Правовое регулирование деятельности таможенной службы как разновидности государственной службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое регулирование деятельности таможенной службы как разновидности государственной службы

ВВЕДЕНИЕ

государственный таможенный служба

Государственная служба имеет огромное значение для государства и общества, поскольку, являясь одним из значимых институтов в системе публичного управления, она автоматически включается в центр всех современных преобразований, в том числе - внешнеэкономической деятельности. В связи с этим в настоящее время активно продолжается работа по реформированию государственной службы в целом, так и в таможенной службы, как вид государственной службы.Авторитет государственной службы непосредственно соотносится с авторитетом сильного государства, в котором государственное управление и люди, осуществляющие все его функции, должны действовать в соответствии с нормами закона, морали и чести. Только в случае создания и поддержания пользующейся уважением административной системы и прозрачного, публичного управления, основанного на эффективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей государство, становится сильным и эффективным.

В.В. Путин в послании ФС РФ 4 декабря 2014 г. указал, что смысл государственной службы - это правильное исполнение должностных обязанностей, создающее необходимое качество профессиональной служебной деятельности. Сильное государство - сильно качеством исполнения должностных обязанностейПослание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации 04 декабря 2014 г. // Российская газета от 05 декабря 2014.. В Послании 2015 г. он особое внимание уделил мерам борьбе с коррупцией среди государственных служащих Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015 "Послание Президента Российской Федерации" // Парламентская газета. N 44, 04-10.12.2015.. Все это напрямую касается и таможенных служащих, поскольку таможенные органы являются неотъемлемой частью экономической и внешнеторговой политики государства.

Актуальностью данной темы исследования обусловлена тем, что на современном этапе деятельность таможенных органов приобретает особое значение и это напрямую связано с влияние на структуру и динамику внешней торговли России мирового финансово-экономического кризиса и введенных санкций, корректировки в сфере государственного регулирования внешней торговли, а также интеграционные процессы в рамках ЕЭС. В связи с этим особое значение приобретает правоохранительная функция российских таможенных органов.

Основным условием эффективной деятельности таможенных органов является отвечающее уровню развития современного общества законодательство, регулирующее прохождение государственной службы в таможенных органах РФ. Эффективное выполнение таможенными органами, поставленных перед ними задач зависит от различных факторов. Особое значение имеют вопросы совершенствования правового регулирования статуса служащих таможенных органов, создания социально-экономических и правовых гарантий, которые обеспечивают эффективность их деятельности, применение в таможенных органах современных кадровых и инновационных технологий.

С этой точки зрения возникает необходимость научного анализа нормативно-правового регулирования деятельности и статуса таможенных служащих как государственных служащих, продиктованного, прежде всего, проявлением социальных и политических, а также субъективных и объективных факторов государственного управления, которое на современном этапе не всегда достигает поставленных перед ним целей. И кроме того, следует отметить, что оно к сожалению, достаточно часто отстает от реальных потребностей развития общественных отношений. Актуальность темы исследования так же обусловлена межотраслевым характером законодательства, регулирующего таможенную службу. Формированию его комплексной нормативно-правовой базы уделяется особое внимание в ходе реформирования службы, а именно антикоррупционного законодательства, законодательства о государственных закупках и т.п.

В связи с этим возникает необходимость решения и сопутствующих проблем, таких как, усиление конкурентной борьбы за высококвалифицированные кадры; привлечения в управленческие проекты новых знаний, технологий и компетенций таможенных служащих, неукоснительного исполнения государственных велений; сотрудничества служащих со структурами гражданского общества; общественном контроле за целевым, рациональным и эффективным использованием бюджетных средств, предоставляемых службе и т.д.

Вышесказанное обусловило выбор темы настоящей работы.

Объектом квалификационной работы является комплекс правоотношений, складывающихся в области функционирования таможенной службы, как одного из вида государственной службы.

Предметом представленной работы выступают правовые нормы ранее действовавшего и современного российского таможенного законодательства, регулирующего сферу деятельности таможенных служащих, а также научные разработки в исследуемой области.

Данная работа основана на исследовании трудов ученых и специалистов в области теории государства и права, таможенного права, «служебного» права: А.М. Артемьева, Т.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.Б. Венгерова, А.А. Гришковца, О.А. Кожевникова, Б.И. Комахина, А.В. Кудашкина, М.А. Лапиной, В.М. Манохина, А.К. Булатова, Н.В. Прусаковой, Н.Д. Эриашвили и др.

Нормативно-правовую базу настоящего исследования составляют: Конституция РФ, Федеральный закон РФ от 27.07.2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон РФ от 27.05.2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»,Федеральный закон от 21.07.1997 г. N 114-Ф «О службе в таможенных органах Российской Федерации», Федеральный закон от 27.11.2010 г. N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»,иные специальные законы и нормативно-правовые акты, как действующие, так и утратившие силу, регулирующие статус и функционирование таможенной службы в Российской Федерации.

Целью настоящей работы определяется выявление специфики осуществления деятельности таможенными служащими, как государственными служащими.

Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих конкретных задач:

выявить сущность государственной службы и определить ее основные принципы;

проанализировать задачи и функции государственной службы;

исследовать систему государственной службы;

проанализировать особенности правового регулирования таможенной службы, как вид государственной службы.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ, СОДЕРЖАНИЕ ЕЕ СИСТЕМЫ

1.1 Понятие, сущность государственной службы и ее основные принципы

За последние 12 лет реформирование государственной службы в нашей стране проводилось в три этапа - сначала в 2003 - 2005 гг., затем - 2006 - 2007 гг. и в 2009 - 2013 гг. Эти реформы осуществлялись на основании Федеральных программ по реформированию и развитию системы государственной службы, утвержденных Президентом РФ. Опираясь на мнение ученых в области законодательства о государственной службе, в России была разработана и реализована на практике административно-правовая концепция правового регулирования отношений на государственной службе, согласно которой государственная служба является специальным видом профессиональной деятельности и включает в себя традиционные для профессионального чиновничества институты и административные процедуры (поступление на государственную службу, ее прохождение, правовой статус государственных служащих) Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. - М.: Статут, 2010. - С.114..

Следует отметить, что реформа государственной службы продолжается, так Минтрудом России были разработаны проекты Указа Президента РФ «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)» и Плана мероприятий по развитию государственной службы РФ (2015-2018 годы) Проект Указа Президента РФ «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)» и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20 декабря 2015 г.).. Однако на сегодняшний день данные проекты не подписаны. Реформирование госслужбы в России обсудили и на Гайдаровском форуме - 2016, состоявшемся 14 января 2016г. По мнению А. Федорова следующим важным шагом в реформировании государственной службы станет разработка проекта Указа Президента РФ об основных направлениях развития государственной службы на 2016-2018 гг., на основании которого будут определены новые целевые ориентиры, конкретные мероприятия и сроки их выполнения.

Основываясь на анализе современной нормативно-правовой базы можно сказать, что федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан, направленная на обеспечение исполнения полномочий РФ. А кроме того, на исполнение полномочий федеральных государственных органов и лиц, которые замещают государственные должности РФ (ст. 1 ФЗ РФ №58-ФЗ) Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 13.07.2015 г. №262-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20 декабря 2015 г.)..В научной литературе авторы опираются на данное в законодательстве определение государственной службы, но раскрывая содержание понятия «государственная служба» акцентируют внимание на различных аспектах данной службы, в связи с чем по-разному определяют ее сущность.

Суть государственной службы в России всегда понималась как служение, исполнение долга перед отечеством. Так еще, Н. Нелидов в XIX в. указывал, что государственная служба - «деятельность на пользу государства, которая отправляется лицом для достижения общественных целей по особому назначению, исходящему непосредственно или через посредство другого лица, от субъекта высшей государственной власти» Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. - Ярославль, 1874. - С.1..Сторонники данного взгляда, исходят из тезиса о том, что управленческий аппарат - инструмент органов государственной власти, которые избраны и контролируются народом Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник. - М.: Статут, 2010. - С.156., а, следовательно, «государственный гражданский служащий должен служить не обществу, не гражданину, а государству в лице органов публичной власти, избранных народом путем свободного волеизъявления на демократических выборах, либо образованных иным способом, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации» Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. - М.: Статут, 2009. - С.96..

Так Атаманчук Г.В. указывает на то, что издавна в России под словом (термином, понятием) «служба» понималось отношение, связь, обязанность долга, верности, преданности, готовности исполнить дело, оказать услугу, защитить интересы. Предполагалось, может быть и идеалистически, что служба заключается в духовной (идейной, ценностной) общности того, кому служат, и того, кто служит; более того, в их совместной принадлежности к какому-либо большому и важному для них идеалу, интересу, делу» Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон. - М.: Инфра-М, 2008. - С.105.. Сторонники менеджерской модели государственной службы придерживаются иной точки зрения Страуссмен А. Стратегический государственный менеджмент // Проблемы теории и практики управления. - 1996. - №1. - С.66., сутью которой является понимание государственной службы как особого рода бизнеса Кузьмин В.В. Генезис «менеджерской модели» государственной службы (на примере Великобритании) // История государства и права. - 2007. - №7. - С.27..

Другое понимание сущности государственной службы высказал А.В. Оболонский, который предлагает, пересмотрев «вековую российскую традицию» доминирования государства над обществом, отказаться от понимания государственной службы как службы «государевой». Позиция данного автора заключается в необходимости перехода к такой гражданской службе, при которой служащий будет нести ответственность перед обществом, оплачивающим его деятельность Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Общественные науки и современность. - 1997. - №5. - С.75.. Поэтому государственная служба определяется им как «только профессиональная служебная деятельность по обеспечению полномочий иных субъектов права» Кочетко А.В., Сульдина Г.А., Халилова Т.В., Занко Т.А. Государственная служба и муниципальная служба. Учебник. - М.: Юрайт, 2015. - С.83..

Иная позиция ученых опосредует государственную службу с политическими институтами Дегтярев А.А. Основы политической теории. Учебник. - М.: Норма; Инфра, 1998. - С.21.. Суть такой позиции заключается в понимании государственной службы как средства проведения политики, в качестве аппаратной поддержки политики государства.

Представляется, что все рассмотренные выше подходы к пониманию государственной службы обладают определенной односторонностью, поскольку именно государственная служба реализует функции органов государственной власти, то есть значимые для общества направления функционирования этих органов и как результат функций государства Федотов А.В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История государства и права. - 2009. - №5. - С.14.:

1) экономическую:

создание условий для нормального экономического развития и функционирования экономики, включая охрану существующих форм собственности, организацию внешнеэкономических связей и т.д.;

2) политическую:

обеспечение национальной безопасности;

национального и общественного согласия;

снижение социальной напряженности;

обеспечение суверенитета государства и защита его границ и т.д.;

3) социальную:

обеспечение прав и свобод граждан или отдельных групп и слоев населения;

удовлетворения социальных потребностей населения;

обеспечение достойного уровня жизни граждан и обеспечение оптимальных условий труда, достойной его оплаты и другие;

3) идеологическую:

поддержание определенной идеологии;

возможность получения образования;

поддержание и развитие науки, культуры и другие.

Данный спектр функций которые осуществляются с помощью государственной службы указывает на то, что ей присущи политическая направленность деятельности, исполнение долга и оказание услуг гражданам. В связи с этим, сущность государственной службы имеет комплексный характер и связана она с реализацией всех функций государства и обеспечивает функционирование и государства, и общества Артемьев А.М. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы // Российский следователь. - 2014. - №2. - С.34..

Со своей стороны, согласимся с точкой зрения, высказанной Г.В. Атaмaнчукoм, определяющего государственную службу как публичный социально-правовой институт. Например, он утверждает, что «государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах» Атaмaнчук Г.В. Указ. соч. - С.122.. Суть государственной службы Г.В. Атaмaнчук видит в обеспечении связи и взаимодействия между государством и обществом. Так он указывает, что «...служба представляет собой постоянное «несение» (от слова «ноша») отношений между государством и обществом, государственным аппаратом и гражданами. Это постоянное мышление и ответственность, вызываемые необходимостью поддерживать в надлежащем состоянии взаимодействие «государственного» и «общественного» Там же. - С.117..

Из вышеизложенного следует, что сущность государственной службы - это деятельность, которая направлена на обеспечение должного функционирования государства и общества в их взаимосвязи и взаимодействии. Граждане осуществляют эту деятельность в рамках органов управления и государственной власти.

В поддержку нашей позиции вступают и принципы государственной службы, признающиеся одними из самых основополагающих в институте государственной службы в праве не только Российской Федерации, но и зарубежных государств, поскольку определяют сущность, важнейшие характеристики, содержание и значение, государственной службы и главные юридические положения в системе анализируемого правового института Антонова Н.М. Проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - №3. - С.27..

Под принципами государственной службы, прежде всего, подразумеваются, требования, являющиеся обязательными для лиц и организаций, которые в большей или меньшей степени имеют отношение к государственной службе, охватывающие все организационные, правовые и другие элементы, составляющие содержание государственной службы.

Таким образом, можно утверждать, что к принципам государственной службы относятся и основополагающие идеи, и установления, через которые выражаются объективные закономерности и определяющие направления реализации полномочий государственных служащих, а также функций, задач и компетенций государственных органов.

Основные принципы государственной службы, провозглашенные Конституцией РФ Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21 июля 2014 г. №11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20 декабря 2015г.)., получили конкретизацию и развитие в статье 4 ФЗ № 79- ФЗ и статье 3 ФЗ РФ № 58- ФЗ Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 13.07.2015 г. №262-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20 декабря 2015 г.)..

Как следует из сравнительного анализа указанных норм, их требования являются практически идентичными и во многом повторяются. Однако, как представляется, в них присутствует смешение принципов деятельности государственных служащих, т.е. конкретных лиц, занимающих государственные должности, и принципов функционирования системы государственной службы.

В целях настоящей работы проведем исследование лишь некоторых, как думается, самых значимых принципов построения и функционирования государственной службы, при этом рассматривая ее как один из видов профессиональной деятельности граждан по исполнению полномочий публичной власти.

Так, к принципам осуществления деятельности государственными служащими, следует отнести профессионализм и компетентность названных лиц. Указанный принцип рассмотрим более подробно. Так, многие авторы, рассматривая институт государственной службы, связывают профессионализм служащего с наличием у него соответствующего должности профессионального образования и соответствующей специализации. Не подвергается сомнению, что данная связь не только важна, но и необходима, однако, представляется, что принцип профессионализма, в том значении, в котором он закреплен в статье 3 ФЗ РФ №58-ФЗ, имеет иное, более широкое содержание.

Думается, что профессионализм государственных служащих должен пониматься как особое свойство людей способных в самых разнообразных условиях надежно и эффективно и что не маловажно - систематически, выполнять функции по обеспечению полномочий субъектов публичной власти, указанных в статье 1 названного Закона. При этом понятие «профессионализм» отражает такую степень овладения профессиональными навыками, которая позволяет с максимальным достоинством представлять государство и эффективно осуществлять от его имени предоставленные полномочия.

В этой связи необходимо вспомнить о таком понятии как «компетенция». Компетенция, как полагается, предполагает наличие у служащего определенного опыта и знаний, которые необходимы ему для эффективного осуществления деятельности в определенной предметной области. Исходя из этого можно сделать вывод, согласно которого, компетентность власти определяется не количеством предоставленных полномочий по регулированию отношений, а, прежде всего объемом и качеством знаний, опыта в конкретной сфере, которые имеются у должностных лиц и государственных служащих. С этой точки зрения вызывает некоторое удивление и определенное недопонимание факты назначения на должности государственной службы людей, имеющих достижения в иных сферах профессиональной деятельности, но не имеющих ни опыта, ни знаний в сфере государственного управления с учетом его специфики правового, организационного и материального обеспечения Кожевников О.А. Неукоснительное соблюдение правовых принципов государственной службы как один из путей повышения авторитета государства в сознании граждан Российской Федерации // Административное и муниципальное право. - 2012. - №7. - С.22.. Поэтому следует обратить пристальное внимание на профессиональное и карьерное воспитание государственных служащих и создание в государственном аппарате внутреннего кадрового резерва.

Учитывая то обстоятельство, что государственные служащие являются, по сути, представителями государства, действующими от его имени и по его поручению, они, помимо профессионализма и компетентности, должны соответствовать и специальным, предъявляемым к ним требованиям.

Для повышения доверия общества к государственным институтам и обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов РФ своих должностных обязанностей и кроме того для исключения злоупотреблений и случаев проявления коррупции Указом Президента РФ были утверждены «Общие принципы служебного поведения государственных служащих»Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (в ред. от 16 июля 2009 г. №814) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20 декабря 2015 г.).. Согласно вышеназванного указа государственные служащие обязаны:

1) исполнять обязанности в строгих рамках имеющихся полномочий;

2) соблюдать правила предоставления служебной информации и публичных выступлений, которые установлены в государственном органе;

3) признавать, соблюдать и защищать права, свободы человека и гражданина;

4) воздержаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и их руководителей, если это не входит в должностные обязанности служащего;

5) проявлять уважение и терпимость к традициям и обычаям народов России;

6) принимать меры, предусмотренные законодательством, для недопущения или урегулирования конфликтов интересов;

7) соблюдать, закрепленные в законодательстве ограничения по службе;

8) при осуществлении деятельность не оказывать предпочтений отдельным группам, организациям или гражданам;

9) уважительно относиться к деятельности представителей СМИ.

Кроме того, поскольку государственные служащие, наделены организационно-распорядительными полномочиями, то они обязаны:

не допускать таких случаев, когда государственные служащие принуждаются к участию в деятельности каких-либо политических партий и иных общественных объединений;

принимать меры по предупреждению коррупции;

принять меры по предотвращению возникновения конфликтов интересов, а в случаях их возникновения предпринять меры, установленные законодательством, для урегулирования конфликтов интересов.

Раскрытию сущности и правовых основ государственных служащих способствует ряд и других концептуальных положений. Так в научной литературе отмечаются такие качества как максимальное развитие профессиональных навыков, талантов, инициативы, творческих способностей и умения найти себя в политической обстановке; защита прав и достоинства служащего; создание возможностей для его профессионального роста; обеспечение таких условий, когда голос каждого служащего будет услышан; поощрение достижений и личного вклада конкретного служащего; гарантия личной защищенности и профилактика коррупции чиновников. Социальная справедливость и солидарность при этом являются непременными предпосылками общественного консенсуса, к которому направлена служебная деятельность кадрового состава инновационного государстваКомахин Б.И. Сущность правовых основ деятельности государственных служащих: концептуальные подходы инновационного государства // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20 декабря 2015 г.)..

К принципам функционирования государственной службы необходимо отнести:

1) принцип законности, согласно которого все граждане, находясь на государственной службе при осуществлении деятельности обязаны обеспечить соблюдение нормативно-правовых актов. Более точное содержание понятия законности привел С.С. Алексеев в одной из своих работ, указав: «Именно в силу нормативности права и других его достоинств может быть выдвинут и может обеспечиваться принцип законности. То есть не просто требования обязательности юридических норм, но такого рода требования обязательности юридических норм «всем лицам» - ко всем гражданам, должностным лицам, государственным органам - действовать в строгом соответствии с законом» Алексеев С.С. Частное право. - М.: Статут, 1999. - С.14.;

2) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, воспроизводящий статью 2 Конституции PФ, в которой человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью. Обязанность государства является не только признание, но и соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. B соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации данный принцип определяет смысл, содержание и применение всех без исключения нормативно-правовых актов, а кроме того деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления.

Государство можно охарактеризовать как конституционное только если оно действует в интересах человека. Авторитет государства и его представителей в лице органов и должностных лиц появляется только в том случае, когда они своей деятельностью утверждают признание высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина Кожевников О.А. Неукоснительное соблюдение правовых принципов государственной службы как один из путей повышения авторитета государства в сознании граждан Российской Федерации // Административное и муниципальное право. - 2012. - №7. - С.22.;

3) принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;

4) принцип равного доступа всех граждан, владеющих государственным языком PФ, к гражданской службе, а кроме того и равные условия ее прохождения. На доступ граждан к службе не влияет ни пол, ни раса, ни национальность, ни происхождение, ни имущественное и должностное положение, ни место жительства, ни отношение к религии, ни убеждения, ни принадлежность к различным общественным объединениям, а также другие обстоятельства, которые никоем образом не cвязанны c профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

5) принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность;

6) принцип доступности информации о гражданской службе;

7) принцип взаимодействия гражданской службы и гражданских служащих с общественными объединениями и гражданами;

8) принцип стабильности гражданской службы;

9) принцип федерализма, с помощью которого обеспечивается единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, суть государственной службы можно определить, как деятельность граждан в рамках органов государственной власти и управления, направленную на обеспечение надлежащего функционирования государства и общества в их взаимосвязи и взаимодействии. Деятельность эта осуществляется гражданами на основе присущих государственной службе принципов.

Принципы государственной службы определяют сущность, основополагающие характеристики, содержание и значение, как самой государственной службы, так и лиц, ее осуществляющих. Значимость, законность и социальная ценность отношений, имеющихся в системе государственной службы обусловливаются именно принципами. A от отсутствие правовых принципов напрямую влечет за собой появление в государственной службе элементов беззакония, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, произвольности, несправедливости и безнравственности.

Под принципами государственной службы необходимо понимать, прежде всего, требования: во-первых, в соответствии с которыми должна функционировать система государственной службы, а, во-вторых, которым должны соответствовать лица, занимающие государственные должности. Требования эти охватывают все организационные и правовые элементы, которые составляют содержание государственной службы. Кроме того, их исполнение обязательно для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе.

Отметим, что наполнение вышеуказанных принципов нормативным содержанием, а также неукоснительное их соблюдение напрямую приведет к уяснению смысла, содержания и применения права; повышению авторитета государственной власти в отношениях с остальными субъектами государственно-властных отношений; повышению эффективности государственной службы на благо граждан России и всего российского общества в целом.

Далее в целях настоящей работы считаем необходимым исследовать задачи и функции государственной службы, поскольку в тесной связи с принципами они способствуют более полному раскрытию сущности анализируемой деятельности.

1.2 Задачи и функции государственной службы

Как отмечалось выше, государственная служба PФ является профессиональной служебной деятельностью граждан РФ. Осуществляется она ими для обеспечения исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти; иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов PФ. Направлена такая профессиональная служебная деятельность на обеспечение исполнения полномочий замещающих должностей, устанавливаемых Конституцией PФ, федеральными законами для непосредственного испoлнения полномочий федеральных государственных органов, и лиц, зaмещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

При определении круга задач, стоящих перед государственной службой, прежде всего, необходимо учесть активное участие государственных служащих в разработке проектов законов, программ, которые определяют внутреннюю и внешнюю политику страны, текущих решений органов государственной власти, предложений о внесении изменений в структуру государственных органов Государственная служба в Российской федерации. Учебник. / Под ред. А.А. Демина. - М.: Юрайт. 2015. - С.225. . Исходя из этого, можно выделить такие основные задачи:

обеспечение конституционного строя;

выработка стратегии политического развития страны, а также экономического и социального;

защита прав, свобод и законных интересов граждан и кроме того, создание необходимых условий для разностороннего развития человеческой личности;

подбор кадров, способных реализовать стратегию развития страны;

создание организационных структур государственной власти;

принятие решений по первоочередным вопросам жизни страны;

создание необходимых условий для реализации функций государственных органов.

В. Граждан считает, что в системе государственного управления государственная служба должна выполнять двуединую задачу. Во-первых, это оказание аппаратной поддержки политическому руководству страны. Во-вторых, - изучение проблем управления, а кроме того интересов всех слоев населения, в чем непосредственно нуждаются государственные органы Цит. по: Старилов Ю.Н. Профессиональное «чиновничество» и служебное право в России: была ли реформа государственной службы и основательны ли сомнения в существовании служебного права // Административное право и процесс. - 2004. - №7. - С.47..

Отметим, что каждый отдельный вид государственной службы выполняет задачи, присущие исключительно данному виду. И такие задачи, устанавливаются нормативно-правовыми актами.

Здесь необходимо упомянуть об одном из пробелов имеющим место в правовом регулировании данного института, а именно об отсутствии в нормативно-правовых актах четко сформулированных понятий «функции государственной службы» и их видов. На сегодняшний день у ученых и практиков нет единого мнения в вопросе определения понятия «функции государственной службы». Одни авторы определяют функции государственной службы как самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий Игнатов В.Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2004. - С.147.. Другие - рассматривают функции государственной службы как организацию практической реализации правовых норм Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. Монография. - М.: Дело, 2012. - С.332.. Нам кажется наиболее верным определять функции государственной службы как основные направления воздействия государственных служащих на общественные отношения, которые направлены на достижение целей и задач государства. Поскольку государственная служба призвана обеспечивать полномочия органов государственной власти, можно с уверенностью утверждать, что присущие ей функции в целом совпадают с функциями, осуществляемыми органами государственной власти и государственного управления. И именно в функциях проявляется сущность государственной службы. Выполняемые государственными служащими функции можно подразделить на специально-юридические и социально-политические (общие) Емышева Е.М. Табель о рангах и развитие системы государственного делопроизводства // Делопроизводство. - 2014. - №4. - С.83.. Сoциально-политические функции:

управление общественными делами. Государственная служба - организационный институт, поскольку функция управления, присущая ей, присуща всем организованным системам;

целеполагание, является одной из основных функций управления и предназначена она для определения параметров оптимального функционирования общества и для определения модели его дальнейшего развития;

прогнозирование и моделирование развития общества и государственных органов. В основе данной функции лежит анализ тенденций общественного развития. Эта функция непосредственно связана с предвидением изменений в обществе и органах государственной власти, обусловленных какими-либо событиями или целенаправленными действиями. Квалифицированное использование доброкачественных прогнозов позволяет хорошо подготовиться к наиболее вероятным изменениям. К глубокому сожалению в российском обществе и на государственной службе имеет место непонимание, а как следствие и неприятие культуры прогнозирования политических и социально-экономических явлений;

информационное обеспечение деятельности государственных органов, жизни общества, представляет собой сбор, получение и обработку информации, проведение анализа информации, которая необходима для осуществления государственной деятельности;

контроль - установление соответствия или не соответствия показателей развития общества и государственной службы внутренним или внешним стандартам и уровню, заданными планами и программами;

планирование - это принятие заранее решений о том, когда делать, что делать и кто это будет делать. При этом определяются направления, темпы, пропорции, качественные и количественные показатели развития тех или иных процессов, происходящих в государственных органах и обществе;

учет - осуществление фиксирования в количественных показателях процессов, которые протекают в обществе и на государственной службе;

координация - согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государства.

В последние время упоминается такая функция государственной службы как производство государственных услуг. При этом речь идет об образовании, здравоохранении, безопасности и т.д. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2012. - С.241.

Государственная служба выполняет и другую немаловажную функцию - воспитательную, поскольку она тесным образом связана с формированием в общественном сознании уважительного отношения к человеческой личности, институтам государства и права.

Большое значение для развития общества имеет следующая функция - регулятивная. Государственные служащие играют активную роль в регулировании отношений, возникающих между различными социальными группами в различных сферах жизни общества (политической, экономической, идеологической, социальной). Для этого целей устанавливаются правила и нормативы, задается направленность действий граждан и государственных служащих Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. Учебное пособие. - М.: Юристъ, 2000. - С.211.. Это используется при разработке различных программ, законопроектов, принятии политических решений.

Государственная служба осуществляет и специально-юридические функции:

1) правотворческая функция реализуется в тех случаях, когда государственные служащие непосредственно участвуют в разработке проектов нормативно-правовых актов и проведении их экспертиз, в аналитической и справочной работе правотворческого процесса;

2) правоприменительная функция реализуется в случаях, когда государственные служащие претворяют в жизнь нормы, установленные различными нормативно-правовыми актами Российской Федерации и нормативно-правовыми актами субъектов РФ;

3) правоохранительная функция государственными служащими реализуется при защите ими установленных нормы права от нарушений, совершаемых субъектами правоотношений используя для этого органы контроля и надзора, а также методы принуждения.

Определенные функции структур государственной службы и государственных служащих установлены в положениях о структурных подразделениях аппарата органов государственной власти и должностных инструкциях. Так, организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые ГД РФ в первом чтении; подготовка ежегодных посланий Президента РФ ФС РФ о положении в стране, об основных направлениях внутренне и внешней политики государства - функции Администрации Президента РФ Оболонский А.В. Государственная служба: комплексный подход. - М.: Дело, 2011. - С.212..

Осуществляются функции государственной службы с помощью правовых, организационно-распорядительных, экономических, социально-психологических методов.

Из вышеизложенного следует, что государственная служба предназначена выполнять двуединую задачу, в которую входит и оказание административной поддержки политическому руководству страны и проведение исследования, изучения различных проблем управления и интересов всех слоев населения. Основными задачами государственной службы являются: обеспечение конституционного строя; принятие решений по первоочередным вопросам жизни страны; выработка стратегии экономического, социального, политического развития страны; защита прав, свобод и законных интересов граждан, создание необходимых условий для развития человеческой личности; создание условий, способствующих реализации функций государственных органов; создание организационных структур государственной власти.

В современном законодательстве не содержится определений таких понятий как, «функции государственной службы» и их видов. У практиков и ученых, на сегодняшний день, нет единого мнения в данном вопросе. Нам представляется, что под функциями государственной службы следует понимать основные направления воздействия государственных служащих на общественные отношения для достижения целей и задач государства. Обратим внимание и на то, что в целом функции государственной службы совпадают с функциями государственного управления и функциями органов государственной власти.

Теперь обратимся к вопросам системы государственной службы.

1.3 Система государственной службы

Реформирование государственной службы продолжается и на сегодняшний день. Это напрямую коснулось системы государственной службы. В соответствии со статьей 2 ФЗ РФ № 58 в редакции от 02.07.2013 г. система государственной службы включала в себя следующие виды: государственную гражданскую службу;военную службу; правоохранительную службу. В связи с вступлением с 01.01.2016 г. в законную силу ФЗ РФ от 13.07.2015 г. N 262-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" Федеральный закон от 13.07.2015 №262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 02.01.2016 г.). система государственной службы претерпела изменения. Теперь согласно статье 2 вышеназванного закона государственная гражданская служба представляет собой систему, состоящую из: государственной гражданской службы; военной службы; государственной службы иных видов.

Видами государственной гражданской службы, как и прежде, являются:

- федеральная государственная гражданская служба;

- государственная гражданская служба субъекта РФ.

Военная же и государственная служба иных видов, устанавливаемая федеральными законами, относятся к федеральной государственной службе.

В соответствии с законодательством правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы осуществляется исключительно РФ. А вот правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ осуществляется совместно Российской Федерацией и ее субъектами. Организация государственной гражданской службы субъекта РФ находится в компетенция конкретного субъекта РФ.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона №58-ФЗ, федеральная государственная служба является профессиональной служебной деятельностью граждан по обеспечению исполнения полномочий как Российской Федерации, так федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.

Государственная гражданская служба, - один из видов государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан, находящихся на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (ст. 5 ФЗ РФ №58-ФЗ).

Президентом РФ и Правительством РФ для создания правового механизма реализации положений ФЗ РФ №58-ФЗ было принято более 30 указов и постановлений.

Поскольку государственная гражданская служба двухуровневая (1-ый уровень - федеральная государственная служба, 2-ой уровень - государственная гражданская служба субъекта РФ), законодатель закрепил в нормативно-правовых актах принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. В каждом из субъектов РФ приняты и действуют свои нормативно-правовые акты, направленные на регламентацию вопросов государственной гражданской службы конкретного субъекта РФ.

Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Условия прохождения службы и порядок заключения трудовых отношений определены федеральными законами См., например: Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 1997 г. №114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (в ред. от 22.12.2014 г. №431-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №30. - Ст. 3586. и ведомственными положениями См., например: Приказ Федеральной таможенной службы от 01 декабря 2008 г. №1504 «Об утверждении Положения о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации и типовой формы контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации» (в ред. от 18 декабря 2013 г. №302) // Российская газета от 01 апреля 2009. . Так, в соответствии с Федеральными законами N 79-ФЗ, N 273-ФЗ и Указом Президента РФ N 821 утверждено «Положение о Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и урегулированию конфликта интересов»Приказ Росздравнадзора от 24 мая 2011 №2876-Пр/11 «О создании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральной государственной гражданской службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и урегулированию конфликта интересов» // Бюллетень нормативных актов Федеральных органов исполнительной власти. - 2011. - №30.. Кроме того, ведомственными нормативно-правовыми актами регламентируются порядок приема и увольнения федеральных государственных гражданских служащих, определяются права и обязанности сторон в трудовых правоотношениях См., например: Приказ Федерального агентства специального строительства от 09 августа 2013 г. №278 «Об утверждении положения служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих в федеральном агентстве специального строительства» (с Положением) (в ред. от 10 сентября 2014 №269) // Российская газета от 18.10. 2013 г. - №235..

Государственная гражданская служба субъекта РФ является профессиональной служебной деятельностью граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ. По статистике во II квартале 2015 г. в органах власти субъектов РФ работало 784,9 тысячи человек, что составило 71,2% от общей численности государственных гражданских служащих в РФ, следовательно, основная часть государственных гражданских служащих работает в органах власти субъектов РФ.

Военная служба Федеральный закон Российской Федерации от 28 марта 1998 г. №53-ФЗ «О воинской обязанности и воинской службе» (в ред. от 05.10.2015 г. №285-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20 декабря 2015 г.). является отдельным видом федеральной государственной службы, режим и условия прохождения которой определены ведомственными нормативными актами Приказ МЧС России от 26.02.2013 №140 (с изм. на с изменениями на 04.02.2015 г.) «О размерах месячных окладов в соответствии с замещаемой должностью по нетиповым должностям сотрудников федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20 декабря 2015г.).. В соответствии со статьей 6 ФЗ РФ №58-ФЗ она представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в ВС РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 13.07.2015 г. №262-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20 декабря 2015 г.).. Военную службу могут проходить как граждане РФ, так и иностранцы (ст. 18.1 ФЗ РФ №58-ФЗ) Федеральный закон Российской Федерации от 04 ноября 2014 г. №328-ФЗ г. «О внесении изменений в ст. 26.3 и 26.11 Федерального закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2014. - №45. - Ст. 6138.. Граждане РФ могут проходить военную службу по призыву или по контракту, иностранные граждане могут поступать на военную службу по контракту. Гражданам, проходящим такую службу, присваиваются воинские звания.На ряду с военной службой законодательно установлена возможность прохождения гражданами РФ альтернативной гражданской службы, которая представляет собой «особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву» Федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 г. №113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» (в ред. от 25.11.2013 г. №317-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №30. - Ст. 3030.. Так в соответствии со статьей 2 указанного закона гражданин имеет право на замену исключительно военной службы по призыву на альтернативную гражданскую службу. Такая замена возможна исключительно в определяемых федеральным законом случаях: если несение военной службы противоречит убеждениям или вероисповеданию гражданина; если он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами.

Организация альтернативной гражданской службы осуществляется специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, определяемыми Президентом РФ и Правительством РФ в соответствии со своими полномочиями и представляет собой «комплекс мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по организации альтернативной гражданской службы - Министерством труда и социальной защиты РФ, Министерством обороны РФ, Федеральной службой по труду и занятости, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями, подведомственными указанным органам исполнительной власти, в целях реализации гражданами конституционного права на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой» Постановление Правительства РФ от 28 мая 2004 г. №256 «Положение о порядке прохождения альтернативной гражданской службы» (в ред. от 24.12.2014 г. №1469) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20 декабря 2015 г.)..Перечни организаций и должностей на которых гражданин может пройти альтернативную гражданскую службу, в соответствии с Положением о порядке прохождения альтернативной гражданской службы, утвержденным Постановление Правительства РФ от 28.05.2004 г. N 256, утверждаются Министерством труда и социальной защиты РФ.