Правовое регулирование процесса аккредитации

По результатам анализа оценок руководителей органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) цели государственного регулирования отношений, возникающих при аккредитации на осуществление деятельности в определенной области подтверждения соответствия, по степени полноты содействия действующей нормативной правовой базы их реализации располагаются следующим образом (в порядке убывания):

– обеспечение открытости и доступности информации в части требований, предъявляемых к сертификации и оценке соответствия;

– обеспечение доверия изготовителей, продавцов и потребителей к результатам деятельности аккредитованных органов по оценке соответствия;

– обеспечение открытости и доступности информации в области аккредитации;

– повышение компетентности и качества деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий (органов по оценке соответствия);

– устранение неоправданных препятствий для развития торговли и производства;

– создание условий для добросовестной конкуренции между аккредитованными органами по оценке соответствия;

– создание условий для признания внутри страны и за рубежом результатов деятельности аккредитованных органов по оценке соответствия.

Руководители органов по сертификации в целом более скептичны в своих оценках полноты реализации целей государственного регулирования в сфере аккредитации в контексте действующей нормативной правовой базы, чем руководители аккредитованных испытательных лабораторий (центров). Оценки организаций, находящихся в частной собственности, также в целом ниже аналогичных оценок государственных организаций (исключение составляет реализация такой цели как повышение компетентности и качества деятельности органов по оценке соответствия), что среди прочего связано со структурными особенностями распределения органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) по форме собственности.

Для оценки существующей ситуации в сфере аккредитации в области оценки соответствия руководителям органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) предлагалось выразить свое отношение к следующим утверждениям:

– существенным недостатком действующей системы аккредитации является различие в правилах и критериях аккредитации для разных групп организаций;

– регулирование порядка оплаты работ по аккредитации неудовлетворительно;

– действующая система не позволяет в полной мере реализовать принцип обеспечения равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации;

– необходимо утверждение единого порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий;

– необходимо оформление отношений, возникающих при аккредитации в области оценки соответствия, специальным законом, а не постановлениями правительства и ведомственными актами.

Степень согласия респондентов с вышеуказанными утверждениями измерялась по пятибалльной шкале (1 - совершенно не согласен, 2 - скорее не согласен, 3 - отчасти согласен, отчасти нет, 4 - скорее согласен, 5 - полностью согласен). Оценки степени согласия респондентов с учетом типа аккредитованной организации (орган по сертификации/испытательная лаборатория (центр)) и формы собственности приведены ниже (рис. 14. - 18).

Рис. 14. Степень согласия с утверждением о том, что существенным недостатком действующей системы аккредитации является различие в правилах и критериях аккредитации для разных групп организаций

Среднее значение показателя по всем аккредитованным организациям составляет 3,15. Степень согласия с данным утверждением руководителей органов по сертификации и организаций, находящихся в частной собственности, ниже аналогичного показателя соответственно по аккредитованным испытательным лабораториям (центрам) и государственным организациям.

Рис. 15. Степень согласия с утверждением о том, что регулирование порядка оплаты работ по аккредитации неудовлетворительно

Среднее значение показателя по всем аккредитованным организациям составляет 3,5. Степень согласия с данным утверждением руководителей испытательных лабораторий (центров) и организаций, находящихся в частной собственности, ниже аналогичного показателя соответственно органам по сертификации и государственным организациям.

Рис. 16. Степень согласия с утверждением о том, что действующая система не позволяет в полной мере реализовать принцип обеспечения равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации

Среднее значение показателя по всем аккредитованным организациям составляет 2,89. Органы по сертификации и государственные организации согласны с утверждением о том, что действующая система не позволяет в полной мере реализовать принцип обеспечения равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации, в большей степени, чем соответственно испытательные лаборатории (центры) и организации, находящиеся в частной собственности.

Рис. 17. Степень согласия с утверждением о том, что необходимо утверждение единого порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий

Среднее значение показателя по всем аккредитованным организациям составляет 4,15. При этом с приведенным утверждением в большей степени согласны руководители государственных организаций. Половина респондентов полностью согласна с необходимостью утверждения единого порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий, еще 23% опрошенных скорее согласны с данным утверждением.

Рис. 18. Степень согласия с утверждением о том, что необходимо оформление отношений, возникающих при аккредитации в области оценки соответствия, специальным законом, а не постановлениями правительства и ведомственными актами

Среднее значение показателя по всем аккредитованным организациям составляет 4,07. Распределение оценок степени согласия респондентов с данным утверждением в зависимости от формы собственности в целом повторяет аналогичное распределение оценок степени согласия с утверждением о том, что необходимо утверждение единого порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий. При этом с утверждением о том, что необходимо оформление отношений, возникающих при аккредитации в области оценки соответствия, специальным законом, а не постановлениями правительства и ведомственными актами значительно в большей степени согласны руководители испытательных лабораторий (центров). В целом, 46% респондентов полностью согласны, и еще 20% скорее согласны с указанным утверждением.

Предлагавшиеся руководителям органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) утверждения относительно существующей ситуации в сфере аккредитации с учетом степени согласия респондентов располагаются следующим образом (в порядке убывания):

– необходимо утверждение единого порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий;

– необходимо оформление отношений, возникающих при аккредитации в области оценки соответствия, специальным законом, а не постановлениями правительства и ведомственными актами;

– регулирование порядка оплаты работ по аккредитации неудовлетворительно;

– существенным недостатком действующей системы аккредитации является различие в правилах и критериях аккредитации для разных групп организаций;

– действующая система не позволяет в полной мере реализовать принцип обеспечения равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации.

Для оценки ситуации в сфере аккредитации в области оценки соответствия в динамике респондентам было предложено ответить на вопрос, как изменилась ситуация в области нормативного правового регулирования отношений, возникающих при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ в области оценки соответствия с принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Изменение ситуации оценивалось по пятибалльной шкале (-2 - значительно улучшилась, -1 - скорее улучшилась, 0 - не изменилась, 1 - скорее ухудшилась, 2 - значительно ухудшилась).

Результаты опроса приведены в таблице 13.

Таблица 13. Изменение ситуации в области нормативного правового регулирования отношений, возникающих при аккредитации на выполнение работ в области оценки соответствия с принятием Федерального закона «О техническом регулировании»

* Результаты по смешанной форме собственности не приведены ввиду недостаточного количества наблюдений

Анализ результатов опроса позволяет говорить о том, что с принятием Федерального закона «О техническом регулировании» ситуация в области нормативного правового регулирования отношений, возникающих при аккредитации на выполнение работ в области оценки соответствия, практически не изменилась. Значение соответствующей оценки по всей выборке составляет 0,1. Вместе с тем, руководители органов по сертификации более склонны оценивать изменение ситуации негативно (анализируемый показатель составляет 0,3). Значимых различий в значении показателя в зависимости от формы собственности аккредитованной организации выявлено не было.

Принимая во внимание тот факт, что 3/4 респондентов сознают необходимость утверждения единого порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и еще 2/3 полагают, что оформление отношений, возникающих при аккредитации в области оценки соответствия, необходимо осуществлять специальным законом, а не постановлениями правительства и ведомственными актами, представляет интерес знание руководителями аккредитованных организаций проекта Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» и отношение к его принятию.

В таблице 14 приведены данные о поддержке принятия законопроекта руководителями органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) с учетом степени их осведомленности.

Таблица 14. Поддержка принятия проекта Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия»

45% респондентов не знакомы с проектом Закона, 26% знакомы полностью. Почти половина (44%) руководителей аккредитованных организаций поддерживает принятие законопроекта, причем 2/3 из них считают необходимым внести в проект уточнения и дополнения. Доля респондентов, поддерживающих принятие проекта, значительно выше среди ознакомившихся (полностью или частично) с его текстом. Для полностью знакомых с законопроектом руководителей аккредитованных организаций данный показатель превышает 80%.

Следует отметить, что ситуацию, когда с проектом нормативного правового акта, призванного урегулировать отношения, возникающие при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ по оценке соответствия, и заложить правовые основы формирования и функционирования единой национальной системы аккредитации, знакомы лишь 55% руководителей органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), нельзя признать удовлетворительной. Вместе с тем, учитывая что проект размещен в открытом доступе (на официальном сайте Минпромэнерго России), недостаточная информированность аккредитованных организаций обусловлена, в первую очередь, низкой активностью последних.

Степень поддержки проекта, превышающая 80% по полностью информированным организациям, свидетельствует об осознании важности его принятия в контексте реализации реформы технического регулирования и создания единой национальной системы аккредитации.

Основные выводы

1. В структуре органов по сертификации преобладают негосударственные организации (порядка 60%), причем порядка 2/3 из них являются коммерческими организациями, и 1/3 - некоммерческими. Преобладающей организационно-правовой формой, в которой образованы органы по сертификации, является общество с ограниченной ответственностью (более 1/3 всех опрошенных органов по сертификации и более 1/2 негосударственных организаций). Большинство государственных органов по сертификации, в отличие от негосударственных, являются некоммерческими организациями в форме государственных учреждений (немногим менее 1/5 общего числа опрошенных органов по сертификации). Распределение аккредитованных испытательных лабораторий (центров) в зависимости от формы собственности характеризуется относительно меньшим удельным весом частной собственности - 41% выборки. Существенно выше по сравнению с органами по сертификации доля аккредитованных испытательных лабораторий (центров) со смешанной формой собственности. 35% испытательных лабораторий (центров) образованы в форме некоммерческих организаций, что ниже аналогичного показателя для органов по сертификации (48%).

2. Проведенный на основе находящихся в открытом доступе официальных данных Ростехрегулирования анализ структуры собственности и организационно-правовых форм, в которых образованы органы по сертификации и испытательные лаборатории (центры), позволил выявить признаки аффилированности отдельных организаций, что не может не отражаться на степени конкурентности соответствующих рынков и свидетельствует о существовании возможностей неоправданного ограничения конкуренции и создания препятствий пользованию услугами органов по сертификации. Кроме того, на практике в ряде случаев складывается ситуация, когда структура органов по сертификации и характер их взаимодействия с испытательными лабораториями (центрами) не позволяют либо затрудняют осуществление четкого функционального разделения между ними.

3. Средние общие материальные затраты на получение аттестата аккредитации, в которые вошли плата за аккредитацию, затраты на подготовку и согласование документов, поездки в орган по аккредитации, прием комиссии по аккредитации (в том случае, если проводилась проверка на месте), а также другие затраты, которые пришлось понести для получения аккредитации, составили 85 тыс. руб. Среднее значение общих материальных затрат по органам по сертификации превышает аналогичный показатель по испытательным лабораториям (центрам) на 6 тыс. руб. (соответственно 89 тыс. руб. и 83 тыс. руб.). Существует зависимость стоимостных издержек получения аттестата аккредитации от формы собственности организации-заявителя: среднее значение материальных затрат по государственным организациям составляет 67 тыс. руб., а по организациям, находящимся в частной собственности, - 91 тыс. руб.

4. Средние сроки прохождения процедуры аккредитации составили 141 день при минимальном периоде, прошедшем с момента подачи заявления до выдачи аттестата аккредитации, в 10 дней и максимальном - в 950 дней. Испытательные лаборатории (центры) получали аттестат аккредитации на осуществление деятельности в определенной области подтверждения соответствия в среднем на 28 дней дольше, чем органы по сертификации. С принятием в 2001 г. Постановления Правительства «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности» наметилась тенденция к сокращению временных затрат организаций-заявителей, однако в 2003-2005 гг. указанная тенденция нарушилась - длительность прохождения процедуры выросла на 4,5% по сравнению с предыдущим периодом и составила 130 дней. Кроме того, следует отметить, что в 2001-2005 гг. более чем в половине случаев (58%) срок, прошедший с момента подачи заявления до выдачи аттестата аккредитации, превышал нормативно установленный, причем в 23% случаев более чем в два раза.

5. Размер общих материальных затрат аккредитованных организаций на получение аттестата аккредитации в дополнительной области либо на переоформление аттестата аккредитации составил в среднем 78 тыс. руб. при минимальном значении в 5 тыс. руб. и максимальном в 700 тыс. руб. При этом существует связь между величиной затрат на получение аттестата аккредитации на дополнительные работы либо переоформление аттестата аккредитации и удаленностью от федерального центра. В 2005 г. зафиксирован резкий рост среднего значения общих материальных затрат - на 64% по отношению к предыдущему периоду (до 114 тыс. руб.). Существует зависимость стоимостных издержек получения аттестата аккредитации от формы собственности организации-заявителя: среднее значение материальных затрат по государственным организациям составляет 67 тыс. руб., а по организациям, находящимся в частной собственности, - 83 тыс. руб.

6. Средние сроки прохождения процедуры аккредитации на дополнительные работы либо переоформления аттестата аккредитации составили 130 дней при минимальном периоде, прошедшем с момента подачи заявления до выдачи аттестата аккредитации, в 10 дней и максимальном - в 960 дней. При этом аккредитованные испытательные лаборатории (центры) получали аттестат аккредитации на осуществление деятельности в определенной области подтверждения соответствия в среднем на 11 дней дольше, чем органы по сертификации. С принятием в 2001 г. Постановления Правительства «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности» временные затраты организаций-заявителей сократились: в 2002 г. длительность прохождения процедуры составила 115 дней, что на 8% ниже среднего значения показателя в 1997-2001 годах. Однако начиная с 2004 г. средняя длительность прохождения процедуры начала увеличиваться, составив в 2004 г. 139 дней (на 23% больше чем в 2003 г.) и 142 дня в 2005 г. Кроме того, в 2001-2005 гг. в 60% случаев срок, прошедший с момента подачи заявления до выдачи аттестата аккредитации, превышал нормативно установленный, причем в 22% случаев более чем в два раза. Существует зависимость времени прохождения процедуры от формы собственности организации-заявителя: среднее значение показателя по государственным организациям составляет 113 дней, а по организациям, находящимся в частной собственности, - 141 день.

7. Наибольшие затруднения вызывают этапы подготовки заявления, необходимых документов и сведений и экспертизы предоставленной информации органом по аккредитации. У 6% респондентов (16 организаций) прохождение процедуры аккредитации затруднений не вызвало.

8. Действующая нормативная правовая база наиболее полно обеспечивает обеспечение открытости и доступности информации в части требований, предъявляемых к сертификации и оценке соответствия, обеспечение доверия изготовителей, продавцов и потребителей к результатам деятельности аккредитованных органов по оценке соответствия, а также обеспечение открытости и доступности информации в области аккредитации. К числу целей государственного регулирования в сфере аккредитации в области оценки соответствия, полнота реализация которых подвергается наибольшему сомнению, относятся создание условий для признания внутри страны и за рубежом результатов деятельности аккредитованных органов по оценке соответствия и создание условий для добросовестной конкуренции между аккредитованными органами по оценке соответствия.

9. Почти 3/4 респондентов сознают необходимость утверждения единого порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и еще 2/3 полагают, что оформление отношений, возникающих при аккредитации в области оценки соответствия, необходимо осуществлять специальным законом, а не постановлениями правительства и ведомственными актами. Менее всего респонденты согласны с тем, что действующая система не позволяет в полной мере реализовать принцип обеспечения равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации.

10. Анализ результатов опроса позволяет говорить о том, что с принятием Федерального закона «О техническом регулировании» ситуация в области нормативного правового регулирования отношений, возникающих при аккредитации на выполнение работ в области оценки соответствия, практически не изменилась. Значимых различий в оценках изменения ситуации в зависимости от формы собственности аккредитованной организации выявлено не было.

11. 55% руководителей органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) знакомы (полностью или частично) с проектом Закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия». Почти половина (44%) руководителей аккредитованных организаций поддерживает принятие законопроекта, причем 2/3 из них считают необходимым внести в проект уточнения и дополнения. Доля респондентов, поддерживающих принятие проекта, среди ознакомившихся (полностью или частично) с его текстом достигает 80%.

Размещено на Allbest.ru