Избирательное право и избирательная система в России

Среди международно-правовых актов, составляющих источники конституционно-правового института выборов следует также упомянуть Европейскую Хартию местного самоуправления, которая закрепляет основные принципы осуществления местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичной власти. Хартия устанавливает, в частности, что местное самоуправление осуществляется демократически избранными органами... советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Несомненно, к источникам избирательного права следует отнести основные принципы проведения выборов и референдумов в Российской Федерации, которые содержатся в федеральных конституционных законах и в федеральных законах. Их включение в состав норм конституционного права связано с большой важностью указанных положений, принципиальным, основополагающим их характером, стабильностью регулирования и непосредственным воздействием, что отличает именно конституционно-правовые нормы.

Источником избирательного права являются также договоры о разграничении полномочий, заключаемые между Российской Федерацией и субъектами Российской федерации. В связи с подписанием 31 марта 1992 г. федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации вопросы формирования высших представительных органов получили договорно-правовое оформление в виде субъектных квотных моделей избирательных взаимоотношений в рамках Российской Федерации.

Здесь среди источников избирательного права следует назвать конституции (уставы) субъектов Российской федерации, устанавливающие принципы осуществления избирательных прав граждан уже применительно к определенной избирательной системы, существующей в субъекте федерации и конкретизирующие содержание активного и пассивного избирательного права граждан, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Как уже говорилось, к источникам избирательного права мы относим и решения Конституционного Суда РФ. Акты Конституционного Суда не только развивают правовое содержание того или иного института, но и формируют правовое пространство, в котором должны действовать все участники избирательного процесса ... а также избирательное законодательство субъектов федерации через механизм конституционного правосудия.

Что касается источников избирательного процесса, то их состав и сила воздействия принципиально отличаются от вышеперечисленного круга источников избирательного права.

Так, Конституцию Российской Федерации следует рассматривать в качестве источника избирательного процесса исключительно как основополагающий акт, воздействующий на все сферы общественной жизни и являющийся источником практически всех отраслей права постольку, поскольку ее нормы распространяются на регулирование отношений предмета данных отраслей. Конституция выступает формой конституционного права, и если ее нормы могут быть распространены на какие-либо иные правовые отношения, то как бы мало не было их число, Конституция в целом будет являться формой этой отрасли права.

Поскольку предмет избирательного процесса составляют отношения, опосредующие порядок проведения выборов и референдума в Российской Федерации, к основным источником избирательного процесса следует все же относить:

* Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 года;

* Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 года;

* Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 года;

* Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

Нормами данных законов закладываются основы избирательной системы, порядок проведения выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы ФС РФ, выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами России.

Избирательное законодательство не содержит исчерпывающего перечня видов выборов в Российской Федерации и тем самым оставляет открытым вопрос о возможных масштабах использования рассматриваемого демократического института в конституцировании субъектов политической власти. Нельзя не согласиться с мнением ряда ученых о необходимости его распространения на формирование Конституционного Собрания. При этом, если нормы, определяющие основы формирования и деятельности Конституционного Собрания логично составят конституционно-правовой институт, то порядок и процедуры выборов его членов несомненно останутся в рамках избирательного процесса.

Следует отдельно рассмотреть воздействие норм избирательного права и процесса на отношения, возникающие при осуществлении местного самоуправления. Несмотря на то, что основные гарантии права граждан на избрание органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией Российской Федерации и названным законодательством, нельзя не учитывать конституционного положения о самостоятельности населения при осуществлении местного самоуправления и, в частности, при определении структуры органов местного самоуправления.

Помимо конституционного запрета на ограничение прав местного самоуправления следует учитывать природу данного института, который предполагает саморазвитие и самообеспечение механизмов, необходимых для осуществления муниципальной власти. В данном случае, нормы избирательного законодательства не должны препятствовать созданию на местном уровне условий для становления и развития собственных избирательных процедур и форм организации муниципальной власти.

Если нормы конституционно-правового уровня регулирования есть общая и непоколебимая основа для обеспечения избирательных прав граждан на выборах любого уровня, то нормы избирательного процесса должны быть существенным образом дифференцированы, поскольку их воздействие не может в одинаковой мере распространяться как на процесс формирования органов государственной власти, так и на муниципальные выборы. Таким образом, источники избирательного процесса более многослойны и разнообразны в отличие от источников избирательного права.

Важным источником избирательного процесса являются конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации. Ими определяются порядок назначения и проведения выборов органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Как правило, законодательство субъектов состоит из законов о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти, о выборах главы исполнительного органа государственной власти (губернатора, главы администрации, президента), о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и о выборах главы муниципального образования. В некоторых субъектах федерации приняты собственные избирательные кодексы, что, на наш взгляд, характеризует как нельзя лучше потребность в создании надлежащего избирательно-процессуального законодательства субъектов Российской Федерации на основе федеральных норм, регулирующих избирательный процесс. Возможно, в данном случае есть смысл воспользоваться опытом советского законодательного регулирования, когда на уровне Союза принимались Основы законодательства, а в республиках - собственные кодексы.

Следует также отметить, что среди источников избирательного процесса значительную часть занимает судебная практика (автор в целом разделяет высказываемую в литературе точку зрения о необходимости разделения понятий "судебный прецедент" и "судебная практика" как источников права, однако в рамках настоящей работы не видит необходимости вдаваться в рассмотрение данной проблемы, поэтому понятие судебная практика употребляется здесь как обобщающее).

Несомненно, необходимо отметить ведущую роль Конституционного Суда РФ в обеспечении эффективного правового регулирования отношений в сфере избирательного процесса. Здесь следует обратить особое внимание на наличие научной доктрины в качестве источника права, что наиболее наглядно усматривается в решениях Конституционного Суда и находит выражение в его правовых позициях по конкретным делам.

Не меньший вес в составе источников избирательного процесса занимают решения судов общей юрисдикции, которые формализуются в Обзорах судебной практики в определенной сфере правоотношений, в данном случае, в области реализации избирательных прав граждан.

В заключение необходимо подчеркнуть, что научные споры о терминологии и составе источников права в настоящее время ведутся очень активно и целостного подхода к упомянутой проблеме не существует. Представляется, что данное исследование на примере анализа источников избирательного права и процесса позволит в той или иной мере обозначить приемлемый вариант ее решения.

2.2 Избирательный процесс

Для реализации субъективного избирательного права граждан Российской Федерации необходимы определенные действия участников избирательного процесса: избирателей, избирательных объединений, избирательных комиссий, органов государственной власти.

Избирательный процесс включает в себя следующие основные стадии: назначение выборов, образование избирательных округов и избирательных участков, избирательных комиссий, составление списков избирателей, выдвижение кандидатов в депутаты и их регистрация, предвыборную агитацию, финансирование выборов, проведение голосования и установление результатов выборов.

Назначение выборов на федеральном уровне осуществляется разными органами: выборы Государственной Думы- Президентом Российской Федерации (п. «а» ст. 84 Конституции РФ), выборы же Президента РФ-Советом Федерации (н. «д». ст. 102 Конституции РФ). На региональном уровне - в субъектах Федерации - выборы депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также глав исполнительной власти назначаются представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов РФ.

Избирательные округа. В зависимости от численности представительного органа власти и типа избирательной системы происходит и образование избирательных округов.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Последние образуются органами местного самоуправления по согласованию с вышестоящими избирательными комиссиями из расчета не более 3000 избирателей с учетом местных и иных условий и с целью создания максимальных удобств для избирателей не позднее чем за 45 дней до дня выборов. Списки избирателей - это избирательные документы, определяющие круг граждан, обладающих активным избирательным правом и проживающих на территории конкретного избирательного участка. Список избирателей составляется участковой избирательной комиссией отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, представляемых по установленной форме органом, осуществляющим регистрацию и государственный учет населения, и главой местной администрации.

Для организации и проведения выборов представительных органов власти и местного самоуправления, а также высших должностных лиц государства и субъектов Федерации образуются избирательные комиссии. Они обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан. До выборов 1993 г. это были в основном органы общественного характера, деятельность большинства членов не носила постоянный характер. Ныне создается сеть избирательных комиссий субъектов Федерации во главе с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, действующих на постоянной основе. Полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий устанавливаются федеральными законами и законами (нормативными правовыми актами представительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.

Деятельность избирательных комиссий носит гласный и открытый характер, с широким участием в их работе кандидатов в депутаты, представителей избирательных объединений, средств массовой информации. Решения избирательных комиссий по вопросам их ведения носят обязательный характер для всех участников избирательного процесса, в том числе и для органов государственной власти и местного самоуправления. Решение избирательной комиссии, противоречащее федеральным законам или законам представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, либо принятое избирательной комиссией с превышением установленных полномочий, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией или судом.

Количественный состав избирательных комиссий в зависимости от их уровня колеблется от 7 до 15 членов.

Выдвижение кандидатов в представительные органы власти - одна из центральных стадий избирательного процесса, это этап, предопределяющий будущий состав депутатского корпуса. Новое избирательное законодательство внесло существенные моменты в процедуру выдвижения. Ныне право выдвижения кандидатов (или списков кандидатов) принадлежит избирательным объединениям и избирателям непосредственно, в том числе по месту работы и жительства.

В поддержку списка кандидатов, выдвинутых от избирательных объединений, собираются подписи избирателей в количестве, определяемом законами.

Выдвижение кандидатов непосредственно избирателями проводится путем сбора подписей под заявлением о выдвижении кандидата. Сбор подписей проводится по месту работы, в том числе в трудовых коллективах, и по месту жительства. Количество подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидата соответствующей избирательной комиссией, также устанавливается законами. Для регистрации кандидатом (списков кандидатов) необходимо наличие заявления от самих кандидатов об их согласии баллотироваться по данному избирательному округу; представления избирательных объединений, выдвинувших кандидатов, и установленное количество подписей избирателей в поддержку данного кандидата.

Законодатель определяет условия дополнительного выдвижения кандидатов и порядок обжалования в случаях отказа зарегистрировать кандидата (список кандидатов) соответствующей комиссией.

Кандидат в депутаты имеет ряд гарантий, обеспечивающих ему возможность эффективного участия в избирательном процессе: социально-экономических, организационных и юридических. Среди них - личная неприкосновенность кандидата в депутаты, право кандидата иметь определенное количество доверенных лиц, право бесплатного пользования на территории округа всеми видами общественного транспорта, кроме такси, а также право на неоплачиваемый отпуск на период предвыборной агитации.

Предвыборная агитация - это деятельность граждан РФ, общественных объединений, иных участников избирательного процесса по созданию и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании ЗА или ПРОТИВ того или иного кандидата, либо списка кандидатов.

Граждане, общественные объединения свободно, на равных условиях вправе в допускаемых формах и законными методами вести агитацию ЗА или ПРОТИВ избирательного объединения, кандидата.

Формами агитации являются средства массовой информации, предвыборные мероприятия (собрания и встречи с избирателями, публичные предвыборные дебаты и дискуссии, митинги, демонстрации, шествия), агитационные печатные материалы. Предвыборная агитация должна вестись с соблюдением строго установленных законом требований: соблюдение конституционных прав и свобод в сфере массовой информации; недопустимость использования служебного положения должностными лицами, журналистами и другими творческими работниками средств массовой информации, если указанные лица являются кандидатами либо доверенными лицами кандидатов; а также недопустимость злоупотребления свободной массовой информации, агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду, призывов к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, пропаганды войны.

Предвыборная агитация проводится со дня регистрации кандидатов и прекращается за день до выборов. В течение трех дней до дня выборов, включая день голосования, опубликование результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, не разрешается.

Следующим принципиальным моментом в избирательном процессе является организация финансирования выборов. Новое законодательство допускает использование, как государственного финансирования выборов, так и средств из негосударственных источников. Бюджетные средства используются непосредственно избирательными комиссиями, а определенная часть передается избирательным объединениям и кандидатам в депутаты. Избирательные объединения и кандидаты в депутаты вправе создавать собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации. Избирательные фонды могут создаваться из следующих источников: средств, выделенных в равных размерах избирательному объединению или кандидату на предвыборную агитацию соответствующей избирательной комиссией; собственных средств избирательного объединения или кандидата, кроме случаев, когда указанные средства имеют иностранные источники; средств, выделенных в равных размерах избирательным объединением; добровольных пожертвований физических и юридических лиц.

Законодательство четко определяет, что не допускаются добровольные пожертвования со стороны иностранных государств, организаций и граждан, российских юридических лиц с иностранным участием, международных организаций, а также государственных организаций и учреждений, предприятий с государственным участием и религиозных организаций. Соответствующая избирательная комиссия обязана периодически публиковать сведения о размерах и источниках образования избирательных фондов.

Одна из заключительных стадий избирательного процесса-голосование. Обычно оно проводится в один из выходных дней. Избирателю, который за 15 дней со дня голосования по тем или иным причинам будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прийти на избирательный участок, на котором он включен в список избирателей, предоставляется возможность проголосовать досрочно, путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении окружной или участковой избирательных комиссий, или возможность голосования по почте. При этом на соответствующую избирательную комиссию возлагается обязанность соблюсти тайну голосования, обеспечить сохранность избирательного бюллетеня и учет голоса избирателя при определении результатов голосования.

Принципиальное значение имеет закрепление в законодательстве итогов (результатов) выборов. В зависимости от типа избирательной системы - мажоритарной или пропорциональной - производится и установление результатов выборов. Для признания выборов состоявшимися законодатель установил кворум явки избирателей не менее 25 процентов зарегистрированных избирателей.

Избранным считается кандидат, получивший наибольшее число действительных голосов. При распределении депутатских мандатов на основе пропорционального представительства сначала подсчитывается сумма голосов, поданных за списки тех избирательных объединений, которые допускаются к распределению депутатских мандатов. Чтобы быть допущенным к данному распределению, необходимо получить не менее 5 процентов действительных голосов. Каждое избирательное объединение, за которое подано более 5 процентов действительных голосов, получает число депутатских мандатов пропорционально числу поданных за него голосов.

При этом устанавливается следующая методика распределения депутатских мандатов между избирательными объединениями. Подсчитывается общее число голосов, поданных за списки, преодолевшие пятипроцентный барьер. Эта сумма делится на мандаты, распределяемые по данному округу. Полученный результат есть избирательное частное (избирательная квота). Затем число голосов, поданных за каждое избирательное объединение, делится на указанное частное.

Полученная целая часть и есть число депутатских мандатов данного объединения. Если после этих действий остаются нераспределенные мандаты, то производится вторичное распределение, и оставшиеся мандаты передаются тем спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшая дробная часть (остаток) при произведенном выше делении. Избранными считаются кандидаты от первого помещенного в списке и далее в порядке их очередности. За нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации установлена административная и уголовная ответственность.

Глава III.

Избирательные споры: понятие, классификация и причины возникновения

По мере формирования в Российской Федерации демократических институтов представительной и исполнительной государственной власти избирательные комиссии и судебные органы страны накопили за последние годы уникальный опыт разрешения спорных, конфликтных ситуаций при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, глав исполнительной власти и представительных органов субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Становление демократической избирательной системы в стране сопровождается последовательным совершенствованием избирательного законодательства, особенно в аспекте защиты избирательных прав граждан, и постоянным расширением практики разрешения избирательных споров.

Избирательные споры - неизбежные, хотя и нежелательные спутники любой избирательной компании, поскольку в ходе подготовки и проведения выборов не могут не сталкиваться интересы активных участников избирательного процесса - политических партий и общественных движений, граждан, представителей властных структур и тех, кто стремится прийти им на смену. Здесь без противоречий, зачастую весьма острых, естественно, не обходится. В то же время значительное число обращений избирателей и их объединений в связи с подготовкой и проведением выборов свидетельствует не только о недостатках в работе избирательных комиссий различного уровня, но и о росте общественной, политической активности граждан России, повышении интереса к проводимым выборам и их результатам.

Фактически избирательные споры - это разногласия, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан при проведении избирательных компаний по выборам органов государственной власти и местного самоуправления, а также при проведении референдумов, которые разрешаются в административном или судебном порядке. Под избирательными правами граждан следует понимать гарантированное статьей 32 Конституции РФ право граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Так, российские граждане имеют право участвовать в референдуме, избирать и быть избранными в исполнительные и законодательные органы государственной власти Российской Федерации (ее субъектов) и в органы местного самоуправления, а именно: участвовать в выдвижении кандидатов (их списков), наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования, определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях.

Под избирательной компанией понимается период со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти (местного самоуправления) о назначении выборов до дня официального обнародования их результатов. В этот период назначается дата проведения выборов, определяются границы избирательных округов и участков, которые доводятся до сведения избирателей путем опубликования, осуществляются подготовительные мероприятия: регистрация инициативных групп, выдвигающих кандидатов, и фактов самовыдвижения, сбор подписей, регистрация кандидатов, заручившихся необходимой поддержкой, составление и выверка списков избирателей, предвыборная агитация и т.д. Кроме того, проводится голосование, в том числе досрочное, подводятся и официально публикуются итоги прошедших выборов.

Анализ действующего законодательства и практики его применения позволяет заключить, что избирательные споры - это споры по поводу применения избирательного законодательства, возникающие в ходе референдума либо при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, которые разрешаются избирательными комиссиями различных уровней либо в судебных инстанциях.

Избирательные споры можно классифицировать по нескольким основаниям. Главные из них - уровень проводимых выборов, предмет спора, оспаривающая сторона, порядок разрешения и причина возникновения спора. При классификации по первому из названных оснований можно выделить федеральный, региональный и муниципальный уровни проведения выборов, на каждом из которых избирательные споры имеют специфические особенности. Кроме того, следует отметить, что на каждом из названных уровней могут проводиться очередные (внеочередные), повторные и дополнительные выборы, придающие возникающим избирательным спорам особую специфику.

Группировка избирательных споров в зависимости от уровня проводимых выборов будет выглядеть примерно следующим образом:

Федеральный уровень проводимых выборов: избирательные споры, связанные с выборами Президента Российской Федерации; избирательные споры, связанные с выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Региональный уровень проводимых выборов: избирательные споры, связанные с выборами главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; Избирательные споры, связанные с выборами депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Муниципальный уровень проводимых выборов: избирательные споры, связанные с выборами должностных лиц органов местного самоуправления; избирательные споры, связанные с выборами представительных органов местного самоуправления.

Локальный уровень проводимых выборов: избирательные споры, связанные с выборами исполнительных органов территориального общественного самоуправления; избирательные споры, связанные с выборами представительных органов территориального общественного самоуправления.

Большое разнообразие возникающих во время выборов конфликтных ситуаций делает затруднительным перечисление всех их оснований. Приведу наиболее характерные предметы возникавших избирательных споров: назначение выборов; ненадлежащее формирование избирательных округов и участков; неправомерно включение (невключение) в списки избирателей; неправомерное формирование избирательных комиссий; отказ общественному объединению в праве на участие в выборах в качестве избирательного; о выдвижении кандидатов в депутаты и на выборные должности; нарушение порядка сбора подписей; отказ в регистрации кандидата; неправомерное использование возможностей СМИ; неправомерное использование служебного положения; безальтернативные выборы; нарушение правил ведения предвыборной агитации; нарушение порядка финансирования выборов; отмена решения о регистрации кандидата; нарушение правил подсчета голосов; нарушение порядка и процедур голосования (в том числе досрочного); перенос дня голосования; неправильное установление итогов выборов; признание выборов недействительными или несостоявшимися; повторное голосование, повторные выборы; отзыв выборного должностного лица, отзыв депутата; нарушения, связанные с проведением референдума.

Оспаривающей стороной могут быть нормоучредительные участники избирательного процесса, его инициаторы или организаторы, избиратели, кандидаты на выборные должности, их представители, наблюдатели, в том числе международные и т.д.

Чаще других стороной в избирательном споре становятся граждане, которые по той или иной причине не зарегистрированы в качестве кандидатов, а также кандидаты, проигравшие на выборах. В зависимости от уровня проводящихся выборов и предмета спора, заинтересованная сторона обычно сама выбирает порядок его разрешения, т.е. административный или судебный. Остановимся подробней на судебном порядке разрешения избирательных споров:

- разрешение споров Конституционным Судом Российской Федерации; Конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации.

- разрешение споров Верховным Судом Российской Федерации; Судом субъекта Российской Федерации; городским (районным) судом.

- разрешение споров Судебной палатой по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.

Причины возникновения избирательных споров весьма разнообразны, однако основная из них - нарушение избирательных прав граждан. В то же время ввиду отсутствия в Конституции РФ «избирательных» норм имеются пробелы в федеральных и региональных законах о выборах и референдумах. Неурегулированность в законодательстве отдельных избирательных действий зачастую заставляет избирательные комиссии принимать решения, нарушающие избирательные права граждан и обжалуемые в административном либо в судебном порядке. К таким пробелам в действующем избирательном законодательстве относятся Неурегулированность правового статуса сборщика подписей избирателей в поддержку кандидата, неопределенность института выборочной проверки подписных листов, неполный перечень полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателя, недостаточно надежные рычаги для пресечения использования кандидатами служебного положения в целях избрания, нецелевого расходования средств из избирательных фондов и т.д.

К наиболее характерным, типичным причинам возникновения избирательных споров относятся: несовершенство избирательного законодательства; несоответствие регионального избирательного законодательства федеральному; неоптимальное применение избирательного законодательства избирательными комиссиями разных уровней; нарушение избирательного законодательства избирателями, инициативными группами, избирательными объединениями и блоками; неправильное толкование норм избирательного законодательства членами избирательных комиссий с правом решающего голоса; нарушение требований избирательного законодательства органами исполнительной и законодательной власти; нарушение требований избирательного законодательства средствами массовой информации и их работниками; нарушение требований избирательного законодательства кандидатами на выборные должности, их представителями, доверенными лицами, наблюдателями и членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса; неоднозначное толкование норм избирательного законодательства судебными органами («пестрая» судебная практика разрешения избирательных споров).

Указанные причины избирательных споров проявляются на всех стадиях избирательного процесса с учетом особенностей правоотношений, складывающихся на каждой стадии.

Основной причиной возникновения избирательных споров является, с одной стороны, недостаточно высокий уровень правовой культуры избирателей - прямых участников избирательного процесса, отсутствие у них глубоких познаний и навыков применения современного избирательного законодательства, а с другой - несовершенство последнего как на федеральном, так и на региональном уровнях, наличие в нем пробелов, противоречий, коллизий.

«Несовершенство избирательного законодательства до сих пор остается одной из главных причин возникновения конфликтных ситуаций, связанных с нарушением конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти или местного самоуправления. Именно такие споры были предметом рассмотрения в ходе наиболее громких и запомнившихся судебных процессов в Конституционном и Верховном судах Российской Федерации».1

Целый ряд избирательных споров возник вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения органами, организациями и должностными лицами своих обязанностей в рамках избирательных правоотношений, в частности, из-за ошибок в деятельности окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий, вызванных как низким уровнем их юридической подготовки, так и отсутствием практических навыков оптимального разрешения конфликтных ситуаций. Однако нельзя не отметить, что отдельные кандидаты и их сторонники стремятся использовать любой повод для создания конфликтной ситуации, чтобы повысить к себе внимание рядовых избирателей, прямым или косвенным способом втянуть избирательные комиссии в споры, чтобы в случае неизбрания использовать этот «аргумент» для оспаривания результатов выборов.

Конечно, следует учитывать то, что указанные причины возникновения избирательных споров взаимообусловлены, переплетены, усугубляют и обостряют друг друга. В то же время в избирательном процессе осуществление прав и полномочий граждан и организаций неразрывно связано с конкретными обязанностями, недобросовестность при исполнении которых со стороны кого-либо из участников избирательных Появились новые редакции следующих «старых избирательных» федеральных законов:

· Федеральный конституционный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

· Федеральный конституционный закон о выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации;

· Федеральный конституционный закон о выборах Президента Российской Федерации;

· Федеральный конституционный закон о референдуме в Российской Федерации.

Проекты этих базовых федеральных законов о выборах базируются на старой, изжившей себя концепции, - концепции «честной избирательной комиссии». Они предоставляют избирателю только так называемое ограниченное активное избирательное право, которое дает возможность гражданину России участвовать в соответствующих «международным демократическим стандартам» выборах и свободно голосовать, но при этом избиратель лишен права контролировать правильность учета выбранного им варианта голосования в процессе установления общего итога тайного голосования. Это право в соответствии с выше перечисленными законами избиратель делегирует (доверяет) избирательным комиссиям различного уровня (от участковой избирательной комиссии до Центральной Избирательной Комиссии). 10 января 2003 года вступил в действие новый Федеральный закон: «О государственной автоматизированной системе РФ «Выборы». Первая версия ГАС «Выборы» была принята в эксплуатацию еще в 1995 году.

Этот закон основан на новой, для российского избирательного права концепции - «честной технической системы». По замыслу авторов закона эта концепция должна вызывать доверие избирателя, потому что она якобы честная и беспристрастная. Авторы и сторонники этого закона, восторженно перечисляя достоинства автоматизированной системы ГАС «Выборы», дополнительно оснащенной сканерами избирательных бюллетеней, скромно умалчивают о многочисленных проблемах, возникающих при ее внедрении в практику российских выборов. Непонятно кто спроектировал и изготовил эту систему? Кто и какое программное обеспечение в нее заложил?

Внедрение ГАС «Выборы» вместе с техническими средствами для голосования на территории всей страны потребует огромных материальных и финансовых затрат. Затрат не только на создание, но и на эксплуатацию, в том числе и затраты на поиск перед каждыми выборами возможных аппаратных и программных «закладок», предназначенных для фальсификации итогов голосования. Процедура поиска «закладок» является весьма сложной, трудоемкой и требует наличия квалифицированного персонала и специфического уникального, очень дорогостоящего оборудования. Такого оборудования и таких специалистов нет в системе Центральной Избирательной Комиссии РФ. Еще совсем недавно для решения этой проблемы использовались оборудование и специалисты одной из спецслужб Российской Федерации - Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации. (Указом Президента РФ от 11 марта 2003 года ФАПСИ передано в состав Федеральной Службы Безопасности Российской Федерации.) ФАПСИ осуществляло контроль и защиту каналов связи ГАС «Выборы» от несанкционированного доступа. Но её беспристрастность вызывала очень большие сомнения, учитывая, что в качестве одного из кандидатов на всех выборах всегда участвовали кандидат или партия, поддерживаемая исполнительной властью. Только очень наивные люди могли полагать, что, имея потенциальную возможность контролировать ход голосования и корректировать итоги голосования, спецслужбы этой возможностью не пользовались или не могли воспользоваться в будущем. В настоящее время по утверждению председателя ЦИК РФ А.А. Вешнякова «даже ФАПСИ не имеет доступа к нашей (ГАС «Выборы») изолированной системе. Федеральное агентство лишь сертифицирует ее защиту. Оно выступает только в роли консультанта». Сегодня физическую и программную защиту информационно-коммуникационной сети ГАС «Выборы» и ее модернизацию осуществляет на «конкурсной» основе одна из коммерческих организаций г. Москвы. Но лицензию этой коммерческой организации выдает ФАПСИ. Оно же выдает сертификат соответствия, то есть передает методики: программно-аппаратной защиты сети, поиска программных и аппаратных «закладок» и передает часть уникального оборудования для выполнения этих специфических задач. Занимаясь разработкой, эксплуатацией и поиском программно-аппаратных закладок в ГАС «Выборы» эта коммерческая организация фактически будет полностью контролировать ход любого голосования, иметь возможность раскрывать анонимность голосования и при желании корректировать их итоги. Например, искажать итоги голосования в пользу «своих» партий, «своих» депутатов, «своего» Президента, проводить с помощью референдумов «свои» законы и т.д. Будет ли большинство избирателей считать такие контролируемые коммерческой организацией выборы легитимными? Маловероятно. Для защиты ГАС «Выборы» придется Центризбиркому России фактически создать в своей структуре подразделения, аналогичные соответствующим подразделениям ФАПСИ.

В федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 74 пункт 3 записано : «при использовании в соответствии с законом ГАС «Выборы» (или отдельных ее технических средств) ... соответствующая избирательная комиссия образует группу ....для контроля за использованием ГАС «Выборы» или отдельных ее технических средств.» Как группа из 5-10 человек (состоящая, например, из одних юристов) может контролировать компьютерную информационно-коммуникационную систему, состоящую из десятка тысяч компьютеров, сотен тысяч программно-управляемых единиц коммуникационного оборудования, систем спутниковой связи, сотен тысяч километров линий связи и так далее? У специалистов в области защиты информационно-коммуникационных сетей эта фраза, кроме улыбки ничего не вызывает.

Принятие этих пяти базовых законов позволяет несколько улучшить избирательное законодательство России. Но в целом избирательная система еще очень далека от совершенства. Прежде всего, неверно определена основная концепция выборов. По-прежнему во главу угла ставится идея проведения свободных выборов. Не проведение свободных выборов и честное установление итогов голосования, а просто проведение свободных выборов. Как говорят - почувствуйте разницу. Избиратель проголосовал и свободен. Итоги голосования ему объявят дяди и тети из Центризбиркома и других избирательных комиссий различного уровня. Для того чтобы убедить избирателей, что подведение итогов голосования осуществляется честно, создают институт отечественных и зарубежных наблюдателей. Используются суперсовременные «высокие технологии»: электронная цифровая подпись, криптографическая и антивирусная защита информации, программно-аппаратные средства защиты от массированных атак хакеров, защита от несанкционированного доступа, адаптивные системы диагностики средств защиты, биометрические компьютерные системы идентификации избирателя с элементами искусственного интеллекта и т.д. Разрабатывают и используют для голосования компьютеризированные технические системы. Например, ГАС «Выборы» в сочетании со сканерами избирательных бюллетеней. В сознание российского избирателя усиленно внедряется рекламный слоган «Центризбирком - все по-честному». Но почему - то, почти каждые выборы заканчиваются скандалами, связанными то с итогом подсчета голосов, то с численностью зарегистрированных и принявших участие в выборах избирателей, то с досрочным голосованием и так далее. И приходится Избирательным Комиссиям РФ практически после каждых выборов долго, пространно-многословно и малоубедительно доказывать избирателю, что выборы проходили честно. Несмотря на громкие заявления, что избирательная система России является одной из лучших в мире и предложение передать странам ОБСЕ мифическую «новую концепцию выборных технологий», избирательная система России серьезно «больна» и требует не косметического ремонта, а серьезной реконструкции.

Кроме того, базовый комплект федеральных избирательных законов обошел стороной целый ряд проблем, постоянно возникающих в ходе проведения выборов в России. Среди них можно отметить следующие:

Проблема миграционного голосования (проблема двойного счета). «Двойной счет» - это первичное включение избирателя в списки для голосования по месту его постоянного или преимущественного проживания, и вторичное включение избирателя в списки по месту временного пребывания. Без решения этой проблемы всегда будет нарушаться основной принцип демократического голосования: один человек - один голос. Например, сейчас в России десятки, а может и сотни тысяч сотрудников многочисленных силовых ведомств имеют два или более документа удостоверяющих личность (иногда на разные фамилии), по которым они на законных основаниях имеют возможность голосовать несколько раз в разных местах. Проблема двойного счета характерна для таких категорий избирателей, как военнослужащие, студенты, моряки, рыбаки, граждане, находящихся в больницах, санаториях, других лечебно-профилактических учреждениях, вынужденные переселенцы и лица, содержащиеся в следственных изоляторах временного содержания т.д. Эта проблема не может быть решена в рамках концепций, предложенных в этих избирательных законах и изложенных в них технологий голосования. Для ее решения необходимо либо ввести принципиально новый вид паспорта гражданина России, либо специальную книжку избирателя, которая существует в целом ряде стран и обязательно в масштабах всей страны (региона - на региональных выборах) вести учет всех избирателей, имеющих право голоса и принимавших участие в голосовании. Во многих странах мира такая система учета избирателей (населения) носит название «государственный регистр». Внедрение такой системы, которая в России может носить название «государственного реестра», позволит избирательным комиссиям контролировать общую численность избирателей страны (региона и т.д.) и решить проблемы миграционного голосования (проблему двойного счета) и проблему «мертвых душ».

Одним из аспектов проблемы миграционного голосования является проблема голосования граждан России, проживающих в дальнем и ближнем зарубежье. Российское избирательное законодательство наделяет всю эту категорию граждан активным избирательным правом. Что касается сотрудников дипломатических и иных заграничных представительств РФ, лиц, находящихся там, в служебной командировке, на учебе или постоянно работающих в зарубежных фирмах по контрактам, заключенным с российскими фирмами, и членов их семей, то это наверное правильно. Но в тоже время в различных зарубежных странах постоянно проживает несколько миллионов человек, имеющих российское гражданство, но покинувших пределы нашей страны пять, десять, а то и двадцать пять лет назад. Причем, некоторые лица из этой категории граждан имеют двойное, тройное и т.д. гражданство. Эта категория избирателей налоги в России не платит, инвестиции в экономику России не вкладывает, годами не посещает свою Родину - мать и может судить о фактическом положении дел в стране, пользуясь только информацией, публикуемой в печатных и электронных средствах массовой информации, но имеет право голосовать. Причем, самое удивительное, что голоса этих избирателей, поданные в избирательных участках, открываемых в различных загранпредставительствах, плюсуются к голосам, поданным в избирательных участках Москвы. А потом все удивляются, почему это Москва голосует совсем не так, как вся Россия? Голосует не Москва, голосует Москва плюс вся зарубежная диаспора России. В базовых федеральных законах, посвященных избирательному праву России вообще не регламентируется процедура голосования лиц, имеющих российское гражданство и находящихся в момент голосования за рубежом. С учетом компактного расположения некоторых государств в Европе один человек на вполне законных основаниях может за один день успеть проголосовать 3-4 раза, что нарушает принцип равенства избирателей. Мировая практика избирательного права вводит ценз для этой категории избирателей, заключающейся либо в наличии инвестиций (недвижимости) в Россию, либо уплате налогов в России, либо при условии проживания в стране не менее одного месяца в год.

Проблема лишения граждан избирательных прав и свободного голосования. Статья 32 Конституции РФ специально оговаривает возможность лишения граждан избирательных прав. Конкретно речь идет о лишении избирательных прав двух категорий граждан: признанных недееспособными и осужденных к лишению свободы по приговору суда. Причем, одной медицинской справки о психическом заболевании для решения избирательных прав недостаточно - для этого необходимо решение суда. Считается, что норма, записанная в статье 32 Конституции, является необходимой и достаточной, а устанавливать и конкретизировать законами и другими актами механизм лишения граждан избирательных прав неправомерно. По данным Министерства юстиции в России каждый год более двух миллионов человек проходят через следственные изоляторы. Граждане, голосующие во время выборов в стенах следственных изоляторов, находятся под давлением и контролем администрации этих учреждений. Поэтому выборы там никак не могут быть признаны свободными.

С очень большой натяжкой можно назвать свободным голосование в воинских частях. Особенно это касается солдат срочной службы. Поэтому в избирательном законодательстве многих стран военнослужащие (прежде всего срочной службы) лишены активного избирательного права. В России около миллиона человек каждый год находятся в местах лишения свободы и несколько миллионов признаны недееспособными. Возникает вопрос, где хранятся миллионы паспортов этой категории граждан, кто имеет к ним доступ, если паспорта уничтожаются, то где, кем, и когда, контролируют ли этот процесс избирательные комиссии? Можно предположить, что сотрудники Министерства юстиции, Министерства здравоохранения, Министерства труда и социального развития и других ведомств, имея доступ к паспортам этой категории граждан в сговоре с отдельными членами избирательных комиссий, могут вполне легально голосовать за этих «избирателей». Точно так же можно использовать паспорта этой категории граждан в сговоре с их попечителями. Аналогичная проблема может возникать с паспортами умерших граждан.

Из-за того, что избирательное законодательство России четко не регламентирует процедуру лишения граждан избирательных прав по стране может «гулять» несколько миллионов голосов своего рода фиктивных, мифических избирателей. Эти неучтенные миллионы голосов не просто административный ресурс, это козырной туз в рукаве у власти. При желании она может в любой удобный момент вбросить его на «стол», где идет подсчет итогов голосования. Пока этого туза власть держит в своем рукаве или передает его тому, кто ей симпатичен, но в любой момент этот «козырь» может перейти в руки олигархов, мафиозных структур или радикальных элементов.

Проблема нарушения тайны голосования. Хотя в законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 7 декларируется, что «голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого- либо контроля за волеизъявлением гражданина», на практике при желании всегда можно организовать процедуру выдачи бюллетеней таким образом, что анонимность избирателя не будет гарантироваться. Из-за того, что процедура тайного голосования в законах о выборах детально не описана, анонимность голосования может быть нарушена как в случае использования классической технологии голосования (бумажный бюллетень плюс ящик для сбора бюллетеней), так и в случае использования технических средств для подсчета голосов, в том числе программно технических комплексов обработки бюллетеней. Например, сканеров избирательных бюллетеней. В самом простейшем случае избирательные бюллетени могут быть пронумерованы невидимыми «симпатическими» чернилами, сложены в стопку по порядку номеров и выданы избирателю после регистрации с отметкой в отдельном списке: кому какой номер бюллетеня выдан. Аналогично, при использовании сканеров избирательных бюллетеней может быть установлена миниатюрная фото- или видеокамера, которая во время загрузки избирательного бюллетеня на вход устройства для автоматического голосования будет осуществлять фото- или видео- съемку избирателей с последующим достоверным раскрытием анонимности голосования. На практике, применяемые на выборах в России технологии тайное голосование не позволяют гражданину выразить свою волю конфиденциально, без опасения каких-либо преследований за свой выбор.

Проблема абсентеизма (низкой явки избирателей). Как активное, так и пассивное избирательное право реализуется гражданами абсолютно добровольно. В отличие от ряда других государств (Австрия, Австралия и другие), в России нет обязательного голосования. Это обстоятельство, а также политическая апатия избирателей рождает явление абсентеизма, то есть массовое неучастие избирателей в выборах. Это ставит государство и политически активных граждан в трудное положение, ибо придает результатам выборов внешне менее демократический характер. Из-за массовой неявки избирателей к урнам для голосования неоднократно срывались выборы в законодательные органы субъектов Российской Федерации. Это вынуждает власти снижать норму явки избирателей, ибо в условиях отсутствия дискриминации ничто не мешает гражданам выразить свое отношение к существующей власти и добиться замены ее представителей. При всей бесполезности такой формы протеста неявка на выборы - показатель низкой политической культуры и активности граждан, она усиливает политическую нестабильность в обществе, ослабляет и деформирует связь государства с народом.