Государственная служба в Российской Федерации как институт государственной власти

Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц крайне необходима для обеспечения нормальной деятельности государственных органов, исключения фактов коррупции и принятия незаконных решений

Реализация перечисленных принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Этими законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

Например, для военной и правоохранительной служб характерны и такие принципы, как: единоначалие и субординация (подчиненность) на службе, соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на службе социальным гарантиям, которые предоставляются военнослужащим и сотрудникам правоохранительной службы.

Виды государственной службы:

- государственная гражданская служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Глава 2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Правовой статус государственного служащего

Институт государственной службы охватывает в себе правовые нормы. Эти нормы определяют:

- развитие государственно-служебного правоотношения;

-государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего;

- прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения.

Данному институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нормативные акты. Данные нормативные и законодательные акты охватывают все важнейшие элементы этого института. Так, федеральный Закон «Об основах государственной Службы РФ» определяет следующие общие пединституты:

- государственная должность;

- классификация государственных должностей;

- понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы.

Включаемые в институт государственной службы пединституты могут быть постигнуты только тогда, когда отчетливо обусловлено их положение в структуре института государственной службы.

Так как действие норм, образующих правовой институт государственной службы, устремлено прежде всего на определение правового статуса государственных служащих, то можно утверждать, что правовой статус государственных служащих является одним из важнейших компонентов правового института государственной службы. По общему определению, правовой статус выступает собой совокупность прав и обязанностей, юридически закрепляющих положение индивида в его взаимодействии с другими людьми, обществом и государством. "Система прав и обязанностей - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем .

Статус государственных служащих можно анализировать и как дифференцированную и комплексную систему, которая содержит в себе вертикальную и горизонтальную структуры. Вертикальное деление состоит в разграничении:

1) уровней государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе:

- дипломатическая;

- военная служба

- служба безопасности;

- архивная служба и т.д.

2) видов государственных служащих (в частности, в зависимости от занимаемых государственных должностей:

-высшие;

-главные;

-ведущие;

-старшие и младшие государственные должности государственной службы.

Правовой статус государственных служащих зависит также от условий, в которых проходит государственная служба. Благодаря этому особенности статуса государственных служащих могут обусловливаться и беспристрастно возникшей общественно-политической либо государственно-правовой ситуацией: к примеру, объявление мобилизации; введение режима чрезвычайного положения или военного положения; другие установленные специальными законами административно-правовые режимы. В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться, а именно:

- для служащих могут быть установлены специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности.

- служащие могут получать дополнительные полномочия, права.

Правовой статус государственных служащих устанавливает в первую очередь различный набор прав и обязанностей.

Правовой статус государственных служащих включает следующие составляющие:

- права, обязанности, ограничения и запреты по должности;

- способы замещения государственных должностей;

- требования, предъявляемые к государственным служащим;

- меры стимулирования и ответственности;

- прохождение службы (аттестация, повышение по службе, присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания и т.п.);

- нормирование и организацию труда .

Особенности правового статуса разнообразных категорий служащих определены положенными на них обязанностями и нравом служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, в которых они проходят службу.

Во всех государствах, в которых законодательством определен особенный публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второе различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько характерных обязанностей (например, более строгое подчинение по службе).

Правовой статус государственных служащих с изменением условий прохождения государственной службы также изменяется. В частности, повышение по службе предоставляет служащему дополнительные полномочия, права и обязанности.

Государственный орган власти предполагает наличие у государственных служащих умения самостоятельно и квалифицированно вести дела, решать многоплановые административные задачи. Здесь находит свое проявление один из наиболее существенных признаков службы: состыковка информации и данных, или, иными словами,, обстоятельств дела с законом или правовой нормой. Этот признак требует от государственных служащих ярко выраженной способности к аналитическому мышлению. Исполнительный орган государственной власти соответствующего ранга требует от работника умения видеть проблемы и явления в крупных взаимосвязанных средах и быстро осваиваться на новом поприще, умело применять наработанный в свое время опыт к требованиям особых ситуаций и задач.

Помимо того, нормы поведения государственных служащих должны носить отчетливо социальный характер, что предполагает чувство высокой ответственности и готовность взять на себя выполнение сложных обязанностей.

Нормотворческая деятельность. В нормотворческой деятельности, особенно в высшем звене управления, государственные служащие занимаются также разработкой нормативных актов и административных предписаний. Здесь они призваны обеспечить такие обоснованные и качественные наработки, которые отвечали бы юридическо-политической целевой установке и учитывали бы социальные, экономические и административные последствия этих актов.

В организации и планировании. В управленческой организации ответственный исполнитель вместе с другими отвечает за эффективность и бесперебойный режим работы. Он должен заботиться об обеспечении оптимальной и вместе с тем экономичной организационной структуры и последовательности операций в процессе выполнения управленческих задач и постоянно стремиться адаптировать их к изменяющимся условиям. Поэтому государственный служащий обязан постоянно следить за развитием современных технических средств в цепях применения их на соответствующих участках работы. В области автоматизация и обработки информации

Служащие обязаны критически продумывать вопрос о том, насколько те или иные операции управления поддаются автоматизации, и только затем должны следовать планирование организационной стороны процесса автоматизации, написание пользовательских программ и их адаптация к изменяющимся условиям. В сфере консультативных услуг

Консультирование по вопросам трудоустройства, профессиональной ориентации и подготовки заключается в первую очередь в предложении пособий и информации о положении на рынке труда с целью выбора рабочих мест, а также соответствующей формы профобучения.

В руководящей деятельности. Руководство персоналом, обеспечивающее оптимальную расстановку и использование кадров, и решение возникающих организационных проблем. Для этого руководители наделены соответствующими полномочиями оперативной самостоятельности. Исходя из этого, предъявляются особые требования к общим, личным и специфическим качествам руководителя.

2.2 Особенности прохождения государственной службы в РФ

Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского или специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с Законом о системе государственной службы Российской Федерации, законами о видах государственной службы Российской Федерации и ее субъектов и иными нормативными правовыми актами (например, присуждение ученой степени, присвоение ученого звания, почетного звания, с чем действующее законодательство связывает определенные права, льготы и преимущества). Основания прекращения государственной службы, в том числе увольнения в запас или отставку, устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы. Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной службы и заканчивая увольнением со службы.

При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состояний здоровья и др.). Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.

Замещение конкретной должности государственной службы как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе подлежит юридическому оформлению. Оно заключается, во-первых, в оформлении и заключении служебного контракта и, во-вторых, издании акта о назначении гражданина (государственного служащего) на указанную должность. Решение конкурсной комиссии является основанием для издания акта о назначении претендента либо отказа ему в назначении на вакантную должность государственной службы. Актами о назначении на должность могут быть приказ по государственному органу, распоряжение или иной акт руководителя органа или аппарата соответствующего органа. В приказе (ином акте) обычно указываются фамилия, имя и отчество назначаемого, наименование должности и государственного органа (структурного подразделения), куда он назначен, основание для назначения, день, с которого он приступает к исполнению своих должностных обязанностей, и оклад; в некоторых случаях возможно указание и иных сведений; указывается также о заключении служебного контракта.

Правовое значение акта о назначении на должность состоит в том, что он является юридическим фактом, порождающим государственно-служебные отношения между сторонами, подписавшими контракт. С момента подписания акта о назначении на должность и вступления гражданина в должность на него распространяются общие права и обязанности государственного служащего, а также конкретные должностные права и обязанности, предусмотренные соответствующим положением о государственном органе и/или должностным (служебным) регламентом.

При издании акта государственного органа о назначении на должность государственной службы и заключении служебного контракта соглашением сторон может быть обусловлено испытание государственного служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности. Условие об испытании должно быть указано в акте государственного органа о назначении на должность государственной службы и служебном контракте! Отсутствие такого условия в этих документах означает, что гражданин принят на государственную службу без испытания. В период испытания на него распространяются положения действующих нормативных правовых актов о государственной службе.

При замещении должности государственной службы допускается испытание обычно на срок от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого на государственную службу. Федеральным законом о виде государственной службы могут устанавливаться и иные сроки испытания, а также случаи, когда испытание вообще не проводится. Если назначение на должности государственной службы осуществляется Правительством, то, согласно его постановлению от 5 июля 2000 г., трехмесячный испытательный срок является обязательным.

При неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право предоставить государственному служащему ранее замещаемую должность государственной службы или расторгнуть с ним служебный контракт.

В соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания, а для граждан, проходящих государственную гражданскую службу субъектов Федерации, устанавливаются классные чины.

Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются:

- последовательное присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании после их присвоения впервые;

- присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального знания государственному служащему в соответствии с замещаемой должностью федеральной государственной службы;

- досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания либо их присвоение на одну ступень выше предусмотренных для замещаемой должности федеральной государственной службы в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы;

- сохранение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания при освобождении от замещаемой должности федеральной государственной службы или увольнении с федеральной государственной службы.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.

При переводе служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитываются при присвоении таковых по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указами Президента РФ.

Классные чины государственной гражданской службы субъекта Федерации присваиваются с учетом названных выше положений в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующего субъекта.

Тот факт, что специальными нормативными правовыми актами объявляются перечни должностей государственной службы и соответствующие этим должностям классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания, означает использование последних в качестве штатных категорий, по которым можно судить о значимости должностей и устанавливать их соотношение.

Аттестация государственных служащих проводится в целях опре-деления их соответствия замещаемым должностям. Порядок ее проведения пока регулируется различными нормативными правовыми актами, учитывающими особенности государственной службы в отдельных федеральных органах государственной власти и субъектах Федерации. Например, Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г.; Порядок организации и проведения аттестации офицеров и прапорщиков (мичманов) Вооруженных Сил РФ установлен приказом министра обороны РФ от 6 апреля 2002 г.; Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации утверждено приказом Государственного таможенного комитета РФ от 29 октября 2003 г.

Оценить работу государственного служащего чрезвычайно трудно. Его профессиональная служебная деятельность состоит в осуществлении публичных функций, не имеющих стоимостных оценок. У нас пока нет достаточно точных методик, позволяющих квалифицировать вклад конкретного служащего в общее дело. В целях совершенствования деятельности государственных служащих предстоит разработка и внедрение новой системы показателей и критериев оценки их деятельности. Но главное должно сохраниться: оценка служебной деятельности служащего основывается на его соответствии квалификационным требованиям по замещаемой должности, определении его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее результативности. Должны учитываться его профессиональные знания, опыт работы, повышение квалификации и переподготовки, а также (в отношении соответствующей группы должностей) организаторские способности. Для объективности оценки деятельности государственных служащих в состав аттестационных комиссий наряду с представителем государственного органа, специалистами кадровой и юридической служб должны включаться и представители научных, образовательных и других учреждений и организаций (независимые эксперты). Тот государственный служащий, который трудится хорошо и эффективно, должен продвигаться по службе.

Оценка результатов, профессиональной служебной деятельности государственных служащих осуществляется также при сдаче квалификационного экзамена. Подробнее об этом будет сказано далее при рассмотрении Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г.

Основания прекращения государственной службы устанавливаются федеральными законами о видах этой службы с учетом особенностей гражданской, военной, правоохранительной службы. В большинстве случаев увольнение государственных служащих, особенно военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы, производится в работоспособном возрасте, и им приходится оставлять привычную работу и подыскивать новую, что, естественно, вызывает у них болезненную реакцию. Поэтому к решению вопросов увольнения с государственной службы руководителям государственных органов необходимо относиться очень внимательно, строго соблюдая действующее законодательство.

2.3 Поощрения и награждения государственных служащих

Правовое регулирование порядка поощрения и награждения государственных служащих, а также привлечения их к дисциплинарной, материальной и административной ответственности имеет цель обеспечить режим законности и укрепить служебную дисциплину на государственной службе.

Дисциплина на государственной службе -- обязательное для государственных служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа, должностного регламента, уставов о дисциплине и иных актов.

Чтобы государственные служащие могли соблюдать требования служебной (воинской) дисциплины при прохождении государственной гражданской, военной или правоохранительной службы, им должны быть созданы необходимые для этого условия. Представители нанимателя и другие должностные лица должны хорошо знать и строго соблюдать на практике установленный порядок поощрения, награждения и ответственности государственных служащих.

Поощрения являются важным средством воспитания государственных служащих и укрепления служебной (воинской) дисциплины. Они применяются к государственным служащим за безупречную и эффективную службу, добросовестное исполнение ими своих должностных обязанностей, успешное выполнение заданий особой важности и сложности. Поощрения и награждения различаются по видам государственной службы.

Согласно Закону о государственной гражданской службе Российской Федерации, за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:

1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;

4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;

5) поощрение Правительства РФ;

6) поощрение Президента РФ;

7) присвоение почетных званий Российской Федерации;

8) награждение знаками отличия Российской Федерации;

9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.

Решение о применении первых четырех названных мер поощрения и награждения принимается представителем нанимателя, а других мер -- по его представлению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Решение оформляется соответствующим актом государственного органа (указом, постановлением, распоряжением, другим актом). Запись о поощрении или награждении вносится в трудовую книжку и личное дело гражданского служащего.

Порядок и условия выплаты единовременного поощрения гражданским служащим субъекта Федерации устанавливаются законодательством субъекта.

За военную и правоохранительную службу, кроме перечисленных видов поощрения и награждения, применяемых за гражданскую службу, предусмотрены и другие виды, а также определен порядок их применения.

Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г., а также Положением о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, предусмотрено применение к военнослужащим и сотрудникам правоохранительной службы таких видов поощрений, как: занесение в Книгу почета или на Доску почета; награждение ведомственными нагрудными знаками (медали и нагрудные знаки); досрочное присвоение очередного воинского звания (специального звания или классного чина); присвоение очередного воинского звания (специального звания или классного чина) на ступень выше соответствующего замещаемой должности; награждение именным оружием; присвоение почетного ведомственного звания. В качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного на военнослужащего, сотрудника правоохранительной службы дисциплинарного взыскания. В образовательных учреждениях также применяются поощрения в виде внеочередного увольнения из расположения образовательного учреждения и установления именной стипендии. Порядок применения указанных поощрений определяется руководителем уполномоченного государственного органа.

Согласно Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил РФ, командиры (начальники) в пределах предоставленных им прав могут применять поощрения в отношении отдельного военнослужащего и в отношении всего личного состава подразделения. Поощрения объявляются перед строем, на собрании (совещании) военнослужащих, в приказе или лично. Объявление приказов о поощрениях, а также вручение отличившимся наград обычно производятся в торжественной обстановке.

За заслуги перед государством государственный служащий может быть представлен к награждению государственными наградами Российской Федерации. Указом Президента РФ от 6 марта 1999 г. утверждено Положение о государственных наградах Российской Федерации1. В нем содержатся правила, касающиеся всех граждан: основания награждения, его виды, порядок возбуждения ходатайства о награждении, вручения наград, их ношения, статуты орденов, положения о медалях, знаке отличия и др.

Государственные награды России -- высшая форма поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством. Государственными наградами являются: звание Героя РФ, ордена, медали, знаки отличия РФ; почетные звания РФ.

Президент издает указы об учреждении наград, о награждении государственными наградами, вручает государственные награды; образует Комиссию по государственным наградам для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан. Комиссия работает на общественных началах. Положение о ней утверждено Указом Президента РФ от 7 февраля 1995 г. Положением определен круг лиц, которые могут вручать награды по поручению и от имени Президента.

Лица, удостоенные государственных наград, пользуются установленными законодательством Российской Федерации льготами и преимуществами (например, герои РФ). На граждан России, удостоенных государственных наград СССР, распространяются правила, предусмотренные Положением о государственных наградах и законодательством Российской Федерации.

Высокая эффективность поощрений возможна лишь при соблюдении установленных требований по их применению. Важнейшим требованием является соблюдение законности и обоснованности применения любой из мер поощрения. Они могут применяться лишь теми органами и руководителями, которым предоставлено такое право. При этом они обязаны применять только поощрения, предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами, в пределах предоставленной им власти и в установленном порядке.

2.4 Ответственность государственных служащих

Законодательство Российской Федерации предусматривает, когда это необходимо, юридическую ответственность, а именно дисциплинарную, материальную, административную, уголовную и гражданско-правовую. Ответственность выражается в применении тех или иных мер наказания, взысканий, мер имущественного характера за виновное совершение правонарушения, т.е. за такие действия (бездействие), которые законодательством признаны запрещенными и вредными. Правонарушения делятся на преступления и проступки (деликты).

Дисциплинарная ответственность -- это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за совершение дисциплинарного проступка или за другие неправомерные действия, не преследуемые в уголовном порядке.

Привлечение к дисциплинарной ответственности существенно затрагивает права государственных служащих и влечет неблагоприятные для них правовые последствия. Поэтому оно строго регламентируется нормативными правовыми актами.

Основания ответственности, виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной власти и руководителей по наложению этих взысканий, а также порядок их применения и обжалования с учетом конкретных условий и вида государственной службы устанавливаются только федеральными нормативными правовыми актами: федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине. Правом регулировать вопросы дисциплинарной ответственности субъекты Федерации не обладают.

Законом о государственной гражданской службе Российской Федерации предусмотрено, что за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным названным Законом. Например, ответственность наступает за нарушение требований ст. 15 этого Закона, предусматривающей обязанность государственного служащего соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций (п. 4); хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей конфиденциальные сведения, в том числе сведения, затрагивающие частную жизнь, честь, достоинство и здоровье граждан (п. 7).

Наиболее серьезными должностными проступками являются те из них, которые приводят к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента и решений судов. Чаще всего они выражаются в нарушении государственными служащими федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации порядка реализации и сроков исполнения поручений, установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента процедур реализации прав граждан, в выполнении норм и поручений не в полном объеме либо их искажении.

Материальная ответственность государственного служащего наступает за неправомерные действия (бездействие), в результате которых причинен материальный ущерб государству. Ответственность выражается в возмещении государственным служащим причиненного им имущественного ущерба. Возмещение этого ущерба производится независимо от привлечения его к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия или бездействие, которыми причинен ущерб нанимателю.

Материальная ответственность наступает при наличии прямого действительного ущерба; непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

Этот вид юридической ответственности наступает либо в административном порядке, либо по суду.

Порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются по видам государственной службы.

Специального нормативного правового акта о материальной ответственности государственных гражданских служащих нет. В настоящее время они несут эту ответственность в таком же порядке, как и лица, не относящиеся к государственным гражданским служащим (кроме военнослужащих), в соответствии с Трудовым кодексом РФ (гл.39).

Согласно Трудовому кодексу, под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества нанимателя или ухудшение состояния указанного имущества, а также необходимость для работодателя (нанимателя) произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение или восстановление имущества. Недополученные доходы (упущенная выгода) взысканию с правонарушителя не подлежат.

Материальная ответственность не возникает в случаях причинения ущерба вследствие непреодолимой силы, нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны либо неисполнения нанимателем обязанности создать надлежащие условия для хранения имущества, вверенного государственному служащему.

Трудовым кодексом РФ установлено, что правонарушители несут материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка, в полном размере причиненного ущерба в случаях и порядке, предусмотренных Трудовым кодексом, либо в пределах, предусмотренных письменным договором о коллективной (бригадной) материальной ответственности.

Трудовым кодексом урегулирован порядок определения размера причиненного ущерба, а также его взыскания с виновных лиц. Взыскание суммы причиненного ущерба, не превышающей среднего месячного заработка, производится по распоряжению представителя нанимателя, но не позднее одного месяца со дня окончательного установления представителем нанимателя причиненного ущерба. Если месячный срок истек или государственный служащий не согласен добровольно возместить ущерб, а сумма ущерба, подлежащего взысканию с виновного лица, превышает его средний месячный заработок, то взыскание осуществляется в судебном порядке.

Законодательство о труде не распространяется на военнослужащих. Они несут материальную ответственность в соответствии с Федеральным законом от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих». Закон устанавливает условия и размеры материальной ответственности военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, а также определяет порядок возмещения причиненного ущерба. Действие Закона распространяется на военнослужащих, проходящих службу в Вооруженных Силах РФ по призыву и по контракту, а также в других войсках, воинских формированиях и органах, в которых предусмотрена военная служба.

Административная ответственность -- это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений.

Административная ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности -- уголовной, дисциплинарной, материальной. Это выражается в принудительном характере воздействия на правонарушителей, отрицательной оценке их поведения и наступлении неблагоприятных для них последствий, а также в общей цели, которую преследуют все виды правовой ответственности -- воспитание правонарушителей и предупреждение правонарушений. В то же время административная ответственность имеет свои специфические особенности, характерные признаки.

1. Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря .2001 г. (с изм. и доп.)1 и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации об административных правонарушениях.

Главное различие между административной и другими видами ответственности (уголовной, дисциплинарной, материальной) заключается в основании ответственности. Административным правонарушением, согласно КоАП, признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Административное правонарушение является деянием, причиняющим вред интересам граждан, общества и государства, и оно противоправно -- запрещено законом/Конкретные деяния, которые влекут за собой административную ответственность, весьма разнообразны. Они указаны в разделе II (гл. 5--21) КоАП и, кроме того, в других нормативных правовых актах Российской Федерации, которыми предусмотрена административная ответственность. Это могут быть нормы не только административного, но и других отраслей права (трудового, финансового, земельного и др.). Деяния, не предусмотренные названными актами, нельзя квалифицировать как административные правонарушения, и они не могут повлечь административную ответственность.

Глава 3. ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РФ

3.1 Бюрократия в истории России

Известно, что важной составной частью административной реформы, осуществляемой в настоящее время в нашей стране, является реформирование государственной службы и что реализация намеченного плана реформы идет непросто. В этой связи представляет интерес экскурс в историю российской бюрократии, который может прояснить причины трудностей в осуществлении современной реформы государственной службы в России.

Бюрократия (или чиновничество) - категория лиц, профессионально занятых делопроизводством и выполнением исполнительских функций по гражданскому и военному управлению. Значение бюрократии в России определено тем, что на протяжении длительных исторических эпох бюрократическая иерархия выступала важным основанием социальной стратификации общества.

Отличительной чертой российской бюрократии является то, что в течение длительных исторических периодов высший эшелон административно-политической бюрократии выступал в качестве властного класса российского государства. Это обусловлено длительным доминированием в России мобилизационного типа развития общества (для которого характерно конституирование «служилого» принципа в качестве системообразующего основания процесса рекрутирования российской политической власти) и приоритетом государственной службы в качестве важнейшего канала продвижения в состав высших эшелонов власти.

Доминирование «служилого» принципа рекрутирования политической власти конституировало в качестве политической элиты российского государства последовательно высший класс боярства, дворянства, имперской бюрократии, советской номенклатуры. Несмотря на существенные отличия облика этих исторических сообществ системообразующие принципы их формирования (важнейший из них- «привилегии за службу») совпадали.

Процесс исторической эволюции бюрократии Российской империи прошел ряд этапов. Формирование в России ко-горты лиц, профессионально занятых выполнением функций гражданского управления, относится к XVI в. В XVII в. сложилась особая иерархия бюрократических должностей, отличная от служилой в целом. Структурно на протяжении XVI-XVII вв. бюрократический слой состоял из двух категорий: высший управленческий эшелон, принадлежащий к высшим слоям служилого класса (члены Боярской думы, наместники областей, первые лица приказов), назначаемый лично царем и для которого служба не всегда являлась постоянным и единственным источником дохода, и исполнительный штат приказов и местных органов власти, составлявший собственно бюрократический аппарат. Численность собственно бюрократического аппарата Московской Руси была сравнительно невелика. Так, численность подъячих (наиболее многочисленной категории бюрократического аппарата московских приказов) во второй половине XVII в. составляла около 2 тыс. человек.

Система вознаграждения за бюрократическую службу на этапах ее формирования была смешанной и многообразной, сочетая кормления, поместное, денежное, хлебное (в Сибири соляное) вознаграждение. Размеры вознаграждения существенно различались даже для одинаковых категорий управленческого аппарата. Однако реальные доходы часто превышали официальные, так как почти реально предполагали «кормление отдел», т. е. узаконенное мздоимство.

Собственно бюрократия в непосредственном смысле этого слова родилась в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах (1722 г.). Реформы Петра I внесли значительные перемены в функционирование бюрократического аппарата, наиболее значимые из них: замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести в качестве критерия служебного продвижения; систематизация бюрократической иерархии; вытеснение смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным. Введение Табели о рангах положило конец замкнутости отдельных категорий чинов. Петр I продвигал служилых людей по принципу личной доблести и служебной заслуги. В период его правления даже высшие государственные должности стали доступны представителям различных сословий. Петр I - первый государь, последовательно стремившийся привить управленческому аппарату идею служения Отечеству и верности государственному долгу, тем принципам, которым он сам был неизменно верен.

Хотя в целом российская бюрократия сформировалась в XVI-XVII вв., ее «золотым веком» стал XIX в.: аристократическая фронда в лице декабристов вынудила императора Николая I искать новую, отличную от дворянства, опору государства в лице имперской бюрократии. В период правления Николая I престиж гражданской службы, малопопулярной в конце XVIII в., заметно возрос: "фрак" победил "мундир". Именно в эпоху Николая I бюрократия заняла ведущие позиции в системе государственной власти, представ в качестве политической элиты государства (если понимать в качестве последней сообщество лиц, принимающих стратегически важные решения). Укрепление позиций российского чиновничества в XIX в. дало основание В. О. Ключевскому констатировать, что в XIX в. "Россия управлялась не аристократией, а бюрократией".

Следует отметить, что несмотря на ставшее хрестоматийным представление о царившем в императорской России засилье бюрократии численность собственно управленческого аппарата России вплоть до начала XX в. была незначительной по отношению к общей численности населения и в сравнении с аналогичными показателями наиболее развитых стран Европы. В середине XVIII в. в Пруссии пропорционально площади ее территории чиновников было в 10 раз больше, чем в России; в середине XIX в. число российского чиновничества в 3-4 раза уступало по численности аналогичным структурам стран Западной Европы; в 1900 г. соотношение численности управленческого аппарата и населения в России составляло лишь треть такового во Франции и половину в Германии, хотя в абсолютном выражении число российских чиновников в этот период было внушительным: в 1903 г. общая численность правительственного аппарата составляла 384 тыс. человек, а вместе с канцелярскими служителями - не менее 500 тыс. человек.

Таким образом, перед нами парадокс: миф о засилье дореволюционной российской бюрократии резко контрастирует с ее незначительной численностью по сравнению с аналогичными показателями наиболее развитых стран. На наш взгляд, живучесть мифа о засилье чиновничества обусловлена не столько численностью последнего, сколько его неэффективностью. Среди важнейших причин этой неэффективности следует назвать смешанную форму оплаты управленческих функций чиновничества и низкий уровень оплаты значительных категорий чиновничества; негибкость системы чинопроизводства; низкий уровень образования; необоснованно высокую роль сословных привилегий в процессе карьерного продвижения.

Смешанный характер системы вознаграждения чиновничества за службу в течение всего дооктябрьского периода был обусловлен хроническим дефицитом средств государственной казны страны. В качестве вознаграждения бюрократии выступали деньги, наделение землей (начиная с Киевского периода и вплоть до падения Российской империи в 1917 г.) и назначение на доходные должности по центральному и местному управлению (в X-XVI вв. в форме кормлений).

Результатом этого положения было низкое качество управления, что актуализировало проблему контроля исполнительской дисциплины. Осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось в невозможность использования такой эффективной меры контроля, как система штрафов. Неизбежным следствием низкой оплаты управленческого труда была коррупция.

Высшая бюрократия, в отличие от низших чинов, была высокооплачиваемой категорией. Необходимо отметить существенную разницу в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. Однако несмотря на это коррупция не обошла и высшие эшелоны власти. К середине XIX в. взяточничество охватывало все звенья государственного аппарата, став повсеместным явлением. Декабрист Бестужев в письме Николаю I с горечью писал, что лихоимство чиновников дошло до неслыханной степени бесстыдства: "В казне, в комиссариатах, у губернаторов, у генерал-губернаторов -- везде, где замешан интерес, кто мог, тот грабил, кто не смел -- тот крал".

3.2 Современная российская бюрократия и реформирование управления

Как соотносятся отмеченные недостатки дореволюционной российской бюрократии с сегодняшними проблемами? Даже поверхностный взгляд показывает, что многое из того, что являлось препятствием для эффективного выполнения бюрократией управленческих функций, не изжито и сегодня. Так же, как и в XIX в., сегодняшние представления об излишней численности российского управленческого класса не вполне соответствуют действительности.

Исследования специалистов ГУ ВШЭ показывают, что в аппарат не так уж раздут. Самый большой прирост численности был достигнут в 1995 г. - в 6%, а в целом с 1994 г. по 2001 г. число аппаратчиков во всех ветвях власти выросло на 16 %. Эксперты считают это нормальным, поскольку рост был обусловлен возникновением новых рыночных институтов. К началу 2000 г. численность государственных служащих на тысячу человек постоянного населения колебалась от 4 человек в Ингушетии до 58 в Эвенкии, а средняя численность по стране - 7 чиновников, что меньше, чем в развитых странах (Австрии, Швеции, Великобритании, США, Франции). Между тем согласно существующим предложениям планируется сокращение до 30 % российского государственного аппарата.

Из бед дореволюционной бюрократии можно отметить низкую оплату труда государственных служащих среднего и низшего уровня. В ходе административной реформы уровень оплаты государственных служащих высшего уровня значительно вырос, чего не скажешь о более многочисленных категориях управленцев, зарплата которых несколько выше средней зарплаты по стране. Не секрет, что именно это обстоятельство создает питательную среду для коррупции.

Выше говорилось о том, что низкий уровень образования был уязвимым местом российской бюрократии в исторической России. К сожалению, принятая недавно Государственной Думой новая редакция Трудового кодекса в нарушение ряда положений Закона о государственной службе отменила право государственных служащих на второе бесплатное высшее образование. Не трудно предположить, что согласно этому положению уровень образования сотрудников государственного аппарата снизится, так как из-за низкой оплаты труда большинство управленцев не в состоянии оплатить свое второе высшее образование.

Осмысление концепций и практики административной реформы в современной России дает основания для других размышлений. Ряд существующих в настоящее время предложений исходят из целесообразности значительного сокращения функций государства (называются нереальные цифры 500, 600 и даже 800 функций, якобы выполняемых современным российским государством, тогда как в теории и практике государственного управления их насчитывается от 5-6 до 10-12). Между тем в реальности полномочий и функций российского государства в ряде ключевых отраслей (например, в экономике и социальной сфере) существенно меньше, чем в индустриально развитых странах. Реализация предложений по «уходу государства» из управления на практике может привести к росту коррупции, еще большему падению исполнительской дисциплины в практике государственного управления, снижению политической роли Президента РФ и падению удельного веса исполняемости его решений.

Очевидно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежит неоправданно расширительное толкование функций государства вследствие отсутствия четкого разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное различение весьма существенно как концептуально, так и практически. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что интересы, функции и полномочия государства незначительны даже по сравнению с такими деэтатизированными странами, как Великобритания и США, тогда как интересы, функции и полномочия административно-политической бюрократии в современной России гипертрофированы. При этом бюрократия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общегосударственным.

При уточнении концепции административной реформы в РФ необходимо учитывать как отечественный, так и международный опыт. Последние два десятилетия ушедшего двадцатого века стали временем осуществления реформ государственного управления в целом ряде развитых стран на основе концептуальных оснований теории Нового государственного управления (New Public Management). Сутью реформирования государственной службы в духе New Public Management, в конечном счете, стало делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам. Стратегические функции остались за центральным аппаратом, тогда как остальные функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, были возложены на коммерческие структуры. Исходной концептуальной посылкой этих реформ был тезис о зрелости и эффективности институтов гражданского общества, которые в состоянии более эффективно, нежели государство, выполнять целый ряд социально значимых функций.

...