Избирательное право и избирательная система в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Избирательное право и избирательная система в России

Введение

Глава I. Понятие избирательного права и института народовластия

1.1 Избирательное право: понятие, субъекты, объекты и основные принципы

1.2 Из истории избирательного права и института народовластия в России

Глава II. Избирательное право и институт народовластия

2.1 Источники современного российского избирательного права

2.2 Избирательный процесс

Глава III. Избирательные споры: понятие, классификация и причины возникновения

Заключение

Список литературы

Введение

Избирательное право - один из древнейших правовых институтов демократического общества. Однако, несмотря на его древние корни, оно приобретает в сегодняшнем мире все большее и большее значение. И это связано, прежде всего, с вопросом о степени свободы в избирательных правоотношениях. Наличие развитого института народовластия в стране является главным фактором реализации в обществе подлинно демократических принципов жизни, что немаловажно для большинства стран мира, выбравших демократический путь развития, в том числе и для России.

Становление и развитие демократического правового права в Российской Федерации одним из существенных своих условий имеют юридическое обеспечение императивного проведения выборов как единственно допустимого легитимного способа делегирования власти народа представительным государственным органам и органам местного самоуправления. Избирательное право и сопутствующие ему законодательство без всякого преувеличения приобретают особый социально-политический статус и как следствие вполне обоснованно претендуют на самостоятельное предназначение в публично-правовой системе России. Все это и есть основные критерии актуальности выбранной темы. В ходе реформ в России в 90-е годы в системе выборов стали проявляться новые демократические тенденции. На политическую арену страны вышли многочисленные политические партии и движения со своими программами переустройства социально-экономической структуры России. Выборы приобрели действительно массовый характер, так как могли в корне изменить не только судьбу всей страны, но и повлиять на политическую ситуацию в странах ближнего зарубежья. Впервые граждане России осознали свою ответственность за выбор того или иного кандидата в руководящие органы власти в стране и на местах и почувствовали последствия допущенных ими ошибок. Выборы затронули интересы всех слоев российского общества не зависимо от материального и социального положения. Возрос интерес населения к изучению избирательного права, законов, Конституции России и других стран. Повысилась правовая культура избирателей, политическая зрелость и активность. Миллионы людей сегодня вовлечены в общественно-политическую жизнь страны. Несомненно, еще далеко от совершенства стоят источники современного российского избирательного права, однако тенденция к лучшему стала вполне реальной. Основной целью избирательного права как института народовластия является обеспечение настоящей власти народа, отражение господствующих в народной среде мнений в виде расстановки в представительных органах соответствующих им сил.

Кроме того следует отметить, что за последнее время правовая культура российского общества стала заметно повышаться, что увеличивает интерес народа к политической жизни страна, неминуемо связанной с избирательным правом и институтом народовластия. Появляются тенденции перехода избирательного права из статуса института конституционного права в статус отдельной отрасли права. Но несмотря на положительные моменты, существуют и негативные стороны проявления избирательных правоотношений в жизни общества. К числу таких проявлений можно отнести различного рода подтасовки избирательного процесса.

Основываясь на вышесказанном, целью своей работы я считаю раскрытие основных положений современного избирательного права и института народовластия. В связи с этим можно определить следующие задачи нашей работы: уяснение хода исторического развития института народовластия и избирательного права России; отражение и выяснение понятия избирательного права, его предмета, метода, сущности; анализ современного состояния источников избирательного права, а также тенденций развития избирательного права и института народовластия в России.

Глава I.

Понятие избирательного права и института народовластия

1.1 Избирательное право: понятие, субъекты, объекты и основные принципы

народовластие право избирательный россия

Выборы являются важнейшей формой контроля граждан за деятельностью государственных и муниципальных органов, в связи с этим институт народовластия выражающийся в избирательном праве является одним из важнейших конституционно-правовых институтов. Существует множество точек зрения на определение избирательного права, как института народовластия, однако большинство авторов сходятся на следующем.

Избирательное право - это институт народовластия, представляющий собой совокупность государственно-правовых норм, регулирующих порядок организации и проведения выборов высших должностных лиц, представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Избирательное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и порядок осуществления этого права. Особенностью избирательного права является высокий удельный вес процессуальных норм, то есть норм, устанавливающих порядок, процедуру, реализацию избирательного права граждан. Причем процессуальные нормы неразрывно связаны с материально-правовыми. Эти связи заложены в регулировании всех стадий процесса выборов. По этой причине представляется целесообразным говорить об избирательно-процессуальном праве как об отдельном явлении в системе законодательства.

Избирательное право регулирует публично-правовые, а не частноправовые отношения. В этой связи особенность метода правового регулирования этой подотрасли конституционного права определяются тем, что оно является составной частью публичного права, императивный метод регулирования является специфическим для отраслей публичного права

Формирование государственных и муниципальных органов путем выборов является одной из наиболее значимых ценностей современной цивилизации. За многовековую всемирную историю развития демократических институтов в различных странах выработались определенные стандарты, соблюдение которых позволяет утверждать, что выборы достаточно точно отражают волю народа. Следует отметить, что хотя проведение выборов в органы власти было явлением достаточно распространенным практически во все исторические периоды развития государства, признание демократических принципов избирательного права стало утверждаться только в XX веке. Эти принципы воплощены в международно-правовых документах.

Попытки объективно определить понятие избирательного права предпринимались в отечественной правовой науке неоднократно. Однако преимущественно это ограничивалось констатацией того очевидного факта, что российское избирательное право неразрывно связано с осуществлением предусмотренного Конституцией Российской Федерации (ст. 32) права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Несомненно, что основу избирательного права в качестве относительно автономного юридического образования составляет специфический объект правового регулирования, под которым традиционно принято понимать обособленный комплекс общественных отношений, нуждающихся в системном правовом обеспечении. Под этим углом зрения вполне оправданной в первом приближении выглядит характеристика избирательного права как набора юридических правил, регламентирующих участие граждан в формировании выборных государственных и муниципальных органов посредством реализации гарантированных Конституцией России избирательных прав и свобод. Однако, такая интерпретация российского избирательного права не может претендовать на исчерпывающую полноту восприятия объективной юридической действительности, не учитывает в полной мере сложной внутренней организации общественных отношений, связанных с практической реализацией избирательных формул и процедур, абстрагируется от необходимости соотношения процесса организации и проведения выборов с иными, связанными с осуществлением избирательных прав граждан, действиями. Это обстоятельство диктует настоятельную потребность критического осмысления предмета современного российского избирательного нрава.

Говоря о предмете избирательного права, нельзя не отметить также следующее обстоятельство. Действующее избирательное законодательство не содержит исчерпывающего перечня видов выборов в Российской Федерации и тем самым оставляет открытым вопрос о возможных масштабах использования рассматриваемого демократического института в конституциировании субъектов политической власти. Избирательное право является универсальным регулятором выборов, распространяется на проведение выборов любого вида и уровня и имеет предметом своего специфически юридического воздействия весь спектр избирательных отношений, опосредующих любые избирательные кампании, в той мере, в какой это объективно необходимо в интересах обеспечения гражданского доверия выборным политическим институтам, придания легитимною характера механизму их формирования и функционирования.

Для объективного избирательного нрава характерна естественная связь с субъективными избирательными правами российских граждан, которые являются главными их обладателями. Нельзя не учитывать также, что избирательное право вовлекает в орбиту правового обеспечения избирательных отношений и нормы сопредельных институтов различных отраслей права. В этом смысле избирательные права граждан и их гарантии выступают в качестве "зоны тяготения" различных по своей природе, а также по методам и механизму их юридической регламентации отношений. Вследствие этого предмет избирательного права приобретает комплексный характер, испытывая на себе воздействие норм различных отраслей российского права. Но данное обстоятельство не дает оснований говорить об изъятии соответствующих отношений из области регулирования административного, уголовного, гражданско-процессуального и иных отраслей права, а лишь усложняет юридический механизм их корреляции и интеграции, допуская пребывание в своеобразном "двойном подчинении" избирательному праву как комплексному юридическому образованию и базовым правовым отраслям.

Выборы и отзыв являются самостоятельными институтами народовластия в Российской Федерации. Поэтому несмотря на то, что они обладают определенным сходством, обусловленным их принадлежностью к правовым формам непосредственной демократии, их нельзя сводить воедино, в том числе и с точки зрения механизма юридической регламентации, нельзя не видеть принципиальной разницы между этими двумя явлениями.

Во-первых, выборы являются императивным институтом народовластия, необходимость свободного и периодического использования которого прямо предусмотрена Конституцией России (ст. 3), в то время как отзыв депутата (выборного должностного лица) не рассматривается ни Конституцией, ни федеральными законами в качестве обязательного условия их статуса. Конечно, нельзя не согласиться с тем, что отзыв может быть предусмотрен законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Во-вторых, если выборы являются необходимым атрибутом народовластия, регулярно востребуемым государством и обществом в строго фиксированные сроки, обеспечивающие реальную их периодичность, то институт отзыва, даже будучи закрепленным в законодательстве, выступает в качестве факультативного инструмента демократической организации государственной и муниципальной власти, вследствие чего его фактическое применение не является обязательным. Более того, советский опыт государственного строительства и зарубежная практика свидетельствуют, что отзыв чаще всего выполняет роль исключительно потенциальной возможности, крайне редко используемой в действительности.

В-третьих, оценивая выборы и отзыв с юридической точки зрения, невозможно не увидеть, что основания, технология, сроки и последствия их использования характеризуются серьезными различиями. Думается, именно поэтому Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", устанавливающий основные гарантии реализации гражданами конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, совершенно обходит стороной вопрос об отзыве депутатов и выборных должностных лиц.

В-четвертых, нельзя не учитывать, что отзыв является одним из оснований для досрочного прекращения выборных полномочий представителей публичной власти. Наряду с ним в качестве аналогичных юридических фактов законодательство указывает на добровольную отставку, утрату гражданства, отрешение от должности, смерть и т.п. Поэтому есть все основания полагать, что отзыв тяготеет не к порядку избрания депутатов и выборных должностных лиц, а к их правовому статусу. В целом соответственно более оправданно с точки зрения логики правового регулирования механизма формирования и функционирования представительных институтов народовластия рассматривать институт отзыва в качестве элемента парламентского права", активно формирующегося как на федеральном, так и на региональном уровне. И в этом смысле определенная связь между правом отзыва (как частью парламентского права) и избирательным правом безусловно есть. Эта связь объединяет их в рамках российского государственного права, но не может быть веской причиной для поглощения отзывных отношений предметом избирательного права.

Наглядной иллюстрацией различия юридической природы выборов и референдума может служить и тот факт, что на конец 1998 г. избирательные законы были приняты во всех субъектах Федерации, в то время как законы о референдуме в 19 регионах отсутствовали. И если механизм выборов стал привычной и воспроизводимой на регулярной основе приметой времени во всех регионах России, то в течение 1995-1998 гг. референдумы (не считая муниципальных) были проведены только в четырех субъектах Российской Федерации (Республика Мордовия, Костромская область, Московская область. Республика Бурятия). При этом по вполне понятным причинам объективного характера вряд ли можно предположить, даже в отдаленной перспективе, выравнивание данного соотношения вследствие чего нельзя механически проводить параллели между ними и связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства. Во-вторых, само избирательное законодательство и законодательство о референдумах непозволительно оценивать только под углом зрения одного, хотя и основополагающего, федерального законодательного акта. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что практически во всех субъектах Российской Федерации законодательное регулирование избирательных прав и права на участие в референдуме осуществляется на дифференцированной основе.

Суммируя изложенное, можно предложить следующее определение предмета российского избирательного права. Этот предмет представляет собой совокупность общественных отношений, опосредующих осуществление и защиту права граждан (в установленных законом случаях - иностранцев) избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также процедуру реализации этого права в процессе организации и проведения выборов и в межвыборный период. Такой взгляд на предмет избирательного права Российской Федерации идентифицирует его среди иных правовых образований, позволяет охватить рамками его содержания весь комплекс отношений, связанных с избирательными правами граждан, отражает его роль в обеспечении конституционного режима формирования представительных институтов публичной политической власти. Однако несомненно, что подходить к реформированию избирательных отношений необходимо максимально обдуманно и взвешенно, опираясь на выявленные эмпирическим путем тенденции демократического развертывания российской избирательной системы, избегая "революционных" скачков в развитии электорального законодательства.

Источники избирательного права закрепляют в своем содержании принципы избирательного права, под которыми понимаются основополагающие начала организации и проведения выборов. К числу таких принципов относится: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямые выборы, тайное голосование.

Принцип всеобщего избирательного права (ст. 4 ФЗ РФ от 12.06.2002г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ») означает, что каждый гражданин Российской Федерации, достигший определённого возраста, независимо от расовой, национальной принадлежности, пола, вероисповедания, образования, социального происхождения, имущественного положения и т.д. имеет право избирать (то есть пользуется активным избирательным правом) и быть избранным (пользуясь пассивным избирательным правом) в соответствующие органы государственной власти.

Законодательством установлен единый возрастной ценз для реализации гражданами своего активного избирательного права - 18 лет. Не могут избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Нормы избирательного права установили организационные и правовые гарантии реализации гражданами указанного принципа. К числу организационных гарантий относятся: четко регулируемый нормативно-правовыми актами порядок составления списков избирателей; возможность досрочного голосования избирателями, которые не будут находиться в день выборов в месте своего постоянного жительства; организация голосования по месту нахождения граждан, не имеющих возможность прибыть на участок для голосования по состоянию здоровья или другим уважительным причинам.

Осуществление принципа всеобщего избирательного права обеспечивается и мерами уголовно-правовой защиты. Норма Уголовного кодекса РФ устанавливает, что воспрепятствование путем насилия, обмана, угроз или подкупа реализации гражданином России своих избирательных прав наказывается в судебном порядке. Единый возрастной ценз определен и для осуществления гражданами Российской Федерации права быть избранными в представительные органы государственной власти - 21 год. Более высокий, по сравнению с правом избирать, возраст для кандидатов в депутаты установлен исходя из необходимости наличия определенного жизненного опыта и большей ответственности перед избирателями.

Нормативно-правовыми актами, регулирующими порядок подготовки и проведения выборов, установлены правила о несовместимости занятия определенных должностей и выполнения депутатских полномочий. Так, Конституция Российской Федерации (ст. 97) закрепляет положение, в соответствии с которым депутаты Государственной Думы не могут, находясь на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Эта же статья Конституции России, а в соответствии с ней и нормы избирательного законодательства установили, что депутат одного представительного органа власти не может быть депутатом иных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, Конституция Российской Федерации содержит дополнительное ограничение: одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Следует, однако, иметь в виду, что наличие запрета на совмещение государственной службы и выполнения депутатских обязанностей само по себе не является препятствием для выдвижения кандидатуры какого-либо государственного служащего на пост депутата. В соответствии с законом лица, у которых должность или занятия несовместимы с мандатом депутата, дают письменное обязательство о прекращении соответствующей деятельности в случае избрания депутатом. Неисполнение этого обязательства влечет за собой признание избрания соответствующих лиц недействительным.

Равное избирательное право (ст. 5 ФЗ РФ от 12.06.2002г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ») означает, что избиратель наравне с другими имеет только один голос и что избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Равенство голосов избирателей обеспечивается: обязательностью занесения фамилии избирателя только в один список - по месту постоянного жительства; выдачей избирательного бюллетеня по документу, удостоверяющему личность, росписью избирателя о получении избирательного бюллетеня.

Участие избирателей в выборах на равных основаниях осуществляется путем создания однотипных избирательных единиц (округов), для которых устанавливаются общие нормы представительства. Прямые выборы (ст. 6 ФЗ РФ от 12.06.2002г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»). Современное избирательное законодательство устанавливает: выборы депутатов являются прямыми. Это означает, что депутаты во все представительные органы государственной власти избираются гражданами непосредственно.

Тайное голосование (ст. 7 ФЗ РФ от 12.06.2002г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»). Этот принцип выражается в установлении законодательством такого способа голосования, когда волеизъявление избирателя происходит скрытно и результаты его голосования неизвестны другим лицам. Тайна голосования обеспечивается тем, что избирательные бюллетени не нумеруются и не содержат никаких пометок, которые позволили бы установить личность голосующего; в помещении для голосования оборудуются кабины для тайного голосования либо пригодные для тайного голосования комнаты. В этих кабинах или комнатах не допускается присутствие кого бы то ни было, кроме голосующего. Избиратель, не имеющий возможности самостоятельно заполнить бюллетени, вправе пригласить в кабину или комнату для тайного голосования любое лицо, кроме члена избирательной комиссии или наблюдателя. Нарушение принципа тайного голосования членами избирательных комиссий, должностными лицами государственных органов и общественных организаций влечет привлечение виновных к уголовной или административной ответственности.

1.2 Из истории избирательного права

Как известно, Российская империя формировалась в сложных условиях: огромная территория, соседство недружелюбных и воинственных кочевых племен и т. д. Этим была обусловлена тенденция к формированию сильной великокняжеской (позже - царской и императорской) власти, снижавшей роль демократических начал и не допускавшей ограничения власти монарха. Вместе с тем социальные традиции догосударственного периода исторического развития восточнославянских племен указывают на наличие и иной тенденции. По свидетельству византийского писателя П. Кесарийского (VI в.), славянские племена не управлялись одним человеком, но издревле жили в народоправстве, вся жизнь и узаконения у них были одинаковы.

Киевское государство по форме правления относится к типу раннефеодальной монархии. Это означает сохранение в составе, его органов государственной власти народного собрания (вече) В современной историко-правовой науке идут споры о распространенности веча и его роли в отдельных землях. Что касается его роли в Киевском государстве, то источники не позволяют, однозначно ответить на этот вопрос. Киевское государство вряд ли можно считать демократическим, располагающим системой, представительных органов. Чего нельзя сказать о Новгороде, в общественно-политическом развитии которого большую роль сыграло то, что он не испытал на себе в полной мере характерной для Руси княжеской власти. Это создало благоприятные возможности, для развития демократических форм управления, в том числе - и унаследованных от догосударственного периода развития. Одной из них и было новгородское вече.

Особую роль в формировании представительных органов власти русского централизованного государства играли Земские соборы. По своему характеру и роли это были чрезвычайные органы, к помощи которых цари и правящая верхушка прибегали только в крайних случаях, когда происходили ощутимые изменения общественного строя либо в таких изменениях ощущалась необходимость. Возникновение Земских соборов связано с потребностью преобразования России из примитивного централизованного государства в сословно-представительную монархию. Иными словами, целью созыва Иваном Грозным 27 февраля 1549 года первого Земского собора было ослабление власти бояр и усиление власти великого князя. Итогом работы первого Земского, собора стало предварительное одобрение содержания Судебника 1550 г. Земский собор в ноябре 1612 г. был созван для избрания царя. Его заседания были одними из самых продолжительных. Лишь 7 февраля 1613 г. после долгих прений состоялось избрание царем Михаила Федоровича Романова (1613-1645). На Земском соборе 1653 г. решался вопрос о приеме Украины в состав России.

Следующая попытка реформирования государственной власти и России принадлежит М.М. Сперанскому. Ею реформаторская деятельность пришлась уже на иную эпоху: Европа пережила буржуазно-демократические революции, в некоторых странах действовали конституции, в ряде государств монархия в той или иной мере оказалась ограничена. Россия же вступила в XIX в. с сохранившимися в неприкосновенности самодержавием, крепостничеством и такими порядками организации государственной власти, которые не отвечали внутренним потребностям социально-экономического развития и обуславливали ее отставание от передовых стран.

В основу деятельности Учредительного собрания было положено Положение о выборах в Учредительное собрание. Его разработка - заслуга Особого совещания, сформированного Временным правительством специально для этой цели. В состав Особого совещания помимо юристов-государствоведов (В.М. Гессен, С.А. Котляревский и др.), представителей Советов (Л.М. Брамсон, М.М. Добраницкий, Э.Э. Понтович, Н.С. Чхеидзе и др.) вошли представители всех политических партий: от левых октябристов (М.И. Арефьев) до большевиков (М.Ю. Козловский, затем - П.А. Красиков). Примерно половину состава Совещания составляли кадеты и члены других буржуазных партий. Подготовленное Особым совещанием Положение о выборах в Учредительное собрание разительно отличалось от законов о выборах в Государственную думу. В частности, был установлен возрастной ценз для избирателей - 20 лет, в то время как в Англии. США, Италии, Франции он равнялся 21 году, в Бельгии. Германии, Голландии. Испании - 25 годам. Избирательные права получили женщины. Избирательные права впервые в мире признавались за военнослужащими. Отменялись имущественный ценз, ценз оседлости и грамотности. Не было в Положении ограничений по принципу национальности и вероисповедания. Для избирателей нерусской национальности даже предусматривались дополнительные гарантии: возможность перевода избирательного бюллетеня на любой язык (ст. 60). В основу выборов был положен принцип пропорциональности, то есть принцип избрания депутатов по партийным спискам, в соответствии с процентом поданных за список голосов. Положение не предусматривало института отзыва депутатов.

Создание Государственной Думы, как законосовещательного органа в России признавалось необходимым уже давно. Земские соборы, Уложенная Комиссия Екатерины II, конституционные проекты XIX века - вот лишь некоторые вехи в предыстории российского парламентаризма. Лишь в самом начале ХХ века общественная ситуация в стране накалилась до такой степени, что стало ясно, что по-старому жить нельзя, нужны перемены. И в первую очередь перемены в государственном устройстве. Осенью 1905 г. в критической для самодержавия ситуации Николай II вынужден был пойти еще на одну уступку, и подписал 17 октября Манифест, которым на правительство возлагалась обязанность «даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов».

Манифест оказал воздействие на реформирование российского общества, по крайней мере, в трех направлениях: им положено начало пересмотру законодательных актов, регулирующих социально-политическое и национально-государственное устройство России; он стал правовой базой для образования легальных политических партий и начала преобразования государственно-церковных отношений. Одной из первоочередных задач после издания Манифеста стала необходимость разработки нового избирательного закона, внесения поправок и дополнений в законодательные акты, определяющие состав, порядок формирования и полномочия Государственной Думы и Государственного Совета и их соподчиненность. Изучить процесс его разработки и является целью данной работы.

В 1905 г., усилив военно-полицейский террор против революционного народа, царское правительство вместе с тем начало маневрировать. Результатом явилось решение о разработки избирательного закона. Для рассмотрения вопроса были созданы комиссии Шидловского и Коковцова, а 18 февраля появился Рескрипт от о разработке законопроекта совещательной Думы. Рескрипт Николая II от 18 февраля 1905 г. возложил на А. Г. Булыгина, сменившего П. Д. Святополк-Мирского на посту министра внутренних дел, “предварительные распоряжения по осуществлению государственных преобразований”: А. Г. Булыгин стал председателем Особого совещания по выработке проекта закона о Государственной думе и выборах в нее. Дума должна была стать представительным органом, принимающим участие в разработке и обсуждении законопроектов, “при непременном сохранении незыблемости основных законов империи”, т. е. самодержавия. В конце июля 1905 г. работа над проектом была завершена, а 6 августа 1905 г. появился манифест о созыве Думы.

В это время известные общественные и политические деятели активно включились в обсуждение проблемы. Например, активно выступал известный юрист Ф. Ф. Кокошкин, знавший, по словам современников, все конституции мира как свои пять пальцев. В либеральных кругах авторитет Кокошкина был настолько высок, что его единодушно избрали в состав Организационного бюро земских съездов, осуществлявшее руководство работой земско-городских съездов. По поручению Оргбюро на апрельском земском съезде 1905 г. Кокошкин выступил с программным докладом "Об основаниях желательной организации народного представительства в России", который летом был напечатан в газете "Русские ведомости", а в 1906 г. издан отдельной брошюрой. Исходная мысль доклада: "нормальная политическая жизнь государства должна быть основана не на борьбе классов, а на борьбе политических партий". В нем обстоятельно была доказана назревшая необходимость создания в России двухпалатного народного представительства с законодательными функциями. При этом Кокошкин выступил против имущественного или податного ценза, настаивал на введении всеобщего избирательного права. "Во всеобщем избирательном праве, - подчеркивал он, - кроется тот секрет могущества, который повелевает и господствует над людьми. Оно есть величайшая политическая сила новейших времен... Нужно привлечь весь народ к государственной жизни, войти на общий суд, чтобы узнать, что будет осуждено и что оправдано". По мнению докладчика, "без участия народных масс у нас невозможны никакие прочные реформы, невозможен переход от старого порядка к новому".

В августе 1905 года, когда революционные настроения захлестнули даже опору власти - Черноморский флот, росло забастовочное движение, правительство сделало первый шаг - министр внутренних дел А. Г. Булыгин подписал документ о созыве законосовещательного органа - Государственной Думы. Эта Дума рассматривалась исключительно как совещательное учреждение, по своему статусу - значительно ниже Государственного совета и правительства. Постановления Государственного совета с заключениями Думы (а в ряде случаев и без них) должны были представляться на окончательное утверждение монарха. Дума была поставлена в зависимое положение также по отношению к министрам. Избирательная система предусматривала косвенные выборы, разделение избирателей по сословным куриям и высокий имущественный ценз.

Правда, «Булыгинская дума» так и осталась на бумаге. Этот проект был сорван событиями осени 1905 года - всеобщей политической стачкой, когда обстановка в стране накалилась до предела. На это время приходится и вторая фаза реформ - высшее достижение в области конституционных ограничений царской власти. Речь идет о Манифесте 17 октября 1905 года и законодательных актах, изданных в его развитие в конце 1905 - начале 1906 гг.: законе об изменении положения о выборах в Государственную думу (от 11 декабря 1905г.); манифесте об изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы, а также о новом Учреждении Государственной думы (от 20 февраля 1906г.).

Манифест декларировал, «не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе, о мере возможности, соответствующей краткости оставшегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законному порядку…». Одной из первоочередных задач после издания Манифеста стала необходимость разработки нового избирательного закона, внесения поправок и дополнений в законодательные акты, определяющие состав, порядок формирования и полномочия Государственной Думы и Государственного Совета и их соподчиненность.

По окончании работы учредительного съезда кадетской партии, состоявшегося 12 - 18 октября 1905 г. в Москве, уже упоминавшийся Кокошкин вместе с Головиным и кн. Г. Е.Львовым был делегирован для участия в переговорах с премьер-министром С. Ю. Витте о формировании нового правительственного кабинета. В этих переговорах Кокошкину принадлежала ключевая роль. В принципе не отвергая с порога просьбу Витте о поддержке правительства либеральной оппозицией, члены делегации посчитали, однако, необходимым обусловить ее рядом предварительным условий. Правительство должно было немедленно осуществить следующие мероприятия: 1) реализовать в полном объеме положения Манифеста 17 октября; 2) созвать учредительное собрание на основе всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для выработки конституции; 3) дать политическую амнистию. "Все эти реформы, - заявили члены делегации, - неизбежны и лучше дать их сразу, чем идти к ним болезненным путем через видоизмененную Государственную думу". Отказ Витте удовлетворить требования кадетской делегации привел к срыву переговоров.

Работа по разработке закона была поручена образованной 28 октября специальной комиссии («Особое совещание») под председательством члена Государственного Совета графа Д. Сольского. С ноября 1905 г. по январь 1906 г. она провела десять заседаний, в которых особенно бурно обсуждался вопрос о привлечении в состав Государственного совета «выборного элемента» из наиболее «устойчивых по взглядам и направлениям слоев населения». Позиция главы кабинета министров С. Ю. Витте сводилась к следующему: «Точно так при обмене мыслей относительно политики министерства также не произошло никаких несогласий, впрочем, на этом предмете долго не останавливались, так как политика моего министерства определялась моим всеподданнейшим докладом, опубликованным одновременно с манифестом 17 октября. Относительно этой политики больше всего разговора вызвал вопрос о выборах в Государственную думу. Лица из общественных деятелей желали знать, какой политики я буду держаться относительно выборов в Думу, и здесь также у нас не вышло никаких разногласий». Вполне естественно, что речь зашла и о духовенстве. Большинство членов Комиссии поддерживало идею включения в состав Государственного Совета представителей от Православной церкви. Лишь очень немногие высказывали иное мнение. В частности, известный правовед, член Государственного Совета Н. С. Таганцев считал, что в разрешении этого вопроса следует исходить из «государственной», а не из политиканствующей» точки зрения. Многообразие вероисповеданий, присущих народам России, требовало учесть их интересы и обеспечить представительство в высших органах власти.

Подготовленные Комиссией Сольского проекты законов в феврале 1906 г. вынесены были на окончательное обсуждение Особого совещания в Царском Селе под председательством Николая II. Из воспоминаний Н.С. Таганцева явствует, что, когда зашел разговор о представительстве духовенства, то присутствующие - министры, члены Государственного Совета и иные высшие сановники были единодушны. Даже не возникала мысль, что наряду с представительством государственной Церкви может существовать, хотя бы в самом минимальном виде, представительство иных религий и церквей, признаваемых Основными законами Российской империи. Таким образом, не были учтены интересы тех миллионов российских подданных, которые согласно законам (ст.ст. 66, 67) «пользовались свободою веры», не говоря уже об игнорировании интересов «нетерпимых» государством «раскольников» и «сектантов». В итоге решено было допустить в Государственный Совет только представителей Русской церкви: три - от черного, и три - от белого духовенства. И так, были изданы Манифест 17 октября 1905 года и законодательных актах, изданных в его развитие в конце 1905 - начале 1906 гг.: законе об изменении положения о выборах в Государственную думу (от 11 декабря 1905г.); манифесте об изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы, а также о новом Учреждении Государственной думы (от 20 февраля 1906г.). Эти законодательные акты стали правовой основой Государственной думы.

Пересмотренное «Учреждение Государственной думы» по своей структуре и содержанию очень напоминает предшествующий проект данного документа. Статус Думы определяется аналогичным образом - как совещательного органа, создаваемого для «обсуждения законодательных предположений, восходящих к верховной самодержавной власти по силе основных законов» (ст. 1). В пересмотренном варианте документа отсутствует статья о праве Сената лишать депутатов Думы их звания или временно устранять их от участия в заседаниях. Члены Думы получают своеобразное право депутатской неприкосновенности и не могут быть подвергнуты лишению свободы без предварительного согласия Думы.

Наиболее острым был вопрос о характере выборов: сделать ли выборы общими, прямыми, равными и тайными, или остановиться на более осторожном варианте. Под влиянием революционной эйфории идея о всеобщих, равных, тайных, прямых выборах захватила российское общество, и ее сторонниками стали такие деятели, как Гучков, Шипов, и даже Бобринский. Однако в дальнейшем умеренные либералы, в отличие от кадетов, отказались от лозунга подобных выборов. В результате дебатов был сохранен сословно-куриальный принцип, заявленный еще в булыгинском проекте. Выборы становились многоступенчатыми. Всего создавалось четыре курии: землевладельческая, городская, крестьянская, рабочая. Один выборщик приходился на 90 тыс. рабочих, 30 тыс. крестьян, 4 тыс. горожан и 2 тыс. землевладельцев. Подобный выборный принцип давал очевидные преимущества состоятельным слоям населения, но с другой стороны, гарантировал присутствие в Думе действительных рабочих и крестьян, а не тех, кто лишь выступал от их имени. Общая численность Государственной думы определялась в 524 депутата. К весне Первая Государственная Дума России была избрана. Однако правящие круги были обеспокоены сомнениями: не превратиться ли эта Дума в Учредительное собрание.

Думе, наделенной учредительными функциями, предстояло: выработать и принять избирательный закон, основанный на всеобщем, прямом, равном и тайном голосовании 5 марта 1906 г. ЦК поручил Кокошкину, Муромцеву и А. Н. Максимову разработать проект избирательного закона. Это поручение было выполнено столь оперативно, что уже 8-9 апреля 1906 г. законопроект был заслушан и одобрен на заседании ЦК. Но чтобы не дать Думе возможность изменить существующий строй, за четыре дня до открытия I сессии, 23 апреля 1906 года царь подписал Основные законы Российской Империи. Это была фактически конституция, однако, поддерживающая самодержавие. Витте советовал сопоставить этот текст с конституциями Пруссии, Австрии, Японии, чтобы заимствовать оттуда «полезные консервативные элементы». Новые Основные законы устанавливали основные права граждан: неприкосновенность личности, свобода слова, печати, собраний и т. д.; была установлена также и структура законодательного органа страны. Государственный совет реорганизовался и принял форму верхней законодательной палаты, половина членов которой избиралась из различных групп населения, а другая половина назначалась царем. Нижней палатой российского представительного учреждения была Государственная Дума. Государственный совет и Государственная Дума были наделены правом законодательно инициативы. Таким образом, Россия превращалась в конституционную монархию.

Принимая во внимание ущербность получившегося избирательного законодательства, ограниченные права российского парламента и противоречия внутри либералов можно констатировать, что их сильные позиции в Думах не могли полностью компенсировать узость их массовой базы и относительную слабость их влияния в обществе в целом. Россия так и не стала парламентской страной, и влияние партий в парламенте здесь не имело такого значения, как в большинстве западных стран. За исключением периода 1906-1907гг. и 1915-1917гг. когда Дума выступала центром оппозиции царскому режиму, привлекала к себе широкое внимание и общественные симпатии, подавляющая часть населения России слабо интересовалась думской работой и, как правило, не возлагало на нее особых надежд.

Первая Дума, «Дума народного гнева», прорабоатла всего 72 дня и была распущена. Но Вторая Дума оказалась еще более «левой», и на первых порах это подчеркивала, не дав правому меньшинству ни одного места в президиуме. На левом фланге Думы сидела наиболее организованная фракция - социал-демократы. Это обеспокоило царизм, который видел выход в изменении избирательного закона. Причиной неудачи первых двух Дум всеми считался избирательный закон 11 декабря, и было предрешено его изменить.

В начале 1907 года власть твердой рукой наводила порядок. Смуты и волнения, сотрясавшие страну, прекратились, единичные эксцессы уже не представляли опасности. Столыпин проявлял желание сотрудничать с Думой, но там на встречу правительству шли только консерваторы и октябристы. Вопрос об осуждении террора сыграл важную роль в деятельности Второй Думы, по сути, явился причиной ее роспуска. Было мнение, что если Вторая дума, как и Первая, уклонится от осуждения террора, этим она себя уничтожит, тогда она уже не будет считаться государственным учреждением. Инициатором такого осуждения выступил Столыпин. Попытка вопрос снять, от него отмолчаться, только усиливала старания этого не допускать. Несколько раз вопрос откладывался и возобновлялся снова. Однако Дума отказалась от рассмотрения самостоятельного вопроса о терроре. Вследствие этого в Манифесте о роспуске Думы было указано: «Уклонившись от осуждения убийств и насилий, Дума не оказала в деле водворения нравственного порядка содействия правительству».

Как уже говорилось, причиной неудачи первых двух Дум всеми считался избирательный закон 11 декабря, и было предрешено его изменить. Этого нельзя было сделать, не нарушив конституции, т. е. не прибегнув к государственному перевороту. Задача Столыпина состояла в том, чтобы этот «переворот» был в самом Манифесте представлен как «переворот» и оправдывался только тем, чем все перевороты оправдываются - государственной необходимостью и невозможностью легальным путем выйти из положения, а не законным правом монарха. Текст этого Манифеста был написан лично Столыпиным.

Страна отнеслась к разгону Думы спокойно. Неудачный опыт кратковременного существования первых двух Дум обострил дискуссии в правящих кругах России о характере избираемого правительства и его нужности. Крайне правые деятели, борцы «за чистоту монархической идеи», вообще стали ратовать за ликвидацию подобного органа или, по крайней мере, за отсрочку его созыва на неопределенное время.Однако и П. А. Столыпин, занявший летом 1906 года пост главы правительства, и даже сам Николай II были противниками ликвидации народного представительства, понимая, что вернуться к прошлому нельзя. 3 июня 1907 года явилось важным рубежом, ознаменовавшим коррекцию некоторых властных механизмов и всей общественной атмосферы. Роспуск Второй думы, изменение избирательного закона и некоторое ограничение думских полномочий устранили тот разлад в политическом строе, который служил постоянным источником напряженности. Однако это означало не создание новой политической системы, а смену политического режима, то есть способа осуществления власти.

Третьеиюньский режим оказал существенное влияние на политическую систему. В целом радикализма у партийцев поубавилось. Это нашло отражение в работоспособной Третьей думе. Третья Государственная Дума Третья Государственная Дума стала первой, проработавшей весь положенный пятилетний срок. Она была созвана 1 ноября 1907 года, и ее состав оказался несравненно более консервативным, чем у предшественников. Численность депутатского корпуса была законодательно сокращена. Теперь было избрано только 442 депутатов: 146 получили правые, 155 - октябристы и близкие им группы, 108 - кадеты и сочувствующие, 13 - трудовики, 20 - социал-демократы. Роспуск Второй Думы завершил первую русскую революцию. При Третьей Думе начинается эпоха «конституционной монархии». Левая общественность часто глумилась над ней, над ее «угодливостью» и «раболепством». Поводы для законного негодования эта Дума давала не раз. Но именно одновременно с ней начался подъем России во всех отношениях. Переворот 3 июня достиг своей цели. Большинство первых двух Дум на новых выборах было разгромлено. «Оппозиции» в Третьей Думе было не больше 90 человек, считая и 54 кадета. Центром и самой многочисленной фракцией в думе стали октябристы. Появились и разнообразные правые, около 140 депутатов.

Однако и опасения, что новый избирательный закон при обнаружившихся новых настроениях вызовет к жизни реакционную Думу - Думу, которая окажется правее самого правительства, - не оправдались. Первая сессия Третьей Думы прошла в атмосфере спокойной работы, взаимопонимания с правительством. Отдельные попытки левых и кадетов разжечь конфликты по некоторым малозначительным поводам окончились неудачей, так как большинство не хотело конфронтации с властью. В жизни партий резко возросла роль думских фракций, в то время как внедумская работа свертывалась (раньше было наоборот). Создавшиеся в Думе так называемые два большинства обещали, казалось, свести фракции в стабильные и эффективные для парламентской деятельности коалиции. Но в итоге положительные изменения в партийной системе не стали глубокими и долговременными. Социалистические партии выжили и окрепли. Раскол в 1913 году думской фракции октябристов, а вскоре и фактически и самой партии подрывали позиции либералов в целом.

Современное российское избирательное право во многом заимствовала элементы из истории нашей страны, сложность его становления обусловлена трудностью перехода от социалистического режима к демократическому.

Глава II.

Избирательное право и институт народовластия

2.1 Источники современного российского избирательного права

Обращаясь к рассмотрению источников избирательного права, следует обратить особое внимание на различие в составе источников избирательного права в качестве института конституционного права и избирательного процесса, о котором говорится как о самостоятельной правовой отрасли. Отметим, что наличие собственных источников права является несомненным доказательством сформировавшейся отрасли права. Не подлежит сомнению роль Конституции РФ в качестве основного источника избирательного права. Данный институт - один из наиболее значимых институтов конституционного права России и представляет собой базовый элемент демократического строя современного России.

Конституция РФ в данном случае, во-первых, определяет конституционно-правовой статус выборов и референдума, указывая их в качестве высшего и непосредственного выражения народовластия, во-вторых, регулирует отношения, опосредующие природу права избирать и быть избранным, определяя основное содержание данного права (раскрывая через него право на участие в управлении государством) и ограничения для его осуществления, в-третьих, устанавливает основные принципы выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы ФС РФ. Непосредственно в Конституции Российской Федерации устанавливаются общие принципы разграничения предметов ведения Федерации и субъектов федерации в данной сфере правоотношений. При этом в ст. 71 закрепляется, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина - исключительное ведение Российской Федерации.

Нельзя не назвать в качестве источников избирательного права общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые отнесены к таковым непосредственно Конституцией РФ (ст. 15). Это, например, Всеобщая декларация прав человека, а также Международный пакт о гражданских и политических правах, в соответствии с которым "каждый гражданин без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений имеет право и возможность:

1) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

2) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей".

Данные нормы не просто являются частью российской правовой системы, но и зачастую восполняют пробелы в российском конституционном законодательстве. Так, Конституция РФ не содержит принцип всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, применительно к обеспечению избирательных прав граждан на выборах всех уровней. Данные положения закрепляются конституционными нормами лишь в отношении выборов Президента РФ, а также в федеральном законодательстве, что, как представляется, не соответствует уровню регулирования данных отношений. Таким образом, вышеприведенные принципы международного права логично имплементированы в конституционное право России и составляют конституционно-правовое регулирование в надлежащей иерархии норм сообразно уровню и важности регулируемых отношений.