Государственная служба в Российской Федерации как институт государственной власти

Что касается административной реформы в РФ, то следует принять во внимание тот факт, что, в отличие от развитых стран, институты гражданского общества в России слабы и неэффективны. Как известно, условиями эффективности гражданского общества являются институционально-нормативное (легитимность институтов и процедур гражданского общества) и ресурсное обеспечение институтов гражданского общества. И если первое условие (пусть и формально) обеспечено, то в отношении ресурсов (прежде всего финансовых, точнее, их отсутствия) комментарии излишни. Неэффективность институтов гражданского общества и слабость их ресурсной базы определяют необходимость тщательной проработки вопроса о том, какие именно функции и в каком объеме российское государство может делегировать самодеятельной инициативе. Небезосновательны опасения, что возникший в результате ухода государства вакуум может быть заполнен не гражданской инициативой, а союзом коррумпированной бюрократии и коррумпированного бизнеса.

Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции административной реформы: гипертрофированные полномочия и функции административно-политической бюрократии действительно желательно урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями.

Реформирование государственной службы в России предполагает на первом этапе реализацию ряда положений, которые являются базовыми в традиционной (веберовской) модели государственной службы, возможности которой далеко не исчерпаны. Для России и сегодня является актуальным ряд положений веберовской теории бюрократии: рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ликвидация коррупции.

При разработке концепции второго этапа реформирования государственной службы необходим учет особенностей современного этапа национально-государственного строительства в России, специфики общественно-политического и финансово-экономического состояния государства.

Успешная реализация реформы государственной службы невозможна без адекватного представления о настроениях, ожиданиях, установках государственных служащих. В этом плане представляют интерес результаты социологического исследования «Государственная служба и гражданское общество в России в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ», осуществленного специалистами Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Полученные в ходе мониторингового исследования данные позволяют говорить о тенденции повышения требовательности граждан в отношении правовой природы государства и его отдельных институтов (включая государственную службу) по обеспечению правопорядка в стране. Вторая важная тенденция характеризует возрастание роли демократии не только как политической ценности, но и как ориентира для выбора пути и методов совершенствования работы госаппарата, усиления демократических начал в деятельности властных структур, их большей открытости и подконтрольности.

Одновременно возрастают требования граждан к качеству административных услуг, оказываемых населению государством в лице его конкретных органов. Названные требования, в основном, соответствуют замыслу реформы государственной службы, что говорит об объективном совпадении интересов граждан и идеологии реформы, что создает объективную основу для ее поддержки гражданами. Но пока такой поддержки в обществе не наблюдается. Отмечая некоторые позитивные сдвиги в деятельности государственного аппарата, абсолютное большинство граждан не видит прямой связи реформы государственной службы со своими интересами, а считают ее, в основном, чисто аппаратным мероприятием. Более того, опрошенные считают, что по отдельным показателям, напрямую затрагивающим их интересы, положение по мере продвижения реформы становится еще хуже. В частности, это касается административного произвола, нарушения прав граждан. Поэтому ожидать действенной поддержки реформы государственной службы со стороны рядовых граждан не приходится. К тому же они слабо ориентируются в содержании и задачах реформы, не имеют представления о конкретных формах, которые позволили бы им включаться в процесс реформирования. Пока что граждане считают, что реформирование государственной службы - это задача политического руководства страны.

Давление на аппарат со стороны населения скорее всего будет усиливаться и важной задачей реформирования является перевод этого давления в конструктивное русло, что возможно в рамках создаваемой Общественной палаты, которая наделена функцией контроля за государственными структурами.

Для реализации программного положения об открытости и подконтрольности аппарата, государственных служащих гражданскому обществу пока нет условий. Рядовые граждане поддерживают данные программные положения, но они не готовы, недостаточно компетентны, чтобы реально участвовать в контроле за деятельностью властных структур. Очень сильно мешает движению в этом направлении и большая степень недоверия населения к органам власти.

Большая часть государственных служащих (прежде всего, рядовых) готова к открытости, предлагает пути решения этой проблемы, но лишь в определенных рамках: информировать граждан, не выходя на уровень контроля с их стороны за деятельностью властных структур, процессами принятия и реализации решений.

Часть государственных служащих - принципиальные противники участия граждан в выполнении властно-контрольных функций, другая часть - считает (и не без основания), что большинство граждан еще не созрели для этого рода деятельности; третьи - полагают, что при существующей системе организации государственной службы, отсутствии прозрачных и понятных критериев оценки работы, четких процедурных правил принятия решений и ответственности действенный контроль в принципе невозможен ни со стороны общества, ни со стороны политического руководства. С последней частью государственных служащих трудно не согласиться.

Для решения проблемы необходимы согласованные действия по следующим направлениям:

- стимулирование граждан к участию в работе властных структур, создание государственно-общественных структур управления;

- разъяснение смысла и задач административной реформы;

- переориентация государственных служащих на взаимодействие с гражданами и объединениями граждан; обучение соответствующим технологиям, налаживание службы "паблик рилейшнз";

- реорганизация работы государственно-административных структур на основе критериев понятности и прозрачности их деятельности, ответственности за принятие и реализацию решений;

- освоение современных технологий политико-административного управления: анкетирования, работы с фокус-группами, проведения массовых кампаний, социальной рекламы, политического маркетинга и др;

- содействие развитию институтов гражданского общества, неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т. п.

Весьма важным следует признать широкое внедрение информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов государственного управления в демократической парадигме «электронного правительства».

Одновременно необходимо отметить, что на данном этапе исследования зафиксирован важный сдвиг в сознании государственных служащих в сторону большего внимания к нуждам и запросам граждан. Уменьшается число принципиальных противников участия граждан и их объединений в процессах управления, наделения их властно-контрольными функциями. Растет понимание того, что этому мешает не только незрелость общества, но и организация работы самого аппарата.

Мы полагаем, что отечественное чиновничество в целом предпочитает рациональную бюрократическую организацию. Полученные данные указывают на то, что от недостаточной квалификации многих работников, административного беспорядка, бессистемного ведения дел, бесконтрольности страдает не только общество, но и сами управленцы. Поэтому реальное введение в контекст административной реформы конкурсного отбора на государственную службу, общеобязательных норм и правил (в том числе, периодического повышения квалификации государственных служащих), регламентированных процедур, функциональной определенности имеет шанс получить поддержку большинства государственных служащих.

Отмечая растущие предпочтения российскими государственными служащими веберовских принципов рациональной бюрократической организации, нельзя не напомнить о том, что поезд административных реформ, осуществленных за последние 20 лет в большинстве стран мира, шел в другом направлении: от «легалистской культуры» к «культуре сервиса», от иерархической организации к менеджериальным формам управления, от трактовки граждан как объектов управления к уважительному оказанию им государственных услуг как клиентам в рамках официально установленного перечня. Симпатии к такой рыночно-ориентированной управленческой модели у российских государственных служащих пока просматриваются слабее, нежели к веберовской.

Главный показатель слабости либеральных реформаторских интенций -требование «квалифицированного большинства» экспертов значительно повысить заработную плату государственным служащим без какой бы то ни было увязки этого желанного мероприятия с результатами работы последних, большей удовлетворенностью граждан качеством функционирования госаппарата.

Суммируя данные исследования об отношении государственных служащих к государству и административной реформе, отметим, что готовность российских государственных служащих к реформированию возросла по сравнению с теми настроениями, которые фиксировались опросами еще 7-5 лет тому назад. В то же время не следует переоценивать степень этой готовности и уровень понимания госслужащими стратегии современного административного реформирования.

Реальное состояние мнений и настроений государственных служащих должно учитываться при проведении административной реформы, которая в силу объективных и субъективных обстоятельств не может носить однозначно «рыночного» характера, но обязана включать элементы рациональной бюрократической организации, социально-правовых гарантий для государственных служащих.

Серьезное внимание следует уделить проведению информационно-коммуникационной кампании по разъяснению идеологии, стратегии и тактики административной реформы. До тех пор, пока государственные служащие среднего и низшего звеньев не поймут сущности преобразований, реформа будет наталкиваться на препятствие, которое можно обозначить как «бездеятельные чиновники». Понятно, что предпринимаемая впервые в истории страны столь грандиозная реформа, не может идти быстро и просто. Речь идет об изменении всей системы государственного управления, не соответствующей реалиям рыночной экономики и выстроенной под чиновника, а не под независимого хозяйствующего субъекта.

Ошибки в таком грандиозном предприятии неизбежны. Очевидно, что посредством систематического мониторинга настроений и ожиданий государственных служащих, других научных исследований количество неизбежных ошибок можно было бы существенно уменьшить.

Одна из таких ошибок- рассмотрение чиновничества как главного тормоза реформы, попытка вывести его за скобки реформы. Еще никому в мире не удавалось реформировать государственную службу в конфликте с бюрократией. Не идеализируя российского чиновника, следует иметь в виду, что значительная часть их претензий к реформе обоснована: государство, требуя от государственных служащих беззаветного служения, само, в свою очередь, не дает им необходимых гарантий социальной защищенности, соответствующей оплаты труда и даже положения в правовом пространстве. Болезненно они воспринимают и потерю многих профессионально-этических норм, уровня упорядоченности и организованности работы, положения в обществе. Тем не менее часть государственных служащих предпринимает усилия, чтобы овладеть новыми приемами и формами работы, соответствующими духу реформы. На поддержку таких людей реформаторы, безусловно, могут рассчитывать.

Одна из существенных причин сбоев в деле реализации административной реформы заключается в том, что в процессе выработки стратегии и в особенности методов ее реализации не был учтен ряд важных факторов. Чтобы быть полезной и востребованной обществом и государством, программа административной реформы должна основываться на современных методологических, теоретических и организационных принципах. В связи с этим в настоящее время назрела актуальная потребность в создании межведомственной комплексной программы поисковых и прикладных исследований в области создания национальной системы мониторинга социальной эффективности проводимых в стране реформ. Насколько нам известно, в современной России программ такого типа никогда не было. Эта программа может стать именной той «программой нового типа», в которой остро нуждается Россия.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги, можно сказать, что стабильность и динамизм развития Российской Федерации все в большей степени начинают зависеть от эффективности систем управления ее субъектов и в немалой степени - от состояния их государственной.

В своем социально-политическом качестве государственная служба возникла с появлением самого государства. Процессы разделения труда и усложнения социальной и политической структуры общества, с неизбежностью приводят к соответствующему оформлению социально-правового механизма государственного управления, в деятельности которого и осуществляются функции государства. Именно как социально-правовой институт управления мы и рассматривали функционирование государственной службы.

Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. Перечисление проблем государственной службы России свидетельствует о том, что в этой области в будущем должны произойти важнейшие изменения.

Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственной управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.

Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстаёт от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определённую роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешивании действий различных политических сил.

Сказанное в полной мере относится и к государственной службе в органах юстиции. Тем более, что служащие органов и учреждений Министерства юстиции РФ как никто другой занимаются именно управленческими функциями, то есть представляют и осуществляют исполнительную власть государства, облекают эту власть в правовую «оболочку», постоянно совершенствуют эту правовую основу. С другой стороны, органы и учреждения юстиции обеспечивают деятельность государственных органов, осуществляющих другие ветви государственной власти (например, судебной). Все это говорит о том, что для государственной службы в этих органах и учреждениях и для их нормальной работы нужна действительно прочная правовая основа.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. М„ 1993.

2. Гражданский процессуальный кодекс РФ. - М.: Юрид. лит., 2006.

3. Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 года № 197- ФЗ.

4. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография. - М., - Изд-во РАГС. - 2002.

5. Витте С.Ю. Воспоминания. В 3-х тт. М., 1960.

6. Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: вехи исторической эволюции. М., 1998.

7. Государственная служба современной России: Проблемы ре формирования и эффективного функционирования. Ростов-н/Д., 2003.

8. Де Кюстин А. Россия в 1839 году. М., 1996. Т. 2.

9. Демин А. А. Государственная служба. - М.: "Книгодел", 2007.

10. Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответ ственности в деятельности органов государственной власти // ГиП. 1996. №4.

11. Закон РФ № 119-ФЗ от 31.07.1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». - //Российская газета. - 1995. - № 149.

12. Закон РФ № 58-ФЗ от 27.05.2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». - //Информационно-справочная система «Консультант-Плюс».

13. 3инченко Г.П. Региональная элита на государственной службе //Власть. 1997. № 11.

14. Игнатов В.Г. Государственная служба. - М.: "Март", 2005.

15. Игнатова В.Г. «Государственная служба субъектов Российской Федерации». Ростов-на-Дону. 2000.

16. Ирхин Ю.В. Возможности и пределы "электронного правительства на примере Великобритании и России) // Социально-гуманитарные знания, 2005, №6.

17. Ключевский В.О. Собр. соч. В 9 т. М., 1989, т. 3.

18. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - М.: Бек 2006.

19. Комаровский B.C., Оболонский А.В. Проблема реформирования государственной службы России в сфере международного, опыта и отечественных традиций (политологический подход) // Вестн. МГУ Сер. 12.1997. №4.

20. Комаровский В.С., О.В. Гаман-Голутвина. Бюрократия и современные проблемы реформирования государственной службы// Социально-гуманитарные знания, 2006, №2.

21. Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. - М.: Альфа-Пресс, 2006.

22. Мальцев Г.В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность. М., 2004.-С.50.

23. Манохин В. М. «Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М. 2004

24. Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт.-М.: "РАГС", 2005.

25. Морозова Е.Г. Бюрократия: теория, модели, политическая роль // Политико-административное управление /Под ред. проф. B.C. Комаровского и проф. Л.В. Сморгунова. М., 2004.

26. Оболенский А. В. «Государственная служба». М. 2006.

27. Оболонский А.В. Бюрократия и государство. М., 1996.

28. Овсянко Дмитрий. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие.-М.: "Юристъ", 2006.

29. Пайпс Р. Русская революция. М., 1994, т.1.

30. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

31. Российская газета. 2002. 22 мая.

32. Российская газета. 2003. 31 декабря.

33. Собрание законодательства РФ. 1993. № 51.

34. Собрание законодательства РФ. 1995. № 7.

35. Собрание законодательства РФ. 1996. № 24.

36. Собрание законодательства РФ. 1996. №3.

37. Собрание законодательства РФ. 1996. №45.

38. Собрание законодательства РФ. 1998. №45.

39. Собрание законодательства РФ. 1999. № 13.

40. Собрание законодательства 2000. № 28.

41. Собрание законодательства РФ. 2001. № 2.

42. Собрание законодательства РФ. 2003. № 7.

43. Собрание законодательства РФ. 2005. № 6.

44. Собрание законодательства РФ. 2005. № 6. Ст. 437.

45. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федера ции: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // ГиП. 2002. № 1.

46. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Изд-во Воронежского университета. 2005.-С.145.

47. Указ Президента Российской Федерации о федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» (2003-2005 годы)

48. Указ Президента Российской Федерации от 12 апреля 1996г. «О перечнях государственных должностей федеральной государственной службы категорий «Б» и «В» в управлении делами Президента РФ»

49. Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 06.07.2006 № 105-ФЗ)

50. Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих» (в ред. Федерального закона от 04.12.2006 № 203-ФЗ)

51. Черепанов В. В.Основы государственной службы и кадровой политики.-М.: "ЮНИТИ", 2007.

52. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. - М.: Юристъ, 2002.

53. Шабров О.Ф. Государственное управление в России: проблемы эффективности // Социально-гуманитарные знания, 2005, №2.

54. Шкатулла В.И.Комментарий к Федеральному закону "О государственной службе РФ". - М.: "Экзамен", 2006.

55. Щербаков Юрий. Государственная и муниципальная служба.-М.: "Феникс", 2007.

Размещено на Allbest.ru