Подход Евросоюза к законотворческой деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Законодательная структура ЕС

1.1 Основные участники

1.2 Процесс законотворческой деятельности

1.3 Полномочия ЕС

2. Виды и области применения законов

2.1 Основное законодательство (первичное)

2.2 Второстепенное законодательство (вторичное)

2.3 Обновление законов ЕС, дублирующие и противоречащие друг другу статьи

2.4 Судебная практика

2.5 Области применения законов ЕС

2.6 Стратегии ЕС (Свод правил Сообщества)

3. Кодификация законодательства ЕС

3.1 Кодификация законодательства

3.2 Консолидация законодательства

3.3 Обновление законов ЕС, дублирующие и противоречащие друг другу статьи

4. Доступ к законодательству ЕС

5. Обмен передовым опытом



Введение

«Для лучшего понимания и правильного соблюдения законодательства Европейского Сообщества важно обеспечить его грамотное составление. Законодательные акты, принимаемые институтами Европейского Сообщества, должны быть понятными, логичными и соответствовать единым принципам изложения и разработки. В этом случае граждане и субъекты экономической деятельности будут правильно понимать свои права и обязанности, а суды будут добиваться их исполнения. Кроме того, такой подход позволит государствам-участникам правильно и своевременно инкорпорировать такие законы в свои национальные законодательства.

С момента проведения сессии Европейского Совета в Эдинбурге в 1992 г. необходимость совершенствования законотворческой деятельности путем разработки более четких и понятных законов, соответствующих принципам качественной законотворческой деятельности, была признана на самом высоком политическом уровне. Совет и Комиссия Европейского Союза предприняли шаги, направленные на достижение указанной цели . Данное намерение было еще раз подтверждено Декларацией № 39 о качестве разработки законодательства ЕС, принятой в виде приложения к заключительному акту Амстердамского договора. В результате принятия данной Декларации три института, участвующие в процессе разработки и принятия законодательных актов Европейского Сообщества -- Европейский Парламент, Европейский Совет и Комиссия Европейского Союза -- выработали единые основополагающие принципы повышения качества законотворческой деятельности в ЕС, законодательно закрепленные Межинституциональным Соглашением, подписанным 22 декабря 1998 г. » .

Цель настоящего документа -- кратко рассмотреть подход ЕС к законотворческой деятельности, представить соответствующее обоснование такого подхода и выявить наиболее значимые моменты.

Работа состоит из следующих разделов:

1. Законодательная база Европейского Союза (ЕС): основные участники законодательного процесса, виды законодательства и их логическое обоснование.

2. Типы и области законодательства: области законодательства, значимость законов ЕС и их связь с политическими аспектами деятельности ЕС.

3. Кодификация законодательства ЕС: кодификации и порядок официальной публикации законов.

4. Доступ к законодательству ЕС: способы доступа к законам ЕС, а также способы информирования общественности о внесении изменений в законы.

5. Обмен передовым опытом: наиболее позитивные аспекты подхода ЕС к законотворческой деятельности.



1. Законодательная структура ЕС

Европейский Союз представляет собой надгосударственную организацию, в которой:

* участники передают полномочия головной управляющей организации;

* законодательные и нормативные акты головной организации могут иметь приоритет над законами государств-участников;

* головная организация может напрямую предоставлять права гражданам государств-участников.

В прошлом Европейский Союз был известен как Европейские Сообщества. Причина использования термина «Европейские Сообщества» заключается в том, что организация была первоначально создана на основе трех отдельных сообществ: Европейского сообщества угля и стали (основано Парижским договором в 1951 г.), Европейского сообщества по атомной энергии и Европейского экономического сообщества (последние два были основаны Римским договором в 1957 г.). В 1993 г. вступил в силу Договор о Европейском Союзе (также известный как Маастрихтский договор), согласно которому Европейские Сообщества стали официально именоваться Европейским Союзом.

В обязанности государств-участников входит принятие всех необходимых мер для выполнения обязательств, вытекающих из законодательства ЕС. При возникновении конфликта между национальным законодательством и законодательством ЕС приоритет имеет законодательство ЕС.

Ключевыми участниками законотворческой деятельности ЕС являются:

1. Совет Европейского Союза.

2. Комиссия Европейского Союза.

3. Европейский Парламент.

1.1 Основные участники

СОВЕТ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Функции и обязанности

Совет -- также называемый Советом Министров -- это институт Европейского Союза, играющий ключевую роль в процессе принятия решений и являющийся законодательным органом последней инстанции. Совет Европейского Союза, имеющий статус учреждения ЕС, нельзя путать с Европейским Советом, в работе которого принимают участие главы правительств или главы государств-участников Европейского Союза и президент Комиссии Европейского Союза, а также с Советом Европы -- известной международной организацией.

Согласно договору, учредившему Европейское Сообщество, основные обязанности Совета следующие:

* на основании совместного решения с Европейским Парламентом использует свои законодательные полномочия для решения широкого круга вопросов Сообщества;

* координирует общую экономическую политику государств-участников;

* от имени Европейских Сообществ заключает международные договора (условия которых обсуждаются Комиссией и в ряде случаев требуют консультаций либо согласия Парламента) между Сообществами и государством, группой государств или международными организациями;

* совместно с Парламентом образует бюджетный орган, отвечающий за принятие бюджета Сообщества.

Согласно Договору о Европейском Союзе, Совет также:

* принимает необходимые решения по определению и проведению общей внешней политики и политики безопасности на основе общих основополагающих принципов, принятых Европейским Советом;

* координирует деятельность государств-участников и принимает меры, касающиеся вопросов полиции и правового сотрудничества в борьбе с преступностью.

Совет является органом, сочетающим в себе признаки надгосударственной и межгосударственной организации. Это отражено в составе и наличии в Совете института президентства, а также в рабочих процедурах, связанных с его деятельностью.

Совет представляет интересы государств-участников. На заседаниях Совета присутствуют министры от каждой страны-участницы, а также в зависимости от обсуждаемых вопросов министры соответствующих ведомств. Например, министры по вопросам защиты окружающей среды принимают участие в работе Совета при обсуждении проблем, связанных с охраной окружающей среды. В этом случае заседание будет называться «Совет по вопросам окружающей среды». В полномочия Совета Министров входит принятие законов.

Обычно предлагаемые законы передаются Советом на рассмотрение в Комитет постоянных представителей (COREPER). Если Комитет постоянных представителей единогласно рекомендует принять закон, он ставится на голосование типа А и, как правило, принимается Советом без обсуждения. Если Комитет постоянных представителей не смог достичь единогласное решения, предлагаемый закон ставится на голосование типа В и направляется на всестороннее рассмотрение Советом Министров.

Роль Совета в процессе принятия решения и законодательном процессе

Совет играет главную роль в процессе принятия решения по вопросам деятельности Сообщества, которая определяется на основании трех блоков, указанных в Договоре о Европейском Союзе (Маастрихтский договор).

Первый блок включает широкий круг вопросов жизнедеятельности ЕС в таких областях, как сельское хозяйство, транспорт, окружающая среда, энергетика, научно-исследовательская деятельность составлен и реализуется в соответствии с хорошо отработанным процессом принятия решения, который начинается с представления Комиссией своего предложения. После детального экспертного анализа и рассмотрения на политическом уровне, Совет может одобрить предложение Комиссии, внести дополнения, либо его отклонить. Маастрихтский договор укрепил роль Европейского Парламента в данном вопросе, создав процедуру совместного решения. В результате, широкий круг законов (имеющих отношение к единому рынку, вопросам защиты прав потребителей, трансъевропейским сетям, образованию и здравоохранению) принимается Парламентом совместно с Советом. Через Комитет по экономическим и социальным вопросам, а также через местные и региональные органы, представленные в Комитете по регионам, проводятся консультации с «социальными» и другими заинтересованными группами.

В соответствии с договорами устанавливается, что в зависимости от предмета обсуждения Совет принимает решение простым большинством голосов, квалифицированным большинством или единогласно. По вопросам, предусматривающим голосование квалифицированным большинством, «взвешивается» голос каждого участника. По общим вопросам жизнедеятельности Сообщества значительная часть законодательных решений принимается квалифицированным большинством.

Общие стратегии, входящие в первый блок, принятие решений по которым возможно только при наличии единогласного заключения, включают налогообложение, промышленность, культуру, региональные и социальные фонды, а также основу программы научно-исследовательской деятельности и технического развития. Что касается остальных двух блоков, созданных в соответствии с Договором о Европейском Союзе, то по данным вопросам Совет принимает решения, а также способствует продвижению соответствующих инициатив. В отношении общей внешней политики и политики в области безопасности решения, необходимые для их определения и проведения, принимаются Советом на основе общих основополагающих принципов, определенных Европейским Советом. Совет рекомендует общие стратегии Европейскому Совету и реализует их, в частности, путем принятия постановлений по совместным акциям и общим точкам зрения. В отношении вопросов, касающихся полиции и правового сотрудничества по противодействию преступности, Совет по инициативе страны-участницы либо Комиссии определяет общие позиции, выносит рамочные решения и постановления, а также разрабатывает конвенции. За исключением проведения совместных акций, решение по которым может приниматься квалифицированным большинством, правилом этих двух блоков является единогласное решение.

Законодательство

В рамках Договора об основании Европейского Сообщества, акты Сообщества, принимаемые Советом либо Парламентом и Советом в рамках процедуры совместного принятия решения, могут иметь следующие формы:

* Инструкции.

* Директивы.

* Постановления.

* Рекомендации и мнения.

Совет также может принимать решения политического характера либо другие постановления, такие как декларации или резолюции. Кроме того, Совет устанавливает требования к полномочиям, осуществляемым Комиссией и самим Советом.

Законодательные акты Сообщества, а также общие точки зрения, направляемые в Европейский Парламент, публикуются в Официальном Журнале Европейских Сообществ на всех официальных языках Европейского Сообщества.

На рис. 1 показаны 3 блока стратегий Европейского Союза.

Рисунок 1

КОМИССИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Функции и обязанности

Комиссия Европейского Союза -- политический орган, который имеет различные обязанности и играет ключевую роль в процессе формирования политического курса Европейского Союза, поскольку контроль над применением законов ЕС относится к компетенции Комиссии. Закон о Единой Европе 1986 г., а также Договор о Европейском Союзе и Амстердамский договор закрепили и расширили рамки обязанностей Союза и Комиссии в различных сферах. Они включают вопросы окружающей среды, образования, здравоохранения, защиты прав потребителей, трансъевропейских сетей, научно-исследовательской деятельности, культуры, Европейского валютного и экономического союза. В 1995 г. структура Комиссии была изменена в связи с присоединением Финляндии, Швеции и Австрии. Предложения, действия и решения Комиссии тщательно рассматриваются, изучаются и оцениваются различными организациями (кроме Европейского инвестиционного банка). Тем не менее, Комиссия не принимает никаких решений о стратегиях и приоритетах ЕС, так как данные вопросы являются прерогативой Совета и в некоторых случаях Европейского Парламента.

Комиссия Европейского Союза выполняет три определенные функции:

* инициатор законодательных предложений;

* блюститель договоров;

* управляющий процессом проведения политики ЕС и поддержания международных торговых отношений.

Законодательная инициатива

В рамках Сообщества Комиссия обладает монополией в отношении инициирования процесса принятия решения и подготовки проектных предложений, решения по которым принимаются двумя организациями: Парламентом и Советом. Таким образом, процесс законотворческой деятельности начинается с предложений Комиссии (по инструкциям и директивам), которые должны соответствовать условиям договором и способствовать их выполнению. Обычно Комиссия принимает во внимание директивы национальных органов власти. Предложения Комиссии должны отвечать трем основным целям:

* учет интересов Европейского Сообщества;

* организация необходимого объема консультаций;

* соблюдение принципа, согласно которому решение хозяйственных проблем должно осуществляться в первую очередь на местном уровне.

После официального направления Комиссией законодательного предложения в Совет и Парламент в дальнейшем процесс законотворческой деятельности Союза зависит от эффективного сотрудничества трех организаций -- Совета, Комиссии и Европейского Парламента. По соглашению с Комиссией Совет может внести дополнения в предложения квалифицированным большинством голосов (в случае несогласия Комиссии изменения должны быть одобрены единогласно). В большинстве вопросов Европейский Парламент разделяет полномочия принятия совместного решения с Советом, в прочих случаях -- дает консультации. При внесении изменений в свои предложения Комиссия должна учитывать дополнения Парламента. Инициатива Комиссии в отношении рекомендаций и точек зрений ограничена. Комиссия также обладает бюджетной инициативой, составляя предварительный проектный бюджет, который направляется на рассмотрение Совета.

Комиссия не обладает единоличным правом инициативы в двух областях межправительственного сотрудничества, регулируемых Договором о Европейском Союзе: общей внешней политике и политике безопасности и сотрудничестве в вопросах правосудия и внутренних дел. Но на определенных уровнях Комиссия может вносить свои предложения и участвовать в обсуждениях.

Гарант соблюдения договоров

Основная обязанность Комиссии -- обеспечить правильное применение законов ЕС странами-участницами. В случае если, по мнению Комиссии, государство-участник не выполняет договорные обязательства, Комиссия может, на основании процедуры «невыполнения обязательств», начать разбирательство по данному вопросу и обязать такое государство предоставить свои разъяснения. Если они не удовлетворяют Комиссию, выносится обоснованное решение о необходимости устранения выявленных недостатков к определенному сроку. После этого действия Комиссии могут также включать судебные процедуры в Суде Европейских Сообществ. При определенных обстоятельствах Комиссия может применять штрафы в отношении лиц, фирм и организаций за нарушение условий договора.

Управляющий и участник переговоров

Комиссия осуществляет управление ежегодным бюджетом Союза и несет ответственность за расходование средств на социальные нужды и руководство четырьмя основными фондами Сообщества. Европейский гарантийный фонд развития сельского хозяйства и структурные фонды составляют большую часть бюджета и предназначены для сглаживания экономического неравенства богатых и бедных областей.

Роль Комиссии Европейского Союза также характеризуется значительными исполнительными обязанностями:

* делегирует полномочия по установлению правил, детально охватывающих законодательство Совета;

* может на ограниченный период времени вводить превентивные меры с целью защиты рынка Сообщества при демпинге со стороны третьих стран;

* обеспечивает соблюдение установленных договором правил конкуренции и регулирует процедуры слияний и поглощений, превышающих определенный размер.

Росту мировой конкурентоспособности ЕС способствует выполняемая Комиссией роль участника переговоров по международным договорам и договорам о сотрудничестве с третьими странами или группами стран, которые затем передаются на рассмотрение Совета. В данном контексте Комиссия выполняет важные обязанности по проведению программ помощи и развития в третьих странах.

Роль Комиссии Европейского Союза в разработке законов

Принимая во внимание центральное положение в структуре Европейского Союза, Комиссия обладает особыми связями с каждой из остальных организаций. Наиболее интенсивная работа ведется с Советом Министров и Европейским Парламентом в вопросах разработки законодательства ЕС; представители Комиссии присутствуют на заседаниях Парламента и Совета. Кроме того, президент Комиссии, наряду с главами государств и/или правительств, принимает участие в проводимых дважды в год заседаниях Европейского Совета, а также в качестве представителя всего Союза -- в ежегодных экономических саммитах ведущих промышленно развитых стран -- Группы семи.

Комиссия несет ответственность перед Европейским Парламентом, который обладает полномочиями распустить Комиссию путем вынесения порицания либо вотума недоверия. Представители Комиссии присутствуют на всех сессиях Европейского Парламента с целью предоставления по запросу членов Парламента разъяснений и обоснований проводимой политики. Представители Комиссии обязаны давать ответы на вопросы, сформулированные устно или письменно членами Европейского Парламента.

Выполняемые Комиссией функции требуют регулярного участия Суда Европейских Сообществ, играющего роль верховного судьи по европейскому праву. Комиссия направляет в суд дела о несоблюдении директив и инструкций государствами и компаниями. Государства--участники и предприятия могут также проводить консультации с судом в случае, например, обжалования взимаемых Комиссией штрафов.

Осуществляемое Комиссией управление бюджетом ЕС тщательно контролируется судом аудиторов, отвечающим за проверку правомерности и регулярности доходов и расходов, а также за обеспечение соответствующего финансового управления бюджета ЕС. Общая цель этих двух организаций -- борьба с обманом и расточительством. На основании докладов суда аудиторов Европейский Парламент дает окончательное разрешение Комиссии на исполнение годового бюджета.

В заключение, Комиссия осуществляет свою деятельность в тесном взаимодействии с консультативными органами Союза -- Комитетом по социальным и экономическим вопросам и Комитетом регионов: консультации проводятся по большей части вопросов, касающихся разработки законов.

ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ

Функции и ответственности

Европейский Парламент (ЕП) -- организация, представляющая интересы 370 млн граждан Европейского Союза. Он является самым крупным многонациональным парламентом в мире и составляет демократическую основу Сообщества. Начиная с 1979 г., выборы в Европейский Парламент проводятся каждые пять лет во всех странах-участницах ЕС. В составе ЕП представлены все крупные политические течения ЕС. Сегодня ЕП обладает следующими основными полномочиями:

Законодательная власть: ЕП рассматривает предложения Комиссии и в соответствии с различными процедурами участвует в процессе законотворческой деятельности совместно с Советом.

Бюджетные полномочия: ЕП разделяет бюджетные полномочия с Советом при голосовании по годовому бюджету и контролем над его исполнением.

Контроль исполнительной власти: ЕП обладает полномочиями контроля над деятельностью Союза: подтверждает назначение Комиссии, обладает правом вынесения порицания Комиссии, может направлять устные и письменные вопросы представителям Комиссии и Совета.

Указанные выше полномочия нашли свое отражение в рабочих процедурах ЕП.

Роль Европейского Парламента в процессе законотворческой деятельности

Законодательная власть

Первоначально, Римский договор (1957 г.) дал (ЕП лишь роль консультативного органа, тогда как Комиссии было предоставлено право предлагать законы, а Совету Министров -- принимать по ним решение. В результате последующих договоров чисто консультативная роль ЕП превратилась в его полноценное участие в процессе разработки законов ЕС. Сегодня ЕП обладает полномочиями вносить изменения в законы и даже принимать их. Таким образом, право принятия решения по широкому кругу вопросов распределено между Советом и ЕП.

В зависимости от индивидуальной правовой основы ЕП в разной степени принимает участие в разработке законов Сообщества.

Выделяют различные правовые основания и связанные с ними процедуры, определенные договорами:

* Процедура совместного решения.

В соответствии с Амстердамским договором упрощенная процедура совместного решения делит полномочия принятия решений в равной степени между ЕП и Советом. Правовой акт одобряется, если согласие Совета и ЕП достигается в первом чтении. В случае отсутствия согласия созывается согласительная комиссия, которая состоит из равного количества членов Парламента и Совета, совместно с Комиссией занимающаяся составлением компромиссного варианта текста, который затем смогли бы одобрить и Совет, и Парламент. Если в результате не будет подписан договор, Парламент может напрямую отвергнуть предложение абсолютным большинством голосов. Процедура совместного решения, укрепляющая роль ЕП как участника законотворческого процесса, применяется в отношении широкого круга вопросов (39 видов правовых оснований в Договоре о Европейском Сообществе), таких как свободное перемещение рабочей силы, защита прав потребителей, образование, культура, здравоохранение и трансъевропейские сети.

* Процедура консультации.

Процедура консультации требует наличия мнения ЕП, прежде чем Совет сможет одобрить законодательное предложение Комиссии. Ни Комиссия, ни Совет не обязаны учитывать поправки, изложенные ЕП. Если ЕП высказал свое предложение (от чего он может отказаться), Совет может одобрить его без учета поправок либо в измененной форме. Процедура консультаций применяется в отношении вопросов сельского хозяйства (пересмотр цен), налогообложения, конкуренции, гармонизации законодательства, не связанного с единым рынком, промышленной политики, аспектов социальной политики и окружающей среды (подлежат единогласному решению), в отношении большей части вопросов о создании территорий свободы, безопасности и справедливости и принятии общих правил и принципов комитологии. С целью аппроксимации законов и инструкций эта процедура также применяется к новому инструменту принятия рамочных решений, созданному Амстердамским договором в третьем блоке.

* Процедура взаимодействия.

Процедура взаимодействия позволяет ЕП совершенствовать предлагаемые законы путем внесения поправок. Эта процедура проводится в два чтения ЕП, хорошую возможность пересмотреть и внести поправки в предложение Комиссии, а также изменить предварительную позицию Совета. Прежде чем отправить свое предложение в Совет, Комиссия указывает, с чьими поправками она согласна. В результате этого вырабатывается «общая позиция» Совета. Во втором чтении Совет обязан учесть поправки ЕП, одобренные абсолютным большинством голосов, поскольку они были приняты и Комиссией. Амстердамский договор упростил различные законодательные процедуры путем значительного усиления роли процедуры совместного решения, которая на практике почти заменила процедуру взаимодействия. Вследствие этого процедура взаимодействия применяется к небольшому кругу вопросов (2 положения Экономического и валютного союза).

* Процедура согласия.

Процедура согласия применяется в тех областях законодательства, где Совет действует на основании единогласного решения: с момента подписания Амстердамского договора они ограничены организацией и целями Структурного фонда и Фонда сплочения. Согласие ЕП также требуется при заключении важных международных договоров между Союзом и третьей страной или группой стран: например, принятие новых государств-участников и договора сотрудничества с третьими странами (требуется абсолютное большинство всех членов ЕП).

* Право инициативы.

Со времени заключения Маастрихтского договора ЕП обладает ограниченным правом законодательной инициативы, которая предоставляет возможность ходатайствовать перед Комиссией о выдвижении предложения.

* Бюджетные полномочия.

Будучи одним из двух органов, осуществляющих бюджетные полномочия, ЕП принимает участие в процедуре бюджетирования на стадии подготовки, в значительной степени в закладывании общих принципов и способах использования бюджета.

* Контроль исполнительной власти.

Исполнительная власть в ЕС распределена между Комиссией и Советом Министров; их представители регулярно выступают в Парламенте. ЕП выполняет всеобъемлющие политические надзорные функции за проведением политики путем осуществления демократического контроля над законодательной властью.

* Апелляции в Суд Европейских Сообществ.

В случае нарушения условий договора со стороны другой организации ЕП обладает правом подать соответствующий иск в Суд Европейских Сообществ. Это может быть выражено в следующей форме:

* праве на вмешательство, т.е. праве поддержать одну из сторон в ходе судебного разбирательства;

* начале процедуры «о бездействии», в ходе которой Парламент может возбудить судебное разбирательство против организации за нарушение условий договора;

* с целью защиты своих привилегий ЕП может предпринять действия по аннулированию постановления другой организации. ЕП может выступать в качестве защищающей стороны в деле по отмене постановления, одобренного в ходе процедуры совместного решения, либо когда одно из постановлений направлено на получение правового эффекта в отношении третьих стран.

Европейский Парламент и граждане ЕС

Петиции

ЕП видит свою роль в качестве блюстителя интересов Европейского Сообщества и защитника прав граждан. В связи с этим граждане ЕС имеют право подавать индивидуальные или групповые петиции в ЕП.

Европейский омбудсмен

* ЕП также назначает омбудсмена, основными обязанностями которого в соответствии с Договором о ЕС являются:

* повышение уровня защиты граждан в случаях неудовлетворительного управления;

* усиление демократической ответственности организаций Сообщества.

С этой целью омбудсмен наделен полномочиями получения и разбора жалоб, поступивших от граждан ЕС в отношении заявляемого ими неудовлетворительного управления деятельностью организаций или органов Европейского Союза.

С омбудсменом могут проводить консультации физические и юридические лица, являющиеся резидентами государств-участников, либо имеющие зарегистрированные учреждения на их территории.

1.2 Процесс законотворческой деятельности

В Европейском Союзе существуют три основные законодательные процедуры: основное различие между ними заключается в способе взаимодействия Европейского Парламента и Совета Европейского Союза:

* Процедура совместного решения.

* Процедура согласия.

* Процедура консультации.

Применение данных процедур в процессе законотворческой деятельности, а также роль участников указаны ниже:

Определение БЛОКА и ПОЛИТИКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ (Комиссия Европейского Союза либо Европейский Совет) СОВМЕСТНОЕ РЕШЕНИЕ (Европейский Совет и Европейский Парламент; дальнейшие переговоры со странами-участницами и консультации с консультативными органами ЕС (Комитет регионов и Комитет по социальным и экономическим вопросам, а также социальные партнеры)) ПРИНЯТИЕ ЗАКОНА (Европейский Совет и Европейский Парламент) ИСПОЛНЕНИЕ (Комиссия Европейского Союза и страны-участницы) КОНТРОЛЬ и АРБИТРАЖ (Комиссия Европейского Союза и Европейский Парламент; апелляции в Суд Европейских Сообществ).

Данная последовательность включает политических участников национального уровня и уровня ЕС. Структура процесса законотворческой деятельности строится таким образом, чтобы с учетом национальных интересов одновременно обеспечивалось достижение целей Европейского Сообщества.

1.3 Полномочия ЕС

Договора об основании Европейского Сообщества и Договор о Европейском Союзе не наделили Сообщество и его структуры какими-либо общими полномочиями принимать все необходимые меры по достижению определенных договорами целей, но заложили в каждой своей главе необходимый для их деятельности объем полномочий (принцип наделения конкретными полномочиями). Данный способ был выбран самими государствами-участниками с целью более простого наблюдения и контроля за передачей своих полномочий. Круг вопросов, регулируемых по принципу наделения конкретными полномочиями, варьируется в зависимости от характера задач, поставленных перед ЕС и Европейским Сообществом.

В рамках Европейского Сообщества объем полномочий достаточно широк. Например, по вопросам общей транспортной политики можно принять любые адекватные нормы (Статья 75(1) EC); по вопросам сельскохозяйственной политики (Статья 34(2) EC) и в сфере свободы перемещения рабочей силы (Article 40 EC) можно предпринять все необходимые шаги. С другой стороны, в вопросах закона о конкуренции (Статья 81 ff. EC), культуры и образования (Статьи 150 и 151 EC), здравоохранения и защиты прав потребителей (Статьи 152 и 153 EC), а также в вопросах защиты окружающей среды (Статья 175 EC) объем полномочий Сообщества и его структур ограничен узко-определенными условиями.

В соответствии с условиями договоров Сообщества в дополнение к указанным специальным организации могут наделяться и отдельными полномочиями в случае, если это необходимо для достижения одной из целей, поставленных договором (Статья 308 EC, Article 203 Европейского сообщества по атомной энергии, Статья 95(1) о дополнительных полномочиях Европейского объединения угля и стали). Однако указанные статьи не дают организациям каких-либо общих полномочий, которые позволили бы им решать задачи вне рамок, установленных договорами целей, а принцип решения проблем, прежде всего на местном уровне, исключает возможность расширения полномочий организаций Сообщества во вред государствам-участникам. На практике возможности данных полномочий используются все чаще, так как Европейское Сообщество неоднократно сталкивается с новыми задачами, не предусмотренными в момент заключения договоров, и для решения которых соответственно не были выделены необходимые полномочия. В качестве примеров можно привести обеспечение защиты окружающей среды и прав потребителей, многочисленные исследовательские программы, основание Европейского регионального фонда для ликвидации разрыва между развитыми и слаборазвитыми регионами Сообщества. Тем не менее, сегодня, в соответствии с Законом о единой Европе и Договором о ЕС, решение вышеперечисленных вопросов вошло в юрисдикцию Сообщества. Данные положения о полномочиях Европейского Сообщества означают заметное снижение практической важности полномочий решения вопросов на местном уровне.

Кроме того, существуют другие полномочия по применению мер, необходимых для эффективного и осмысленного исполнения предоставленных определенных полномочий (подразумеваемые полномочия). Такие полномочия приобрели особую важность в поддержании внешних связей. Они позволяют Сообществу брать на себя обязательства по отношению к не входящим в его состав странам или другим международным организациям в области задач, поставленных перед Сообществом. Ярким примером является дело Крамера, рассмотренное Судом Европейских Сообществ, которое касалось возможности сотрудничества Сообщества с международными организациями по вопросу установления квот на вылов рыбы и необходимости принятия на себя обязательств в данной области в соответствии с международными законами. Поскольку договор о Европейском Сообществе не содержит определенного пункта, Суд вынес заключение о необходимой внешней компетенции Сообщества, следующей из его внутренней компетенции в вопросах рыболовной политики, осуществляемой в рамках общей сельскохозяйственной политики.

Но осуществление данных полномочий Европейским Сообществом регулируется принципом, согласно которому решение вопросов производится, прежде всего, на местном уровне; данный принцип позаимствован у социальной доктрины римско-католической церкви и после включения в договор о Европейском Сообществе фактически приобрел конституционный статус (Статья 5).

Существует два аспекта:

* положительное заключение о расширении полномочий Европейского Сообщества в случае, если преследуемые цели в большей степени могут быть достигнуты посредством участия Европейского Сообщества;

* отрицательное заключение, в случае, если цели могут быть достигнуты на уровне государств-участников, а полномочия Европейского Сообщества мешают их осуществлению.

На практике это означает, что структуры Сообщества, особенно Комиссия, должны постоянно демонстрировать существование реальной необходимости в нормах Сообщества и совместных действиях. Если перефразировать Монтескье, когда есть необходимость в действиях Сообщества, нужно, чтобы Сообщество не предпринимало никаких действий. В случаях применения норм Сообщества возникает вопрос об их интенсивности и форме. Ответ следует из принципа пропорциональности, который был введен в законы Европейского Сообщества посредством решений, принимаемых Судом Европейских Сообществ. Это означает, что потребность в конкретном правовом инструменте должна тщательно оцениваться на предмет существования менее ограничивающего средства достижения аналогичного результата. Таким образом, основной вывод заключается в том, чтобы отдавать предпочтение рамочному законодательству -- минимальным стандартам и максимальному признанию существующих стандартов стран-участниц, нежели чем чрезмерно детализированным нормам Сообщества. Применение принципа решения проблем, прежде всего, на местном уровне в дальнейшем было разъяснено в протоколе к Амстердамскому договору. Протокол устанавливает все процессуальные и материальные требования, следующие из указанного принципа, которые должны быть отражены в законодательных актах Сообщества. В настоящее время существуют строго определенные критерии использования данного принципа; в то же время, задача проверки структурами Сообщества соответствия указанному принципу значительно упрощена.

Формально принцип решения вопросов на местном уровне применяется в тех сферах, где отсутствуют единоличные полномочия Сообщества; принцип очерчивает границы областей участия Сообщества. На практике данная концепция часто применяется в более неформальном виде в ходе обсуждения полномочий, передаваемых Сообществу и оставляемых государствам-участникам.

Таким образом, концепция решения проблем на местном уровне имеет правовое и политическое измерение. Следовательно, существуют различные взгляды на ее правовое и политическое значение, а для объяснения сущности данной концепции используются различные критерии. Например:

Действие должно осуществляться по необходимости, так как только действий отдельных лиц и стран-участниц недостаточно для достижения целей данных действий (принцип достаточности).

Действие должно приносить дополнительную пользу по сравнению с тем, что может быть достигнуто действиями отдельных лиц либо государств-участников (критерий полезности).

Принимаемые решения должны быть максимально приближены к гражданину (критерий близости к гражданам).

Действие должно обеспечивать лиц большими степенями свободы (критерий автономности).

Согласно второму и третьему блоку Европейского Сообщества (общая внешняя политика и политика безопасности, взаимодействие полицейских и судебных структур в вопросах борьбы с преступностью), полномочия организаций Сообщества ограничиваются взаимной помощью и поддержкой, осуществляемыми на основании договоренностей между самими странами-участницами и Советом. Передача «части, либо всего объема» полномочий не происходит; вместо этого государства-участники несут непосредственную ответственность за их совместную внешнюю политику и политику безопасности, а также за взаимодействие полицейских и судебных структур в вопросах борьбы с преступностью. Тем не менее, они также взяли на себя обязательства по дальнейшему сотрудничеству и проведению совместного курса действий на уровне ЕС в рамках организационной структуры Сообщества.



2. Виды и области применения законов

Как уже говорилось в данном документе, согласно договору о Европейском Сообществе, законы Сообщества могут иметь следующую форму:

* Инструкции.

* Директивы.

* Постановления.

* Рекомендации и точки зрения.

Совет может также делать заключения политического характера и принимать другие виды постановлений, такие как декларации либо резолюции. Кроме того, Совет устанавливает требования к исполнительным полномочиям Комиссии и самого Совета.

Конечная цель Европейских Сообществ и, как результат, объединения Европы, базируется исключительно на понятии «равенство перед законом». Законодательство Сообщества является независимой юридической структурой, имеющей преимущественное действие по отношению к национальному.

В процесс разработки, использования и контроля данной правовой системы вовлечено большое количество участников для выполнения задач разработаны необходимые механизмы.

В целом законодательство ЕС подразделяется на три отдельных, но взаимозависимых категории: основное законодательство (первичное), второстепенное (вторичное) законодательство и Суд Европейских Сообществ.

2.1 Основное законодательство (первичное)

Первичное законодательство состоит из договоров об основании Европейских Сообществ, соглашений с поправками и дополнениями к договорам и договора о Европейском Союзе. Основное законодательство формируется через проведение переговоров на высшем уровне между правительствами стран ЕС. Посредством таких переговоров достигается политический консенсус, который закрепляется в виде договоров. Такие договора должны ратифицироваться национальными парламентами. Аналогичной процедуре подвергаются все последующие изменения данных договоров. евросоюз законотворческий право

Данные договора, во-первых, определяют роль и полномочия учреждений и организаций ЕС, участвующих в процессе принятия решения, а, во-вторых, -- законодательные, исполнительные и судебные процедуры и порядок их применения.

Как видно из нижеприведенного перечня, в договора, на основании которых был образован Европейский Союз, неоднократно вносились изменения:

* Договор об Объединении угля и стали 1951 г. (Парижский договор).

* Договор о Европейском экономическом сообществе 1957 г. (Римский договор).

* Договор о Европейском сообществе по атомной энергии 1957 года (Римский договор).

* Договор о слиянии 1965 г.

* Акт присоединения Великобритании, Ирландии и Дании 1972 г.

* Договор о бюджете 1970 г.

* Договор о бюджете 1975 г.

* Акт присоединения Греции 1979 г.

* Акт присоединения Испании и Португалии 1985 г.

* Закон о единой Европе 1987 г.

* Маастрихтский договор 1992 г.

* Акты присоединения Австрии, Швеции и Финляндии 1994 г.

* Амстердамский договор 1997 г., который стал применяться с 1 мая 2001 г.

* Договор в Ницце 2001 г.

* Договор присоединения 2003 г.

2.2 Второстепенное законодательство (вторичное)

Второстепенное законодательство охватывает законы Европейского Союза, в основе которых лежат договора ЕС об основании Европейских Сообществ. Данными договорами предусмотрены следующие инструменты:

* Инструкции: применяются напрямую и являются обязательными для всех стран-участниц; могут приниматься Советом Европейского Союза либо Комиссией Европейского Союза. Инструкция ЕС автоматически становится национальным законом, поэтому в процессе ее инкорпорирования необходимости нет. Инструкции ЕС носят общий характер; каждая их составная часть является обязательной и применяется напрямую во всех странах-участницах Европейского Союза. Инструкция Европейского Союза является наиболее полномочной и влиятельной нормой законов ЕС. Суд Европейских Сообществ ввел дифференциацию между «базовыми инструкциями» и «инструкциями по выполнению». «Базовые инструкции» обычно принимаются Советом и устанавливают существенные правила, в соответствии с которыми решается конкретный вопрос. «Инструкции по выполнению» организуют эти принципы технически; как правило, они принимаются Комиссией или Советом на основании Статьи 211. Так как инструкции имеют непосредственное действие, для начала их применения странам не нужно принимать местные законы; к тому же действие любого локального закона, вступающего в противоречие с инструкцией, отменяется, так как законы Европейского Союза занимают главенствующее положение по отношению к законам стран-участниц. Таким образом, странам-участницам приходится принимать законы в соответствии с требованиями инструкций ЕС. Примером закона, принятого в соответствии с инструкцией, может служить «Право на дизайнерскую деятельность в Сообществе» -- вид права на интеллектуальную собственность. В настоящее время, например, ведется разработка инструкции Сообщества в области патентов. Примеры инструкций: 1) Инструкция Совета (ЕС) № 1590/2004 от

26 апреля 2004 г. о создании программы Сообщества по сохранению, исследованию, накоплению и использованию генетических ресурсов в области сельского хозяйства и об отмене Инструкции (ЕС) № 1467/94; 2) Инструкция Комиссии (ЕС) № 1033/2005 от 1 июля 2005 г. об установлении минимальной отпускной цены на масло в рамках 22-го приглашения на участие в торгах (в соответствии с действующим приглашением, указанным в Инструкции (ЕС) № 2771/1999).

* Директивы: связывают страны-участницы с точки зрения общих результатов, которых необходимо достичь к определенному согласованному сроку. Однако директивы подлежат инкорпорированию в законодательство каждого из государств-участников. Это осуществляется посредством интегрирования директив в национальное законодательство в соответствии с предусмотренным на национальном уровне порядком. Директивы издаются Советом Европейского Союза. Пример директивы: Директива Совета 2004/83/EC от 29 апреля 2004 г. о минимальных стандартах для квалификации и присвоения статуса беженцев либо лиц, нуждающихся в международной защите, гражданам третьих стран или лицам без гражданства, а также уровень предоставляемой защиты.

* Постановления: в целом связывают обязательствами только те стороны, которым они адресованы. Постановления издаются Советом Министров. Пример постановления Совета: Постановление Совета от 24 июня 2005 г. о назначении кандидата в Комитет регионов (2005/479/EC).

* Рекомендации и мнения: эти инструменты носят добровольный характер.

Директивы и инструкции могут одновременно сочетать в себе положения о максимальной и минимальной гармонизации и исполняться как на основе собственного, так и другого государства. Все законы ЕС должны базироваться на конкретных статьях договора, являющихся «правовой основой» законодательства.

2.3 Смысл законотворческой деятельности ЕС

Рациональная основа законотворческой деятельности ЕС отражена в нижеприведенной последовательности:

Инструкция

Договор 3 блока Законотворчество Директива

Постановление

Данная цепочка представляет порядок в упрощенном виде. Тем не менее, она показывает рациональную основу процесса формулирования законов, говоря о том, что, во-первых, законотворческая инициатива должна основываться на какой-либо статье действующего учредительного договора, во-вторых, что в расчет должны приниматься 3 блока ЕС, содержащие законодательные акты разных уровней; в-третьих, данная инициатива воплотится в одной (или более) из трех возможных обязательных форм закона, т.е. в форме инструкции, директивы либо постановления.

2.4 Судебная практика

В задачу Суда Европейских Сообществ входит контроль правильного толкования и применения законодательства ЕС каждой страной-участницей. Суд может урегулировать разногласия между государствами-участниками, организациями ЕС, коммерческими структурами и частными лицами. В состав суда входит по одному представителю от каждого государства-участника, однако в слушании каждого дела принимают участие только 11 судей.

В 1988 г. был основан Европейский суд первой инстанции для оказания помощи Суду Европейских Сообществ в слушании и рассмотрении дел частных лиц, а также дел, связанных с недобросовестной конкуренцией между коммерческими организациями.

Судебная практика включает в себя решения Суда Европейских Сообществ первого уровня, основную массу которых составляют апелляции, сформированные в рамках национальных судов стран-участниц. Например, к государствам, которые не выполняют либо отказываются выполнять директивы как часть национального законодательства, со стороны Суда Европейских Сообществ могут быть применены штрафные санкции.

Три указанных законодательных инструмента составляют Свод Правил Сообщества. Термин «свод правил», заимствованный из французского языка, применяется в законодательстве ЕС по отношению ко всей совокупности законов ЕС, накопленной к настоящему моменту . Свод Правил Сообщества касается 31 области применения, соответствующей стратегиям и политике ЕС (см. п. II.5).

2.5 Области применения законов ЕС

Законотворческая деятельность ЕС ведется в 20 областях. Области 1--17 и 20 входят в состав блока 1; 18 -- в состав блока 2; 19 -- в состав блока 3.

Мы хотели бы напомнить, что термин «блок 1, или 2, или 3» означает разные уровни законотворчества. В рамках блока 1 принимаются наиболее важные законы ЕС. Он является отражением в основном социоэкономических вопросов. Формирование блоков 2 и 3, занимающихся вопросами внешней политики и борьбы с преступностью, на данный момент не завершено. Процедура заключается в большей степени в поиске общих взглядов, нежели в предложении новых законов.

* 01. Общие вопросы, финансовые и институционные.

* 02. Вопросы таможни и свободного обращения товаров.

* 03. Сельское хозяйство.

* 04. Рыболовство.

* 05. Свободное перемещение рабочей силы, трудовая политика.

* 06. Право на основание компании и предоставление услуг.

* 07. Транспортная политика.

* 08. Конкурентная политика.

* 09. Налоговая политика.

* 10. Экономическая и валютная политика, свободное обращение капитала.

* 11. Международные отношения.

* 12. Энергетика.

* 13. Промышленная политика и внутренний рынок.

* 14. Региональная политика и координация структурных инструментов.

* 15. Защита окружающей среды, прав потребителей, здравоохранение.

* 16. Наука, информация, образование, культура.

* 17. Закон о предприятиях.

* 18. Внешняя политика и общая безопасность (блок 2).

* 19. Свобода, безопасность и справедливость (блок 3).

* 20. Европа, принадлежащая гражданам.

2.6 Стратегии ЕС (Свод правил Сообщества)

Области законодательных интервенций в большей или меньшей степени соответствуют областям формирования стратегий, находящихся в зоне ответственности Комиссии Европейского Союза. Области, в которых в настоящее время ведется формирование политики, перечислены ниже:

1. Экономика и Общество:

* Сельское хозяйство.

* Аудиовизуальная политика.

* Биотехнологии.

* Гражданское общество.

* Конкуренция.

* Потребители.

* Культура.

* Таможенный союз.

* Экономический и валютный союз.

* Образование и обучение.

* Трудоустройство и социальные вопросы.

* Энергетика.

* Предприятие и промышленность.

* Окружающая среда.

* Рыболовство и морские вопросы.

* Пищевая безопасность.

* Freedom, security and justice.

* Информационное общество.

* Внутренний рынок.

* Здравоохранение.

* Региональная политика.

* Научно-исследовательская деятельность, технологии и инновации.

* Космос.

* Спорт.

* Налогообложение.

* Трансъевропейские сети.

* Транспорт.

* Дела молодежи.

2. Международные дела:

* Европейский Союз в мировой системе;

-- развитие;

-- расширение;

-- политика с соседними европейскими странами;

-- внешняя помощь.

* Внешняя торговля.

* Внешняя политика.

* Гуманитарная помощь.

3. Внутренние вопросы организации:

* Управление.

* Конституция для Европы.

* Совместное решение.

4. Финансовые вопросы:

* Бюджет.

* Борьба с мошенничеством.

* Гранты.

* Государственные закупки.



3. Кодификация законодательства ЕС

3.1 Кодификация законодательства

Европейский Союз имеет свое издание -- Официальный Журнал Европейских Сообществ. В журнале публикуется официальная информация ЕС, включая законы и прочие сообщения. В журнале два информационных раздела:

1) «L» -- публикации, содержащие всю информацию, касающуюся инструкций, директив, постановлений и мнений.

2) «C» -- все прочие сообщения, например, отзывы о новых проектах.

Кодификация законов достаточно проста к примеру:

* Инструкция Комиссии (EC) № 1034/2005 от 1 июля 2005 г., устанавливающая и обеспечивающая управление автономными тарифными квотами на чеснок с 1 июля 2005 г.

* Директива Совета 2004/83/EC от 29 апреля 2004 г. о минимальных стандартах для квалификации и присвоения статуса беженцев либо лиц, нуждающихся в международной защите, гражданам третьих стран или лицам без гражданства, а также уровень предоставляемой защиты.

* Постановление Комиссии от 30 апреля 2004 г. в отношении дел COMP/D2/32448 и 32450 о Бельгийской морской компании (на основании решения Суда Европейских Сообществ от 16 марта 2000 г.) (уведомительный документ номер C(2004) 1779).

* Постановление Совета от 24 июня 2005 г. о назначении члена Комитета регионов, 2005/479/EC.

Представлена сгруппированная кодификация в табл. 1.

Таблица 1 Кодификация

	Участник	Ссылка	Год	Детализированная дата	Номер	Ссылка	Детализированная дата	Название закона или политики
Инструкции	Инструкция Совета	Европейское Сообщество			хxx		--/--/--	хххх
	Инструкция Комиссии	Европейское Сообщество			хxx		--/--/--	хххх
Директивы	Директива Совета		хххх		хx	Европейское Сообщество	--/--/--	хххх
Постановления	Постановление Совета		хххх	--/--/--	хxx	Европейское Сообщество		хххх
	Постановление Комиссии		хххх	--/--/--	хxx	Европейское Сообщество		хххх

Таким образом, каждый закон ЕС идентифицируется по:

1) идентификатору типа действия (т.е. инструкция, директива или постановление);

2) аббревиатуре Сообщества, связанного с законом, номеру законодательного акта и году;

3) наименованию издающего института или институтов (т.е. Комиссия Европейского Союза или Совет и т.д.);

4) дате принятия законодательного акта;

5) названию закона.

Использование сокращенного названия для любого законодательного акта менее очевидно в случае ЕС, где каждый закон ассоциируется с уникальным идентификатором (например: «1999/123/CE»), чем в случае с системами, не использующими такую нумерацию. Тем не менее, в некоторых случаях практикой вводилось использование сокращенного названия (например, Инструкция (СЕЕ) № 4064/89 = «Инструкция о концентрациях»). В данном случае с момента формулирования закона уместно говорить о применении законодателями таких сокращенных названий.

3.2 Консолидация законодательства

...