Административная реформа и экономика России: пределы совместимости и противоречия развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ ПРОБЛЕМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Административная реформа и экономика России: пределы совместимости и противоречия развития

Эксперт НИСИПП

Шестоперов А.М.,

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. СОДЕРЖАНИЕ РЕФОРМ СОВРЕМЕННЫХ СИСТЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Объект, предпосылки и принципы реформ

1.2 Основные направления реформирования роли государства

1.3 Результаты реформ и проблемы реформаторов

Глава II. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: РЕЗУЛЬТАТЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ

2.1 Провозглашенные направления реформы

2.2 Смысл и логика административной реформы: основные ограничения

2.2 Результаты реформы и экономическое развитие: характер влияния и противоречия

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

ВВЕДЕНИЕ

Уже более 10 лет в России проводятся рыночные реформы самой различной направленности. При этом многие из них позволили достигнуть существенных результатов, которые коренным образом изменили общественные отношения в целом и хозяйственную сферу в частности. Очевидно, что встраивание российского государства в систему мировых хозяйственных связей, качественно изменяющуюся под влиянием глобализации, и интенсивного развития мировой экономики, возникновения информационных «сетевых структур» и ряда иных аналогичных явлений, задающих стандарты, которым должно следовать любое государство, претендующее на достойное место в мировом сообществе, требует также изменения самой сути государственного управления. Однако эта система не претерпела серьезных изменений и все менее и менее отвечает потребностям новой структуры российской рыночной экономики. Новые рыночные условия предъявляют более высокие требования к компетентности, квалификации и профессионализму государственного аппарата и самой структуре исполнительной власти. Дальнейшее проведение всего комплекса преобразований во многом тормозится именно отсутствием административной реформы и реформы государственной службы. Низкая эффективность работы государственного аппарата, органов исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных решений начинают выступать как все более и более значимые факторы ограничения экономической конкурентоспособности и тормозом социально-экономического развития страны Шадрин А.Е. Административная реформа и политическая модернизация. М.,ИЭПП, 2004 г. С.2.. В сложившемся экономическом контексте ошибочные решения и административная нераспорядительность оказывают мультипликативное негативное воздействие на экономику, приводя к спаду деловой активности и демобилизации капиталов. Другими словами, административная реформа как таковая является не самоцелью, а способом решения экономических и социальных задач.

Осуществление преобразований - очень сложная и масштабная задача, результат решения которой во многом остается неопределенным. Любая реформа, в том числе и административная, требует разработки определенного алгоритма действий, определенного подхода к реформированию с целью обеспечения системности и последовательности проводимых изменений. В связи с проведением в России административной реформы перед реформаторами встает вопрос - как среди множества предложений и рекомендаций зарубежных и отечественных специалистов выбрать адекватный подход. Работа Правительственной комиссий по проведению административной реформы, а также преобразования в организационной структуре исполнительной власти, предпринятые в 2003-2004 гг., показали, что реформаторами была выбрана менеджериальная модель реформирования Выступление Шарова А., директора департамента государственного регулирования в экономике МЭРТ, на круглом столе. Административная система России и административная реформа. Отечественные записки №2, 2004 г., основанная на постулатах теории нового государственного управления. Однако очевидно, что любая теоретическая модель, внедряемая в практику, имеет свои риски, возможности и границы применения, предопределенные как внешней, так и внутренней средой преобразуемого объекта. Таким образом, целью данной работы явилось рассмотрение характера влияния, основных направлений и пределов воздействия проводимой в России административной реформы на процесс социально-экономического развития, а также выявление внешних и внутренних противоречий осуществляемой реформы.

Актуальность темы обосновывается тем, что, во-первых, необходимо проанализировать имеющиеся результаты преобразований, соотнесенные с целями и ресурсами, и построить их в обоснованную и логическую систему, найти общие закономерности или установить, что таковых нет. Во-вторых, анализ текущих результатов административной реформы позволит выделить основные ошибки и противоречия реформы, а также рассмотреть основные причины данных противоречий. Всякая трансформация, особенно широкомасштабная, приводит в той или иной мере к дезорганизации системы, поэтому любой проект реформ должен включать оценку соответствующих издержек. Другими словами, данная работа позволит нам понять основные ограничения предлагаемого подхода к реформированию государства в российских условиях и последствия реформы для социально-экономического развития России. Актуальность темы определяется также недостаточной теоретической разработкой последствий реформирования государственного управления в российской литературе. Кроме того, тема исследования по своему содержанию отвечает потребностям государственных служащих и политиков, тех людей, кто разрабатывает политику, стратегию и тактику осуществления административной реформы.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретические основы, выделить основные предпосылки, принципы и условия предлагаемой модели реформирования государственного управления;

2. Обобщить основные ограничения предлагаемой модели;

3. Выявить логику и оценить ход административной реформы в России, выделить основные противоречия проводимой реформы.

При ознакомлении с книгами и статьями, научными отчетами по данной тематике была выявлена относительная недостаточность данных о влиянии проводимой административной реформы на экономическое и социальное развитие. В современных российских источниках информации акцент делается на разработке направлений административной реформы, однако должного внимания возможным ограничениям реформы практически не уделяется. Стоит отметить работы Л.В. Сморгунова по сравнительному анализу административных реформ в зарубежных странах. Материалами для работы стали также различные публикации и аналитические материалы в СМИ, в которых сделана попытка оценить текущие преобразования. Кроме того, интерес представляют оригиналы иностранной научной литературы, англоязычные отчеты и издания в рамках международных организаций, таких как Организация Экономического Сотрудничества и Развития и Всемирный банк.

Исходя из заявленных целей и задач исследования, целесообразно выделить следующую структуру обзора. В первой главе будут рассмотрены основные характеристики, предпосылки, составляющие и ограничения административной реформы в рамках парадигмы нового государственного управления. Вторая глава будет посвящена рассмотрению административной реформы в России, основных проблем и издержек, с которыми столкнулись реформаторы, и выявлению границ применимости используемого подхода в российских условиях.

В заключении будут представлены имеющиеся результаты и обобщены основные противоречия проводимой реформы.

Глава I. СОДЕРЖАНИЕ РЕФОРМ СОВРЕМЕННЫХ СИСТЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Объект, предпосылки и принципы реформ

Реформирование национального государства является неотъемлемой чертой развития современных политических систем. Эти трансформации носят достаточно широкий характер, касаясь -- хотя и с разной степенью полноты -- и форм территориально-административного построения государства, и методов макроэкономического регулирования, и структуры государственной службы, а также ряда других принципиальных сторон деятельности государства. Подобного рода изменения, а в ряде случаев и полновесные государственные реформы, так или иначе присущи как индустриальным и постиндустриальным странам, так и странам переходного типа и традиционным сообществам.

В XX веке первая волна административных реформ прошла в 20-30-х гг., когда государство было вынуждено усилить свою роль в социально-экономической сфере и взять на себя выполнение многих социальных функций. Это потребовало создания профессиональной государственной службы и укрепления всех государственных структур. Вторая волна административных преобразований приходится на 80-90-е гг. и во многом обусловлена «перегревом» государства от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Разрешить эти и другие противоречия призваны административные реформы, начавшиеся в большинстве стран мира.

Административные реформы различаются по масштабам, глубине, характеру и целям, а их результаты во многом зависят от исторических условий, экономических и социальных факторов, стратегии и методов действия правительств. Вместе с тем если отвлечься от второстепенных деталей, можно выделить два типа административных реформ, развивающихся в настоящее время Лобанов В. Административные реформы - вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. №1. С17-26..

Во-первых, это реформы, проводимые одновременно с изменением политической системы, когда они являются следствием изменения общественного строя, что требует создания новой системы государственного управления, адекватной экономическим и социальным отношениям. Реформы такого типа проводятся во всех бывших социалистических странах и странах с переходной экономикой (Польша, Чехия, Венгрия, Бразилия, Южная Корея) и включают разработку законодательства, реорганизацию государственного аппарата, формирование государственной службы, развитие местного самоуправления.

Во-вторых, это реформы, осуществляемые в рамках стабильной политической системы, которые направлены на модернизацию всей административной системы или ее отдельных частей, что не связано с фундаментальными изменениями в государственном устройстве. Такие реформы характерны для большинства развитых стран (Великобритания, Новая Зеландия, Канада, США).

В основу проводимых административных реформ как в развитых, так и в развивающихся странах легла «новая концепция государственного управления. Общее направление перемен, произошедших в последние годы в государственном управлении различных стран, связано с отказом от ряда постулатов, традиционных для этой сферы, и введением в организацию и деятельность государства рыночных механизмов, институтов и установок. Сложившийся в индустриальную эпоху громоздкий, сверхцентрализованный государственный сектор, отличающийся расточительностью ресурсов, излишней бюрократизацией отношений, иерархическим порядком подчинения, устаревшими моделями регулирования, уже не соответствует требованиям динамичного развития, быстрых структурных изменений, глобальной конкуренции. Изменение состава, структуры демографических показателей государства; учет интересов иммиграционных, культурных подгрупп; развитие новых технологий, качественное повышение роли информационных ресурсов, увеличение количества квалифицированных работников, рост благосостояния и одновременно сокращение налогооблагаемой базы; недееспособность государственных обслуживающих структур, и другие причины послужили объективными предпосылками реформирования системы государственного управления. Кризис социального администрирования, выразившийся в сбоях механизма управления общественными делами, неэффективном использовании инструментов фискальной политики, снижении качества услуг, росте бюрократизма и коррупции, резком падении доверия к органам власти и государственной службе, привел к пересмотру идеологии государственного управления и концепции государства. В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах: экономической, социальной, организационной. На смену государству администратору пришло государство - экономически эффективный менеджер Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис №4, 2003 г. С. 51..

Наиболее очевидно потребность в проведении административных реформ выявилась в англосаксонских странах, откуда в дальнейшем другими странами Центральной и Восточной Европы, Южной Америки были заимствованы многие теоретические идеи и практический опыт. Среди основных причин проведения реформ государственного управления можно выделить следующие Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: Международный опыт. М., 2003 г. :

1. Прежде всего в основе переоценки статуса и ролей государства и реформы государственного управления лежали экономический и финансовый кризис, ухудшение инвестиционного климата. В результате непрерывного повышения доли государственных расходов в валовом внутреннем продукте резко возросли размеры бюджетного дефицита и внутреннего долга, что в свою очередь нарушает баланс в соотношении рыночного и государственного секторов, подрывает основы здорового экономического развития. Повышение налогового бремени ослабляет стимулы к накоплению капитала, его инвестированию в производство. Высокий уровень социальных трансфертов неблагоприятно отражается на качестве человеческого капитала, поскольку снижается активность населения в достижении жизненно важных целей. Таким образом, при проведении административной реформы на первый план выдвигаются разработка и реализация комплекса мер по экономии государственных расходов и повышению отдачи на единицу затрат.

2. Отсутствие ответственности, прозрачности и отчетности в работе государства, коррупция в органах государственного управления.

3. Неудовлетворенность населением и внешними организациями качеством предоставляемых услуг. С появлением новых технологий обслуживания потребителей и необходимостью более индивидуального подхода с учетом региональных и местных особенностей следовало изменить составляющие и направленность социальных программ правительства, согласовать и координировать процедуры принятия решений.

1.2 Основные направления реформирования роли государства

Несмотря на то, что реформы в разных государствах проводились в разной степени и в разные сроки, основные направления реформирования составляют общую тенденцию. Даже в странах, где не было сильных экономических стимулов, проявилось желание изменить положение и роль государства и соответственно государственного управления. Концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства. Общие менеджериальные установки на государственное управление привели к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в основе этой сферы деятельности и организации. Во-первых, резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на повышение ценности общественных товаров, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в выполнении своей работе. Во-вторых, реформа была направлена на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих, организаций и органов по результатам. В-третьих, реформа пытается изменить отношение между государственным служащим и человеком, обращающимся за чем-то к государству и пользующимся его услугами. Прежде всего, отмечается стремление повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества становится целью административных реформ. Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит вопрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии государства в сферу услуг. Значение придается отношению к потребителю этих услуг как к клиенту, интересы которого должны стоять на первом месте. В-четвертых, серьезной критике подвергается традиционный принцип монополии в организации и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Эта критика сопровождается пересмотром отношения как частного и публичного секторов, так и самой структуры государственных органов и организаций. Административная реформа направляется на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции. Этот принцип используется и при формировании государственной службы. Наряду с этим в государственное управление вводятся и другие рыночные элементы, такие как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама Сморгунов Л.В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ. Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб, 2000 г. . В-пятых, рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование государственной организации управления включало тенденции децентрализации и деконцентрации структур и функций. Плюрализм входит составным элементом в административные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации. В связи с этим изменяется отношение между различными уровнями управления: национальным, средним и местным. Значительное внимание уделяется развитию местного самоуправления. В-шестых, немаловажное значение в процессе реформы государственного управления придается усовершенствованию подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и государственных служащих. Реформа направляется на повышение свободы в их деятельности. В-седьмых, административная реформа включает в себя также перестройку механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, возникновения культуры инноваций и формирования ориентации на развивающую стратегию и политику. В целом реформа направлена на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии с проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений, рыночных ориентиров и оценок Сморгунов Л.В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ. Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб, 2000 г..

Таким образом, среди основных общих направлений реформирования можно выделить:

1. Изменение задач и функций государственного управления:

· Децентрализация, т.е. делегирование полномочий на низшие уровни управления, для достижения большей гибкости в достижении общественных целей и усовершенствования системы управления ресурсами;

· Дерегулирование (отказ государства от части функций государственного регулирования);

· Изменение соотношения прямых и косвенных инструментов государственного регулирования путем проведения приватизации.

2. Совершенствование работы системы государственного управления:

· Акцентирование на результатах деятельности;

· Ориентация на качество, соответствие нуждам и восприимчивость к потребителям услуг;

· Дебюрократизация, упрощение процедур;

· Адаптация организационной структуры к новым условиям для усовершенствования процесса работы;

· Регулирование процесса управления человеческими ресурсами, особенно в высшей государственной службе;

· Реформирование регуляционного менеджмента, усиление руководящих функций, как инструмент для повышения эффективности государственных органов и способ вести стратегическую согласованную политику решения сложных многоаспектных проблем;

· Внедрение в деятельность системы государственного управления информационных технологий.

1.3 Результаты реформ и проблемы реформаторов

Административные реформы, проводимые в различных странах в 80-90-х гг., оцениваются неоднозначно. Часть исследователей считает, что эта теория «нового государственного управления», лежащая в основе преобразований, является ограниченной не только в отношении ее применения к другим странам, но и для самих западных стран Terry L. 1998. Administrative Leadership, Neo-Managerialism, and the Public Management movement. - Public Administration Review, vol. 58. № 3.. Реформы под флагом государственного менеджмента идут по всем странам с переменным успехом и с различной степенью глубины. Тем не менее, его идеология и реформистская практика должны оцениваться с точки зрения реальной проблемы, разрешить которую он пытается. Прежде всего, нужно вспомнить дисфункции бюрократического управления и иерархизацию традиционного административного государства, против которых и направлен государственный менеджмент. Предложив альтернативу, государственный менеджмент отнюдь не претендует на монополию. Другой вопрос, что он оказался наиболее технологичным для решения проблемы повышения эффективности государственного управления и борьбы с недостатками бюрократии. Следует, по-видимому, согласиться с X. ван Мирло, что «опыт реформы под флагом государственного менеджмента в государствах-членах ОЭСР показывает смесь успехов и неудач. Многое из полезного, предсказанного приверженцами реформы, не материализовалось. Довольно очевидно, что нет явной причины полагать, что меры, которые не удались даже относительно, на Западе, будут служить лучше в Центральной и Восточной Европе и других странах. Тем не менее, вместо отклонения реформы государственного менеджмента в целом было бы более конструктивным полагать, что успехи и недостатки могли бы быть уроками для изучения» Mierlo H. van. 1998, Lessons from the Experience of OECD Countries. - Verheijen T., Coombes D. (eds.). Innovations in Public Management Perspective from East and West Europe. Cheltenham, Northampton (MA).. Собственно, приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными к экономической конъюнктуре, более конкурентоспособными и экономными. Вместе с тем, государственный менеджмент не решил проблемы контроля за соответствием деятельности государства общественным нуждам и ценностям. В связи с этим все настойчивее звучит идея совмещения рыночных и демократических механизмов в государственном управлении. Вновь на первый план выходит проблема соотношения администрирования и политики, политического контроля над государственным управлением. Актуальной проблемой остается ответственность и подотчетность государства его гражданам, участие последних в процессе выработки и осуществления политики. Кризис государства всеобщего благосостояния, который в частности стимулировал административные реформы под флагом рынка и эффективности, проявил проблему, так и не разрешенную государственным менеджментом. Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства. Не до конца удалось решить и проблему открытости и профессионализма государственной службы. В некоторых случаях подчеркивается, что непрочность положения государственного служащего при новой системе делает его более зависимым от высшего управленческого персонала. Опять обостряются вопросы о соотношении анализ количественных и качественных критериев в оценке государственной деятельности, о вертикальных и горизонтальных связях в государственном управлении, о единстве управления и др.

Подчеркнем, что государственный менеджмент - это не идеология, а способ решения возникших в 80-90-е годы в государственном управлении задач. Что же касается эффективности и оправданности этого способа, то их нужно оценивать исходя из опыта проведенных реформ и степени пригодности государственного менеджмента к конкретной ситуации и культуре.

Имеющиеся результаты проводимых административных реформ в разных странах позволяют выделить некоторые общие ограничения предлагаемой модели, однако характер данных ограничений во многом зависит от условий проведения реформы в отдельно взятой стране. Рассмотрим, в частности опыт проведения административной реформы в Бразилии, во многом похожей на Россию и переживающей переходный период. Действительно, социально-экономическая ситуация в данной стране во многом сходна с российской. В Таблице 1 показано, что по численности населения, общей численности рабочей силы и величине подушевого ВВП в Бразилии обнаруживается разница в пределах 10% по отношению к аналогичным показателям в Российской Федерации. Кроме того, Бразилия является федеративным государством, состоящим из 26 штатов и 1 федерального округа.

Таблица 1 Источник: World Development Indicators, World Bank, все данные за 1999 г.

Российская Федерация =100

Основными целями реформы стали сокращение государственных расходов, повышение престижности государственной службы, повышение ответственности государственных служащих, и повышение эффективности и качества предоставления государственных услуг.

Согласно «диагнозу», поставленному Министерством по реформированию органов власти федерального уровня и уровня штатов, численность федеральных государственных служащих не является чрезмерной, однако роли между ними распределены неэффективно. Предложенные изменения включали в себя: повышение профессионализма государственных служащих, увеличение гибкости управленцев в государственном секторе, внедрение поддающихся измерению показателей результативности и содействие более эффективному распределению государственных служащих по отраслям и регионам. Однако сами результаты реформы носили довольно неоднозначный характер. Контракты между государством и автономными ведомствами или «социальными организациями» смогли обеспечить более высокую степень гибкости в вопросах оплаты труда, включая оплату по результатам деятельности. Произошло некоторое сокращение численности государственных служащих. В соответствии с программой реформ была создана новая правовая основа для деятельности автономных ведомств и «социальных организаций», призванная придать действиям государства большую оперативность и гибкость, обеспечить более чуткое его реагирование на потребности. Тем не менее в обзоре, подготовленном Всемирным Банком Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: Международный опыт. М., 2003 г. , констатируется, что внедрение принципов «менеджеризма» в государственное управление Бразилии привело к ухудшению морального климата среди государственных служащих, возникновению сопротивления среды и проблемам с определением показателей результативности работы государственных органов. Кроме того, следствием деконцентрации и децентрализации управления стало возникновение фрагментированности в государственном управлении, усиление борьбы за власть, утрата преемственности и институциональных традиций.

Таким образом, подобный тип преобразований осуществляется в общем контексте понижения роли национального государства и передачи значительной части его функций и полномочий как на межгосударственный уровень, так и на уровень местных правительств и муниципальных органов власти. По сути, реформирование -- это процесс децентрализации государственного управления и постепенного вытеснения данного института из публичной сферы, где появляются новые (надгосударственные, корпоративные, местные, общественные) центры влияния, способные осуществлять эффективный контроль и управлять определенными сегментами социального пространства Соловьев А.И. Реформирование российского государства: элитарно-бюрократическая версия. Материалы семинара «Реконструкция государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти». Серия: Научные доклады №4, 2001 г. . Не удивительно, что в административной сфере этот процесс неразрывно связан с переходом от иерархических принципов организации управления к горизонтальным, предполагающим полицентрическое перераспределение властных прав и полномочий. Более того, принятие на вооружение государствами методов «государственного менеджмента», «хорошего управления», «нового публичного» и «эволюционного менеджмента», свидетельствуя о радикальном сближении со способами управления крупными, успешно функционирующими корпорациями, одновременно демонстрирует и высокий уровень компетенции государственных служащих, высокую роль этических стандартов в государственном управлении, возникновение более тесного и доверительного типа взаимоотношений государства и общества. Не идеализируя этот складывающийся тип их взаимодействия, нельзя не видеть, что он не мог бы сложиться без утвердившегося веберианского стиля деятельности бюрократии, благотворного влияния традиций гражданского общества, утвердившегося климата систематического контроля общественности за элитами. Административная реформа, основанная на принципах нового государственного управления, может быть успешной только в определенных социально-экономических и политических условиях, в определенной социально-экономической среде. Такого рода систему не могут заимствовать «развивающиеся страны и страны с переходной экономикой». В силу отсутствия здесь соответствующей правовой культуры, которая просто не успела сформироваться за такой короткий промежуток времени, «государственным менеджерам нельзя доверять самостоятельного принятия решений об использовании ресурсов» Скотт Г. Реформа государственного управления: новозеландский вариант // Пути экономического роста. Мировой опыт. М., 2001 г. С. 101-129. . Другими словами, очевидно, что успешность внедрения «нового государственного управления» зависит во многом от наличия ряда факторов, в том числе развитых структур гражданского общества, политической воли, общественного согласия и контроля за проведением реформы, достаточно высокого уровня развития основных институтов рыночной экономики и правовой культуры, а противоречия в проведении административной реформы в рамках данной концепции вызваны либо отсутствием этих условий, либо ошибками реформаторов, связанными с механическим заимствованием успешного опыта.

Для дальнейшего анализа и выделения основных ограничений, накладываемых на социально-экономическое развитие предлагаемой моделью реформирования, целесообразным представляется рассмотрение непосредственного опыта по внедрению базовых принципов «нового государственного управления» в Российской Федерации.

Глава II. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: РЕЗУЛЬТАТЫ и ПРОТИВОРЕЧИЯ

2.1 Провозглашенные направления реформы

Одним из основных недостатков существовавшей до начала реализации административной реформы системы государственного управления являлась неэффективность, проистекавшая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы - излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), - так и о внутренних - чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия, согласованиями. Соответственно, реформирование государственного деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую обязательную качественную и полную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям:

– устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами;

– принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам);

– создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов.

Таким образом, основными целями проводимой в России административной реформы были провозглашены Эволюция государственной политики в области дерегулирования и дебюрократизации экономики, устранения административных ограничений в предпринимательстве. Москва, проект TACIS «Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров», 2005 г. :

· Обеспечение требования Конституции по свободе экономической деятельности; внедрение адекватного (в рамках либерализации экономической деятельности) механизма управления рыночным сектором экономики с целью повысить его эффективность; переход от преимущественно прямых методов регулирования рынка к косвенным; упразднение избыточных функций государственного регулирования.

· Упразднение функций органов исполнительной власти, не связанных непосредственно с правоустановлением, непосредственно исполнением (регулированием хозяйственной деятельности) и контролем (надзором). Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе и платных, должны передаваться на аутсорсинг, т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти).

· Повышение эффективности работы государственного аппарата, устранение дублирования функций различными ведомствами, снижение издержек, связанных с межведомственными взаимодействиями, разрешение проблемы коллизии функций, которая во многом затрудняет работу органов исполнительной власти и превращает их деятельность очень часто в лоббирование узковедомственных, отраслевых интересов.

· Проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций), обеспечение открытости принятия решений.

Административная реформа, интерес к которой был оживлен в период переизбрания Владимира Путина на второй срок президентства, стала по этой причине рассматриваться едва ли не как главная задача, поставленная себе главой государства на предстоящий период его правления. Публичный интерес к реформе был подогрет тем, что она приобрела определенный политический оттенок, поскольку в качестве главной причины отставки правительства Михаила Касьянова аналитики называли именно задержку с ее проведением, а также предложенные правительством способы ее реализации См., например Рубченко М., Хисамов И. Скупые рыцари уже не нужны // Эксперт №8 [409] 1-7 марта 2004 г., с. 16-20.. Параллельно со сменой правительства в структуре исполнительной власти произошел ряд изменений, обозначивших начало активных преобразований в административной системе. Из них самые заметные -- изменение структуры министерств (их число было существенно сокращено), а также дифференциация системы федеральной исполнительный власти в соответствии с идеей разделения трех типов функций. Они подразделяются на правоустанавливающие (их осуществляют министерства, занятые выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием, координацией и контролем деятельности подведомственных им служб и агентств), правоприменительные (агентства, осуществляющие контроль и надзор), а также функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом (службы). Еще одним заметным шагом стало подписание указа о повышении зарплат чиновникам верхнего уровня, начиная с самого президента. В сфере законотворчества событием стало вступление в силу закона «О государственной гражданской службе». Закон призван стать основой для построения новой российской бюрократии.

Эти краткие сведения о текущей реформе могут служить отправной точкой для постановки ряда вопросов. И главный из них: какова логика реформы и каков смысл проводимых мероприятий?

2.2 Смысл и логика административной реформы: основные ограничения

Для дальнейшего анализа и выделения основных противоречий реформы были выбраны конкретные мероприятия, осуществляемые реформаторами, в частности подписание ряда указов президентом РФ Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». и утверждение положений об органах исполнительной власти. Такой выбор определяется тем, что административная реформа является крупнейшей системной реформой государства, и при ее рассмотрении есть риск за множеством тех компонентов, которые могут быть к ней отнесены (а это практически все, что имеет отношение к деятельности государства), упустить смысл главных тенденций. Для начала сосредоточим свое внимание на ключевом документе, фиксирующем приоритетные направления административной реформы (указ Президента от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»).

Сразу можно заметить, что документ в тезисной форме содержит перечень предполагаемых мер, но в явной форме логику этих мер не разъясняет, поэтому ответить на поставленный вопрос можно лишь путем анализа и интерпретации содержащихся в нем положений.

Первая примечательная особенность обнаруживается уже в преамбуле указа, которая гласит, что административная реформа нацелена на «повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов». Отношения с другими подсистемами общества она в явном виде не затрагивает. Таким образом, обычная цель реформ государственного управления, проводимых на протяжении последних 20 лет по самым разным странам мира, -- переопределение отношений государства и общества -- в нашем случае сведена к проблеме переопределения отношений государства и одного его сегмента (бизнеса). Иначе говоря, основными клиентами текущей реформы являются предпринимательские круги. Из пяти далее перечисленных в указе пунктов (помимо распоряжения об организации соответствующей комиссии) два можно отнести к задачам административной реформы в области отношений с рыночной экономикой, а три других -- собственно к оптимизации структуры власти.

В первом пункте сформулировано намерение ограничить вмешательство государства в сферу предпринимательской деятельности. Можно сказать, что он полностью укладывается в русло концепции «нового государственного управления», в целом описываемой формулой «сокращение присутствия государства в различных сферах общества». Таким образом, в данном случае лишний раз подтверждается приверженность президента либерально-экономической линии реформирования. Правда, никаких внятных принципов, определяющих желательные масштабы и пределы сокращения этого влияния, не формулируется. Можно сказать и так: в рамках административной реформы президент пытается решить общую и на разные лады формулировавшуюся системную проблему разделения государства и экономики, следуя путем сокращения контролирующих функций государства.

Если первый пункт указа имеет определенное отношение к работе государственного аппарата, то третий (по порядку перечисления в самом указе), при внимательном рассмотрении, симптоматичным образом сигнализирует именно о той проблеме, на разрешение которой ориентирован первый пункт. Он формулируется следующим образом: развить «систему саморегулируемых организаций в области экономики». Из этого можно заключить, что, прежде чем «уйти из экономики», исполнительная власть намерена сперва добиться формирования в этой сфере системы саморегулирующихся институтов. Напрашивается вывод, что исполнительная власть не верит в самостоятельность рыночных институтов. Если сопоставить этот тезис с рассмотренным выше, то можно сказать, что условием выполнения третьего пункта указа является невыполнение первого. Никаких, опять же, критериев достижения желаемого уровня «самостоятельности» нигде никто не обозначил, да и вообще сомнительно, что они могут быть сформулированы.

Три других пункта указа имеют отношение собственно к оптимизации системы исполнительной власти, что включает в себя: 1) исключение дублирования функций в федеральных органах власти; 2) разделение функций, связанных с государственным регулированием экономической деятельности, надзором и контролем, управлением государственным имуществом и предоставлением государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; 3) разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и оптимизация деятельности «территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Первый и третий из перечисленных здесь пунктов связаны с вертикальной и горизонтальной оптимизацией управленческого аппарата, и необходимость их реализации не выходит за рамки принципов экономного управления как такового. Не входя в подробное рассмотрение этого вопроса, можно сказать, что такого рода оптимизация требует постоянного приложения сил и не является одномоментным актом. Уже осуществленные структурные преобразования в системе федеральных органов исполнительной власти повлекут за собой длительный процесс разграничения и перераспределения полномочий. Основным же инструментом такого рода оптимизации выступала паспортизация и анализ функций органов, проведенные в рамках административной реформы в 2003-2004 гг. Более пристального внимания заслуживает пункт, связанный с организационным размежеванием трех типов функций, за которым можно усматривать различные логики.

Идея трехчастной системы исполнительной власти (равно как и идея сокращения министерств) содержится уже в первых законченных проектах административной реформы, разработанных еще в 1998 году группой, возглавлявшейся Михаилом Красновым (предполагавшееся деление включало в себя министерства, службы и надзоры). Затем эта идея с известными модификациями и уточнениями повторяется и в других программах (в тех, что готовились Высшей школой экономики в 2002 г. Реформа структуры органов исполнительной власти: взгляд ГУ-ВШЭ. М., 2002 г., в предложениях Российского союза промышленников и предпринимателей -- в 2003-м. «Административная реформа: позиция РСПП» (от 14.05.03).). Не вдаваясь в нюансы трансформации этой концепции, можно попытаться систематическим образом выделить несколько различных идей, которые она может в себе заключать. Первая из них является правовой и воспроизводит в рамках исполнительной власти идею разделения властей, а именно ее правоустанавливающей и правоприменительной функций. Тот, кто контролирует выполнение законов, не должен сам их устанавливать, в противном случае возникает «конфликт функций» и открываются широкие возможности для произвола чиновников и, как следствие, для коррупции. Выделение третьей группы функций, за которую в нынешней системе федеральной власти отвечают службы, связано, кроме того, с идеей отказа от ведомственной структуры управления, которая трактуется как рудимент советской плановой системы. Управление отдельными объектами и деятельность в определенных сферах «услуг» становится задачей вновь создаваемых служб, тогда как за министерствами и агентствами закрепляется роль организаций, выполняющих универсальные функции (установления правил и контроля за их соблюдением).

Второй смысл, который можно придать этому делению, связан с идеей использования в рамках исполнительной власти методов управления, сходных с теми, которые используются в рыночных управленческих системах, что предполагает разведение ролей, аналогичных тем, которые в бизнесе играют собственники и менеджеры. Собственник определяет политику и контролирует результаты, не вмешиваясь в оперативную деятельность менеджеров. В целом, как уже было показано ранее, данная концепция предполагает отход от «классических» принципов бюрократического управления, основанного на централизации, иерархическом регулировании в соответствии со строгой и все более уплотняющейся системой правил, жесткой сметной системе бюджетного финансирования. Новая «постбюрократическая парадигма» изменяет базовый набор «метафор», описывающих функции государственной административной системы. В частности, место абстрактных «общественных интересов» занимают «результаты, которые ценят граждане», а работа государственного аппарата описывается в терминах «оказания качественных услуг клиентам». Именно такого рода лексика присутствует и в рассматриваемом документе, и в выступлениях представителей власти Дмитриев М. «Чиновник сегодня - всемогущий властелин колец». - «Русский фокус», №20, 2003, с.28-31.

.

Следует также обратить внимание на то, что в случае своей реализации данная идея предполагает изменение принципов бюджетного финансирования. Новая схема должна позволять более свободным образом реализовывать программы и «решать проблемы» клиентов государства, а не осваивать жестко регламентированные сметы через систему инертных бюрократических институтов. В этой связи можно согласиться с генеральным директором Экономической экспертной группы Максимом Куликовым, который отмечает несоответствие между, с одной стороны, новыми институциональными основами федеральной исполнительной власти и, с другой стороны, существующей в стране системой бюджетного финансирования, которая может запрограммировать новые структуры на работу на старый лад Куликов М. Реформа госслужбы: мировой опыт. Ведомости, 9 апреля 2004 г.. На пути реализации этой системы управления в России стоит также упоминавшееся ранее ограничение, на которое обращают внимание некоторые западные эксперты, связанное с отсутствием здесь соответствующей правовой культуры, которая просто не успела сформироваться за такой короткий промежуток времени. Другими словами, еще одним ограничением предлагаемой модели в России является так называемый «гистерезис» Полтерович В.М. Институциональная динамика и теория реформ. Эволюционная экономика и «мэйнстрим». М., 2000 г. системы органов исполнительной власти или зависимость развития системы от траектории прошлого развития.

Реализация «нового государственного управления» в России наталкивается также еще на одну системную трудность, связанную с недоразвитостью политических институтов. Новая Зеландия, равно как и Великобритания, в которой были проведены аналогичные реформы, относятся к странам с так называемой «вестминстерской» парламентской системой, что предполагает наличие правительства, формируемого на партийной основе и связанного партийной ответственностью (равно как и соответствующими правами, которые дает только выборная система занятия должностей). В структурно-функциональном отношении различие определяется разделением государственных служащих на профессиональный бюрократический аппарат и лидеров, определяющих политику этого аппарата. Именно таким образом действует государственная система в Новой Зеландии, при этом -- дабы избежать произвола «политиков» в отношении профессиональных управленцев -- срок контрактной службы руководителей аппарата департаментов и ведомств (пять лет) не совпадает со сроком действия контролирующего их партийного кабинета министров (три года).

В силу особенностей отечественной партийной и политической системы, в России такого рода система в настоящее время работать просто не может. При этом вымывание политической составляющей не только из социальной реальности, но и из языка действующей власти достигла столь высокого уровня, что даже глава государства позиционирует себя как «высшего чиновника», стремящегося к добросовестному выполнению своих обязанностей. В рамках сходной риторики выбор кандидатур для кабинета министров легитимируется их чисто профессиональными заслугами и достоинствами, т. е. традиционными добродетелями «карьерных» чиновников. Таким образом, возникает противоречие в структуре государственного управления: возможно, еще и не вполне четко, но она уже предполагает деление на карьерные и политические должности (внеконкурсное назначение на должности последнего рода предусматривает и новый закон о государственной службе), тогда как по содержанию политические должности таковыми в действительности не являются -- напротив, при назначении на эти должности имитируется отбор согласно критериям профессионально-бюрократической компетенции Шадрин А.Е. Административная реформа и политическая модернизация. М.,ИЭПП, 2004 г..

Выше не был затронут еще один элемент административной реформы, который несколько отошел в тень в связи с перестройкой федеральных органов исполнительной власти. Речь идет о реформе государственной службы, о необходимости которой говорится, например, в послании президента Федеральному собранию в 2003 году. Отметим, что акцент на оптимизацию работы государственной службы при осуществлении административной реформы является не просто дополнительным к структурным изменениям органов исполнительной власти. Мировой опыт реформ, проходивших в мире с конца 80-х годов прошлого века, говорит о том, что сосредоточение на этой стороне государственного управления может выступать как альтернативная модель реформирования в целом. Однако до конца остается не ясным вопрос, какая именно стратегия реформы реализуется в настоящее время в России.