Контроль за деятельностью органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

ГЛАВА I. КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Контроль законности правовых актов органов местного самоуправления

1.2 Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за неправомерные действия

ГЛАВА II. НАДЗОР И СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления

2.2 Надзор прокуратуры за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц

Заключение

Список используемой литературы

Введение

С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году изменилось правовое положение местного самоуправления, которое стало самостоятельным и не входит в систему органов государственной власти. Изменилось и правовое положение органов местного самоуправления, что должно было бы стимулировать творческую инициативу местных сообществ в вопросах установления систем органов муниципальных образований.

Однако исследования системы органов местного самоуправления показали, что она не претерпела существенных изменений по сравнению с периодом местных Советов народных депутатов, не стала совершеннее. Структура исполнительных органов почти полностью сохранилась в прежнем виде. "Коэффициент полезного действия" их деятельности не только не повысился, но по некоторым показателям даже понизился. Это касается взаимодействия с предприятиями содержания объектов социальной инфраструктуры и т.д. К сожалению, в настоящее время в процессах становления и развития местного самоуправления наблюдаются негативные тенденции. В связи с этим возникает проблема эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Проблемы местного самоуправления стали в отечественной литературе одними из самых актуальных и широко обсуждаемых. Активно издаются учебные работы по муниципальному праву, проводятся сравнительные исследования местного самоуправления в различных странах. И вполне естественно, что по значительному кругу вопросов муниципализации сегодня существуют серьезные научно - идейные расхождения. Не менее серьезные споры возникают и в практической плоскости при применении российского законодательства о местном самоуправлении, свидетельство чего - многие дела, рассмотренные Конституционным Судом и судами общей юрисдикции.

Проблема местного самоуправления нашла широкое отражение в работах отечественных юристов. В конце XIX и начале XX в. теория местного самоуправления, обстоятельно разработанная А. Градовским и Н. Коркуновым, становится доминирующей в русской юридической науке. В настоящее время проблема местного самоуправления и контроля за деятельностью органов местного самоуправления разрабатывается такими исследователями как Н.А.Игнатюк, Н.В.Герасименко, Н.Модин, Л.И.Пронина, Т.А.Козлова и др.

Важность и актуальность рассматриваемой проблемы, ее неоднозначная теоретическая разработанность определили выбор нами темы исследования: «Проблема контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц».

Источники по проблеме исследования многочисленны и разнообразны, среди их числа следует отметить Конституцию Российской Федерации 1993 года, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, Международные нормативные акты и т.д.

Объект исследования - деятельность органов местного самоуправления.

Предмет исследования - нормативные акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Цель исследования состоит в характеристике форм и способов контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В соответствии с поставленной целью и выдвинутыми темой и проблемой исследования, нами определены следующие задачи данной работы:

1) охарактеризовать формы судебного контроля за законностью актов органов местного самоуправления;

2) выявить формы контроля прокуратурой деятельности органов местного самоуправления;

3) рассмотреть способы контроля за законностью правовых актов органов местного самоуправления;

4) охарактеризовать ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за неправомерные действия.

Для достижения поставленных задач использовались следующие методы научного исследования: анализ монографической и периодической литературы по проблеме исследования, анализ законодательства, сравнение.

Структура исследования. Данная курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

Глава I. Контроль в системе местного самоуправления

1.1. Контроль законности правовых актов органов местного самоуправления

Муниципальные органы обладают достаточно широким кругом полномочий в основных сферах жизни (экономической, бюджетно-финансовой, социальной, культурной, обеспечения законности и правопорядка) и имеют немалые возможности влиять на ситуацию в таких областях, как: планирование, строительство, транспорт, связь, жилищное хозяйство, торговля, управление муниципальной собственностью, использование и охрана земель, водных, лесных и других природных ресурсов на подведомственной им территории [29, c. 66].

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что правотворческий процесс муниципальных органов нередко сопровождается нарушениями применяемых законов, которые зачастую выражаются в превышении полномочий. Так, только за последние два года прокурорами выявлено почти 50 тыс. незаконных правовых актов органов местного самоуправления, причем более 90% приходится на исполнительные органы. Следует отметить, что, принимая незаконные акты, муниципальные органы нарушают права и свободы многих граждан, проживающих или находящихся на территориях соответствующих образований, права и законные интересы юридических лиц.

Учитывая это, Генеральная прокуратура относит надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления к числу приоритетных направлений надзорной деятельности прокуратуры и нацеливает подчиненных прокуроров на периодические проверки независимо от наличия сведений о нарушении законов. Важнейшими элементами организации такого надзора являются сбор информации об издании актов, противоречащих законам, ее анализ и планирование работы [25, c. 82].

Получению необходимой информации в наибольшей мере способствует поддержание прокурорами разнообразных деловых контактов с руководителями и представительных, и исполнительных органов муниципальных образований всех уровней, председателями постоянных комиссий, депутатами, должностными лицами, в том числе юристами, администрации; участие в работе сессий и заседаний этих органов; предварительное ознакомление с проектами решений, постановлений и других актов; систематическое проведение проверок законности актов. Необходимо также организовывать личный прием граждан и разного рода встречи прокурора с жителями, посещать собрания и сходы граждан [29, c. 68].

Емкими источниками информации о принятии (издании) органами представительной и исполнительной власти незаконных актов являются: жалобы и заявления, поступающие в органы прокуратуры от населения; сообщения средств массовой информации (периодическая печать, радио, телевидение); обращения в прокуратуру руководителей или владельцев предприятий, учреждений и организаций, фермеров, предпринимателей и других лиц. Сведения о принятии незаконных актов органами местного самоуправления можно получить также в суде общей юрисдикции, а порою и в арбитражном суде, куда обращаются граждане - предприниматели и юридические лица с исками о признании недействительными незаконных решений этих органов, ущемляющих их права и законные интересы.

В отличие от проверок исполнения соответствующих законов, которые проводятся только по сигналам о нарушении законов, проверки законности актов органов местного самоуправления должны, как уже отмечалось, осуществляться независимо от наличия сигналов. Это позволяет прокурорам заранее предусматривать основной объем работы и осуществлять надзор в плановом порядке, проводя проверки систематически. Однако приоритет следует отдавать проверкам в связи с поступившими сведениями об издании незаконных актов [23, c. 34].

Может быть рекомендована следующая схема деятельности территориальных прокуроров по предупреждению издания незаконных актов и выявлению принятых (изданных) незаконных актов:

· предварительное изучение и правовая оценка проектов решений и постановлений представительного органа, главы муниципального образования;

· участие прокурора или другого прокурорского работника в заседаниях сессий представительного органа, заседаниях (совещаниях) муниципальной администрации;

· ознакомление с поступившими в прокуратуру копиями принятых (изданных) представительным органом, главой муниципального образования решений и постановлений;

· истребование в прокуратуру для изучения и правовой оценки из представительных и исполнительных органов правовых актов и, в случае необходимости, других документов, послуживших основой их издания;

· проведение проверок законности актов в органах местного самоуправления;

· поручение проведения проверок законности актов вышестоящим органам представительной и исполнительной власти [16, c. 79].

В последнее время во многих регионах установилась практика предварительного направления органами местного самоуправления в органы прокуратуры проектов решений и постановлений, касающихся наиболее важных вопросов жизни и деятельности регионов, в особенности охраны прав и свобод граждан, развития социально - экономической сферы, приватизации муниципальных предприятий, использования земельного фонда и иных природных ресурсов, охраны правопорядка. Однако следует отметить, что законом не установлена обязанность муниципального органа направлять проекты нормативных актов, поэтому прокурорам необходимо решать такие вопросы по взаимной договоренности с руководителями этих органов [16, c. 80].

В соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и их комиссий, структурных подразделений. При обсуждении проектов (в особенности тех нормативных актов, которые рассчитаны на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно - территориальной единицы) прокурор обязан высказать свои замечания и мнение о законности принимаемого акта. Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству, иные недостатки проекта акта, на это следует обратить внимание представительного органа, главы муниципального образования, назвать конкретный закон, который может быть нарушен, напомнить о вредных последствиях, которые могут наступить, и объяснить, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест либо направлено в суд заявление о признании его недействительным [14, c. 82].

Получает распространение практика включения органов прокуратуры в число обязательных адресатов, которым направляются правовые акты представительных и исполнительных органов муниципальных образований. Это позволяет прокурорам своевременно знакомиться с принятыми актами и реагировать на те из них, которые не соответствуют законам.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими представительными и исполнительными органами, направляются в вышестоящие представительные и исполнительные органы. В связи с этим прокуроры имеют возможность проводить проверки по копиям этих актов. Так могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами самоуправления, поступившими в районные органы местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций (образований), - по копиям, поступившим в районную администрацию.

Однако предпочтение следует отдавать проверкам законности правовых актов по месту их принятия или издания, как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений закона. Дело в том, что без ознакомления с материалами, послужившими основанием принятия акта, не всегда можно сделать правильный вывод о его законности, а эти материалы, как правило, находятся по месту издания акта [14, c. 87].

Подготовка к проверке обычно включает такие элементы:

1. Ознакомление с материалами ранее проведенных проверок законности актов, изданных данным органом местного самоуправления. При этом прокурору следует восстановить в памяти, какие нарушения законов были допущены ранее при издании актов, нарушения каких законов встречались наиболее часто, отменены ли незаконные акты, устранены ли нарушения и восстановлены ли нарушенные права, свободы и интересы как физических, так и юридических лиц. Копии протестов и представлений, ответов на них руководителей представительного или исполнительного органа, а также копии решений судов о признании актов недействительными во время проверки желательно иметь при себе.

2. Тщательное изучение законов и иных нормативных актов, регулирующих деятельность органа местного самоуправления, где предстоит проводить проверку.

3. Изучение законов, наиболее часто применяемых при издании актов. Слабое знание прокурорами этого законодательства нередко приводит к тому, что отдельные незаконные решения, постановления, распоряжения и иные акты остаются невыявленными. Применяемые проверяемым органом законы и иные акты прокурора целесообразно иметь при себе во время проверок. Возникающие сомнения относительно законности актов в этом случае он может разрешить в ходе проверки на месте.

4. Ознакомление с руководящими указаниями Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации в части предмета проверки, а также ознакомление с имеющимися в прокуратуре методическими разработками, рекомендациями (пособиями).

5. Составление плана проверки, в котором указывается, какие акты и за какой период подлежат проверке, с какими иными документами следует ознакомиться, с кем побеседовать, на что обратить особое внимание, какие вопросы выяснить или уточнить. К проведению проверок законности актов специалисты обычно не привлекаются, однако это не исключает возможности обращения прокурора за консультацией к соответствующим специалистам. В ходе проверки план может корректироваться [16, c. 52].

О предстоящей проверке следует заблаговременно оповестить председателя (руководителя) представительного органа, главу муниципального образования либо их заместителей. Обычно в начале проверки прокурор встречается с руководителем органа и ставит его в известность относительно характера и объема предстоящей работы. Желательно договориться с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника проверяемого органа, который бы предоставлял прокурору необходимые материалы, оказывал помощь в вызове к прокурору сотрудников органа и выполнял иные просьбы прокурора.

В зависимости от характера проверки прокурору по его просьбе предоставляются: все правовые акты, принятые (изданные) за определенный отрезок времени, либо отдельный акт или группа актов, законность которых оспаривается, или акты, изданные по определенному вопросу (приватизация, местные налоги, охрана окружающей среды и другие), устав муниципального образования (если он принят), регламент представительного органа; планы и программы развития города, района, поселка, села; протоколы сессий представительного органа и заседаний администрации, заключения постоянных комиссий; дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений, телефонограмм; при необходимости разного рода материалы, послужившие основанием для принятия (издания) актов (материалы проверок, административных расследований, ходатайства граждан и юридических лиц и другие); жалобы и заявления граждан, поступившие в представительный орган или муниципальную администрацию. Обычно акты представительного органа хранятся (подшиваются) в одном деле (папке) вместе с протоколами. Нередко к актам прилагаются материалы, послужившие основанием для их принятия (издания). Обязательно следует ознакомиться с утвержденным перечнем дел (книг, журналов), ведущихся в проверяемом органе [18, c. 102].

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими руководителями (должностными лицами) в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли акты, противоречащие законам, восстановлены ли нарушенные права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Если нарушения законов не устранены, в том числе не отменены незаконные акты, то следует установить причину этого, истребовать объяснения у соответствующих должностных лиц.

На незаконность акта могут указывать следующие обстоятельства:

· несоответствие предписаний акта нормам применяемого закона. По этому признаку прокурорами выявляются более 90% актов, противоречащих законам;

· несоответствие предписаний акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Незаконность акта может быть установлена при ознакомлении прокурора с материалами, на основании которых акт был издан;

· подпись акта неправомочным должностным лицом. Это может свидетельствовать о превышении его полномочий и, следовательно, о незаконности предписания. По этому признаку могут выявляться незаконные акты (приказы, распоряжения, постановления) о привлечении к дисциплинарной и административной ответственности.

В ходе проверок законности актов в любом представительном и исполнительном органе муниципальных образований, включая и органы территориального общественного самоуправления, прокурор обычно выясняет такие вопросы:

· правомочен ли был проверяемый орган издавать акт по данному вопросу и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого вышестоящего или нижестоящего представительного или исполнительного органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы. Предмет ведения органов местного самоуправления закреплен в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

· не допущено ли в акте нарушение материального права по существу, т.е. не противоречат ли его предписания нормам соответствующего закона - как федерального, так и субъекта Федерации;

· не ограничивает ли акт права и свободы граждан, права и законные интересы предприятий, учреждений, организаций и других органов (государственных, муниципальных, негосударственных, предпринимателей, а также общественных объединений) и не содержит ли он запреты на разрешаемые законом действия (свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и другие);

· не устанавливаются ли актом обязанности граждан и юридических лиц, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, Конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования;

· не содержит ли акт разрешения запрещаемых законом действий;

· соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, в действительности не соответствуя фактическим обстоятельствам;

· нет ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;

· содержат ли акты представительного органа, главы муниципального образования указание на финансовые, материально - технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;

· не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

· соблюден ли порядок принятия или издания акта;

· содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия, подписи и другие;

· указаны ли сроки вступления в силу решений, постановлений и иных актов. Если срок вступления в действие акта не определен, то он обычно действует с момента его обнародования (опубликования) или доведения до сведения населения в иной форме.

Проверки в органах представительной власти районного и городского уровней (Думах, Советах, Муниципальных советах, Управах, Земских собраниях, Собраниях выборных представителей и других). Прокурорам необходимо учитывать в ходе проверок, что в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся [18, c. 155]:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

В связи с тем, что полномочия представительных органов утверждаются уставами муниципальных образований, проверку в этом органе целесообразно начать с ознакомления с названным уставом, если он принят, и дать ему оценку с точки зрения соответствия действующему законодательству. Принятый непосредственно населением или представительным органом устав района (города) должен закреплять: систему органов представительной и исполнительной власти, порядок их формирования, полномочия и сроки их исполнения; порядок принятия и вступления в силу нормативных актов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; границы и состав территории муниципального образования; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц и другие вопросы.

Проверке законности актов, изданных главами муниципальных образований районного (городского) уровней обычно предшествует ознакомление прокурора с положениями Конституции или устава, регулирующих деятельность исполнительных органов этого уровня. В начале проверки целесообразно ознакомиться со штатным расписанием и сметой расходов на содержание аппарата соответствующей администрации, регламентом администрации, утвержденным ее главой (руководителем), и выяснить следующие вопросы:

- соответствуют ли эти документы утвержденной представительным органом или предусмотренной уставом района (города) структуре администрации и размерам расходов на ее содержание;

- соблюден ли установленный порядок назначения или выборов главы муниципального образования, а также назначения руководителей структурных подразделений администрации;

- соблюдено ли требование закона о запрещении руководителю исполнительного органа и другим должностным лицам администрации быть депутатами соответствующего представительного органа;

- реализуется ли главой администрации право на отмену незаконных актов, изданных руководителями органов и структурных подразделений администрации;

- осуществляется ли главой муниципального образования контроль за законностью актов, изданных руководителями нижестоящих исполнительных органов (старостами, управляющими и т.п.).

В ряде районов и городов складывается практика проведения совещаний (собраний), организуемых администрацией, для обсуждения наиболее важных вопросов социальной, хозяйственной, культурной жизни региона, состояния законности и других. В работе таких совещаний и собраний нередко участвуют и прокуроры. Они могут выходить с инициативой обсуждения тех или иных вопросов, касающихся укрепления законности и правопорядка в районе или городе. Решения и рекомендации этих совещаний (собраний) нередко служат основой для изданий постановлений и решений главами муниципальных образований.

В регионах создаются также консультативные советы и иные совещательные органы из глав нижестоящих администраций (старост), руководителей структурных подразделений районной (городской) администрации, руководителей ряда органов, как подчиненных администрации, так и самостоятельных. Консультативные советы нередко обсуждают проекты важнейших постановлений главы администрации, касающихся различных сторон жизни и деятельности региона. Прокурору в ходе проверок следует знакомиться с протоколами совещаний, собраний, коллегий и других форумов, проводимых органами исполнительной власти.

Что касается проверок законности актов, принимаемых (издаваемых) поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, то методика их проведения не отличается заметной спецификой от проверок, проводимых в районных (городских) органах местного самоуправления [26, c. 172].

При проведении проверок в органах территориального самоуправления, избранных населением, проживающим на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием, микрорайона, улицы, двора и на другой территории, прокурор знакомится с уставом или положением об этом органе (если таковой имеется), с протоколами общих собраний (сходов), конференций граждан и устанавливает, в частности:

· соблюден ли порядок созыва собрания (схода) или конференции;

· правомочно ли было собрание (сход) или конференция решать рассмотренные вопросы;

· соблюден ли кворум при выборах органов территориального общественного самоуправления населения. Избранными в состав этих органов считаются граждане, получившие большинство голосов от числа избирателей (жителей), принявших участие в голосовании.

Необходимо иметь в виду, что органы территориального общественного самоуправления населения вправе заниматься экономической (хозяйственной) деятельностью, но лишь в том случае, если они являются юридическими лицами, т.е. зарегистрированы в районной или городской администрации [19, c. 133].

Знакомясь с решениями органа территориального общественного самоуправления, прокурор также оценивает их с точки зрения соответствия законам.

При поступлении сведений о нарушении требований законодательства о проведении местного референдума, в особенности когда оспариваются результаты голосования, прокурору следует провести соответствующую проверку [19, c. 134].

Проверка законности актов органов местного самоуправления заканчивается разбором ее результатов с руководителями представительного органа, администрации или органа территориального общественного самоуправления. На разбор могут быть также приглашены юристы, руководители структурных подразделений. При этом основное внимание уделяется анализу причин принятия или издания незаконных актов и рассмотрению основных путей их устранения.

По результатам проверки законности актов составляется справка или докладная записка, в которых отмечается: какие акты проверены и за какой период времени (с указанием даты их издания и номеров); какие материалы изучены; какая еще выполнена работа и какие выявлены нарушения. К справке или докладной записке прилагаются копии выявленных незаконных актов, объяснения виновных лиц и, при необходимости, другие документы.

1.2 Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за неправомерные действия

Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми несут ответственность органы местного самоуправления и их должностные лица, - это население муниципального образования; государство; физические и юридические лица.

Решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими [27, c. 111].

Ответственность органов местного самоуправления может наступать и в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества).

В практике еще очень мало судебных дел, возникающих в связи с обжалованием актов и действий органов местного самоуправления и должностных лиц. Одна из причин - недостаточная осведомленность граждан и организаций - субъектов таких правоотношений о возможности судебной защиты нарушенных прав. Данный вывод подтверждается и тем обстоятельством, что большинство дел этой категории возбуждается по заявлениям прокуроров. Но есть примеры, когда граждане успешно отстояли свои права, нарушенные решениями местных администраций.

Гражданин С. обратился с жалобой на неправомерные действия администрации Автозаводского района (г. Тольятти), отказавшейся разрешить строительство второго этажа над хозблоком, расположенным на его приусадебном участке [27, c. 178].

Граждане И., Н. и М., изъявившие желание вести крестьянское хозяйство, но не являющиеся фермерами, предъявили иск к Суздальской районной администрации (Владимирская область) с требованием предоставления земельных участков для ведения крестьянского хозяйства в конкретном месте, в районе деревни Внуково, из земель АО "Калининский". Истцы сослались на то, что они подали заявления в районную администрацию о предоставлении им этих участков, однако постановлением главы администрации района они были распределены между другими хозяйствами. Считая данное постановление незаконным, истцы просили обязать ответчика предоставить им земельные участки в указанном месте, полагая, что имеют преимущественное право на них, так как они необходимы для ведения крестьянского хозяйства.

Упомянутые акты органов местного самоуправления суды признали незаконными, нарушающими права граждан, в обоих случаях был возмещен материальный ущерб.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования согласно ст. 1069 ГК. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. ст. 33 и 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК и является специальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно - административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов.

Статья 1069 ГК говорит о незаконных действиях (бездействии). Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма многообразны. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно - административных отношений требуется активность, а непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда [29, c. 104].

Признание актов органов местного самоуправления незаконными и недействительными осуществляется как общими, так и арбитражными судами.

Ответственность местных администраций по ст. 1069 ГК наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу. Первый может требовать за причинение ему ущерба в сфере властно - административных отношений компенсации также и морального вреда (ст. 151 ГК).

Если вред причиняется не в сфере властно - административных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина администрации района причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК) либо на специальных основаниях (ст. 1079 ГК).

По ст. 1069 ГК квалифицируются незаконные действия не любого работника органа местного самоуправления, а лишь его должностных лиц. Понятие должностного лица дано в ст. 285 УК РФ. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 ГК к ним предъявляться не могут, поскольку они не являются субъектами гражданского права. Должностные лица местного самоуправления несут в этих случаях уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные ими убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст. 16 ГК), а сам его чиновник может быть привлечен к материальной ответственности.

Органы местного самоуправления согласно п. 9 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.

В ГК четко определено, к кому предъявляются требования в случаях, когда в силу закона вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Как правило, в этих случаях ответчиками выступают соответствующие финансовые органы (ст. 1071 ГК). Исключение из правила допускается лишь тогда, когда законом или иными правовыми актами такая обязанность возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина [13, c. 87].

Возмещение ущерба может быть осуществлено как добровольно, так и по решению суда.

Важна норма, содержащаяся в ст. 1065 ГК. Она впервые допускает деликтную ответственность не только для возмещения вреда, но и для предупреждения опасности его причинения. При этом используются специальные, не предусмотренные в числе общих (ст. 12 ГК) способы защиты: запрещение деятельности, еще не причиняющей вред, но создающей опасность причинения его в будущем (например, прекращение строительства предприятия), а также приостановление или прекращение деятельности, которая уже причиняет вред, продолжает его причинять или угрожает новым вредом (речь может идти о действующем предприятии). При этом приостановка деятельности не всегда должна предшествовать прекращению. Суд в зависимости от обстоятельств дела сам избирает один из способов, указанных в ст. 1065 ГК. Для применения нормы достаточно одного факта - опасности причинения вреда в будущем; наличие вины в этих случаях необязательно. В самой статье предусмотрено лишь одно обстоятельство, при котором возможен отказ в иске о приостановлении или прекращении соответствующей деятельности: если это будет противоречить общественным интересам. Оценку данному факту дает суд, основываясь на исследовании всех обстоятельств дела. В качестве ответчика по таким делам могут выступать органы местного самоуправления, ведущие различное строительство.

Глава II. Надзор и судебный контроль за деятельность местного самоуправления

2.1 Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления

Вопросы государственного строительства и выбор оптимальных форм управления страной, повышение эффективности управленческих решений являются весьма актуальными в современных условиях, когда Россия выходит из продолжительного экономического, политического и социального кризиса.

Один из таких вопросов - обеспечение самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, определяемых законами, в том числе в области нормотворческой деятельности [29, c. 177].

Предусмотренные Конституцией РФ гарантии местного самоуправления зачастую рассматривались как независимость от органов государственной власти, вседозволенность отдельных "удельных князьков", строивших работу не на основе права, а исходя из усмотренческих решений и собственных представлений о целесообразности тех или иных действий.

Положение осложнялось тем, что на законодательном уровне не были решены вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, что свидетельствовало о еще не сложившейся системе государственного управления.

В определенной степени указанный правовой пробел устранен Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон, при всем разнообразии мнений о нем, является важным звеном в выработке единой системы управления страной, обеспечении единого правового пространства и безусловного выполнения Конституции РФ и федеральных законов.

Наведение порядка в стране предусматривает соблюдение законов не только гражданами, но и органами местного самоуправления, неотвратимость ответственности за их нарушение. Такая ответственность и механизм ее реализации предусмотрены ст. 70 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эта статья не покушается на самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, установленных законами, а направлена на создание надежного механизма обеспечения верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции РФ и федеральных законов.

Подобный подход не предусматривает подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти. Но в то же время он позволяет последним реагировать на нарушения законности со стороны органов местного самоуправления и глав муниципальных образований и принимать соответствующие меры, предусмотренные законом. Установлены государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства этими органами и главами [20, c. 92].

Статья 72 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает усложненный порядок инициирования и решения вопроса об ответственности представительного органа местного самоуправления и главы местного самоуправления перед государством.

В соответствии с ней представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления его в силу.

Информирование о решении суда ставит целью сделать достоянием гласности тот факт, что определенные правовые акты или отдельные их положения признаны противоречащими действующему законодательству и должны быть отменены. Это позволит жителям дать оценку деятельности представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования, допускающих нарушение законодательства. Подобная информация является, кроме того, тревожным сигналом о недостатках в деятельности подразделений муниципальной службы, которые допустили существенные недоработки при подготовке нормативного правового акта [20, c. 93]. местное самоуправление прокуратура надзор

На практике могут быть случаи, когда решение суда в силу различных обстоятельств не выполняется, представительный орган местного самоуправления либо глава муниципального образования не отменяют нормативный правовой акт или отдельные его положения, о которых идет речь, и которые повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда. В таких случаях представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Данное положение закона не подлежит ни узкому, ни расширительному толкованию. Если не был отменен нормативный правовой акт либо отдельное его положение, которые не повлекли нарушения (умаления) прав и свобод человека и гражданина или наступления иного вреда, то в этом случае представительный орган местного самоуправления не может быть распущен, а полномочия главы муниципального образования не могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается определенное реагирование со стороны законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), когда представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования не отменили нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу. В этом случае законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации по собственной инициативе или после обращения высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с федеральным законом. Если они в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. По истечении же этого срока такие действия не могут быть осуществлены [17, c. 36].

Установлен дифференцированный подход к роспуску представительного органа местного самоуправления и отрешению от должности главы муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления в установленном федеральным законом порядке распускается законом субъекта Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Федерации, либо указом Президента РФ.

Такая процедура, на мой взгляд, является обоснованной и установлена законодателем в силу ряда причин.

Во-первых, роспуск представительного органа местного самоуправления является серьезным политическим шагом, крайней мерой, затрагивающей интересы населения, политических партий и хозяйствующих субъектов. Ведь выборный орган местного самоуправления представляет интересы населения и принимает от его имени решения, действующие на территории муниципального образования [19, c. 122].

Во-вторых, решение данного вопроса сопровождается назначением новых выборов, что связано с финансовыми и материальными затратами; при этом население ставится перед фактом, что ранее избранные депутаты не оправдали оказанного им доверия, их деятельность не соответствует требованиям законодательства, в связи с чем уполномоченный государственный орган вынужден пойти на принятие такого решения.

В-третьих, законодательный (представительный) орган субъекта Федерации как коллективный орган, представляющий интересы всего населения, может в большей степени проявить объективность при разрешении данного вопроса и всесторонне подойти к его рассмотрению, а личные отношения либо предвзятость со стороны исполнительных органов власти не будет приниматься во внимание.

Главы муниципальных образований столиц и административных центров субъектов Федерации нередко выступают в качестве оппонентов по отношению к губернаторам, проявляют порой, с точки зрения последних, чрезмерную самостоятельность, не всегда выполняют требования "высокого начальства". К тому же эти главы муниципальных образований, как показывает практика, нередко претендуют и на губернаторское кресло. Поэтому взаимоотношения данной категории глав муниципальных образований с губернаторами не всегда бывают безоблачными, что в ряде случаев может привести (и приводит) к сведению личных счетов. Чтобы избежать подобных ситуаций, Законом предусмотрено отрешение от должности глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Федерации - только указом Президента РФ.

В Законе всесторонне просчитаны различные варианты возможного развития событий, в том числе и такие, когда законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации не отреагировал соответствующим образом - не предупредил письменно представительный орган местного самоуправления о возможности его роспуска в связи с тем, что не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда. Такие варианты исключить нельзя [19, c. 124].

Отрешение от должности главы муниципального образования не должно приводить к безвластию на местах, что и учтено законом. В этом случае высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) либо Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования. Такая процедура имеет целью обеспечение непрерывного функционирования власти на местах, устранения правового вакуума в том случае, если этот вопрос не урегулирован уставом муниципального образования. Если же названным документом установлен иной порядок временного исполнения обязанностей главы муниципального образования, то соответствующие указы не принимаются.

Необходимо отметить, что предложение об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

Роспуск представительного органа местного самоуправления, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования путем отрешения его от должности может нарушить права и законные интересы граждан. Если это произошло, есть возможность подать жалобу в суд на уровне субъекта Федерации (краевой, областной и т.д.) либо в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления). Суды должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.

Значение принятого Федерального закона нельзя недооценивать. В рамках Конституции РФ выстроена модель "государственного влияния" на представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований. Цель - обеспечить соблюдение законности и правопорядка в деятельности местной власти.

При всей важности и актуальности внесенных изменений следует отметить, что Закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нуждается в существенных изменениях и дополнениях, принятии его в новой редакции, отвечающей потребностям государственного строительства в современных условиях и роли местного самоуправления с учетом федеративного устройства государства.

Для усиления контроля за деятельностью глав муниципальных образований и повышения их ответственности за правильное решение вопросов местного значения целесообразно предусмотреть дисциплинарную ответственность выборных должностных лиц, возможность их отрешения от должности за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей, установить особенности регулирования труда этой категории должностных лиц.

2.2 Надзор прокуратуры за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц

Как уже говорилось в предыдущем параграфе данной курсовой работы, местное самоуправление осуществляется населением. В этих целях население использует как институты непосредственной демократии - местные референдумы и выборы, так и создаваемые им представительные и исполнительные органы. Все органы местного самоуправления обособлены от органов государственной власти и не входят в их систему. Общий принцип таков: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Этот принцип, однако, не означает, что местное самоуправление оторвано от государства и противостоит ему. Такой подход противоречил бы в первую очередь интересам самого местного самоуправления, которое немыслимо без государственной поддержки, государственных гарантий. Более того, государство своими актами может наделять местное самоуправление дополнительными полномочиями, переносить на них часть функций своих органов, передавать в муниципальную собственность новые объекты [27, c. 89].

...