Механизмы защиты прав ребенка в международном праве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механизмы защиты прав ребенка в международном праве

Выполнил курсант I учебной группы

II курса очного обучения (5 лет)

рядовой милиции

Попов Георгий Владимирович

Научный руководитель

старший преподаватель кафедры иностранных языков

Матвеева Галина Васильевна

Консультант

к.ю.н., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин полковник милиции Широбоков Сергей Анатольевич

Пермь 2007

Содержание

Введение

Глава 1. Общие международно-правовые вопросы защиты прав детей

§ 1. Понятие механизма защиты прав ребенка в международном праве

§ 2. Принципы международной защиты прав ребенка

Глава 2. Международно-правовые имплементационные механизмы

§ 1. Универсальные контрольные механизмы

1.1 Контрольные органы и процедуры, учрежденные в соответствии с Уставом ООН

1.2 Конвенционные контрольные органы по правам человека

1.3. Комитет по правам ребенка

§ 2. Национальные органы по защите прав детей

§ 3. Совершенствование механизмов защиты прав ребенка

Заключение

Список литературы

Введение

В результате проводимых в конце 90-х годов в России социально-экономических реформ общественное положение детей оказалось неблагополучным, а сами дети - незащищенными: имеют место высокая смертность, низкая рождаемость, рост числа разводов, увеличение числа рожденных вне брака детей. Продолжает расти число детей, оставшихся без попечения родителей. В 2001 г. их насчитывалось 685,1 тыс. человек. В 2001 г. у родителей, лишенных родительских прав, было отобрано 6,4 тыс. детей, что на 6,2% больше, чем в 2000 г., и на 21,1% больше, чем в 1999 г Областное родительское собрание по правам детей: методические рекомендации. Пермь, 2003. С. 3.. Ситуация в сфере семьи, связанная с постоянным ухудшением материального положения, алкоголизмом, наркоманией, детской безнадзорностью и беспризорностью, ростом посягательств на права детей, еще в 2000 году на государственном уровне реально рассматривалась как угроза национальной безопасности России Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 "О концепции национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N2. Ст. 170..

Поэтому защита прав ребенка в России относится к числу актуальных проблем начала XXI века, интерес к которой в правовой науке достаточно высок. Ситуация обязывает перейти от лозунгов, адресованных всем и каждому, как физическим, так и юридическим лицам, к более четким по смыслу и содержанию правовым предписаниям, способным при необходимости на деле помочь ребенку в сфере защиты его прав и законных интересов.

Государство в лице своих органов должно создать для каждого ребенка такие условия, при которых он будет иметь возможность устанавливать, приобретать и реализовывать свои права. Тем более что Конвенция ООН "О правах ребенка" 1989 года Конвенция принята и открыта для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20.10.1989 г. Вступила в силу 2.09.1990 г. Ратифицирована ВС СССР 13 июля 1990 г. Вступила в силу для СССР 15.09.1990 г.См.: Права человека: сборник международных документов. Варшава, 2001 содержит следующее положение: "Государства-участники уважают и обеспечивают все права, предусмотренные настоящей Конвенцией за каждым ребенком" (п. 1 ст. 2) См.: Права человека: сборник международных документов. Варшава, 2001. Озабоченность по поводу воплощения прав ребенка в действительность, проявленная на международном уровне, понятна, ибо мировое сообщество обеспокоено состоянием будущих поколений, их способностью на должном уровне поддерживать жизнь человека.

Причем речь идет о широкой гамме социальных и правовых средств, условий и способов, совокупность которых и является механизмом защиты прав ребенка Садовникова М.Н. Механизмы защиты прав несовершеннолетних // Правовое образование: организация внеурочной работы. Региональный опыт / Сб. материалов. М., 2002. С. 133.. Толковые словари характеризуют термин "механизм" как "систему, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности" Ожегов С.И. Словарь русского языка. Изд. 12-е, стереотип. / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1978. С. 321.. Надо полагать, что механизм состоит из системы элементов, функционирование каждого из которых вовлекает в работу другого; а суть работы механизма выражается в том, что отдельно взятый его элемент приводит в действие другой, который "тянет" за собой целый ряд элементов. В таком понимании механизм защиты прав ребенка в России несовершенен в силу многих причин.

Хотя на уровне государств создано огромное количество органов и организаций, которые действуют как в самом государстве, так и на межправительственном уровне; реальность еще раз проявляется в сложности имплементации прав ребенка даже в рамках одного государства.

Все звенья госаппарата и местного самоуправления как-то не удается замкнуть в одну цепочку и распределить между ними компетенцию в соответствии с ветвями и уровнями власти, исключив одновременно дублирование и параллелизм в работе Горобец В.Д. Права и свободы гражданина под охраной государства (рецензия работы В. Н. Бутылина "Государственно-правовой механизм охраны конституционных прав и свобод граждан"). М., 2001. - 177 с.) // Журнал российского права. 2002. N 9. С. 166.. Систематизация и оптимизация законодательной базы, а также унифицирование принципов международного права в данной сфере с учетом специфики каждого региона, несомненно, имеет немаловажное значение.

Следует отметить, что степень научной разработанности данной сферы достаточно высока. Можно выделить труды некоторых российских и зарубежных ученых: М.В. Немытиной, В.Н. Карташова, Л. Л. Крутикова, Т.Д.Матвеевой, В. Д. Горобец, В.В. Бутнева, А.С. Мордовец, Е.А. Курноскина, О.М. Старовойтова, Ю.Ф. Моргуна, В.И. Абрамова, А.М. Нечаевой.

Однако ряд вопросов связанных с механизмом реализации норм международного права регламентирующих правовую защиту несовершеннолетних по прежнему нуждается в совершенствовании.

Целью нашей работы является комплексное изучение международного механизма защиты прав ребенка, выявлении проблем эффективности механизма международного контроля в области защиты прав детей.

Для достижения поставленной цели в рамках исследования мы попытаемся решить следующие задачи: дать определение понятия «механизма защиты прав детей»; охарактеризовать проблемы и тенденции развития современного международного законодательства о защите прав ребенка и механизме его реализации в деятельности международных правозащитных организаций.

законодательство право ребенок конвенционный

Глава 1. Общие международно-правовые вопросы защиты прав детей

§ 1. Понятие механизма защиты прав ребенка в международном праве

В юридической литературе категория "механизм" рассматривается с различных точек зрения: "механизм правового регулирования", "механизм правотворчества", "юридический механизм управления", "механизм формирования правового государства" и т.д. Наше внимание привлекают такие термины, используемые в научном обороте, как "государственно-правовой механизм охраны основных прав и свобод граждан", "механизм защиты субъективного права и законного интереса", "механизм социально-юридической защиты прав человека", "механизм правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина".

В. Д. Горобец определяет государственно-правовой механизм охраны основных прав и свобод граждан как "систему конституционно-правовых норм, структуру государственных органов, разнообразные политико-правовые, социально-экономические и социально-психологические факторы, формы и методы, способы, условия и средства осуществления правовых норм в соответствии с установленными процедурами и принципами" Горобец В.Д. Права и свободы гражданина под охраной государства. М., 2001. - 177 с.) // Журнал российского права. 2002. N 9. С. 166..

Механизм защиты субъективного права и законного интереса, по мнению В. В. Бутнева, представляет собой "взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается восстановление нарушенных субъективных прав, защита охраняемых законом интересов, разрешение правовых споров и устранение иных препятствий в реализации субъективных прав" Бутнев В.В. Механизм судебной защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов // Юридические записки Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова / Под ред. В.Н. Карташова, Л. Л. Крутикова, В.В. Бутнева. Ярославль, 2000. Вып. 4. С. 75..

"Механизм социально-юридической защиты прав человека, - пишет А. С. Мордовец, - это определенная система средств и факторов, обеспечивающих необходимые условия уважения всех прав и основных свобод человека, вытекающих из достоинства, присущего человеческой личности, и являющихся существенными для ее свободного и полного развития. Главная цель функционирования механизма - это защита субъективных прав человека и гражданина. В задачи механизма входит охрана, защита и восстановление нарушенных прав, формирование общей и правовой культуры населения" Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина / Под ред. Н. И. Матузова. Саратов, 1996. С. 85..

Под механизмом правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина Е. А. Курноскин понимает "систему правовых средств и способов, направленную на реализацию, охрану и защиту субъективных прав и свобод" Курноскин Е.А. Государственно-правовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук (12.00.02). СПб., 2000. С. 7.. А государственно-правовое обеспечение, по его мнению, есть "правомерная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных организаций и граждан по созданию оптимальных условий для реального осуществления прав и свобод человека и гражданина". Там же. С. 7-8.

Несмотря на кажущееся сходство используемых в данных определениях терминов "охрана", "защита" и "обеспечение", мы различаем их, видя в защите момент охраны, соотношение их как части и целого. Охрана прав осуществляется постоянно, защита же - при их нарушении.

Охрана - это установление общего правового режима, т.е. законодательное закрепление прав и деятельность специальных органов по защите прав в случае их нарушения. Защита - это те меры, которые предпринимаются в случаях, когда права нарушены или оспорены. Охрана - создание условий для реализации прав. Защита - противодействие незаконным нарушением и ограничениям прав, предупреждение этих нарушений и ограничений, а также возмещение причиненного вреда. Охрана реализуется с помощью регулятивных и охранительных правовых норм. Защита же - с помощью охранительных юридических норм.

Мы понимаем под охраной совокупность законодательных актов и систему государственных, муниципальных, общественных мероприятий, направленных на создание условий для реализации субъективных прав. А под защитой - комплексную систему мер, применяемых для обеспечения реализации субъективных прав, включающую судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и другие средства и мероприятия, а также самозащиту гражданских прав. Охрана - явление субстанциональное, институциональное. Защита - функциональное, инструментальное.

Охрана и защита, а также гарантии как принятые на себя государством обязанности создавать необходимые условия для обеспечения реализации прав есть способы обеспечения субъективных прав. Поэтому в нашем понимании обеспечение есть итог, результат, следствие охраны, защиты и гарантий, делающих вполне возможной, действительной, реально выполнимой фактическую реализацию субъективных прав.

В свете данных рассуждений под механизмом защиты прав ребенка следует понимать систему социальных и правовых средств, применяемых для обеспечения реализации его прав. Другими словами, речь идет о системе средств социальной и правовой защиты прав ребенка.

Социальная защита - это система гарантированных государством экономических, организационных, правовых мер, обеспечивающих гражданам условия для преодоления трудной жизненной ситуации См.: Блантер С. В. Право социального обеспечения Юнита-1. - М., 2003. С. 15.. Понятие "социальная защита" значительно шире понятия "правовая защита", т.к. последнее входит в категорию первого, поскольку "юридические средства - часть социальной системы регулирования и воздействия на общественные отношения, в том числе в вопросах охраны и защиты личности" Мордовец А. С. Указ. соч. С. 85..

Социальные институты в сфере обеспечения прав человека выполняют жизненно важные функции:

а) создание эффективных контрольных механизмов и процедур восстановления нарушенных прав;

б) совершенствование правовой базы по регулированию и защите прав и свобод человека на международном и национальном уровнях;

в) собирание и распространение информации по вопросам прав человека;

г) правовая помощь парламентариям и юристам, занимающимся проблемами прав человека;

д) рассмотрение жалоб о нарушениях прав человека, подготовка рекомендаций по восстановлению;

е) создание базовых структур поощрения и защиты прав меньшинств и других социально уязвимых групп общества (детей, беженцев, вынужденных переселенцев и т.д.);

ж) просвещение общественности, содействие распространению знаний о правах и свободах Мордовец А. С. Указ. соч. С. 91 - 92..

Содержание и формы реализации названных функций в сфере прав человека тем объемнее и разнообразнее, чем демократичнее общество, в котором находится личность, чем более психологически подготовлены власть и должностные лица к восприятию самой концепции прав человека, а следовательно, и к соблюдению законности.

Понятие "правовая защита личности" ("защита прав и свобод человека и гражданина") прочно вошло в широкий научный оборот только в прошедшее десятилетие. Это произошло в результате крушения тоталитарного государства и провозглашения Российской Федерации демократическим и правовым государством См.: Конституция Российской Федерации 1993 г. Ст. 1., в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их защита - обязанностью государства См.: Там же. Ст. 2..

Возвращаясь к терминам "механизм защиты прав ребенка", "механизм правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина", "механизм социально-юридической защиты прав человека", "механизм защиты субъективного права и законного интереса", "государственно-правовой механизм охраны основных прав и свобод гражданина", следует отметить, что авторы при раскрытии их смысла и наполнении их структурными элементами используют различные юридические категории: структура права на защиту, структура механизма правового обеспечения, система средств правового обеспечения, способы правового обеспечения, юридические процедуры защиты прав граждан, виды и формы защиты прав граждан, уровни защиты прав, ступени защиты прав несовершеннолетних, субъекты социальной и правовой защиты прав несовершеннолетних.

Каждая из этих точек зрения по-своему интересна и заслуживает внимания. Защита субъективного права и законного интереса производится в определенных формах. "Имея в виду защиту права в материально-правовом смысле, - пишет В. В. Кулапов, - под формой защиты прав следует понимать характер его защиты. Во втором, процессуально-правовом, смысле, форма защиты права представляет собой порядок осуществления соответствующей деятельности тем или иным субъектом" Кулапов В.В. Указ. соч. С. 117..

Следует отметить, что исторически достаточно отчетливо прослеживается тенденция увеличения количества форм защиты прав и законных интересов с одновременным повышением доступности этих форм для граждан. Однако такая тенденция вряд ли может безоговорочно восприниматься как положительная. Так, представляется, не лишены смысла рассуждения некоторых авторов о целесообразности ограничения количества органов, уполномоченных государством защищать права ребенка, во избежание еще большего развития уже существующих проблем нехватки адекватного финансирования, дублирования как компетенции, так и неопределенности ответственности См.: Кравчук Н. В. Порядок защиты прав ребенка http://www.mhg.ru/publications/17CFDC5 // 30 апреля 2004 г..

§ 2. Принципы международной защиты прав ребенка

Институт международной защиты прав ребенка основывается на тех же принципиальных правовых положениях, что и в целом отрасль "права человека". Данный институт включает в себя как основные принципы прав человека, так и специальные принципы, регулирующие исключительно правовое положение ребенка.

К основным принципам права прав человека относятся принцип уважения прав и свобод человека, принцип недискриминации и равенства, принцип универсальности прав человека, принцип равноправия и самоопределения народов и наций См.: Павлова Л. В., Зыбайло А. И. Указ. соч. С. 43--44; Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 2000. С. 479--480..

Кроме основных, данный институт регулируется и специальными принципами международной защиты прав ребенка. Представляется обоснованным выделить следующие принципы прав ребенка.

Принцип недопустимости дискриминации является одним из основных принципов прав человека. Применительно к правам ребенка принцип наиболее полно раскрыт в ст. 2(1) Конвенции «о правах ребенка».

Принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка предусматривает, что во всех случаях, когда действия государственных органов или частных лиц затрагивают интересы детей, первоочередное внимание должно уделяться соблюдению интересов ребенка. Впервые этот принцип упоминается в Декларации прав ребенка 1959 г., позднее он был отражен и в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. Декларация 1986 г. о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, также содержит этот принцип в ст.5.

Однако представляется, что эти документы явились лишь основой формирования данного принципа, так как одни из них носили рекомендательный характер (как, например, Декларация прав ребенка 1959 г.), целью же других являлась защита не собственно прав ребенка, а прав других социальных групп (женщин).

Принцип свободного выражения ребенком своих собственных взглядов означает, что каждый ребенок имеет право свободно формулировать собственные взгляды и высказывать свое мнение по всем вопросам, затрагивающим его жизнь. Родители, власти, общественные организации обязаны учитывать эти взгляды с учетом уровня зрелости и возраста ребенка. В качестве принципа эта норма нашла свое выражение в статье 12(1) Конвенции о правах ребенка. Это право тесно связано с правом ребенка свободно выражать свое мнение (ст. 13). На региональном уровне данный принцип отражен в Африканской хартии прав и благополучия ребенка 1990 г. (ст. 4(2), 7); в Хартии Европейского союза об основных правах 2000 г. (ст. 24(1))

Вышеуказанные принципы были подтверждены на Всемирной конференции по правам человека 1993 г. (пар. 21) Права человека: Сб. международно-правовых документов. Мн., 1999. С. 45., и в Декларации "Мир, пригодный для жизни детей" 2002 г. (пар. 7) Доклад Специального комитета полного состава по положению детей. Генеральная Ассамблея. Офиц. отчеты. 27-я специальная сессия. Доп. 3 (A/S-27/19/Rev.1)..

Принцип соблюдения (обеспечения) права ребенка на выживание и здоровое развитие устанавливает, что государства не только должны гарантировать ребенку право на жизнь, но и предпринимать позитивные шаги по поддержанию и продлению жизни ребенка и его полноценному физическому и духовному развитию. Этот принцип впервые появился в ст. 6(2) Конвенции о правах ребенка. Позднее был подтвержден Всемирной декларацией об обеспечении выживания, защиты и развития детей и Планом действий по осуществлению этой Декларации, принятыми на Всемирной встрече на высшем уровне в интересах детей в 1990 г. Африканская хартия прав и благополучия ребенка также закрепила данный принцип в статье 4(2). Принцип соблюдения права ребенка на выживание и здоровое развитие может рассматриваться как платформа для экономических, социальных и культурных прав ребенка.

Принцип особой защиты и охраны детей. Среди источников данного принципа следует выделить Декларацию прав ребенка 1924 г., Всеобщую декларацию прав человека, Пакты о правах человека 1966 г., Декларацию прав ребенка 1959 г. Конвенцию о правах ребенка.

Вышеуказанные специальные принципы, представляется, являются правовой основой, на которой базируются конкретные нормы по защите прав детей.

Таким образом, можно сделать вывод, что институт международной защиты прав ребенка представляет собой совокупность международно-правовых принципов и норм, определяющих права и свободы детей, устанавливающих обязательства государств по обеспечению и практическому претворению в жизнь (реализации) этих прав и свобод, а также международные механизмы контроля за выполнением государствами своих международных обязательств.

Глава 2.Международно-правовые имплементационные механизмы

§ 1. Универсальные контрольные механизмы

Большинство международных контрольных органов и процедур по правам человека действует в рамках Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений (МОТ, ВОЗ, ЮНЕСКО).

В зависимости от юридической природы они подразделяются на внедоговорные контрольные механизмы, созданные на основе Устава ООН, и конвенционные контрольные органы, создание которых предусмотрено международными соглашениями по правам человека. К первой группе относят шесть главных органов ООН, функциональные комиссии Экономического и Социального совета и подкомиссии, учрежденные этими комиссиями, а также тематические и специальные процедуры по расследованию нарушений прав человека и процедуры по расследованию нарушений прав человека в отдельных странах. Вторая группа представлена следующими органами: Комитетом по правам человека, Комитетом по ликвидации расовой дискриминации, Комитетом по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитетом против пыток, Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам, Комитетом по правам ребенка. Основное отличие между этими двумя группами заключается в их компетенции: компетенция конвенционных органов распространяется только на те государства, которые ратифицировали соответствующее международное соглашение, в то время как внедоговорные контрольные механизмы и процедуры применяются ко всем государствам -- участникам ООН, вне зависимости от ратификации ими той или иной конвенции.

В данной части будут рассмотрены только те контрольные механизмы, которые имеют прямое или косвенное отношение к имплементации прав ребенка.

1.1 Контрольные органы и процедуры, учрежденные в соответствие с Уставом ООН

Из шести главных органов ООН наибольшее отношение к вопросу о контроле за правами ребенка имеют Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности и Экономический и Социальный совет.

Генеральная Ассамблея выполняет несколько функций в отношении прав человека. Она организует исследования и делает рекомендации в целях "…содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии" (ст. 13, п. 1b, Устава ООН). Так, она регулярно обозначает темы, которые заслуживают особого внимания. Например, в 1979 г. Генеральная Ассамблея провозгласила Международный год ребенка; 19--21 сентября 2001 г. Генеральная Ассамблея провела специальную сессию, посвященную правам ребенка, в ходе которой она собиралась проверить исполнение решений Всемирного саммита по правам ребенка, прошедшего в 1990 г. Генеральная Ассамблея принимает по вопросам прав человека резолюции (декларации) и утверждает договоры. Генеральная Ассамблея создает различные вспомогательные органы, например ЮНИСЕФ (ст. 22 Устава ООН), назначает специальных докладчиков в сфере защиты прав ребенка (в частности, Специальный докладчик по изучению прав ребенка в период вооруженных конфликтов).

Деятельность Совета Безопасности имеет большое значение в отношении защиты детей в период вооруженных конфликтов, так как он уполномочен предпринимать действия по поддержанию международного мира и безопасности (ст. 24 Устава ООН). Совет Безопасности на основе главы VII Устава ООН может и должен принимать меры для ликвидации нарушений прав человека. Решения Совета Безопасности о применении санкций для пресечения преступных нарушений прав человека обязательны для всех членов ООН.

В последние годы Совет Безопасности принимает резолюции, непосредственно касающиеся защиты детей в ситуациях вооруженных конфликтов. Так, в августе 1999 г. Совет Безопасности принял резолюцию 1261, касающуюся осуждения прямого выбора детей в качестве непосредственной цели в ситуациях вооруженного конфликта, включая их вербовку и использование в качестве солдат (S/1999/911, 25 августа 1999 г.); в резолюции 1314 от 11 августа 2000 г. Совет Безопасности, вновь подчеркнув необходимость соблюдать фундаментальные права детей как в период вооруженных конфликтов, так и в мирное время, призвал государства-члены подписать и ратифицировать Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах и принятый Генеральной Ассамблеей 25 мая 2000 г. (S/1999/1314, 11 августа 2000 г.).

Экономический и Социальный совет может "делать рекомендации в целях поощрения уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех" (ст. 62, п. 2, Устава ООН). По вопросам, входящим в его компетенцию, ЭКОСОС может подготавливать для представления Генеральной Ассамблее проекты резолюций и конвенций, созывать международные конференции по вопросам прав человека (ст. 62, пп. 3, 4, Устава ООН). В соответствии со статьей 68 Устава ООН ЭКОСОС может создавать комиссии "в экономической и социальной областях и по поощрению прав человека". В соответствии с этой статьей ЭКОСОС создал Комиссию по правам человека и Комиссию по положению женщин, работа которых связана с вопросами, относящимися к правам человека, и соответственно к правам ребенка.

Комиссия по правам человека состоит из 53 представителей государств членов ООН. В свою очередь Комиссия создала Подкомиссию по содействию и защите прав человека (до 1999 г. она называлась Подкомиссией по предотвращению дискриминации и защите меньшинств). Данные органы готовят исследования по правам человека, разрабатывают проекты международных договоров (например, проекты Конвенции по правам ребенка и двух дополнительных протоколов к ней были подготовлены Комиссией по правам человека). Кроме подготовки международных договоров Комиссия также создает специальные механизмы по мониторингу за соблюдением прав человека: тематические процедуры и процедуры по расследованию нарушений прав человека в отдельных странах (процедуры по странам) (иногда тематические мандаты и мандаты по странам учреждаются Подкомиссией по содействию и защите прав человека или Генеральным секретарем ООН). В рамках тематических процедур расследуется какой-либо определенный тип нарушений прав человека по всему миру (например, расовая дискриминация, применение пыток и т. д.). Процедуры по странам предполагают для расследования нарушений прав человека в какой-либо определенной стране. Все специальные докладчики и рабочие группы обязаны представлять ежегодный отчет о своей работе учредившим их органам See: Child rights advocacy project: mechanisms of monitoring. The manual. London: Save the Children. http://www.oneworld.org/scf/msr/ Page: thematic mandates..

Непосредственно детей касаются две тематических процедуры: Специальный докладчик по вопросам продажи детей, детской проституции и детской порнографии и Специальный представитель Генерального секретаря по вопросу о влиянии вооруженного конфликта на детей (он отчитывается непосредственно перед Генеральным секретарем). Другие тематические процедуры в большей или меньшей степени рассматривают вопросы о правах ребенка в контексте специальных вопросов по правам человека. See: Ibidem. Это говорит о том, что правам ребенка уделяется внимание практически во всех тематических процедурах, связанных с вопросами защиты прав человека.

Что касается процедур, созданных для изучения нарушений прав человека в отдельных странах, то в отчетах специальных докладчиков или представителей практически всегда содержится информация о нарушениях прав ребенка в той или иной стране.

Подкомиссия по содействию и защите прав человека также рассматривает вопросы, связанные с защитой прав ребенка. В 1975 г. она создала Рабочую группу по рабству (переименованную в 1987 г. в Рабочую группу по современным формам рабства), которая сейчас главным образом сфокусировала свое внимание на вопросе о торговле детьми.

Комиссия по правам человека и Подкомиссия по содействию и защите прав человека могут также рассматривать жалобы на нарушения прав человека на основе "процедуры 1235" и "процедуры 1503", утвержденных резолюциями ЭКОСОС № 1235 и № 1503.

Применительно к правам ребенка "процедура 1503" может использоваться для ликвидации или уменьшения систематических и массовых нарушений прав ребенка в какой-либо стране (например, "процедура 1503", использовавшаяся в отношении Ирака, установила факты постоянной практики нарушений различных прав ребенка в этой стране (1988--1989 гг., 44-я и 45-я сессии Комиссии по правам человека). В июне 2000 г. ЭКОСОС своей резолюцией 2000/3 утвердил поправки к "процедуре 1503" (при этом название процедуры осталось прежним, E/RES/2000/3, 16 июня 2000 г.).

Под эгидой ООН действует ряд организаций, которые также занимаются мониторингом и имплементацией прав ребенка, оказывают техническую помощь государствам в этой сфере: Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ).

Верховный комиссар ООН по делам беженцев непосредственно рассматривает вопросы, связанные с детьми-беженцами. В этом контексте Верховный комиссар признает право детей на специальную помощь, в частности через публикацию руководств по защите и заботе о детях-беженцах. Верховный комиссар по правам человека координирует все программы Организации в области прав человека, обеспечивает тесное сотрудничество между различными органами ООН и договорными контрольными механизмами в целях повышения эффективности их деятельности и избежания дублирования в их работе..

Организацией, которая занимается исключительно детскими проблемами, является Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), созданный в 1946 г. Начиная с 1986 г. он активно участвовал в разработке и последующем принятии Конвенции о правах ребенка. Согласно статье 45(а) Конвенции ЮНИСЕФ проводит технические консультации и оказывает помощь государствам в имплементации Конвенции, которые обращаются с просьбой об этом в Комитет по правам ребенка. По просьбе Комитета он может представлять заключение экспертов и доклады об имплементации Конвенции. С помощью своих представительств в странах ЮНИСЕФ осуществляет мониторинг за национальными программами развития и поддержки детей и их прав, за имплементацией положений Конвенции на национальном уровне.

1.2 Конвенционные контрольные органы по правам человека

Действующая в настоящее время система конвенционных органов по правам человека состоит из шести комитетов: Комитета по правам человека; Комитета по расовой дискриминации; Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин; Комитета по экономическим, социальным и культурным правам; Комитета против пыток; Комитета по правам ребенка. Все комитеты состоят из экспертов, действующих в соответствии с юрисдикцией и полномочиями комитета и обладающих признанной компетенцией в области прав человека.

Процедуры контроля, используемые этими органами, осуществляются в следующих формах: 1) изучение докладов государств, ратифицировавших международные соглашения по правам человека; 2) рассмотрение жалоб государств на государства и индивидуальных жалоб по поводу нарушения положений соответствующих конвенций.

Все комитеты имеют право исследовать доклады государств-участников соответствующих международных договоров. Для этого государства через определенные периоды времени должны представлять доклады о принятых ими мерах по имплементации прав, закрепленных в этих договорах, и о прогрессе, достигнутом в этой области. На основе изучения этих докладов комитеты высказывают государствам-участникам конкретные рекомендации. Для содействия государствам в подготовке своих сообщений большинство комитетов издают руководства по написанию докладов и "общие комментарии", которые толкуют те или иные положения соответствующего договора.

В отличие от изучения докладов государств только три комитета обладают компетенцией рассматривать жалобы: Комитет по правам человека, Комитет по расовой дискриминации и Комитет против пыток (после вступления в силу Дополнительного протокола к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин правом рассматривать индивидуальные жалобы будет наделен Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин). Эти комитеты могут рассматривать межгосударственные жалобы о нарушениях обязательств по соответствующему договору (ст. 41 Пакта о гражданских и политических правах, ст. 11 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, ст. 21 Конвенции против пыток), а также индивидуальные жалобы (ст. 1 Дополнительного протокола I к Пакту о гражданских и политических правах, ст. 14 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, ст. 22 Конвенции против пыток). Однако эта функция комитетов действительна лишь в случае специального признания этих статей государством -- участником соответствующего соглашения.

1.3 Комитет по правам ребенка

Конвенция о правах ребенка предусматривает создание механизма контроля за выполнением государствами-участниками положений Конвенции. В соответствии со статьей 43(1) Конвенции учреждается Комитет по правам ребенка "в целях рассмотрения прогресса, достигнутого государствами-участниками в выполнении обязательств, принятых в соответствии с Конвенцией".

Комитет состоит из 10 экспертов. Каждый эксперт должен обладать высокими нравственными качествами и быть компетентным в области, охватываемой данной Конвенцией. Члены Комитета избираются тайным голосованием из числа внесенных в список лиц, выдвинутых государствами-участниками. Каждое государство может выдвинуть одно лицо из числа своих граждан. Члены Комитета избираются на четырехлетний срок. Они имеют право быть переизбранными в случае повторного выдвижения их кандидатур (ст. 43(2, 3, 6)). Комитет один раз в два года через Экономический и Социальный совет представляет Генеральной Ассамблее ООН доклады о своей деятельности (ст. 44(5)).

Согласно статье 43(8) Комитет устанавливает свои собственные правила процедуры. На своей 1-й сессии (30 сентября--18 октября 1991 г.) Комитет выработал и принял Предварительные правила процедуры, касающиеся порядка его деятельности См.: Доклад Комитета по правам ребенка. Док. ООН А/47/41. Приложение IV // Генеральная Ассамблея: Официальные отчеты. Сессия 47. Нью-Йорк, 1993.. В них, в частности, было предусмотрено создание Предсессионной рабочей группы (п. 63 Правил процедуры Комитета по правам ребенка). Предсессионная рабочая группа проводит свои заседания в течение одной недели сразу по окончании каждой регулярной сессии Комитета. Ее главная задача -- подготовка предварительного обзора докладов государств на следующую сессию Комитета, рассмотрение вопросов о технической помощи и международном сотрудничестве.

В Конвенции запланировано, что Комитет будет проводить одну ежегодную сессию (ст. 43(10)). Однако, в связи с быстрой ратификацией Конвенции государствами, Комитет в своих Правилах процедуры одобрил проведение двух ежегодных сессий (п. 2 Правил процедуры), а затем во время своей 5-й сессии (10--28 января 1994 г.) принял решение об увеличении своих ежегодных сессий до трех UN Committee on the Rights of the Child. Report on the Fifth Session. UN Doc. CRC/C/24 (1994).. Кроме очередных сессий Комитет может собираться на специальные сессии (п. 3 Правил процедуры).

Имплементационный механизм Комитета по правам ребенка состоит из рассмотрения докладов государств -- участников Конвенции и вынесения заключительных рекомендаций по этим докладам. Данная процедура дополняется координированием международного сотрудничества через оказание технического содействия и помощи государствам.

Комитет может предлагать Генеральному секретарю ООН проводить расследования по отдельным вопросам, касающимся прав ребенка (ст. 45(с)) CRC/C/16. Rec. 1.. Преимуществом этой функции Комитета является возможность установления фактов нарушения прав ребенка гораздо быстрее, чем через посредство представленных государствами докладов.

На сессиях кроме рассмотрения докладов государств-участников один день Комитет посвящает общим тематическим дискуссиям по какой-либо конкретной статье Конвенции или связанному с ней вопросу (п. 75 Правил процедуры). Такие дискуссии предусматривают выступления представителей правительственных и неправительственных организаций. Кроме этого, Комитет может использовать эти дискуссии в качестве основы для выработки своих Общих комментариев к отдельным статьям Конвенции (п. 73 Правил процедуры). На настоящий момент Комитет дал комментарии к статье 29(1) Конвенции, касающиеся целей образования See: 26th session of the Committee on the Right of the Child. 8--26 January 2001. 08/02/2001. CRC General comment 1. Article 29(1): The Aims of Education. Unedited version..

Комитет также ввел в практику своей деятельности так называемые неофициальные совещания, проводимые в различных регионах мира (что также является нововведением в системе конвенционных контрольных органов по правам человека). Целью данных совещаний является распространение знаний о Конвенции на региональном уровне, а также изучение членами Комитета ситуаций с правами детей на местах UN Doc. CRC/C/10. Para. 34; UN Doc. CRC/C/SR.29. Para. 7..

Деятельность Комитета по правам ребенка ведется по следующим направлениям: 1) изучение докладов государств и вынесение заключительных замечаний; 2) координирование международного сотрудничества для оказания технического содействия государствам; 3) выработка Общих комментариев к Конвенции; 4) проведение исследований по вопросам, касающимся прав ребенка (тематические дискуссии, предложения Генеральному секретарю ООН о проведении исследований, неофициальные региональные совещания).

Комитет оказал влияние на дальнейшее развитие конвенционных контрольных механизмов путем введения следующих новшеств: привлек международные неправительственные организации к активному участию в имплементации прав ребенка; качественно усовершенствовал функцию оказания технического содействия государствам; ввел в практику проведение неофициальных региональных совещаний; установил более тесные отношения между международными и национальными контрольными системами.

§ 2. Национальные органы по защите прав детей

Во время разработки Конвенции о правах ребенка международные неправительственные организации предложили закрепить в ней обязанности государств по поддержке национальных механизмов по имплементации данной Конвенции, но данное предложение не получило достаточного количества голосов Van Bueren G. The international law on the rights of the child. Dordrecht: Nijhoff, 1998. P. 408.. Однако принятие Конвенции способствовало более широкому и глубокому осознанию важности прав детей и необходимости создания механизмов для осуществления контроля за их соблюдением. Поэтому ряд стран в настоящее время учредил институт независимых уполномоченных (омбудсменов) или комиссаров по правам ребенка.

Говоря об омбудсменах по правам ребенка, прежде всего, следует пояснить, что представляет собой данный институт. Широкое распространение данный институт получил после Второй мировой войны. Эффективность деятельности омбудсменов привела к тому, что начали создаваться специализированные омбудсмены: омбудсмены по вопросам юстиции, по надзору за вооруженными силами, по надзору в области социального обеспечения, налогового обложения и т. д.

Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина "омбудсмен": "Служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады" Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина: Мировой опыт. М., 1996. С. VI..

Необходимость создания специализированного омбудсмена по правам ребенка вызвана в первую очередь тем, что дети являются одной из самых незащищенных групп населения в обществе.

Впервые должность омбудсмена по правам ребенка была учреждена в Норвегии в 1981 г. В настоящее время такая должность учреждена более чем в 20 странах мира. Наибольшее число омбудсменов по правам ребенка действует в странах Западной Европы. Такие институты созданы также в Латинской Америке (Гватемала, Колумбия, Коста-Рика, Перу), Австралии (Южная Австралия), Канаде (провинции Онтарио и Британская Колумбия), Израиле, Новой Зеландии.

В изданном ЮНИСЕФ в 1997 г. дайджесте "Институт уполномоченных по правам ребенка" выделяется четыре основных способа образования такого ведомства:

1) институт омбудсмена учреждается специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург);

2) институт омбудсмена учреждается в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия);

3) должность омбудсмена создается не на законодательной основе, а учреждается в рамках существующих государственных органов; такие омбудсмены состоят в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада (Британская Колумбия), Испания, Дания, Германия);

4) институт омбудсмена учреждается неправительственными организациями и работает под их эгидой (Финляндия, Израиль) См.: Институт уполномоченных по правам ребенка. ЮНИСЕФ, 1997. С. 4--6..

Представляется спорным считать ведомства по правам ребенка, созданные государственными органами (п. 3), омбудсменами, так как они не соответствуют первоначальному смыслу понятия "омбудсмен", связанному с одной из его ключевых характеристик: независимостью от государственных органов. Причисление таких ведомств к омбудсменам может быть объяснено отсутствием единства мнений в понимании сущностных характеристик данного института: нередко омбудсменами называют институты, построенные по типу омбудсмена или основанные на идее омбудсмена.

Анализируя вышеприведенные способы образования служб омбудсменов (не учитывая п. 3), можно дать следующее определение омбудсмена по правам ребенка, которое является более расширительным по сравнению с определением, данным Международной ассоциацией юристов: ведомство, создаваемое для отстаивания прав и интересов детей, имеющее статус независимого органа, и учреждаемое законодательным путем или неправительственными организациями, которые прямо определяют свою задачу как выполнение функций уполномоченного по правам ребенка.

В деятельности омбудсменов по правам ребенка можно выделить следующие основные функции: 1) защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов; 2) расследование дел по индивидуальным жалобам детей; 3) наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов детей; 4) внесение рекомендаций в государственные органы по изменению законодательства в области охраны прав детей; 5) содействие повышению информированности о правах ребенка как самих детей, так и взрослых;

6) действие в качестве посредника в случаях возникновения конфликтов между детьми и родителями; 7) представление докладов о проделанной работе и о положении дел в вопросе соблюдения прав ребенка.

Конечно, не во всех ныне действующих ведомствах омбудсменов ведется работа сразу по всем вышеперечисленным направлениям. Например, в Финляндии омбудсмен выступает исключительно в качестве защитника по индивидуальным жалобам, подаваемым либо самими детьми, либо от их имени. В Норвегии уполномоченный по правам ребенка наряду с защитой интересов отдельных детей представляет интересы норвежских детей в целом. Шведский омбудсмен не обладает полномочиями по рассмотрению конкретных дел и работает по упрочению и расширению прав и интересов всех детей.

Для эффективной деятельности омбудсмена необходимо, как минимум, соблюдение следующих условий:

1) независимость омбудсмена: невмешательство правительства в его деятельность; свобода выражения своих взглядов по поводу влияния проводимой государственными органами политики на положение детей; право самостоятельно определять направления деятельности своего ведомства. Это условие трудноосуществимо в случаях, когда ведомство по правам ребенка создается исполнительным органом власти и подотчетно ему. Отсутствие ведомственной независимости является серьезным препятствием в ситуации, когда требуется оспорить правительственную политику и практику, особенно если это касается министерства, в состав которого входит данная служба;

2) непосредственный контакт с детьми: человек, занимающий этот пост, должен быть легкодоступен для детей, информация о его работе должна излагаться языком, рассчитанным на детей, и распространяться через средства массовой информации.

Как показывает опыт государств, создавших у себя институты уполномоченных по правам ребенка, наличие данных институтов является важным механизмом защиты прав и интересов детей. В первую очередь потому, что они являются независимыми органами, наделенными правом выступать от имени детей и одновременно сосредоточивающими свою деятельность исключительно на защите их интересов.

§ 3. Совершенствование механизмов защиты прав ребенка

Как показано в работе, на международном уровне существует достаточно много процедур и механизмов, которые прямо или косвенно касаются защиты прав ребенка. Однако, несмотря на относительно большое количество таких органов, именно их многочисленность создает определенные трудности для эффективной охраны прав детей. Большинство из них редко используется для непосредственной защиты прав ребенка зачастую в силу того, что правозащитным организациям, отдельным лицам и даже органам государства трудно сориентироваться в множественности их функций и соответственно в применимости того или иного механизма к данному нарушению прав ребенка (и это в том случае, если они вообще знают о существовании этих органов). Кроме того, такие органы часто характеризуются дублированием друг друга в одних вопросах и отсутствием координации в других (что особенно характерно для конвенционных контрольных механизмов) Flekkoy M. G. The children's ombudsman as an implementation of children's rights // Transnational Law and Contemporary Problems. 1996. V. 6, afl. 2. P. 370--371.. Не вдаваясь в дискуссию о повышении эффективности всей международной системы по охране прав человека и ее реорганизации хотелось бы подчеркнуть следующее.

Представляется, было бы желательным привести меры по имплементации прав ребенка в соответствие с уже существующими стандартами в области защиты прав человека путем внедрения в Конвенцию о правах ребенка механизма рассмотрения межгосударственных и индивидуальных жалоб по поводу нарушения государством ее положений. Это может быть осуществлено в виде разработки и принятия дополнительного протокола к Конвенции, закрепляющего за Комитетом по правам ребенка такую функцию. Аргумент в пользу такого протокола может быть подкреплен недавним принятием Дополнительного протокола о рассмотрении индивидуальных жалоб к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Право на индивидуальную петицию закреплено и в Африканской хартии прав и благополучия ребенка, где признается, что Комитет по правам и благополучию ребенка может получать жалобы от любого лица, группы лиц или неправительственной организации о нарушении предусмотренных Хартией прав (ст. 44(1)). В настоящее время по этому же вопросу ведется разработка дополнительного протокола к Пакту об экономических, социальных и культурных правах.

Было бы целесообразным предусмотреть также создание специального внедоговорного органа, который бы предотвращал нарушения и защищал права ребенка вне зависимости от участия государства в том или ином международном соглашении. Еще в 1996 году поступали различные предложения о введении поста международного омбудсмена по правам ребенка как в рамках Организации Объединенных Наций, так и вне ее системы Сейчас часто говорится о необходимости реорганизации всей системы деятельности органов ООН в области прав человека. См.: Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1999. С. 501.. Однако более приемлемым вариантом возможно было создание в рамках ООН постоянного поста Верховного комиссара по правам ребенка, по аналогии с уже положительно зарекомендовавшим себя Верховным комиссаром по правам человека. Одной из главных задач такого органа было бы раннее и быстрое реагирование на нарушения прав ребенка и предупреждение об этом органов ООН до того, как то или иное нарушение станет более распространенным. Для этого Верховный комиссар по правам ребенка мог бы, в частности, организовывать и проводить миссии по установлению фактов нарушения прав ребенка на территории государств с их согласия.

Не секрет, что Комитет ООН по правам ребенка последовательно рекомендует государствам-участникам Конвенции о правах ребенка создавать независимые учреждения, органы, службы, призванные отстаивать права детей. Одним из таких механизмов выступает институт уполномоченного по правам ребенка Обращение Уполномоченного по правам человека в Пермской области Т.И. Марголиной с предложением обсудить вопрос о создании Института прав ребенка в Пермском крае. 09.06.2006. http://uppc.perm.ru/activity/problem_list/.