Публичные слушания в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА - ЮГРЫ «СУРГУТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Институт государства и права

Кафедра Государственного и муниципального права

(Очное отделение)

Курсовой проект

по дисциплине «Конституционное право»

на тему: «Публичные слушания в Российской Федерации»

Сургут, 2017

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и сущность конституционно-правового института публичных слушаний в Российской Федерации

1.1 Понятие и признаки публичных слушаний

1.2 Правовые основы организации и проведения публичных слушаний в РФ

1.3 Классификация института публичных слушаний

Глава 2. Реализация института публичных слушаний в современном конституционном праве

2.1 Вопросы, выносимые на публичные слушания: содержание и проблемы реализации

2.2 Модели реализации института публичных слушаний в РФ

2.3 Электронные публичные слушания

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Появление конституционного правового института публичных слушаний обуславливается формированием социальных взаимоотношений, возникающих по поводу участия населения в управлении общественными и государственными делами. Публичные слушания призваны обеспечить учет мнения населения РФ в решении остро значимых задач. Правоприменительная практическая деятельность показывает на интенсивное формирование публичных слушаний.

Оценивая правовые акты, регулирующие организацию публичных слушаний, и практику их проведения, отмечается недостаточное изучение общественных отношений, рождающихся в ходе их проведения и организации.

В современной правовой науке почти отсутствуют комплексные исследования, связанные с изучением этого правового явления, что представляет собой одну из причин несовершенства правовых актов, регулирующих эту область социальных взаимоотношений.

К сожалению, в настоящий момент существует множество недостатков в законодательстве относительно публичных слушаний. Не закреплен конституционно-правовой статус участника публичных слушаний, кроме того никак не прослеживается предоставление равных возможностей в управлении государственными и общественными делами посредством публичных слушаний. Но главное в том, что в нормативно-правовых актах никак не зафиксировано единое представление о «публичных слушаниях».

Помимо этого, на данный момент в РФ практически отсутствует целостная концепция нормативно-правовых актов, которые регулировали бы их порядок и проведение, этот недостаток существенно преуменьшает эффективность института как формы непосредственной демократии. Кроме того, почти отсутствуют нормы федерального уровня, регулирующие порядок и проведение публичных слушаний, как одной из форм участие граждан государственных и общественных делах.

Таким образом, данная тема является актуальной, т.к. в настоящий момент институт публичных слушаний не нашел достаточного теоретического закрепления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований. Существует необходимость в совершенствовании законодательства относительно порядка и проведения публичных слушаний.

Целью курсового проекта является исследование публичных слушаний как института непосредственной демократии.

Указанной цели соответствуют следующие задачи:

-раскрыть понятие и признаки публичных слушаний;

-исследовать правовые основы организации и проведения публичных слушаний в РФ;

-проанализировать классификацию института публичных слушаний;

-раскрыть вопросы, выносимые на публичные слушания и проблемы, связанные с их реализацией;

-дать анализ модели реализации института публичных слушаний в РФ;

- проанализировать особенности электронных публичных слушаний.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации прав населения на участие в осуществлении государственных и общественных дел посредством использования института публичных слушаний в РФ.

Предметом исследования является система законодательства, регламентирующая публичные слушания в РФ как самостоятельный правовой институт.

В работе использовались труды таких авторов, как Авакьян С.А., Комарова В.В., Кокотов А.В., Курманов Э.Р., Нудненко Л.А., Тамазов С.Г., Выдрин И.В., Баглай М. В., Енгибарян Р.В., Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В., Козлова Е.И., Кутафин O.E., Комарова В.В., Саломаткин А.С. и т.д.

Глава 1. Понятие и сущность конституционно-правового института публичных слушаний в Российской Федерации

1.1 Понятие и признаки публичных слушаний

Статья 2 Конституции Российской Федерации провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Комарова В.В. Конституционно-правовые принципы народовластия в России. // Законодательство и экономика. - 2013. - № 6. - С. 56.

Федеральный закон № 131 «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 - № 131-ФЗ (ред. от 25.07.2014) // Собрание законодательства Рос. Федераци. - 2003. - №18. - Ст. 2208. (далее по тексту - Федеральный закон № 131) в качестве одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления выделяет публичные слушания.

В Федеральном законе № 131 нет определения публичных слушаний, но п. 1 ст. 28 провозглашает, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с учетом жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания являются формой участия жителей города в осуществлении местного самоуправления.

М.Д. Сафарова понимает публичные слушания как не завершение процесса принятия решения и не способ непосредственного принятия решения, это способ промежуточных действий по подготовке итогового действия - принятия решения. Публичные слушания являются посредствующим звеном между проектом документа и итоговым решением по его поводу. Такое итоговое решение принимается не участниками публичных слушаний, а публичным лицом, уполномоченным в соответствии с законодательством принимать итоговое решение. Если бы было иначе, то мы имели бы дело не с публичными слушаниями, а с референдумом, итоги которого являются обязательными для публичной власти. Холопов В.А. Эффективность организационно-правового регулирования проведения публичных слушаний как фактор обеспечения легитимности решений органов местной власти // Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - N 7. - С. 21 - 24.

Е.И. Козлова дает следующее определение публичных слушаний - это форма реализации прав населения муниципального образования на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством проведения собрания для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов муниципального образования и других общественно значимых вопросов. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. - M.: ТК Велби, Проспект. -2013. - С. 112.

Холопов В.А. отмечает, что публичные слушания относятся к формам делиберативной демократии на муниципальном уровне. Это «демократия обсуждения», или «консультативная демократия», занимающая промежуточное место между прямой и представительной. Концепция делиберативной демократии разрабатывалась преимущественно в зарубежной науке. В России культура обсуждения общественно значимых решений пока находится в самом начале формирования.

В качестве примеров использования процедур делиберативной демократии на федеральном уровне можно привести публичное обсуждение ряда важных законопроектов - о полиции, об образовании. Весьма показательным примером в этой связи является издание Указа Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. № 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов". Сафарова М.Д. Практика применения института публичных слушаний в градорегулировании // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2017. - № 9. - С. 26 - 31.

М.А. Очеретина определяет публичные слушания как конституционно-правовый институт участия населения публично-территориальных образований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проектов правовых актов и общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений. Комарова В.В. Институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы). // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 9. - С. 78

С нормативно-организационной точки зрения, публичные слушания - это открытые регламентированные посвященные конкретным вопросам развития местных сообществ - собрания граждан и представителей власти, на которых у граждан есть возможность влиять на процессы принятия общественно значимых решений путем выражения своих мнений.

Основываясь на положения ст.28 Федерального закона № 131 А. П. Анисимов выделяет следующие основные признаки публичных слушаний в РФ Анисимов А.П. О некоторых новеллах законодательства о порядке проведения публичных слушаний. // Журнал российского права. - 2013. - № 7. 90:

1) публичные слушания - это публично-правовой институт, призванный обеспечить независимое и свободное обсуждение общественностью вопросов, имеющих существенное значение для населения;

2) публичные слушания - это один из институтов гражданского участия в осуществлении публично-властных функций;

3) для него характерно наличие двух равноправных субъектов: управляющего субъекта (органа местного самоуправления) и граждан, проживающих на территории муниципального образования, где проводятся слушания;

4) как институциональное организационное образование публичные слушания представляют собой процесс обсуждения, проходящий в форме свободного диалога участников;

5) данный институт характеризуется публичностью, которая заключается в предоставлении возможности каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, принять участие в обсуждении, а также в открытости решений, принимаемых органами власти по результатам слушаний;

6) решения, принимаемые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер для органов власти, но обязательны для рассмотрения и учета органами власти;

7) публичные слушания реализуются в форме непосредственного обсуждения участниками слушаний вопросов, выносимых на них;

8) проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

9) периодичность их проведения;

В ряду основных целей реализации публичных слушаний можно выделить Никулин В.В. Конституционное право России: Учеб. пособие. // Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та.

- 2012. - С. 83.:

-обеспечение с участием населения принятия управляющими субъектами наиболее эффективных и приемлемых для всех вариантов публично-властных решений;

-согласование интересов лиц, на которых может оказать влияние, принимаемое органами власти решение;

-обеспечение соблюдения прав и законных интересов человека и гражданина;

-обеспечение гласности при подготовке и принятие правовых документов.

Для достижения указанных целей публичные слушания должны решать следующие задачи Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. - М., - 2013. - С. 101.:

1) совместное обсуждение органами власти и населением проектов важнейших правовых актов и проблем муниципального образования, разработка рекомендаций по ним;

2) выявление мнения населения муниципального образования по общественно значимым проблемам и проектам правовых актов;

3) информирование населения муниципального образования о содержании принимаемых правовых актов, формирование общественного мнения;

4) осуществление населением муниципального образования общественного контроля над реализацией наиболее значимых решений органов власти;

5) осуществление общественной экспертизы проектов правовых актов;

6) учет мнения населения муниципального образования органами муниципальной власти.

Правовое регулирование процесса проведения публичных слушаний на уровне муниципальных образований представляет собой сложную трехуровневую шестизвенную систему.

На современном этапе уровни подразделяются на:

1) Федеральный;

2) уровень субъектов Российской Федерации

3) местный.

Каждый уровень состоит из определенных звеньев.

Звенья - это правовые источники, устанавливающие или регулирующие процесс организации и проведения публичных слушаний.

Звенья включают: на Федеральном уровне - Конституцию РФ (ст. 3, 12, 30, 130), Европейскую Хартию местного самоуправленияЕвропейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. // Бюллетень международных договоров. - 1998. - № 11., Федеральный закон № 131-ФЗ, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» Об охране окружающей среды: федер. закон от 10.01.2002 - №4-ФЗ (ред. от 13.07.2017) // Собрание законодательства Рос. Федерации - 2002. - № 2. - Ст. 133., Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: федер. закон от 25.06.2002 г - № 73-ФЗ (ред. от 13.07.2017) // Собрание законодательства Рос. Федерации - 2002. № 26. - Ст. 2519. , Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг: федер. закон от 05.03.1999 г. - № 46-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Собрание законодательства Рос. Федерации - 1999. - №10. - Ст. 1163. и т.д.

На уровне субъектов Российской Федерации правовое регулирование публичных слушаний осуществляется законами о местном самоуправлении. В Ханты-Мансийском автономном округе отсутствует подобный закон. Уставы и положения о публичных слушаниях муниципальных образований - это местный уровень.Нудненко Л.А. Новеллы федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии. // Право и политика - 2013. - № 3. - С. 43.

В г. Сургуте к таким источникам относятся Устав г. Сургута Устав города Сургута от 18.02.2005 № 425-III ГД (ред. от 22.05.2017)// Сургутские ведомости - 2017. - № 20, постановление Городской Думы г. Сургута от 26. 10. 2005 № 512 ГД «О публичных слушаниях в городе Сургуте»О публичных слушаниях в городе Сургуте: постановление Городской Думы г. Сургута от 26.10.2005 - № 512 ГД (ред. от 26.10.2013) // Сургутские ведомости - 2013. - № 29..

Реализация института публичных слушаний в муниципальных образованиях Российской Федерации началась в 2005 году, когда в исполнении Федерального закона № 131 органами местного самоуправления велась активная разработка и принятие нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения публичных слушаний.

Тогда же в ряде муниципальных образований были проведены первые пробные публичные слушания. Например, в г.Сургуте первые Публичные слушания прошли 25.01.2005 г., в них обсуждался проект новой редакции Устава г.Сургута.

По различным вопросам местного самоуправления публичные слушания проходят с существенными отличиями, начиная от проявления интереса к ним общественности и заканчивая принятием участниками публичных слушаний резолютивного решения. Курманов Э.Р. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по уставному нормотворчеству // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 10. - С. 14.

В настоящее время институт публичных слушаний реализуется на уровне местного самоуправления. Но при рассмотрении общественно значимых вопросов, мнение населения должно учитываться в равной степени. Поэтому целесообразно распространить опыт проведения публичных слушаний на другие уровни власти, прежде всего на уровень субъектов РФ. По мнению автора, существует необходимость принятия Федерального закона. Регламентирующего публичные слушания, в котором бы регулировались основные положения этого института уже на Федеральном уровне.

Поскольку на местном уровне начала складываться практика организации и проведение публичных слушаний, в рамках законодательного процесса субъектов федерации на стадии подготовки к рассмотрению правовых актов, а также при решении неоднозначных и общественно значимых вопросов регионального значения целесообразно ее использование.

Проведение публичных слушаний могло бы стать процедурой, обязательной на стадии разработки законодательных актов субъектов РФ и необходимым условием для принятия законов по ряду вопросов. Анисимов Л.Н. Конституционное право России: Учебно-методические материалы и программа // «Юстицинформ». - 2013. - С. 97.

Это можно объяснить следующим: использование при осуществлении публичной политики институтов гражданского участия вообще и публичных слушаний в частности позволяет сделать принимаемые и реализуемые органами власти решения более взвешенными и легитимными, понятными обществу и тем самым обеспечивает их поддержку населением, а также позволяет оперативно выявлять общественные запросы и адекватно реагировать на них.

Таким образом, исходя из вышесказанного, публичные слушания - это институт непосредственной демократии, посредством которого народ участвует в жизни общества и государства, форма участия населения в управлении государственными и общественными делами. Исходя из этого, основными признаками публичных слушаний можно выделить:

- публичные слушания - это публично-правовой институт;

- публичные слушания - это институт непосредственной демократии;

- данному институту характерна публичность, то есть предоставление возможности каждому, кто может принять участие в обсуждении;

- для данного института характерны два равноправных субъекта: орган управления (орган местного самоуправления) и граждане, проживающие на территории муниципального образования, где проводятся слушания.

1.2 Правовые основы организации и проведения публичных слушаний в РФ

Законодатель установил основные принципы подготовки и проведения данной формы непосредственного народовластия, указав, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Федеральным законом предусмотрены такие основы института публичных слушаний, как Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Под ред. Л.А. Окунькова. - М. - 2013. - С. 74.:

а) предмет публичных слушаний - проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения; при этом указывается, что на публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования;

б) субъекты инициирования публичных слушаний - население, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования;

в) субъект назначения публичных слушаний - публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, публичные слушания, проводимые по инициативе главы муниципального образования, - главой муниципального образования;

г) основа процедуры подготовки - заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Следует отметить, что до принятия Федерального закона № 131в некоторых субъектах Российской Федерации уже была закреплена эта форма осуществления местного самоуправления.

В качестве примера нормативных актов, регулирующих общие процедуры подготовки и проведения публичных слушаний, можно назвать решения Ханты-Мансийского городского Совета от 6 июня 2000 г. «Об общественных слушаниях в городе Ханты-Мансийске» Об общественных слушаниях в городе Ханты-Мансийске: решение Ханты-Мансийского городского совета от 06.06.2000 г. - №123 // Самарово-Ханты-Мансийск. - 2000. - № 45..

Общественные слушания в г. Ханты-Мансийске закреплены в качестве формы непосредственного участия жителей в управлении городом. Тем не менее, документы, принимаемые на общественных слушаниях, носят рекомендательный характер и учитываются органами городского самоуправления при принятии соответствующих решений.

Общественные слушания носят открытый характер.

Целью общественных слушаний города Ханты-Мансийска является предоставление возможности жителям города участвовать в выработке решений по проблемам жизнеобеспечения и развития.

Предметом обсуждения на общественных слушаниях могут быть:

- вопросы городского значения, отнесенные к ведению города его Уставом;

- проекты правовых актов Ханты-Мансийского городского Совета и администрации города Ханты-Мансийска;

- проекты и программы, имеющие общегородское значение и реализуемые в городе Ханты-Мансийске;

- иные актуальные вопросы городского самоуправления.

Весь механизм реализации публичных слушаний как формы осуществления местного самоуправления включает в себя несколько стадий.

Инициирование: инициаторы; дата, время и место проведения публичных слушаний; перечень выносимых вопросов и списки приглашенных лиц; уведомление.

Назначение: процедура назначения уполномоченным органом; сроки; уведомление о принятом решении; информирование.

Подготовка: создание специальной комиссии; материально-техническое обеспечение; оповещение.

Проведение: порядок проведения слушаний; обсуждение вопросов и принятие решения; протоколирование.

Реализация решения, принятого на публичных слушаниях: уведомление о принятом на публичных слушаниях решении соответствующего органа; сроки уведомления органов о ходе выполнения или отказе в исполнении принятого решения.

Таким образом, ключевыми правовыми основами организации и проведения публичных слушаний в РФ являются:

- инициаторами публичных слушаний могут быть как население, так и орган муниципального образования или же глава муниципального образования;

- субъект назначения публичных слушаний - если инициатива исходит от населения или муниципального органа, то инициатором является - муниципальный орган, если же инициатор - глава муниципального образования, то и назначать слушания будет он;

- основа процедуры подготовки - это совокупность мер, обеспечивающих участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, то есть: заблаговременное оповещение жителей о предстоящем слушании (место и время), также ознакомление с предметом публичного слушания;

- опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

1.3 Классификация института публичных слушаний

Институт публичных слушаний может быть классифицирован по следующим основаниям Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Под ред. Ю.А. Тихомирова. - 2013. - С. 177:

1.По функциям:

- форма участия жителей в обсуждении вопросов местного значения;

- форма участия жителей в управлении территорией;

- форма осуществления субъективного права на участие в управлении делами государства и общества;

- форма осуществления субъективного права на информацию.

2.По обязательности проведения:

- по федеральному законодательству Шугрына Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: -М.: Проспект. - 2013. - С. 442 :

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования;

б) по актам муниципальных образований.

- инициативные слушания(факультативные):

Например, в г. Ханты-Мансийске - вопросы городского значения, отнесенные к ведению города его Уставом; иные актуальные вопросы городского самоуправления.

3.По целям проведения Васильев В.И. Местное самоуправление: учеб. и науч.-практ. Пособие. - М., - 2011. - С. 193:

- публичные слушания, в которых основной целью является информирование граждан, если намечаемая деятельность затрагивает законные интересы жителей или может оказать воздействие на территорию их проживания;

- обеспечение их права на участие в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения;

- осуществление контроля за принятием и реализацией решений;

- выяснение мнения населения по вопросам местного значения;

- обсуждение и выяснение мнения населения по проектам нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

- публичные слушания, в которых основной целью является влияние на формирование общественного мнения по обсуждаемым вопросам.

4.По предмету публичного слушания Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М. - 2011. - С. 115.:

-по проекту устава муниципального образования;

-по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

-по проекту местного бюджета и отчета о его исполнении;

-по проектам планов и программ развития муниципального образования;

-по вопросам преобразования муниципального образования;

-по проекту решений, входящих в список экологически опасных видов деятельности и представляющих особый интерес для общественности;

-по вопросам городского значения, отнесенным к ведению города его уставом и иным актуальным вопросам городского самоуправления;

-по иным вопросам.

5. Публичные слушания, инициаторами которых являются Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник М. Юстицинформ, - 2012. - С. 692.:

- граждане;

- общественные объединения и некоммерческие организации;

- предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, расположенные на территории;

-представительный орган;

-депутаты представительного органа;

-постоянная комиссия представительного органа;

-администрация города;

-органы территориального общественного самоуправления;

-несколько инициаторов.

6.По результатам публичных слушаний Тамазов З. Г. Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление: диссертация ... кандидата юридических наук. - Краснодар. - 2009. - С. 3.:

-рекомендации органам городского самоуправления, органам государственной власти, предприятиям, учреждениям и организациям;

-обращения к жителям;

-одобрение планируемой деятельности (актов (проектов актов) органов местного самоуправления); одобрение планируемой деятельности с учетом прилагаемых замечаний; отклонение планируемой деятельности как не соответствующей интересам населения (с обоснованием);

-резолюции слушаний, включающие все представленные точки зрения и материалы по теме слушаний.

Таким образом, существует немало классификаций и видов публичных слушаний. Выше автором перечислены критерии, по которым принято классифицировать публичные слушания:

- по функциям;

- по обязательности проведения;

- по целям проведения;

- по предмету слушания;

- по инициаторам слушания;

- по результатам публичного слушания.

Критериев множество. Именно множественность критериев, их обширность и всеохватность, должна привлечь внимание ученых к этому институту непосредственной демократии.

В целом, нужно отметить, что как самостоятельный конституционно-правовой институт, публичные слушания в настоящее время не пользуются популярностью. Как уже говорилось, нужно совершенствовать законодательство для преобразования этого института в нечто большее. Но, не смотря на это, институт публичных слушаний уже имеет законодательное закрепление и собственную реализацию как способ участия жителей муниципального образования в осуществлении местной власти.

Глава 2. Реализация института публичных слушаний в современном конституционном праве

2.1 Вопросы, выносимые на публичные слушания: содержание и проблемы реализации

Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, а также главой муниципального образования. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. Учебник для вузов. - М., - 2012. - С. 110.

Реализация публичных слушаний позволяет гражданам участвовать в осуществлении публично-властных функций путем согласования интересов органов власти и населения в ходе свободного и публичного обсуждения.

Институт публичных слушаний позволяет самой активной части населения реализовать инициативу по обсуждению значимых проблем публично-территориального образования, используя при этом упрощенные процедуры. Комарова В.В. Институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы). // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 9. - С. 79. публичный слушание правовой

Публичные слушания являются открытыми, в них может принять участие каждый, кого затрагивает обсуждаемая проблема.

Таким образом, институт публичных слушаний обеспечивает вовлечение граждан в обсуждение и решение общественно значимых проблем, а также большие возможности влияния общественности на выработку и принятие публично-властных решений.

В то же время институт публичных слушаний имеет ряд существенных недостатков. Первый из них состоит в том, что мнение населения, выявленное в результате проведения публичных слушаний, не является объективным, поскольку участниками публичных слушаний могут быть любые заинтересованные лица, которых нельзя признать выразителем мнений и воли всего населения, объективным советником органов власти при принятии управленческих решений.

Второй недостаток обусловлен тем, что публичные слушания должны проходить в форме непосредственного общения их участников.

Это, с одной стороны, в значительной степени ограничивает возможности реализации этого института в крупных публично-территориальных образованиях.

С другой - не позволяет представить мнения всех участников, зафиксировать все возможные точки зрения, сгруппировать их, после чего в ходе аргументированного обсуждения прийти к наиболее консенсусному решению, чему способствует, например, совмещение живого и on-line общения участников с широким применением Интернет-технологий.

Публичные слушания связаны с процессом создания нормативных актов местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ не уточняет, какие проекты муниципальных правовых актов становятся предметом таких слушаний - внесенные в порядке правотворческой инициативы граждан либо подготовленные органами местного самоуправления. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М., - 2011. - С. 69.

Надо полагать, что публичные слушания могут посвящаться любым таким проектам, но все же скорее они будут проводиться по проектам актов, подготовленным муниципальными органами.

Согласно ч. 3 ст. 28 Федеральному закону № 131 на публичные слушания должны выноситься следующие вопросы:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования;

4)проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

5) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Но необходимо заметить, что интерес граждан к публичным слушаниям, проводимым по этим вопросам, незначителен.

Рекомендации, поступающие от населения по данному вопросу, чаще всего носят обывательский характер (направить больше средств на строительство детских садов, на закупку медицинского оборудования).

Нередки случаи, когда население игнорирует проведение публичных слушаний.

Однако причина в этом состоит не столько с низким интересом граждан к участию в осуществлении власти, сколько в том, что информация о проведении таких публичных слушаний публикуется исключительно в официальных источниках опубликования актов органов местного самоуправления, вследствие чего до населения муниципального образования она либо вообще не доходит или доходит с опозданием.

Проведение публичных слушаний по проектам уставов муниципальных образований и проектам муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в данные уставы проходят спокойно, без ожесточенных споров, мнение граждан учитывается органами местного самоуправления, поскольку законодателем предусмотрен особый порядок принятия данных актов. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов -- 6-е изд., изм. и доп.// - М., -2011. - С. 349.

Основная проблема связана с необходимостью приведения уставов муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством РФ, поскольку в большинстве муниципальных образований уставы были приняты либо до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», либо непосредственно после введения его в действие.

В муниципальных образованиях также проводятся публичные слушания по проектам планов и программ развития муниципального образования, согласно п. 3 ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131.

Обсуждение данных проектов заключается не в комплексной оценке экономической ситуации в муниципальном образовании и не в поиске наиболее эффективных путей по ее улучшению, а сводится к предложениям опять же обывательского характера, которые не вызывают особых споров, что позволяет включить бесконечное число предложений, пусть не всегда экономически выверенных и социально обоснованных.

Однако стоит заметить, что предметом публичных слушаний могут быть не только проекты нормативных правовых актов, но и вопросы, имеющие существенное общественное значение.

При этом перечень таких вопросов должен быть открыт, а сами вопросы, выносимые для обсуждения на публичные слушания, должны входить в компетенцию органа власти, которому адресуются рекомендации, выносимые на них.

Примером проведения факультативных публичных слушаний являются публичные слушания по вопросам градостроительной деятельности, по вопросам установления публичных сервитутов, по вопросам, связанным с размещением объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, улучшение демографической ситуации, вопросов здравоохранения, образования. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. Учебник для вузов. - М., - 2012. - С. 100

Если население и приглашается к участию в обсуждении общественно значимых вопросов, то эта дискуссия происходит в рамках обсуждения проектов нормативных правовых актов либо реализация тех или иных программ представительными органами местного самоуправления.

Поскольку публичные слушания являются единственным обязательным правовым механизмом, обеспечивающим реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, это право не может предоставляться гражданам в различном объеме в разных муниципальных образованиях Российской Федерации.

В связи с этим необходимо включить положения в федеральные законы, предусматривающие обязательное проведение публичных слушаний на региональном уровне, норм, регламентирующих особенности их проведения, а также обязанность субъектов Российской Федерации разработать правовые акты (например, Федеральный Закон «О публичных слушаниях в Российской Федерации), регулирующие отношения в этой сфере.

Вопросы, подлежащие вынесению на публичные слушания, должны быть четко законодательно регламентированы либо путем принятия отдельных правовых актов о проведении публичных слушаний по различным вопросам, либо путем их включения в правовые акты, регламентирующие соответствующие правоотношения.

Таким образом, перечень вопросов, обсуждаемых на публичных слушаниях, является обширным. Так, вопросы могут касаться практически каждой темы. Но проблема в том, вопросы, выносимые на публичные слушания, чаще всего, мало кому интересны. На заседаниях очень часто присутствуют лишь заинтересованные лица. А также, информирование о предстоящих публичных слушаниях оставляет желать лучшего. Публикация идет только в официальных источниках, а читателей подобных СМИ не так много, как хотелось бы.

2.2 Модели реализации института публичных слушаний в Российской Федерации

Основываясь на теоретическом анализе института публичных слушаний, его нормативно - правовом регулировании в Российской Федерации, можно вычленить три основных укрупненных модели реализации публичных слушаний: публичные слушания, реализуемые по инициативе населения, публичные слушания, реализуемые по инициативе управляющих субъектов, и обязательные (автоматические) публичные слушания.

1) Публичные слушания, реализуемые по инициативе управляющих субъектов, обладают следующими особенностями:

-управляющие субъекты по своей инициативе проводят публичные слушания по проблемам, признанных общественно-значимыми, спорными, решение которых для данных субъектов неоднозначно;

-управляющие субъекты являются основными субъектами подготовки публичных слушаний, именно они формируют общественно значимую проблему и выносят на обсуждение варианты ее решения.

-назначение публичных слушаний по инициативе органов власти является их правом, решение, о реализации которого принимается ими самостоятельно, исходя из сложившейся ситуации и осознания необходимости обсудить возникшую проблему с населением;

-подготовка публичных слушаний может быть проведена в упрощенной форме: поскольку орган власти самостоятельно принимает решение об обсуждении той или иной проблемы на публичных слушаниях, то объем материалов, необходимых для проведения публичных слушаний, информационное обеспечение таких слушаний, порядок регистрации и выступления их участников могут быть определены управляющими субъектами самостоятельно;

-ход обсуждения вопросов, вынесенных на публичные слушания по инициативе управляющих субъектов, зависит от них, так как они организуют дискуссию и руководят ею.

2) Публичные слушания, инициируемые населением муниципальных образований. Этой модели реализации публичных слушаний свойственны следующие отличительные черты Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Под ред. Ю.А. Тихомирова. - 2013. - С. 150.:

-граждане инициируют проведение публичных слушаний по общественно-значимым вопросам, обязательное вынесение которых на публичные слушания не предусмотрено законодательством;

-инициируя процедуру реализации публичных слушаний, граждане активно участвуют в их проведении, начиная с формулирования общественно значимой проблемы, сбора подписей в поддержку ее обсуждения, непосредственного участия в подготовке к проведению публичных слушаний и заканчивая участием в рассмотрении рекомендаций публичных слушаний управляющим субъектом;

-порядок назначения публичных слушаний, проводимых по инициативе населения, предполагает наличие норм, ограничивающих возможности управляющего субъекта воспрепятствовать проведению публичных слушаний;

-порядок подготовки таких слушаний предусматривает обязанность органов власти организовать проведение публичных слушаний при том, что их финансирование может быть возложено на лиц, инициировавших слушания.

Также могут устанавливаться особые сроки для подготовки к публичным слушаниям, особый порядок информирования общественности о планируемых публичных слушаниях, размещения материалов по их вопросу;

-ход обсуждение вопросов, вынесенных на публичные слушания по инициативе населения, менее зависим от влияния управляющих субъектов, в результате дискуссия носит более свободный и открытый характер и на ней представлен более широкий спектр точек зрения и аргументов.

3) Особенности обязательных публичных слушаний заключаются в том, что они должны быть проведены независимо от чьей-либо воли в случаях и в порядке, предусмотренном законодательством.

Поэтому процедура проведения таких слушаний четко регламентирована нормативно-правовыми актами: порядок их назначения, сроки проведения, материалы, подлежащие обязательному опубликованию, перечень лиц, подлежащих обязательному приглашению для участия в таких публичных слушаний четко определен.

Нарушение установленного порядка влечет возможность обжалования результатов публичных слушаний в суде. Сам законодатель гарантирует и обеспечивает право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления и управления делами государства по наиболее значимым вопросам жизнедеятельности. Тамазов З.Г. Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление: диссертация ... кандидата юридических наук. - Краснодар. - 2009. - С. 65.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации принят ряд федеральных законов, регулирующих проведение публичных слушаний, а в каждом муниципальном образовании дополнительно приняты правовые акты, конкретизирующие его положение.

Также в ряде субъектов Российской Федерации действуют законы и иные нормативные акты, регулирующие проведение публичных слушаний.

Реализация института публичных слушаний необходима и полезна.

Внедрение этого института в общественно-политическую жизнь муниципальных образований помогает выявить наиболее острые проблемы, стоящие перед ними, позволяет учесть мнение население, которое в иной форме могло и не прозвучать.

Таким образом, на основании вышеизложенного, следует сделать вывод, что в настоящий момент существуют три модели реализации публичных слушаний:

- публичные слушания, реализуемые по инициативе населения;

- публичные слушания, реализуемые по инициативе управляющих субъектов;

- обязательные (автоматические) публичные слушания.

Для первой и второй модели характерна инициативность сторон, то есть, такие слушание проводятся по вследствие нужд указанных субъектов (либо населения, либо управляющего субъекта). А вот третья модель является обязательной для всех, и, как правило, закреплена в нормативно-правовых актах.

2.3 Электронные публичные слушания

Как автором уже было отмечено, при реализации публичных слушаний возникает достаточно количество проблем, основной из которых является нежелание большей части населения принимать в них участие. Одной из причин сложившейся ситуации является занятость населения. Вариантом решения данной проблемы могут стать электронные публичные слушания.

С.А. Авакьян посвятил большое количество статей, посвященных проблеме проведения публичных слушаний в Российской Федерации. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. - В.2 т. Т.2. - М.: Юрист. -2011. - С. 67.

Безусловно, невозможно построить правовое и демократическое государство условиях отсутствия у населения информации о деятельности органов местного самоуправления, а также в условиях пассивности населения при осуществлении форм непосредственного народовластия на уровне муниципальных образований.

С.С. Зенин провел анализ данных о проведении публичных слушаний на территории Рязанской области.

Данный анализ показал незначительное количество участвующих жителей муниципальных образований в публичных слушаниях (от 10 до 79 человек).

Среди причин, по которым жители муниципального образования не участвуют в проведении публичных слушаний, можно выделить следующие^:

-отсутствие информации о публичных слушаниях как о форме непосред-ственного народовластия;

-невозможность участия жителей в публичных слушаниях по причинам занятости;

-незаинтересованность жителей муниципальных образований.

В большинстве случаев публичные слушания проводятся в рабочее время.

Например, в городе Ханты-Мансийске в 2011 г. были проведены публичные слушания по вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования.

А ведь многие люди работают или учатся, следовательно, не всегда могут участвовать на публичных слушаниях. Сложившаяся ситуация лишает жителей муниципального образования законного права на осуществление местного самоуправления.

Усложняется ситуация и отсутствием информации у жителей о проведении публичных слушаний. К примеру, в г. Рязани информирование о проведении публичных слушаний идет в печати, а проведенный С.С. Зениным опрос говорит о том, что 60% (2006 г.) -- 48% (2007 г.) жителей Рязани отдают предпочтение телевидению и 20% (2006 г.) -- 34% (2007 г.) -- Интернету.

Следовательно, информирование через прессу не может привлечь жителей для участия в публичных слушаниях.

Таким образом, более одной трети респондентов пользуются информацией из Интернета.

Следовательно, есть возможность применения информационных технологий в процессе проведения публичных слушаний.

В г. Ханты-Мансийске информирование о проведении публичных слушаниях осуществляется через средства массовой информации и на официальном сайте, т.е. здесь уже используется Интернет в качестве средства привлечения граждан для участия в публичных слушаниях.

Например, возможность применения средств Интернета в реализации форм непосредственного народовластия уже апробирована в международной практике.

Например, в Австралии электронное голосование с выделенными избирательными пунктами существует с 2001 года.

В Бельгии уже около 20 лет осуществляется электронное голосование на избирательных участках (автоматы с идентификацией избирателей по магнитным карточкам).

Около 11 лет электронное голосование применяется в Канаде. В Германии такой вид голосования существует с 2006 года.

На официальном сайте муниципального образования публикуется информация о проведении публичных слушаний и устанавливаются сроки для направления предложений по обсуждаемым вопросам.

Таким образом, граждане, которые хотят выразить свое мнение, но не могут присутствовать на публичных слушаниях вследствие занятости, могут направить свое обращение на официальный сайт муниципального образования.

Желающие участвовать в публичных слушаниях заполняют регистрационную карту, в которой указывается фамилия, имя, отчество, паспортные данные. Региональное право: учебник / под ред. В. Н. Ширяева, А. В. Никитиной. - Хабаровск: Изд-во РИОТИП краевой типографии. - 2012. - С. 177.

Администратор следит за порядком в ходе обсуждения.

После окончания проведения обсуждения в интернете администратор систематизирует полученные данные и направляет их в орган местного самоуправления, который ответственен за проведение публичных слушаний.

Информация, полученная в процессе проведения электронных публичных слушаний, оглашается на публичных слушаниях и обсуждается участниками.

В г. Тюмени электронные публичные слушания уже стали развиваться.

Например, при проведении публичных слушаний о проекте бюджета Тюменcкого района на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. на официальном сайте данного муниципального образования была опубликована информация о том, что с 09 ноября 2011 г. по 15 ноября 2011 г. жителям Тюмени необходимо направлять обращения по вопросам, выносимым на публичные слушания.

Для направления указанных обращений граждане должны пройти регистрацию. В регистрационной карте указывается фамилия, имя и отчество, а также место жительства.

Для участия в публичных слушаниях по проекту закона Тюменской области «Об областном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2017 годов» Об областном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2017 годов: закон Тюменской области от 06.11.2012 - №83 // Тюменская правда. - 2012. - № 038. и для направления вопросов и предложений по данному проекту закона граждане, проживающие в Тюменской области, также должны были заполнить регистрационную карту, которая прилагалась к протоколу слушания. В данной карте указывались следующие данные: фамилия, имя, отчество, должность и место работы, дата рождения, домашний адрес по прописке и контактный телефон. Сергеев С. Г. Конституционное право России: учебник / С. Г. Сергеев. - М.: Издат. - торг. корпорация «Дашков и К», - 2010. - С. 318.

Проведение электронных публичных слушаний с одной стороны даст более комплексную картину взглядов жителей муниципальных образований, а с другой -- позволит высказать свое мнение тем жителям, которые по причинам занятости, болезни и т.д. не могут принять участие в публичных слушаниях.

Безусловно, предложение С.С. Зенина о проведении электронных публичных слушаний не лишено смысла, однако следует уделить большое внимание технической стороне проведения электронных публичных слушаний для того, чтобы минимизировать возможность злоупотреблений, связанных с искажением общественного мнения. Конституционное право России: учебник для студентов вузов/ Под ред.А.С.Прудникова, В.И.Авсеенко. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, - 2012. - С. 201.

Таким образом, стоит отметить, что применение электронных публичных слушаний механизме проведения публичных слушаний, с одной стороны, позволит поставить на качественно новый уровень реализацию консультативных форм непосредственной демократии, а с другой -- позволит привлечь к участию публичных слушаниях молодежь и активных пользователей интернета.

Делая вывод по главе, хотелось еще раз подчеркнуть важность публичных слушаний в РФ. Данный институт пытаются активно применять органы местного самоуправления, и это не удивительно. Власти непременно идут на встречу населению, организуя публичные слушания по принятию различных нормативно-правовых актов, а ввиду занятость населения, появилась возможность проведения электронных публичных слушаний.

...