственно-организованного общества» [27, с.40-44; 28, с.9; 29, с.3-5].

Как отмечает З.Л. Федотова «парламентаризм практически возможен, если он рассматривается как властью, так и обществом как важнейшее завоевание человечества, как явление бесспорно позитивное, хотя и не лишенное недостатков» [19, с.33].

В этом ключе заслуживает внимания позиция А.К. Котова, который трактовал парламентаризм как «идею и опыт по установлению общих обязательных правил жизнедеятельности в обществе посредством народного представительства», а «в более точном понимании парламентаризм развивается там и тогда, где и когда конституционно закрепляется принцип разделения властей» [30, с.23-25].

Анализируя приведенные точки зрения, можно сделать следующий вывод: ученые-юристы едины во мнении, что в основе парламентаризма лежат общедемократические ценности, а различия в определении понятия «парламентаризм» зависит от расстановки акцентов на тех или иных аспектах правовой природы данного явления. Так, если во главу угла ставятся функции парламентаризма, то имеет место функциональный подход, если же, акцентируется внимание, что парламентаризм - это система правления с присущими ей характеристиками, то можно вести речь о подходе, который мы обозначили как системный, если же на первый план выделяется ценность парламентаризма как политико-правового явления, то имеет место выделенный нами, аксиологический подход.

К примеру, трактуя понятие парламентаризма, специалисты в области конституционного права указывают, что, под парламентаризмом следует понимать организацию государственной жизни, характеризующуюся существованием постоянно действующего избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела и политическую жизнь общества. В условиях парламентаризма представительное учреждение обладает широкими полномочиями, значительную часть времени проводит в пленарных заседаниях, комитетах, комиссиях. А депутаты, как правило, поддерживают постоянные связи с избирателями, информируют их о своей работе, содействуют решению их личных проблем [31, с.417-418].

Наряду с этим, также можно выделить узкую и широкую трактовку парламентаризма, где основанием выступает совокупность характеристик и выделяемых структурных элементов. Узкая трактовка предполагает понимание парламентаризма как верховенство парламента, его определяющее положение в системе органов государственной власти: «в узком смысле слова под парламентаризмом понимается верховенство, привилегированное положение Парламента, ответственность перед ним Правительства» [32, с.19].

Широкая трактовка включает такие элементы как признание идей демократии, верховенства права, наличие представительного, выборного, коллегиального органа, осуществляющего законодательные функции, политические цели которого едины со стратегическими целями и задачами правительства. Выборы представительного учреждения должны основываться на международных стандартах. Так, С. Котляревский пишет: «Парламентаризм есть режим обязательной политической солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения» [33, с.58]. Аналогичную, широкую трактовку парламентаризма демонстрирует в своих трудах И.Л. Рыбкин, рассматривая парламентаризм как «политическую систему, где политическая воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов, как большинства, так и меньшинства граждан» [23, с.4-7].

В юридической науке предпринимались аналогичные попытки институционализации взглядов относительно понятия парламентаризма. Один из таких подходов представлен следующим образом [13, с.6-12].

Во-первых, парламентаризм понимается в смысле верховенства парламента в системе государственных органов, тогда предполагается, что он может существовать только при парламентарных монархиях и республиках.

Во-вторых, в смысле наличия реально действующего парламента, что возможно в условиях демократического политического режима - в этом случае парламентаризм признается и в президентских, и в полупрезидентских (дуалистических) республиках.

В-третьих, имея в виду наличие парламента, как независимого и самостоятельно действующего органа - в этом случае проблемы парламентаризма рассматриваются как характерные в целом для развития государственности, при наличии демократического и недемократичного, а также смешанного политического режима.

В-четвертых, имея ввиду идеи коллегиального выборного представительного органа, принимающего в рамках всего общества наиболее важные решения, тогда о проблемах парламентаризма возможно вести речь в глобальном историческом плане - от древности до наших дней [13, с.9].

На наш взгляд, все точки зрения, которые были приведены и проанализированы выше имеют право на существование, в каждом из них есть свое рациональное зерно. А разные позиции ученых и ракурсы рассмотрения парламентаризма, объясняются и свидетельствуют о многогранности, сложности данного явления.

Вместе с тем, определение парламентаризма было бы неполным без выяснения сущности этого явления, принципов и определения соотношений понятий «парламентаризм - парламент», «парламентское правление и парламентаризм».

Сущность парламентаризма обнаруживается через различные формы участия народа, нации, граждан, политических партий, гражданских движений, как субъектов процесса осуществления права, демократии, политики, а также работы органов государственной власти и управления, - пишет А.А. Черняков, - его доминирующими компонентами являются право, конституционализм, суверенитет, идеология, политика, правопорядок и др. [18, с.63].

Р.М. Романов определяет сущность парламентаризма через сумму следующих признаков: представительность, законодательствование, верховенствующее положение по отношению к другим ветвям власти, подотчетность народу. Эти признаки, - пишет он, и составляют суть парламентаризма [34, с.30-31].

Как видим, сущность данного явления определяется через совокупность составляющих компонентов, положений, без которых невозможно вести речь о парламентаризме. Рассмотрим эти положения более подробно.

Первое, это наличие парламента. Отдельные ученые определяют парламентаризм через парламент. Так, Р.М. Романов под парламентаризмом считает теорию и практику деятельности парламента [35, с.276], а О.Н. Булаков считает, что парламентаризм это - идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций [36, с.9].

Ученые-юристы выделяют следующие признаки (свойства) парламента.

А) Адекватное представительство. Под представительным учреждением предлагается понимать «коллегиальный орган, в который входят лица избираемые, причем непосредственно народом (населением)...» [37, с.24]. Отмечается, что в названном определении единственной основой представительства парламента выступают выборы. Такой позиции придерживаются многие специалисты.

Но при этом, представительство, как верно указывает С.А. Авакьян, бывает разного рода. Например, избираемый народом президент также является его представителем. Но его не называют представительным учреждением не столько по той причине, что он единоличен и нет коллегиальности, сколько исходя из его функций [37, с.24].

В федеративных государствах различают также представительство от субъектов федерации или от территорий. Такого рода представители, например, по должности высшие руководители органов центральной исполнительной власти - могут в совокупности составлять коллегиальный орган, это некоторые консультативно-совещательные органы при президенте, правительстве. Такой орган, состоящий из представителей субъектов федерации, административно-территориальных единиц высшего уровня, может участвовать даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. К примеру, в Германии, где бундесрат является органом представительства земель, который участвует в федеральном законодательном процессе, но при этом по конституции не считается частью (палатой) парламента, либо члены верхней палаты российского парламента Совета Федерации - становились парламентариями не на выборной основе, а в силу должности (презентативная основа). Поэтому может возникнуть вопрос: можно ли считать такой орган верхней палатой парламента страны, если представители не избраны народом? [37, с.26-27].

Парламент - это официальный орган народного представительства. Его представительная функция фиксирует связь власти с народом, нацией. Смысл этой функции состоит в том, чтобы в парламенте были представители всех основных социальных слоев и групп населения, чтобы они могли отстаивать свои интересы в принимаемых законах и других нормативно-правовых актах. При этом они должны не только принимать во внимание, но и всячески стремиться выражать и защищать интересы всего общества. «Гражданин имеет право на собственную общественную активность и на участие в правотворческой (законодательной) деятельности непосредственно и через представительство. Этим гражданин отличается от подданного…» [38, с.9]. Подданному закон «дарован», а гражданину предоставлена возможность его формирования - отмечает А.А. Матюхин [38, с.9].

Парламент правомочен законодательствовать и выполнять другие государственные функции лишь постольку, поскольку он представляет гражданское общество во всем его многообразии. ...Чтобы сделать представительство более полным, нужно придать ему многомерный характер...» [39]. Таким образом, парламент - это орган, претендующий на всеобщее представительство населения.

Мы разделяем точку зрения И.И. Рогова, который подчеркивает, что реальный парламентаризм способствует государственной стабильности, преемственности и прогрессу в развитии общества и государства, поскольку одна из важнейших функций парламента - обеспечение представительства народа в публичной власти. Тогда парламентаризм способствует достижению социальной гармонии. А саму власть делает легитимной [40, с.58].

Б) Профессионализм. Для парламентариев их работа является профессиональной, постоянной и оплачиваемой, предполагает определенный социальный статус. Данный признак является одним из элементов механизма реализации в организации и деятельности парламента принципа разделения властей, поскольку депутаты парламента - профессиональные носители законодательной власти.

Профессионализм это также одна из характеристик развитого парламентаризма. Если же парламентарии не обладают достаточным уровнем квалификации, знаний, опыта, то это отражается на результатах и качестве работы парламента, в целом на уровне парламентаризма. Профессиональный парламент способствует повышению качества законотворчества - одной из важнейших функций парламента. На депутатов возлагается ответственность за качество законов и ход развития общественных и правовых отношений. Мы не поддерживаем мнение отдельных специалистов относительно того, что лица, формирующие представительный орган власти, не могут быть профессиональными политиками и не должны работать на освобожденной, т.е. оплачиваемой, основе. Депутат, занятый другой основной работой, не может продуктивно участвовать в законотворческом процессе, это снизит качество принимаемых нормативно-правовых актов, имеется опасность лобби.

При парламентаризме депутаты, как правило, обладают свободным мандатом. Данный принцип был обоснован английским государственным деятелем Э. Берком, который утверждал, что желания и мнения избирателей должны оказывать влияние на депутата [41, с.541]. Вместе с тем, депутат является представителем всего народа, а не только своего избирательного округа, а цель его вхождения в парламент общая в интересах всей страны.

Свободный мандат предполагает, что депутаты не связаны наказами избирателей, не отчитываются перед ними и не могут быть ими досрочно отозваны (за исключением случаев отзыва избирателями депутатов, не оправдывающих их доверия либо совершивших неблаговидные поступки). Депутат выступает по отношению к избирателю как лицо, которое в своих поступках связано лишь совестью, то есть избранник свободен от права, но не свободен от норм морали. В связи с тем, что депутатская деятельность осуществляется только в течение установленное законом срока и зависит от воли избирателей на выборах, у депутатов возникает необходимость следовать воле своих избирателей. Поэтому депутаты поддерживают постоянные связи с избирателями, информируют о своей работе, содействуют решению проблем.

В) Особый статус депутатов парламента. Для парламентаризма характерно привилегированное законодательно закрепленное положение депутатов (социальные гарантии, депутатская неприкосновенность). В этой связи депутат должен обладать свободой слова, не нести ответственность за свои выступления в парламенте. Парламентарий вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, свободно выступать и голосовать, иметь право запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседаниях парламента, а также обладать правом депутатской неприкосновенности. Кроме того, депутаты принимают участие в парламентских дебатах. Дебаты в парламенте - один из компонентов, реализующих его представительность, которая начинается с делегирования избирателями своих полномочий депутатам [42, с.41]. Депутаты обязаны присутствовать на сессиях парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей, вести прием граждан, осуществлять иные обязанности, предусмотренные законом.

Г) Формы и методы осуществления парламентской деятельности. Для парламента характерны определенные формы и методы работы. Основные задачи осуществляются коллегиально, в пленарных заседаниях (сессиях), комитетах, фракциях и т.п. При этом используются принятые в мировой практике процедуры, в том числе прения, запросы депутатов, вопросы, дискуссии, которые в некоторых странах, например, на Украине, России, Японии сопровождаются неблаговидным поведением, публичными выяснениями отношений. Эти факты служат показателем культуры работы парламентариев.

Свобода слова необходима для формулирования и выражения интересов. Она наиболее важна для политической и парламентской оппозиции. Свобода политического оппонирования рассматривается как борьба между интересами различных социальных групп и общностей. Поэтому право парламентской оппозиции на конструктивную критику принимаемых общегосударственных решений, проводимого правительственного курса выступает важным условием для реализации всех остальных политических прав и свобод.

Д) К вышеуказанным признакам современного парламента некоторые исследователи также относят деление парламента на палаты [43, с.25-26]. Поскольку современные парламенты состоят, как правило, из двух палат, то говорят о бикамерализме или двухпалатном устройстве парламента. В самом общем виде смысл бикамерализма заключается в следующем: бикамеральная структура парламента призвана обезопасить политическую систему общества от узурпации власти парламентом - одним из органов государственной власти, претендующим на выражение воли народа.

Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали: «Народ по собственной воле своих интересов не предаст. Но их вполне могут предать представители, избранные народом, и такая опасность явно больше там, где все законодательные полномочия вручены одному единственному органу, нежели там, где для любого законодательного акта требуется согласие между двумя раздельными и непохожими друг на друга учреждениями» [44, с.319].

Как верно указывает А.Д. Керимов, «само существование верхней палаты парламента, несомненно, способствует утверждению стабильности, сбалансированности преемственности власти в государственной системе страны. ... Верхняя палата нередко удерживает большинство нижней палаты парламента от принятия поспешных, недостаточно продуманных и подготовленных, зачастую откровенно популистских решений, выступает мощным политическим противовесом радикализму, а иногда и «диктатуре» этого большинства» [43, с.25-26].

Еще французский юрист Л. Дюги, отмечал, что «лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга» [45, с.468]. Иными словами, в двухпалатной структуре парламента проявляется реализация принципа разделения властей в рамках реализации законодательной власти и такая структура позволяет организовать процесс внутри парламента через согласование различных политических, социальных интересов. Это служит о ключевой роли парламента в развитии демократии. Т.е. парламент служит своеобразной ареной для переговоров, достижения консесуса, в которых задействованы практически все представленные политические силы и институты.

Доказано, что результаты труда парламентариев двухпалатного парламента - принимаемые ими законодательные акты и другие решения - отличаются взвешенностью, детальной проработкой и качеством. В зависимости от законодательной процедуры различают «нижнюю» и «верхнюю» или «сильную» и «слабую» палаты парламента, когда закон принимается одной палатой, а потом направляется на одобрение в другую, либо говорят о палатах с равными законодательными полномочиями, когда закон может корректироваться палатами парламента, при условии одобрения его обеими палатами.

В Казахстане сами депутаты Парламента в пользу бикамерализма приводят такие доводы, что верхняя палата способствует повышению эффективности законодательного процесса, обеспечению преемственности в работе парламента [46, с.33]. Также отмечается, что двухпалатная система позволяет избежать излишних дебатов между исполнительной властью и однопалатным парламентом, а также смешения функций парламента и правительства, способствует консолидации общества, развитию демократических институтов, более эффективным взаимоотношениям между ветвями власти [47, с.8].

Обе палаты взаимно сдерживают друг друга, в сфере власти, эффективнее работают с исполнительной ветвью власти, обеспечивают широкое представительство избирателей разных уровней. Об этом Б.Ж. Абдраимов пишет: «Депутатский корпус представляет собой весь спектр регионов Казахстана, все политические партии, прошедшие на выборах установленный законодательством рубеж, поэтому парламент имеет право выступать от имени народа и государства - в пределах его конституционных полномочий» [48, с.26].

Благодаря разным принципам и способам формирования палат парламента он шире обеспечивает представительство, нежели при отсутствии деления на палаты. Так, одна из палат парламента избирается населением страны и олицетворяет народное (национальное) представительство - «народная» или «национальная» палата, а другая, вне зависимости от модели формирования, как правило, представляет территориальные (региональные) сообщества граждан - палата «регионов». К примеру, в федеративных государствах с двухпалатным парламентом такие палаты призваны представлять интересы субъектов федерации, которые, как считается, имеют право участвовать в определении и реализации федеральной политики [49, с.33].

По имеющимся данным за последние десятилетия ХХ века количество вторых палат в общенациональных законодательных органах в мире увеличилось с 45 до 67 [46, с.34]. Данная линия продолжается и бикамерализм становится одной из тенденций развития современного парламентаризма.

По критерию соотношения полномочий выделяют двухпалатные системы:

- консервативные, где вторая палата формируется недемократическим путем, но наделена равными или большими правами, чем первая;

- формально являющиеся двухпалатными, но приближающиеся к однопалатным, где все депутаты избираются населением на основе прямого избирательного права и лишь после избрания депутаты сами решают, кому из них работать в верхней палате. Модель парламента Казахстана специалисты не относят ни к одной из них, а представляет собой «средний, консенсусный вариант» [50, с.24-25]. Представительство двухпалатного парламента, на наш взгляд, более полное и многомерное, позволяет ему претендовать на всеобщее представительство народа - единственного источника государственной власти.

Среди недостатков двухпалатного парламента называют сложность законодательного процесса, его дороговизну и длительность сроков прохождения законопроекта в сравнении с однопалатным парламентом. Но преимуществ у двухпалатного парламента в Казахстане на практике больше [51].

Е) Выборность как признак парламента. Для объективной оценки деятельности представительного органа необходимо периодически через законодательно определенные интервалы проводить перевыборы парламента. Это позволит проверить соответствие отражаемых интересов в деятельности представительного органа расстановке социально-политических сил в стране. Всякие попытки парламента тем или иным способом продлить срок своего существования лишают народ принадлежащего ему права избрания и содействуют упрочению парламентского произвола [52, с.171]. Для эффективного функционирования парламента и периодического подтверждения (с учетом изменившейся политико-правовой и социальной ситуации) полномочий народных избранников деятельность представительного учреждения должна быть ограничена определенным сроком.

Демократические выборы выступают одним из критериев парламентаризма. Выборы являются механизмом, с помощью которого народ приводит во власть своих представителей. Свободные выборы служат основанием участия граждан в государственном управлении .

В соответствии со стандартами демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участницах СНГ 2002 г. [53], к числу принципов проведения избирательных компаний относятся:

- всеобщее, равное и прямое избирательное право;

- свободное волеизъявление избирателей при тайном голосовании; гласность и открытость выборных кампаний;

- независимость органов и лиц, осуществляющих подготовку и проведение выборов, от властных структур;

- предоставление равных условий всем участникам выборов, обеспечение их хода в условиях здоровой состязательности;

- наличие возможности обжалования действий и решений, участвующих в выборах лиц и органов [53].

В случае, если представительное учреждение соответствует таким требованиям, как профессионализм, особый статус депутатов парламента, представительство, особые формы и методы осуществления парламентской деятельности, деление парламента на палаты, выборность - все эти составляющие означают наличие условий для парламентаризма и нормального функционирования парламента.

Вместе с тем, само наличие представительного и законодательного органа не означает наличия парламентаризма как особого социального и политико-правового института. Парламентаризм - сложная и многогранная система организации государственной власти, чем учреждение парламента и соблюдения принципа разделения власти. Следует обратить особое внимание на то, что базовыми компонентами парламентаризма выступают не только функционирование представительных учреждений и характер их взаимодействия с другими элементами политико-правовой системы, но также и взаимоотношение с гражданским обществом.

Вернемся к рассмотрению сущностных характеристик парламентаризма. Второе, парламентаризм предполагает организацию государственной власти, основанную на идее единства и разделения властей.

По мнению отдельных ученых-юристов метафора «ветви власти» представляется не совсем удачной в плане характеристики их взаимодействия между собой и в этом смысле предлагается использование термина «многополюсного пространства осуществления власти», где разделенные ветви власти выступают как субъекты, взаимодействующие по единым правилам игры и подчиненные единому государственному интересу [38, с.3]. Мы в диссертации будем придерживаться распространенной позиции относительно понятия разделения властей.

Одним из первых ученых, заявивших о том, что разделение властей является способом ограничения личности от произвола государства является Дж.Локк. Он считал необходимым признать законодательной власть, «которая имеет право указывать, как должна быть употреблена сила государства для сохранения сообщества и его членов», исполнительной - власть, непрерывно исполняющую создаваемые «однократно и в короткое время», но обладающие «постоянной и устойчивой силой» законы [54, с.83-84].

Глубокая разработка идеи разделения властей принадлежит Ш.Л. Монтескье. Обосновывая теорию разделения властей, Монтескье писал: «Все погибло бы, если в одном и том же лице или учреждении... были соединены три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступников и тяжбы частных лиц. В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами права международного, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой власти государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую - просто исполнительной властью государства» [55, с.290].

Существенный вклад в развитие теории разделения властей также внес немецкий мыслитель И.Кант. Он считал организацию государственной власти посредством ее разделения на три ветви реализацией требований категорического императива в сфере государственности. В своих рассуждениях о разделении властей основное внимание И.Кант уделял разграничению законодательной и исполнительной властей. «Республиканизм, - писал он; - есть государственный принцип отделения исполнительной власти (правительства) от законодательной; деспотизм - принцип самовластного исполнения государственных законов, данных им самим; тем самым публичная власть выступает в качестве частной воли правителя» [56, с.16]. Разделение власти необходимо для демократического общества, оно призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия.

В большинстве государств законодательно предусмотрена система сдерживания власти между собой, с тем, чтобы не нарушались полномочия государственных органов и не было вмешательства в дела друг друга. Но следует учитывать и то, что соотношение между полномочиями органов всех ветвей государственной власти устанавливается в конституции соответственно политико-правовому строю. Гарантией против концентрации власти в руках одной из ветвей выступает система сдержек и противовесов. Такие черты парламентаризма, как регулярная смена кабинета в зависимости от одобрения его политики в нижней палате парламента и «партийное правление», обеспечивают баланс ветвей власти между собой и эффективное функционирование системы сдержек и противовесов.

Одной из особенностей парламентаризма является наличие совместной стратегии управления государством между различными властными структурами. В этой связи ведут речь о компромиссной сущности властеотношений при парламентаризме [57, с.102-109].

Практика развития современных государств показывает, что парламент зачастую определяет в целом стратегию развития государства как орган, выражающий общенациональный интерес, обеспечивающий представительство всего народа, а органы исполнительной власти имеют возможность оперативно реагировать на изменяющийся ход общественных отношений. «В обстановке постоянно и достаточно быстро меняющейся политической ситуации баланс власти характеризуется динамизмом, относительно высокой степенью подвижности» [19, с.35]. Парламентаризм предполагает разделение законодательных и исполнительных функций, но при этом для стабильного развития общества необходимо, чтобы высшие органы государственной власти находились в постоянном взаимодействии.

Третье, парламентаризм характеризуется конституционным закреплением парламентских полномочий. Такими полномочиями являются: принятие законов, при этом, за парламентом должен быть закреплен принцип верховенства законодательной деятельности, всестороннее обсуждение и утверждение бюджета государства, налогов; участие в формировании ряда государственных органов и назначении высших должностных лиц; выполнение функции парламентского контроля. Парламент должен быть независим в принятии решений по принципу большинства. Для реализации функций в парламенте известны такие формы работы как пленарные заседания с дискуссиями по рассматриваемым вопросам, парламентские слушания, правительственный час, работа парламентских комитетов и комиссий, фракций и депутатских групп и т.д. Парламент полномочен определять основные направления внутренней и внешней политики государства, наряду с другими государственными органами.

Четвертое, парламентаризм невозможен без его восприятия обществом, органами власти и управления. На различных уровнях правового и политического сознания, в правовой культуре должно утвердиться его восприятие как одного из демократических завоеваний, как прогрессивного способа осуществления государственной власти и реализации представительной демократии.

Указанные положения, на наш взгляд, позволяют сделать вывод о том, что парламентаризм - это политико-правовое явление, которое предполагает органическое единство таких характеристик и условий, как наличие парламента, реализующего законодательные и представительные функции, формируемого на основе свободных выборов и выражающего интересы всего общества; конституционно закрепленного принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов; восприятия его общественным и правосознанием, утверждения в правовой культуре.

Если обратиться к определению соотношения понятий «парламентаризм - парламент», то оно включает несколько концептуальных положений.

Во-первых, парламентаризм предполагает обязательное наличие парламента, но не сводится к нему, а функционирование парламента не обязательно свидетельствует о существовании парламентаризма.

Во-вторых, парламентаризм имеет место быть в связи с демократическим режимом, а парламент может существовать и в авторитарных режимах. В этой связи некоторые исследователи выделяют крайние его проявления, такие как авторитарный и тоталитарный парламентаризм. Неоспоримым является постулат о том, что «не бывает демократии без парламентаризма, а парламентаризм не существует без парламента». «Парламентаризм - составная часть демократии». Парламентаризм связывается с организацией общественной жизни, степенью демократизации общества: О.О. Миронов указывает, что парламентаризм - это «сложный и многогранный феномен, некая шкала социальных ценностей, где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой» [26, с.100].

В-третьих, под парламентаризмом нередко понимают теорию и практику функционирования парламента. Так, З.М. Самалдыкова считает, что парламентаризм следует рассматривать как процесс эволюции парламентских учреждений, где они функционировали и в условиях разделения власти, демократии, но также и в иных условиях. Другое дело, что демократической идее более отвечает такой парламентаризм, при котором парламент осуществляет преимущественно законодательные функции и действует в хорошо сбалансированной системе разделения власти [50, с.18].

Вместе с тем, существует и расширенное толкование парламентаризма, его отождествление с представительной демократией в целом, его трактовку как способности представительного органа государственной власти свободно обсуждать и принимать политические решения в форме законов. «Парламент - это учреждение, а парламентаризм - система государственной власти, основанная на верховенстве закона» - пишет Р.М. Романов [34, с.35].

Несомненно, парламентаризм как политико-правовая категория неразрывно связан с моделью аппарата государственного управления, важным звеном которой является парламент. С формированием представительного законодательного учреждения, обладающего правом контролировать исполнительную ветвь власти, связывают процесс становления парламентаризма.

В юридической литературе можно найти и иные определения парламентаризма. К примеру, это понятие парламентаризма как системы управления обществом и государством, при которой парламент занимает доминирующее положение; понимание его как одной из форм представительной демократии, существующей наряду с двумя другими - президентской формой правления и директориальной системой Прим.: В Швейцарии.; как специфический демократический механизм реализации интересов ведущих социальных слоев общества, декларируемый как общенародный интерес; реальное и конкретное воплощение демократии и др. [34, с.35].

Широкое понимание парламентаризма характеризует и охватывает всю политическую систему общества. В этом понимании парламентаризм существует там, где парламент играет существенную роль. Узкое понимание парламентаризма - как государственного режима - своеобразной модели отношений между высшими органами государственной власти и управления, где парламенту отводится ведущая роль [58, с.18].

В этом разделе диссертации мы постарались комплексно проанализировать известные на сегодняшний день подходы к определению понятия парламентаризма, которые сегодня представлены в трудах отечественных и зарубежных ученых-юристов, а также те, что имели место в истории политико-правовой мысли.

Как указывалось ранее, основой парламентаризма является наличие парламента. Роль парламента в деятельности государства значима. Действительно, при парламентаризме «парламент - это не просто орган, это сложный многоэлементный организм, имеющий разнообразные связи и соотношения с другими институтами государства и общества. ... Понятие «парламент» является системообразующим в контексте государственности и демократии» [59, с.5]. Иными словами, парламент является базовым элементом парламентаризма. По вопросу о соотношении понятий «парламентаризм - парламент» в юридической науке дискуссий не ведется, общепризнанно, что «нет парламентаризма без парламента». Вместе с тем, как верно отмечает З.М. Самалдыкова, понятие «парламентаризм» нельзя отождествлять лишь с Парламентом как одной из разновидностей представительных учреждений. … наблюдаются различия в формах, в статусе такого учреждения, но они носят внешний характере и они обусловлены конституционными принципами, действующими в том или ином государстве на том или ином отрезке его развития [50, с.17-18].

Более дискуссионным является вопрос о соотношении понятий «парламентское правление - парламентаризм». Как указывалось выше, парламентаризм, обладая определенной универсальностью, способен обретать различные формы в зависимости от характера государственности, социально-политических, правовых и экономических условий. Зачастую его рассматривают как систему организации государственной власти в рамках той или иной формы государственного правления.