Несмотря на обилие законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих правовое положение Банка России, есть необходимость более четкого формулирования особенностей правового статуса Банка России как государственного органа и юридического лица.

2. Особенности реализации правового статуса Центробанка РФ как субъекта банковских правоотношений

На современном этапе развития российской правовой системы с учетом социально-экономических и политико-правовых реалий продолжают оставаться актуальными научно-теоретические и практические вопросы публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации Химичева, Н.И. Финансовое право, федеральные и региональные аспекты развития // Правоведение. - 2002. - № 5. С. 16 - 25; Запольский, С.В. О предмете финансового права // Правоведение. - 2002. - № 5. С. 25 - 30; Воронова, Л.К. Финансовое право, Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. Харьков, 2007. С. 11, 20, 287 - 315; Горбунова, О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку, Дис. ... док. юрид. наук в виде научного доклада, выполняющего также функции автореферата. М., 1996. С. 43; Петрова, Г.В. Финансовое право, Учебник. М., 2008. С. 16; Рукавишникова, И.В. Метод финансового права, Монография. М., 2008., в связи с чем необходимо научное осмысление практики реализации конституционных основ финансово-правового статуса Банка России Баренбойм, П.Д. Конституционная экономика и Центральный банк // Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации / Отв. ред. П.Д. Баренбойм. М., 2007 С. 4 - 18; Постников А.Е. Правовые тенденции развития Центрального банка Российской Федерации // Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации Отв. ред. П.Д. Баренбойм. М., 2007. С. 53 - 65; Кашкин С.Ю. Центральный банк в системе власти // Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации Отв. ред. П.Д. Баренбойм. М., 2007. С. 65 - 104 Игнатовская, И.И. Конституционно-правовое регулирование денежно-кредитных отношений в Российской Федерации, Дис. ... канд. юрид. наук, Барнаул, 2000., доктринальное исследование особенностей его публично-правового статуса как органа государственной власти особого рода, не входящего ни в одну из ветвей власти Крохина, Ю.А. Доктрина как фактор оптимизации финансового законодательства // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства, Сб. науч. докладов и сообщений по материалам международ. науч. конференции 22 - 24 сентября 2003 г. Выпуск 1. Черновцы, 2003. С. 41; Тосунян Г.А. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. - 1998. - № 9. С. 9 - 11., являющегося органом государственного управления в сфере денежно-кредитных отношений, выполняющего значительную роль в финансовой деятельности государства Гейвандов, Я.А. Центральный банк Российской Федерации. М., 2007; Ефимова, Л.Г. Еще раз о юридической личности Банка России // Бизнес и банки. - 1999; Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. проф. Е.А. Суханова. М., 2008., анализ особенностей публично-правового статуса Банка России с позиций финансового права как государственного финансово-кредитного органа (органа банковского регулирования и банковского надзора) с учетом административно-правовых аспектов его деятельности как органа государственного управления в сфере денежно-кредитных отношений Голубев С.А. Правовые основы независимости Банка России // Правовые аспекты банковской деятельности, Сб. статей. М., 2007. С. 136 - 144; Братко, А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2008. С. 127 - 128 Диланян, Ф.Т. Основы финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации, Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 20; Ерпылева, Н.Ю. Международное банковское право, Учебное пособие. М., 2008. С. 75.

При формулировании выводов об особом публично-правовом статусе Банка России следует учесть правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, данные в Определении от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определение Конституционного Суда от 14 декабря 2000 г. № 268-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2001. - № 2. о том, что статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2), и поэтому данные полномочия по своей правовой природе отнесены КС РФ к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.

В указанном аспекте имеет значение также вывод Конституционного Суда Российской Федерации в Определении № 268-О о том, что регистрация, лицензирование кредитных организаций, а также отзыв у них лицензии на осуществление банковских операций, предусмотренные Федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и «О реструктуризации кредитных организаций», по существу, являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России, который осуществляет банковское регулирование, надзор и контроль посредством принятия нормативно-правовых актов и индивидуально-правовых (ненормативных) актов на основе оперативной информации как о состоянии экономики в целом, так и в области денежно-кредитной политики.

В связи с изложенным представляется, что обсуждающееся в настоящее время лишение Банка России надзорных полномочий не только нецелесообразно, но и в определенной степени антиконституционно. Современная конструкция двухуровневой банковской системы, в которой Банк России наделен функциями надзора, отвечает требованиям рыночной экономики и характеризуется исторической преемственностью. Осуществление функций надзора Центральным банком Российской Федерации позволяет квалифицированно оценивать эффективность нормативно-правовых актов, оперативно вносить изменения и дополнения в эти акты, тем самым совершенствуя надзор за кредитными организациями, что актуально для защиты прав вкладчиков, укрепления рыночной дисциплины и правопорядка в банковской системе Российской Федерации.

Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования, о чем также сделан вывод в Определении Конституционного Суда Российской Федерации № 268-О.

Конституционные основы финансово-правового статуса Банка России находят свое дальнейшее развитие в арбитражной практике, о чем свидетельствуют многочисленные примеры судебных дел по налоговым спорам, когда Банк России отстаивал льготу по земельному налогу как орган государственной власти и управления и добился положительного решения Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа [Текст], от 3 октября 2003 г. № Ф03-А51/01-2/1921 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 декабря 1999 г. № А52/2118/99/2// СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 января 2000 г. № Ф09-1220/99-АК // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 26 марта 2002 г. № А55-16814/01-34 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 августа 2005 г. № А52-720/2005/2 // СПС «КонсультантПлюс».. Подтверждением особых имущественных прав Банка России служит судебная практика по регистрации прав Банка России на недвижимое имущество, с одной стороны, права федеральной собственности и в то же время владения, пользования, распоряжения Банка России Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа [Текст], от 3 октября 2003 г. № Ф03-А51/01-2/1921 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа [Текст], от 7 сентября 2000 г. № КГ-А40/3964-00 // СПС «КонсультантПлюс»..

В заключение следует подчеркнуть, что совершенствование правового статуса Банка России не должно нарушать конституционных основ его деятельности, принципов независимости в осуществлении функции обеспечения устойчивости рубля. Думается, что развитие законодательства о статусе Банка России актуальнее осуществлять в направлении государственного воздействия на процессы в банковской сфере, расширения полномочий Банка России по определению и развития государственной денежно-кредитной политики. Представляется более целесообразным осуществление правовой политики по совершенствованию надзора за деятельностью кредитных организаций в рамках Центрального банка Российской Федерации.

2.2 Специфика нормативных актов Банка России

Системное изучение нормативных актов Банка России позволяет прогнозировать ситуации в кредитной системе страны. Аналитики часто строят свои прогнозы только на обобщении того, что есть в СМИ. Однако этого недостаточно для прогнозов. Необходимо учитывать закономерности денежных систем Братко, А.Г. Почему доллар будет постоянно падать? // www.bratko.ru.

Банк России издает множество нормативных актов с техническими и технологическими нормами, многие из которых не нужны юристам, но их обилие затрудняет поиск и выявление необходимых правовых норм. Кроме того, в них много устаревших норм, противоречий с законами. Есть и противоречия между самими нормативными актами Банка России. Иногда Банк России придает своим актам форму, которая прямо не предусмотрена в федеральном законе.

Чтобы правильно принимать решения, необходимо, прежде всего, владеть методологией понимания юридических свойств нормативных актов, знать их сильные и слабые стороны.

Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» банковская деятельность регулируется Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными актами Банка России. Никакие другие подзаконные акты банковскую деятельность не регулируют.

Банк России - эмиссионный банк. Независимо от органов государственной власти Банк России производит эмиссию наличных денег и организует их обращение. По Конституции РФ (ст. 75), он в этом абсолютно независим и выпуск денежных суррогатов запрещен. Поэтому для нормального функционирования денежной системы в ней должна быть централизация. Ни субъекты РФ, ни какие бы то ни было органы исполнительной власти не должны вмешиваться в осуществление этой экономически обусловленной и конституционно закрепленной функции Банка России.

Банковская деятельность кредитных организаций, а в ряде случаев и самого Банка России, нужна прежде всего для того чтобы своими технологиями обеспечить нормальное денежное обращение. Поэтому банковская деятельность может регулироваться только нормативными актами Банка России.

В Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» используется термин «нормативный акт», а не «нормативный правовой акт». Законодатель использовал такой термин уже во второй раз (в предыдущем законе с аналогичным названием тоже говорилось не о «нормативных правовых актах», а о «нормативных актах»).

В Федеральном законе указано, что Банк России по вопросам его компетенции «издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты».

Однако в Конституции РФ говорится не о нормативных актах, а о нормативных правовых актах. В статье 13 ГК РФ тоже используется термин «нормативный акт», но там речь идет о нормативных актах органов государства и органов местного самоуправления, которые не являются органами государства. Первые принимают только правовые акты. Поэтому термин «нормативный акт государственного органа» равнозначен термину «нормативный правовой акт». Органы местного самоуправления не считаются органами государства, поэтому к ним применимо понятие делегированного правотворчества, а термин «нормативный акт» в данном случае использован как термин обобщающий. Поэтому возникает вопрос о том, чем различаются между собой термины «нормативный акт» и «нормативный правовой акт» Гасанов, А.Ш. Юридическая природа центральных банков // Бизнес и банки. - 2006. - № 3 (789). С. 45.

Использование законодателем именно этого термина объясняется статусом Банка России. Это не орган государства, банк, уполномоченный государством на проведение эмиссии наличных денег, организации денежного обращения в стране, банковского регулирования и банковского надзора. Как и всякий банк, он тоже занимается всеми видами банковских операций, но только в тех целях, которые поставлены перед центральным банком. Поэтому его служащие не являются государственными служащими. Нормотворческая функция ему делегирована государством. Следовательно, термин тоже используется другой.

Какое практическое значение имеет термин «нормативный акт» и подпадает ли он под те нормы, которые есть в гражданском и административном праве?

Рассмотрим пример. Допустим, что при заключении сделки был нарушен нормативный акт Банка России. Может ли в таком случае сделка считаться недействительной, т.е. применима ли к ней ст. 168 ГК РФ? Клиент банка получил кредит, а банк, выдавая кредит, нарушил требования Положения о порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения), утв. Банком России 31 августа 1998 г. № 54-П Положение о порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения) утв. ЦБ РФ 31.08.1998 № 54-П) // Вестник Банка России, № 70-71, 08.10.1998, и выдал кредит при отсутствии заключения специалиста, уполномоченного приказом по банку. Такая сделка не должна признаваться недействительной, т.к. подобное нарушение - это внутреннее дело самого банка. Порядок проведения банковской операции регулируется нормативными актами Банка России; он же осуществляет банковский надзор, который на клиентов не распространяется. Его объект - кредитная организация и банковская система.

В случае выявления каких-либо нарушений проведения банковской операции Банк России применяет надзорные меры не к клиенту, а к кредитной организации. Споры между клиентом и кредитной организацией, согласно ст. 11 ГК РФ, решаются в суде, а не в Банке России.

Более того, банковская операция составляет предмет не только банковской, но и служебной тайны. Клиент не вправе получать информацию о том, каким образом принимаются решения внутри самой кредитной организации, каким специалистам поручено рассматривать его заявку на кредит, кто входит в состав кредитного комитета, на котором принимаются решения. Это все - внутренняя деятельность механизма кредитной организации.

Нормативные акты Банка России сделки не регулируют. Они регулируют только банковские операции Братко, А.Г. Банковские операции и сделки, различия и взаимосвязь // www.bratko.ru. Правоотношение при этом, соответственно, возникает между Банком России и кредитной организацией. Оно построено не на равенстве сторон, а на подчинении кредитной организации властным велениям Банка России. Такие правоотношения в отличие от гражданско-правовых отношений, которые построены на основе принципа равенства сторон, возникают только в рамках самой банковской системы, где Банк России - орган банковского регулирования и банковского надзора.

Именно это не учитывают сторонники «комплексных правоотношений», которые смешивают банковскую операцию и сделку. Представляется, что следует четко отделять банковские правоотношения от гражданских правоотношений, не смешивая их.

Банковская операция - форма осуществления сделки; технология реализации сделки, которая регулируется нормами банковского права. Банковское право предусмотрено в банковских законах и в нормативных актах Банка России. Его не следует смешивать с гражданским правом. Смешение сделки и банковской операции, а также, соответственно, банковского и гражданского правоотношений, банковского и гражданского отраслей права приводит к поглощению нормативными актами Банка России норм гражданского права. Это приводит к необоснованному расширению нормотворчества Банком России, к его вмешательству в сферу частного права Братко, А.Г. Банковское право России. М., 2008. С. 103.

Как отмечалось выше, разграничение сделки и банковской операции по критерию формы и содержания, на наш взгляд, существенно во многих отношениях и в частности для определения недействительности сделок, не соответствующих закону или иным правовым актам (ст. 168 ГК РФ). Поэтому даже если какая-либо сделка заключена в противоречии с требованиями нормативного акта Банка России, то из-за этого она не становится недействительной. Банковская операция - это не содержание сделки, а форма ее реализации, которая регулируется нормативными актами Банка России, поскольку он уполномочен устанавливать правила банковских операций. Но к содержанию самой сделки эти правила не применимы.

Итак, различие между терминами «нормативный акт» и «нормативный правовой акт» существенно не только в плане различий банковского и гражданского отраслей права, оно касается и административного права. В КоАП РФ используется термин «нарушение нормативного правового акта» и, наоборот, нет термина «нарушение нормативного акта».

Например, в подп. 3 п. 1 ст. 1.3 установлено, что к предмету ведения РФ в области законодательства об административных преступлениях относится установление «административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Следовательно, речь идет о нарушении именно нормативного правового акта, а не о нарушении нормативного акта. Налицо несоответствие между банковским правом, в части принятия Банком России нормативных актов, и административным правом, которое состоит из нормативных правовых актов. Причем все это имеет непосредственное отношение к правоприменительной практике. Во многих случаях невыполнение нормативных актов Банка России способно повлечь санкции не только банковского права, но и административного права, т.к. банковское право в ряде случаев подкреплено санкциями других отраслей права, в том числе санкциями административного права.

В статье 7 Федерального закона закрепляется требование: нормативные акты Банка России являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Заметим, что обязательными они являются для кредитных организаций, а также для тех субъектов, которые в ходе своей деятельности включаются в правоотношения, возникающие по поводу функционирования денежной системы. Однако субъектами банковских правоотношений являются только те лица, которые в законодательстве обозначены как элементы банковской системы (Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков). Но, тем не менее, обязательность этих актов означает, что их нельзя игнорировать.

Например, когда физическое лицо пользуется услугами обменного пункта, то оно вступает с кредитной организацией в гражданские, а не в банковские правоотношения. Но одновременно с этим возникает банковское правоотношение между кредитной организацией и Банком России по поводу проведения данной валютной операции. Если при обмене валюты были допущены нарушения, Банк России имеет право применить к кредитной организации соответствующие санкции банковского права. С самим физическим лицом Банк России в правоотношения не вступает. Санкции могут быть применены при определенных условиях и к физическому лицу, но не Банком России и не на основании банковского права.

Специфика нормативных актов Банка России, помимо сказанного, выражается еще и в правилах их подготовки. В абзаце 2 ст. 7 Федерального закона указано, что «правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно». Такие правила предусмотрены Банком России и отличаются от правил для издания нормативных актов органами исполнительной власти.

На федеральные органы исполнительной власти распространяется Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации постановление правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33. - ст. 3895 (далее - Постановление Правительства РФ).

В абзаце 4 ст. 7 Федерального закона указано, что нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В данном случае имеется в виду Постановление Правительства РФ.

В абзаце 3 ст. 7 Федерального закона сказано, что «нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы».

В связи с этим возникает проблема доступности нормативных актов Банка России. Всем известно, что изданные Банком России акты распространяются недостаточно широко.

Банк России осуществляет эмиссионную функцию и регулирует денежное обращение в стране, проводит определенную курсовую политику. Эта деятельность затрагивает экономические права и законные интересы не только организаций, но прежде всего всех физических лиц. Именно поэтому его нормативные акты должны публиковаться таким образом, чтобы эти публикации были доступны для всего населения страны. Одного «Вестника Банка России» с его крайне ограниченным тиражом недостаточно.

Есть еще один вопрос, касающийся специфики нормативных актов Банка России. В статье 7 Федерального закона приводится перечень тех нормативных актов Банка России, которые не подлежат государственной регистрации: нормативные акты по вопросам курса иностранных валют по отношению к рублю; изменения процентных ставок; размера резервных требований; размера обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямых количественных ограничений; правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядка обеспечения функционирования системы Банка России. За исключением только валютного курса, который должен устанавливаться достаточно оперативно, все остальное из перечисленного - это внутрисистемные взаимоотношения Банка России и кредитных организаций. Поэтому нет никакой необходимости в государственной регистрации указанных нормативных актов.

Также не должны проходить государственную регистрацию иные нормативные акты Банка России, которые в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, не подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ.

В статье 7 Федерального закона закреплено правило, по которому «нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации». Таким образом, вопрос о том, нужны или не нужны те или иные нормативные акты Банка России кредитным организациям, решает Банк России. Здесь тоже необходима определенность. Проблема доступности нормативных актов Банка России важна и для кредитных организаций, и для их клиентов. Следует предусмотреть в Федеральном законе обязательную рассылку этих нормативных актов по всем кредитным организациям.

Федеральный закон в той же статье 7 закрепляет порядок обжалования нормативных актов Банка России: «Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти».

Кроме того, в ст. 7 Федерального закона определено, что «проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России». В Федеральном законе следует предусмотреть экспертизу таких проектов. Следует шире практиковать обсуждение законов научной общественностью, специалистами, которые имеют практический опыт работы в кредитных организациях и в Банке России. К сожалению, пока этого нет на практике. Хотя есть общее правило Федерального закона о том, что Банк России обязан проводить консультации с кредитными организациями перед принятием важных решений.

Основываясь на рассмотренном материале, можно сделать некоторые выводы.

Представляется, что было бы разумнее, если бы Банк России как можно чаще организовывал различные симпозиумы, круглые столы, конференции с участием практиков и ученых. Причем больше внимание следует уделять юридическим вопросам. Основное в деятельности Банка России и кредитных организаций - это финансовые, экономические, бухгалтерские вопросы. Этим зарабатывается прибыль. Но нельзя забывать и о юридической форме банковской деятельности.

В нормотворческом процессе велико значение стадии доведения принятого акта до адресатов и вступления его в силу. По общему правилу, нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их опубликования в официальном издании Банка России - «Вестнике Банка России». Однако такое правило не соответствует порядку вступления в силу нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которые вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок (п. 12 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763). Такой срок вступления в силу является вполне достаточным для ознакомления с его содержанием и мог бы применяться при вступлении в силу нормативных актов Банка России, поскольку определенный законом срок вступления их в силу является ограниченным.

Порядок вступления в силу некоторых нормативных актов Банка России может определяться Советом директоров Банка России. Но во всех случаях нормативные акты Банка России не могут иметь обратной силы.

Для правильного понимания и применения нормативных актов Банка России велико значение их содержания, юридической точности и единообразия применяемых правовых формулировок и специальных терминов, исключающих использование различных терминов для обозначения одних и тех же понятий и явлений.

Нормотворческие полномочия федеральным законодательством предоставлены исключительно Банку России, его территориальные учреждения не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер (ст. 84 Федерального закона). Решения территориальных учреждений не могут быть признаны действующими и подлежат отмене. Банк России также не вправе делегировать территориальным учреждениям свои нормотворческие полномочия. В правовой области главные управления (национальные банки) Банка России обеспечивают: изучение и обобщение практики применения действующего законодательства; вносят в юридическую службу Банка России предложения по разъяснению действующих нормативных актов Банка России, их изменению и дополнению; представляют Банку России проекты нормативных актов или участвуют по заданию Банка России в их подготовке.

3. Центральный банк РФ и федеральные органы государственной власти

3.1 Взаимоотношения Банка России с органами законодательной и исполнительной власти

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, лежащим в основе всей системы организации государственной власти, в РФ установлено независимое, в пределах предоставленных полномочий, осуществление органами государственной власти возложенных на них функций. Однако реализация принципа разделения властей не означает их полной автономности друг от друга. Все они являются частями единого механизма, обеспечивающего функционирование российской государственности. Поэтому, несмотря на предоставленную самостоятельность, органы, осуществляющие функции государственного управления, неизбежно должны согласовывать свою деятельность и взаимодействовать между собой в интересах достижения общих целей - укрепления экономического, духовного, научного, политического и оборонного потенциала РФ.

Без постоянной координации между органами государственной власти и управления невозможно достижение согласованных совместных действий. Это общее требование, обеспечивающее эффективное руководство всеми сферами жизнедеятельности государства, в том числе денежно-кредитной и банковской. В связи с этим актуальным является вопрос четкого разграничения полномочий между Банком России и другими органами государственной власти и создания условий, обеспечивающих взаимодействие между ними, способствующих реализации государственной денежно-кредитной и банковской политики и обеспечения законности в этих сферах Голубев С.А. Правовые основы независимости Банка России // Правовые аспекты банковской деятельности: Сб. статей. [Текст] / С.А. Голубев - М.: БЕК, 2007. - с.24-37. . Без налаженного механизма взаимодействия между органами власти и управления невозможно обеспечить:

а) скоординированность действий в интересах достижения общих задач, стоящих перед государством и обществом, в осуществлении денежно-кредитной и банковской политики;

б) наибольшую эффективность исполнения Банком России возложенных на него функций;

в) исключение какого-либо дублирования полномочий между органами государства в рассматриваемых сферах, а в отношении Банка России, кроме того, - реализацию на практике принципа его независимости.

Поэтому, наряду с соблюдением принципа своей независимости, Банк России обязан тесно взаимодействовать со всеми органами государственной власти РФ при осуществлении возложенных на него функций государственного управления.

Взаимодействие Банка России с Президентом РФ и его администрацией, а также с Правительством РФ основывается на принципах взаимного участия в разработке и координации вопросов экономической политики, взаимного информирования о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, проведении регулярных консультаций.

Для правильного понимания особенностей взаимоотношений Президента РФ и Банка России необходимо учитывать следующие обстоятельства Кашкин С.Ю. Центральный банк в системе власти и банковской системе // Банк России в XXI веке. Сборник статей. - М.: Юстицинформ, 2003. - С. 86-96: во-первых, Президент РФ, являясь Главой государства и гарантом Конституции РФ, руководит всеми вопросами экономического, социального, в том числе кредитно-финансового, характера и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Во-вторых, Президент РФ представляет на утверждение в Государственную Думу кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83 Конституции РФ). Поэтому даже с учетом независимости Банк России при реализации предоставленных ему полномочий не может не учитывать политику, проводимую Президентом РФ, при осуществлении полномочий государственного управления денежно-кредитной и банковской системами. В этой связи Банк России обязан обеспечить Президента РФ необходимой ему информацией о состоянии банковской и денежно-кредитной систем РФ, их организации и функционировании, а также иной информацией по вопросам, отнесенным к его компетенции. Соответствующие обязанности Банка России предусмотрены в ч. 3 ст. 5 Федерального закона, где установлено, что Банк России представляет Президенту РФ необходимую информацию. Причем круг вопросов, по которым Банк России обязан информировать Президента РФ, Федеральным законом четко не определен и не ограничен Качанов, Р.Е. Бесправие Банка России как следствие неурегулированности его статуса

/ Р.Е. Качанов // Современное право. - 2007. - № 5. - с. 12. Порядок представления Банком России упомянутой информации устанавливается федеральными законами. Кроме того, в случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует Президента РФ о допущенных фактах нарушения принципа независимости Банка России и вмешательства в его деятельность (ч. 4 ст. 5 Федерального закона). Для оперативного выполнения Банком России возложенных на него обязанностей взаимодействия с Главой государства требуется отлаженный механизм координации, согласования и обмена информацией между Банком России, его центральным аппаратом и Администрацией Президента РФ и соответствующими ее подразделениями, в том числе с аппаратом Совета безопасности РФ. Осенью 1994 г. после банковского кризиса (известного как «черный вторник») именно Совету безопасности РФ как координирующему органу при Президенте РФ и его аппарату было поручено изучить причины и условия, способствовавшие банковскому кризису, а также подготовить предложения, исключающие его повторение.

Особенности взаимоотношений Банка России и Государственной Думы РФ урегулированы в Конституции РФ и Федеральном законе. Установлено, что Банк России подотчетен Государственной Думе РФ как представительному и законодательному органу. Подотчетность Банка России Государственной Думе означает, что назначение и освобождение от должностей Председателя Банка России и членов Совета директоров Банка России осуществляются Государственной Думой. Помимо этого на рассмотрение Государственной Думы России представляется годовой отчет Банка России и аудиторское заключение, при этом аудиторская фирма для проведения аудиторской проверки Банка России также определяется Государственной Думой РФ Дружинин, Д.Н. К вопросу о правовом статусе Центрального Банка Российской Федерации/ Д.Н. Дружинин, М.Н. Тоцкий // Финансовое право. -- 2006. - № 6. - с. 12. Одной из форм подотчетности Банка России Государственной Думе РФ является ее право проводить парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей. Дважды в год Государственная Дума РФ (Госдума) заслушивает доклады Председателя Банка России, которые приурочиваются к представлению годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Основные направления государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год Банк России представляет в Госдуму ежегодно не позднее 1 декабря. Этот документ включает следующие положения: анализ состояния и прогноз развития экономики РФ; основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики. Проект основных направлений единой государственной и денежно-кредитной политики предварительно представляется Президенту РФ и Правительству РФ. Окончательный вариант основных направлений рассматривается Госдумой, которая и принимает по данному вопросу соответствующее решение. Однако Федеральный закон не определяет, какие именно решения могут быть приняты Госдумой и каково их правовое значение. Кроме того, Банк России обязан представлять в порядке, установленном федеральными законами, иную информацию по вопросам, интересующим Госдуму, отнесенным к ее компетенции, а также информировать о допущенных каким-либо государственным органом или иным лицом нарушениях принципа независимости Банка России.
Особое значение имеет организация взаимодействия Банка России и Федерального Собрания РФ в процессе законотворческой деятельности, и в частности по вопросам, отнесенным действующим законодательством к компетенции Банка России (например, о совершенствовании банковского законодательства и правовом регулировании банковской системы и банковской деятельности в РФ).

Взаимоотношения Банка России с Правительством РФ и другими федеральными органами исполнительной власти. Реализуя возложенные на него функции, Банк России активно взаимодействует с Правительством РФ: участвует в разработке экономической политики Правительства РФ; совместно с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля; Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации (ч. 1, 3 ст. 19 Федерального закона). В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Госдуме отчет об исполнении федерального бюджета, проводит в РФ единую финансовую, кредитную и денежную политику (п. 1 ст. 114). Аналогичные нормы закреплены в Законе РФ «О Совете министров--Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г. № 4174-1 (ст. 21 Закона РФ) . Участие Банка России в разработке экономической политики Правительства РФ предусмотрено действующим законодательством (ч. 1 ст. 19 Федерального закона). В заседаниях Правительства РФ принимает участие Председатель Банка России или по поручению Председателя один из его заместителей. Взаимное представительство Правительства РФ и Центрального банка РФ в целях осуществления согласованных мер по реализации кредитно-денежной политики было установлено еще до принятия в 1995 г. новой редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 «О совершенствовании работы банковской системы РФ». Так, согласно п. 1 Положения о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 15 августа 1994 г. № 1688 , основной целью взаимного представительства является осуществление согласованных мер по реализации денежно-кредитной политики, под которой понимается совокупность мероприятий в области денежного обращения и кредита, направленных на регулирование экономического роста, сдерживание инфляции, обеспечение занятости и выравнивание платежного баланса, являющихся одной из форм (методов) вмешательства государства в процесс воспроизводства.

Правительство РФ также участвует в заседаниях Совета директоров Банка России. Представителями Правительства РФ в этом случае являются министр финансов РФ и министр экономики РФ или по их поручению по одному из их заместителей, имеющих право совещательного голоса (ч. 2 ст. 19 Федерального закона).

Председатель Банка России, присутствуя на заседаниях Правительства РФ, наделяется правом совещательного голоса (ст. 3 Положения о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ). Однако в Федеральном законе вопрос о предоставлении Председателю Банка России совещательного или решающего голоса на заседаниях Правительства России не урегулирован. Как представляется, наделение Председателя Банка России правом совещательного голоса на заседаниях Правительства РФ не нарушает принципа независимости Банка России Кобзарь, Д.А. Компетенция Банка России как элемент его конституционно-правового статуса: скрытый конфликт / Д.А. Кобзарь // Банковское право. - 2005. - № 5. - с. . Вопросы, при рассмотрении которых взаимное представительство на заседаниях Правительства РФ и Совета директоров Банка России обязательно, определены в Положении о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ. Так, Председатель Банка России участвует в заседаниях Правительства РФ при рассмотрении вопросов экономической и денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы. Министру финансов РФ и министру экономики РФ предписано участвовать в заседаниях Совета директоров Банка России при рассмотрении всех вопросов, кроме относящихся к организации работы Банка России (п. 4 Положения).

В некоторых случаях Правительству РФ предоставлено право давать Банку России поручения. Например, Банку России может быть поручено осуществлять сбор и передачу информации международным организациям (ч. 6 ст. 56 Федерального закона). По некоторым вопросам, определенным Федеральным законом, Банк России до принятия окончательного решения обязан информировать Правительство РФ. Так, в соответствии со ст. 33 Федерального закона до принятия решения Советом директоров Банка России о выпуске в обращение новых банкнот и монет и об изъятии старых, утверждении номиналов и образцов новых денежных знаков требуется предварительное информирование Правительства РФ.

Помимо взаимного представительства Правительства РФ и Центрального банка РФ Правительством РФ создано большое количество всевозможных советов, комиссий, рабочих групп при Правительстве РФ по вопросам банковской деятельности Пастушенко, Е.Н. Современные проблемы финансово-правовой политики в отношении публично-правового статуса Центрального Банка Российской Федерации [Текст] / Е.Н. Пастушенко // Финансовое право. - 2008. - № 4. - с. 24.

В соответствии с действующими правовыми актами предполагается тесное сотрудничество Банка России с Федеральным казначейством РФ, созданным Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 и являющимся единой централизованной системой органов, подчиненной Минфину России. В упомянутом Указе Правительству РФ предписано рассмотреть вопросы взаимодействия казначейства с другими органами государственного управления с тем, чтобы исключить параллелизм в их работе (п. 7 Указа).

Взаимодействие Банка России с федеральным казначейством осуществляется по следующим основным направлениям:

а) исполнение федерального бюджета;

б) осуществление надзора за соблюдением бюджетными организациями действующего законодательства.

В соответствии со ст. 7 вышеназванного Указа Президента РФ Правительству РФ предписывалось утвердить согласованный с Банком России график передачи федеральному казначейству в 1993 году функций по кассовому исполнению республиканского бюджета РФ. Однако данное положение противоречит действующему Закону «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. и до настоящего времени не реализовано в полной мере, поскольку Банк России по-прежнему осуществляет кассовое исполнение бюджета и в этом направлении тесно сотрудничает с федеральным казначейством. Кроме того, федеральное казначейство совместно с Банком России управляет и обслуживает государственный внутренний и внешний долг РФ.

Важное значение имеет организация согласованных действий Банка России и федерального казначейства при реализации федеральным казначейством своих прав по проведению в банках и иных финансово-кредитных организациях проверок документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств бюджета РФ, а также при получении необходимых в ходе проверок объяснений, справок и сведений; по получению от представителей организаций справок о состоянии счетов предприятий (организаций), использующих средства республиканского бюджета, государственных (федеральных) внебюджетных фондов, внебюджетные (федеральные) средства. При невыполнении требований федерального казначейства оно может приостановить операции по счетам предприятий и организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), использующим государственные средства. Руководителям центрального аппарата и территориальных органов федерального казначейства предоставлены права: производить взыскание в бесспорном порядке с предприятия (организации) государственных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа (взимание штрафов осуществляется налоговыми органами) в размере действующей учетной ставки Банка России, а также налагать на банки и иные кредитные организации штраф в случае несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход республиканского бюджета, в государственные (федеральные) внебюджетные фонды, либо средств, перечисленных из республиканского бюджета и указанных фондов на счета получателей, в размере действующей в банке (кредитной организации), допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном предоставлении кредитов, увеличенной на 10 %. Помимо этого, федеральное казначейство может вносить в Банк России представления на лишение соответствующих кредитных организаций лицензий на совершение банковских операций (п. 3 Указа). Между тем, Федеральный закон не оговаривает возможность внесения в Банк России каких-либо представлений от других государственных органов.

В настоящее время подготовлен и обсуждается проект Федерального закона «О казначейском исполнении федерального бюджета», согласно которому предполагается установить в РФ казначейское исполнение федерального бюджета, фактически означающее предоставление органам федерального казначейства права осуществлять банковские операции. Например, при расчетно-кассовом обслуживании распорядителей средств федерального бюджета при совершении операций со средствами федерального бюджета и иных федеральных финансовых ресурсов. Однако банковское обслуживание в соответствии с федеральным законодательством может осуществляться исключительно Банком России или кредитными организациями, к которым федеральное казначейство отнесено быть не может. Кроме того, предполагается предоставить федеральному казначейству право осуществлять заимствование у Банка России средств на покрытие внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами федерального бюджета. Действующее законодательство не предусматривает такой формы кредитования и, более того, реализация этого предложения прямо противоречит ст. 22 Федерального закона. Как представляется, принятие предложенного проекта Федерального закона «О казначейском исполнении федерального бюджета» потребует внесения изменений и дополнений в другие законодательные акты РФ.

В процессе совместной работы федеральных органов исполнительной власти и Банка России принимается множество различных нормативных актов.

Вместе с тем, наличие столь обширного числа органов государственной власти, действующих в сфере экономики, финансов и денежно-кредитного обращения, а также всевозможных комиссий и групп, призванных координировать их деятельность, далеко не способствует укреплению кредитно-денежной сферы и банковской системы РФ, приводит к дублированию их деятельности и возникновению кризисных явлений в банковской системе. Безусловно, для упомянутых явлений имеются и другие объективные причины, однако управленческая деятельность и предназначена для того, чтобы свести к минимуму назревающие в обществе и государстве негативные процессы, если не удается исключить их полностью. Эффективная деятельность по управлению банковской, кредитно-денежной системами возможна только при условии:

а) четкого разграничения на уровне законодательства сфер деятельности, функций и полномочий всех государственных органов и организаций, управляющих экономикой, денежно-кредитной и банковской сферами;

б) исключения какого-либо вмешательства одного органа государственной власти в сферу, которая согласно действующему законодательству отнесена к ведению другого органа;

в) не формального взаимодействия и координации между органами государственной власти путем создания множества комиссий и рабочих групп, а реального согласования готовящихся решений, затрагивающих банковскую или денежно-кредитную сферы, чтобы, с одной стороны, исключить вмешательство в сферу деятельности других органов, а с другой стороны -- обеспечить принятие согласованного совместного решения. Изучение нормативных актов министерств и ведомств показывает, что очень часто ими принимаются решения, которые они принимать не уполномочены. Имеются факты, когда принятые органом исполнительной власти правовые акты противоречат решениям других государственных органов или затрагивают вопросы, отнесенные законом к компетенции нескольких государственных органов и требующие соответствующего согласования. Применительно к столь тонкой сфере регулирования, как банковская и денежно-кредитная сфера, недопустимы не только несогласованность действующего законодательства, но и отсутствие согласованности в действиях государственных органов. Каждое министерство или ведомство должно четко знать, где начинаются, а где заканчиваются его полномочия в сфере регулирования денежно-кредитных, финансовых и банковских отношений, в каких случаях оно обязано согласовывать проекты своих решений с другими органами, осуществляющими функции управления в этой же сфере. Проекты решений, касающихся денежно-кредитной и банковской деятельности, необходимо согласовывать с Банком России. При этом в действующем законодательстве следовало бы закрепить обязанности Банка России в установленный срок рассмотреть проекты представленных на согласование решений и выразить свою позицию.

Одним из важнейших определенных Федеральным законом органов, призванных осуществлять координацию организации и функционирования всей банковской системы, является Национальный банковский совет, впервые созданный Указом Президента РФ от 18 октября 1994 г. № 2002 с целью совершенствования денежно-кредитной системы РФ.