ГЛАВА I. СОВЕТ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

1.1 История возникновения Совета Безопасности при Президенте Российской Федерации

Совет Безопасности Российской Федерации представляет собой конституционный орган, который реализует подготовку решений Президента РФ в сфере обеспечения безопасности. В Конституции РФ Совет Безопасности закреплен как государственный орган в п. «ж» ст. 83, определяющей полномочия Президента РФ в отношении формирования наиболее важных институтов государства, таких как Правительство РФ, Центральный банк, Администрация Президента РФ и т.д.

Предшественником существующего на сегодняшний день Совета Безопасности является Совет Безопасности СССР, который был создан в соответствии с Законом СССР от 26 декабря 1990 года «Об изменениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием государственного управления» Закон СССР от 26 декабря 1990 г. N 1861-I "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления" [Электронный ресурс] // Конституция Российской Федерации: сайт. URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1977/zakony/185464/. В функции «нового» органа входила выработка рекомендаций по основным направлениям обеспечения безопасности и обороноспособности государства, в частности: по реализации общесоюзной политики в сфере обороны страны, по поддержанию экономической, экологической и политической безопасности, по обеспечению устойчивости и правового порядка в обществе.

24 апреля 1991 года принимается Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» Закон РСФСР от 24.04.1991 № 1098-1 «О Президенте РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991, 25 апреля., где устанавливается, что Президент РСФСР возглавляет Совет Безопасности. 10 июля 1991 годы был издан Указ Президента РСФСР № 9 «О Совете Безопасности РСФСР», который официально не публиковался, однако в частичном изложении был отражен в «Российской газете» 25 июля 1991 года Мельников, В.И. Совет Безопасности РФ: правовое становление и развитие // Власть. - 2009. - № 5. - С. 25.. Так, в данном отрывке говорилось о формировании при главе государства специальной уполномоченной комиссии, основной задачей которой была разработка предложений относительно правового положения, структуры и функциональной составляющей Совета Безопасности РСФСР. Секретарем комиссии по Указу Президента РСФСР № 116 стал Государственный советник РСФСР Ю.В. Скоков Указ Президента РСФСР от 12.09.1991 г. № 116 «О Секретаре Комиссии при Президенте РСФСР по разработке предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета безопасности» [Электронный ресурс] // Официальные сетевые ресурсы Президента России: сайт. URL: http://kremlin.ru/acts/bank/186. Помимо прочего, Распоряжением Президента РСФСР от 19 сентября 1991 № 45 были утверждены Положение о Комиссии при Президенте РСФСР по разработке предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета Безопасности РСФСР и Положение о Секретаре Комиссии при Президенте РСФСР по разработке предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета Безопасности РСФСР. В соответствии с первым Положением, в ее структуре были сформированы рабочие совещания, которые впоследствии преобразовались в Межведомственные комиссии Совета Безопасности РФ. Таким образом, справедливо утверждать, что реальные действия по созданию рассматриваемого органа государственной власти начались в начале 90-х годов XX века, что, на наш взгляд, обуславливалось крайней нестабильностью как внутриполитических, так и внешнеполитических отношений СССР, с которыми действующие государственные структуры были не в состоянии справиться. Например, если рассматривать аспект внутригосударственных конфликтов, то имеет смысл говорить о повсеместном развитии межнациональных конфликтов, ярким примером которых является столкновение между казахами и выходцами с Кавказа в Новом Узене в 1989 году. Для подавления конфликта были задействованы танки и боевые вертолеты. Наибольшей остротой отличился Карабахский конфликт 1988 года между азербайджанцами и армянами. Что касается внешней политики, то, по нашему мнению, имеет смысл рассматривать волнения в пограничных с СССР государствах, как, например, в Румынии, где в 1989 году коммунистическое правительство было смещено силой, а президент и его жена расстреляны по приговору трибунала. Мы считаем, что именно поэтому возникла необходимость создания специализированного органа государственной власти, на которые бы возлагались функции по обеспечению безопасности страны и внутри, и за ее пределами.

В 1991 году происходит развал Советского Союза и на его «фундаменте» возникает новое государство - Российская Федерация, президентом которого становится Б. Ельцин. 5 марта 1992 года он подписывает Закон РФ «О безопасности» № 2446-I, который закреплял основные функции и компетенцию Совета Безопасности, а равно его порядок формирования и финансирования Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I"О безопасности" [Электронный ресурс] // Совет Безопасности РФ: сайт. URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/20.html.

Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1992 г. № 547 был образован Совет Безопасности Российской Федерации. В этот же день была утверждена структура Аппарата Совета Безопасности РФ, который вошел в состав Администрации Президента РФ. Кроме того, были определены временные количественные критерии состава аппарата - 80 человек, в числе которых было 20 военнослужащих.

Необходимо акцентировать внимание, что несмотря на то, что официальной датой создания рассматриваемого органа государственной власти считается 3 июня, первое его собрание состоялось гораздо раньше, а именно - 20 мая 1992 года.

На наш взгляд, весьма интересным фактом является подотчетность, согласно первоначальному содержанию ранее упомянутого Закона, Совета Безопасности перед Верховным Советом за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Впоследствии, с принятие Конституции 1993 года указанное положение было упразднено в связи с его явным противоречием принципу разделения властей.

Помимо прочего, одновременно с вышеупомянутым Указом, было утверждено Положение о Совете Безопасности. В нем более подробно корреспондировались нормы Закона РФ «О безопасности», в частности относительно задач и функций Совета Безопасности, его порядка работы, полномочий секретаря и пр. Также получили конкретизацию нормы, касающиеся деятельности межведомственных комиссий в структуре аппарата Совета Безопасности.

Мы считаем необходимым отметить, что 3 июня 1992 года было издано распоряжение Президента РФ № 266-рп «О первоочередных мерах по обеспечению деятельности Совета Безопасности Российской Федерации» Распоряжение Президента Российской Федерации от 03.06.1992 г. № 266-рп «О первоочередных мерах по обеспечению деятельности Совета безопасности Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальные сетевые ресурсы Президента России: сайт. URL: http://kremlin.ru/acts/bank/186, который утверждал структуру аппарата рассматриваемого органа, которая, однако, носила временный характер. Так, например, были созданы управление стратегической безопасности, информационно-аналитический центр, а также управление планирования и координации. Помимо прочего, данным распоряжением на секретаря Совета Безопасности возлагалась обязанность по разработке таких законопроектов как «О безопасности системы управления РФ», «О государственной границе РФ» и ряда иных нормативных правовых актов.

7 июля 1992 года издан Указ Президента РФ № 747 «О порядке реализации решений Совета Безопасности Российской Федерации», согласно которому такие решения подлежали обязательному оформлению в форме указов президента (по основополагающим вопросам) или в форме распоряжений (вопросы организационно-технического характера и информационного обеспечения) Чикенева, И.В. Правовые основы национальной безопасности РФ // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. - 2013. - № 5. - С. 9..

В течение 1992 - 1993 года были определены фундаментальные формы деятельности Совета Безопасности организационно-правового характера, а также сформированы семь межведомственных комиссий и образован научный совет.

Важным этапом в формировании основополагающих и методологических основ деятельности Совета Безопасности, которые оказали непосредственное влияние на его статус и положение в системе органов государственной власти в сфере обеспечения национальной безопасности, стало принятие и утверждение Указа Президента от 17 декабря 1997 № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации», который на нынешний момент утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 31 декабря 2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».

На сегодняшний день, правовое положение Совета Безопасности определяется такими нормативными правовыми актами как Конституция РФ (п. «ж», ст. 83), Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» (Глава 3. Статус Совета Безопасности), а также нормативными правовыми актами, регулирующими правовое положение отдельных структурных подразделений Совета Безопасности.

Подводя итог вышесказанному, целесообразно отметить, что Совет Безопасности как орган государственной власти обладает сравнительно недолгой историей, что, однако, отнюдь не умаляет его значимости. Возникнув в начале 90-х гг. XX века, данный орган был предназначен главным образом для реализации функций по обеспечению безопасности государства в условиях чрезвычайно нестабильной внешне- и внутриполитической обстановки. Несмотря на действительную необходимость и актуальность формирования рассматриваемого органа власти, в силу непроработанности нормативной базы, определяющей его правовой статус и место в системе органов власти, он не смог в полной мере осуществить все возлагаемые на него полномочия.

В современной Российской Федерации идет активная работа по совершенствованию нормативного регулирования деятельности как отдельно взятого Совета Безопасности, так и совершенствования политики национальной безопасности в целом, что определяется стратегией государственного развития и модернизацией наиболее значимых направлений его деятельности. Очевидно, что в условиях складывающейся на сегодняшний день внешнеполитической ситуации, борьбы с террористическими организациями, а также обострившимися отношениями с некоторыми зарубежными государствами (например, США, Украина), роль Совета в сфере обеспечения национальной безопасности нашего государства становится все значительнее, что дает основу для укрепления позиций рассматриваемого органа в системе государственной власти и определяет перспективы его дальнейшей разработки и возможного расширения предоставляемых полномочий.

1.2 Организационно-правовой статус и принципы деятельности Совета Безопасности Российской Федерации

Федеральный закон «О безопасности» Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // Российская газета. - 2010, 1 января. www.consultant.ru - это основной нормативный правовой акт, который определяет статус Совета Безопасности. Согласно ст.13, «Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О безопасности" // Российская газета. - 2010, 1 января.».

На наш взгляд необходимо акцентировать внимание на том, что в настоящий момент Совет Безопасности является конституционно закрепленным органом государственной власти, обладающим совещательным характером, однако в процессе обсуждения проектов современной Конституции вокруг необходимости создания такого органа в Российской Федерации развернулись активные дискуссии. Более того - многие участники Конституционного совещания (органа, занимающегося разработкой проекта Конституции 1993 года) сомневались в необходимости формирования Совета Безопасности. Мы считаем, что у данной позиции есть разумное объяснение. Во-первых, это связано с недооценкой роли и значимости Совета Безопасности. Аргументируем мы свою позицию тем, что не все члены Конституционного собрания вообще понимали сущность и значение данного органа власти. Так, например, А.И. Вольский придерживался позиции, что Совет Безопасности - это «такой же совет как и все другие, и Президент только подтверждает принятые им решения» См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. - М.: Юрид. лит., 1995-1996. - С. 3367.. Мы считаем, что согласиться с позицией ученого - значит считать Совет Безопасности неподконтрольным Президенту РФ, самостоятельно действующим органов, что в корне неверно. Все решения Совета Безопасности принимаются совместно с Президентом, а не только визируются им. В качестве второй причины мы можем рассматривать Отождествление полномочий Совета безопасности с компетенцией Правительства Российской Федерации. Многие участники Конституционного совещания либо отождествляли функции Совета безопасности с правительственными, либо видели в них угрозу деятельности Правительства. Мы полностью солидарны с мнением М. А. Федотова, утверждающим, что «это орган при Президенте, который готовит решения Президента и, по сути дела, это ближайший круг окружения Президента. Но тогда непонятно. почему он готовит решения Правительства. Потому что Совет Безопасности при такой конструкции будет блокировать работу Правительства и подменять работу Правительства, ибо Председатель Правительства должен иметь возможность, чтобы министр внутренних дел, иностранных дел и так далее работали в Правительстве, а не в Совете безопасности» См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. - М.: Юрид. лит., 1995-1996. - С. 3368.. В качестве третьей причины, по нашему мнению необходимо выделить боязнь возврата назад к эпохе тоталитарного контроля через создание института, аналогичного Политбюро или КГБ, превращения его в доминирующий государственный орган. Например, член Президентского совета А.М. Мигранян утверждал, «что как только мы создаем структуру, куда включаем людей с особым статусом, то фактически перемещаем центр тяжести власти из одних структур в другие. И консультативная структура становится выше, чем реальная структура. Фактически Совет безопасности становится над Правительством и над всеми остальными органами» См. там же. - С. 3374.. И мы не можем не согласиться с приведенной позицией, так как общеизвестно, что чем более авторитетные и властные люди, обладающие особым статусом, входят в структуру определенного органа, то тем значительнее его влияние и, соответственно, «давление» на иные эшелоны власти.

Таким образом, мы можем справедливо утверждать, что достаточно глубокое понимание отдельными представителями происходящих политических преобразований на тот период, страх перед неизвестностью и возвратом в прошлое побудили представителей всех групп проголосовать за исключение положений о Совете безопасности из проекта Конституции. Однако события сентября - октября 1993 г. заставили разработчиков проекта Конституции по-новому оценить роль и место Совета безопасности в системе органов государственной власти. Этот вопрос вновь был рассмотрен, но уже на заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием. В процессе непростой дискуссии все-таки была достигнута договоренность о необходимости подобного конституционного органа.

На сегодняшний день, законодательно закреплен совещательный характер Совета Безопасности, а также установлен перечень основных вопросов, решение которых входит в его компетенцию. Согласно ч .2 ст. 13 Совет Безопасности формирует и возглавляет непосредственно Президент. Кроме того, Положение о Совете Безопасности РФ утверждается им лично.

Совет Безопасности призван решать множество вопросов с различных сферах жизнедеятельности общества и государства, поэтому Президентом РФ могут создаваться так называемые рабочие органы при Совете Безопасности, а также его аппарат. Это необходимо для наиболее полной и эффективной реализации поставленных перед Советом Безопасности функций и задач.

Порядок формирования состава Совета Безопасности определяет Президент РФ, руководствуясь Конституцией РФ, а также ФЗ «О безопасности». В состав Совета Безопасности входят постоянные члены и члены Совета Безопасности, которые назначаются непосредственно Президентом. Собственно, Президент является одновременно и председателем Совета. Ему подчинен Секретарь Совета Безопасности, основная функция которого заключается в обеспечении деятельности Совета. Он руководит аппаратом Совета, а также проводит, при необходимости, рабочие совещания с его членами. Прочие вопросы, не входящие в спектр полномочий Секретаря, решаются непосредственно Президентом РФБожьев, В.П. Правоохранительные органы России. Учебник. - М.: ЮРАЙТ, 2011. - С. 479.. Согласно п. 5 ст. 15 ФЗ «О безопасности» иностранные граждане, а также граждане имеющие вид на жительство или иной документ, который подтверждает их право на проживание в пределах иного государства, не могут стать ни Секретарем Совета Безопасности, ни его постоянными или непостоянными членами. Другими словами, для того, чтобы занять определенную должность в этом органе власти обязательным является наличие исключительно российского гражданства.

Согласно ныне действующему законодательству, все члены Совета Безопасности назначаются не по должности, а на персональной (личной) основе. Все решения Совета касательно важнейших вопросов в подвластной им сфере, оформляются Указами Президента, а иные принятые решения, по вопросам менее важным - протоколами. Затрагивая число непостоянных членов Совета Безопасности, то в разное время их количество варьировалось от семи до девятнадцати. Каждый из них обладает правом совещательного голоса на проводимых заседаниях.

Указом Президента РФ от 7 мая 2000 года № 835 были приняты так называемые заявления об освобождении с занимаемых должностей секретарей Совета Безопасности РФ, а также его заместителей Указ Президента РФ от 7 мая 2000 № 835 «О временном обеспечении деятельности Президента Российской Федерации» // Российская газета. - 2000, 11 мая.. Это было связано, в первую очередь, с вступлением в должность Президента РФ Владимира Владимировича Путина. Согласно данным заявлениям Секретарь и его заместители исполняли обязанности до тех пор, пока не был сформирован президентский Аппарат РФ.

Так, Иванов С.Б. находился в должности Секретаря Совета Безопасности в период с 7 по 27 мая 2000 г. Должность первого заместителя принадлежала Шерстюку В.П. с 7 по 31 мая того же года, а Васильев В.А., Потапов В.Я., Московский А.М. и Чернов О.Д. в этот же период исполняли обязанности заместителей Иванова С.Б., то есть Секретаря Совета Безопасности.

30 апреля 2008 года Президентом РФ был принят Указ № 634, который установил, порядок замещения должностей федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента Чапчиков, С.Ю. Механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности РФ. Монография. - М.: ЛитРес, 2012. - С. 206.. Согласно этому указу назначение на указанные должности осуществляется исключительно Президентом, а замещать их могут лица, находящиеся на федеральной государственной гражданской службе в период осуществления Президентом своих прямых обязанностей и полномочий. На сегодняшний день этот период составляет шесть лет.

Необходимо отметить, что аппарат Совета Безопасности является составным элементом Администрации при Президенте РФ. Этим обуславливается тот факт, что помощники Секретаря Совета Безопасности были освобождены от занимаемых ими должностей с момента, когда в должность Президента РФ вступил Медведев Д.А. 7 мая 2008 года. Заметим, что в этом случае не принимались какие-либо специальные акты правового характера, затрагивающие вопрос о смещении указанных служащих с их должностей Булавин, В.И. Национальная безопасность современной России: автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2012. - С. 47..

В тот же день выходит новый Указ от 7 мая 2008 года № 718, согласно которому должностные лица, сложившие свои полномочия в связи с вступлением на должность нового Президента, обязаны временно осуществлять возложенные на них полномочия до момента осуществления Президентом определенных назначений.

Таким образом, функции заместителей Секретаря Совета Безопасности осуществлялись в период с 7 мая по 4 июня следующими должностными лицами: Зубаковым Ю.А., Соболевым В.А. и Назаровым В.П., - а Аверьяновым Ю.Т., Шерстюком В.П. и Криволаповым А.Г. - функции помощников Секретаря.

Что касается нормативного регламентирования статуса и деятельности Совета Безопасности, то согласно п.2 Положения о Совете Безопасности РФ, правовую основу этого конституционного органа составляют Отмахова, Н.Н. К вопросу о конституционном положении Совета Безопасности РФ // Вестник ТГУ. - 2008. - № 29. - С. 2.:

1. Конституция РФ;

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права;

3. Международные договоры РФ;

4. ФКЗ;

5. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»

6. Иные Федеральные законы;

7. Указы и распоряжения Президента РФ;

8. Положение о Совете Безопасности РФ.

В Конституции РФ в п. «ж» ст.83 сказано, что на Президента РФ возлагаются полномочия по формированию Совета Безопасности, статус которого определяется соответствующим федеральным законом Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. - 1993, 25 декабря; 2009, 21 января; 2014, 7 февраля; 2014, 23 июля..

Если говорить, о нормах международного права и международных договорах РФ, то они определяют наиболее общие принципы и направления деятельности Совета Безопасности и его структур. Аналогично действуют и федеральные конституционные законы.

Что касается Федерального закона «О безопасности», то он определяет и нормативно закрепляет основные принципы, содержание деятельности, направленное на обеспечение общественной безопасности, безопасности личности и т.д. Кроме того, данным Законом устанавливается спектр полномочий и функций органов государственной власти федерации и ее субъектов, а также муниципальных органов в сфере безопасности, и непосредственный статус Совета Безопасности РФ Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О безопасности" // Российская газета. - 2010, 1 января. .

Указами и распоряжениями Президента, составляющими правовую основу деятельности Совета, могут выступать такие нормативные правовые акты: Указ Президента РФ от 6 мая 2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности РФ», Указ Президента РФ от 7 июня 2004 № 726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности РФ и аппарате Совета Безопасности РФ, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента РФ», Указ Президента РФ от 25 мая 2012 № 715 «Об утверждении состава Совета Безопасности РФ» и др.

Положение о Совете Безопасности было утверждено Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. Данным положением устанавливаются общие положения, касающиеся Совета безопасности, закрепляются его основные задачи и функции, а также регламентируется его структурный состав и порядок формирования Положение о Совете Безопасности Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 590) // Российская газета. - 2011, 9 мая. .

Таким образом, нормативная база деятельности Совета Безопасности при Президенте Российской Федерации представлена такими нормативными правовыми актами как Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», иные Федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, Положение о Совете Безопасности РФ.

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Основные направления деятельности Совета Безопасности Российской Федерации

Бесспорно, что Совету Безопасности принадлежит лидирующая роль в сфере принятия решений касательно вопросов национальной безопасности Козлова, Е.И. Конституционное право России. Учебник. - М.: НОРМА, 2010. - С. 142. Помимо этого, данный орган осуществляет подготовку решений Президента по вопросам, наиболее актуальным и важным, связанным с обеспечением защиты интересов личности, общества и государства от угроз внутреннего и внешнего характера.

Все задачи и функции Совета Безопасности определяются Положением о Совете Безопасности Чикенева И.В. Правовые основы национальной безопасности РФ // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. - № 5. - 2013. - С. 6.

Согласно этому нормативному правовому документу, к основным задачам Совета Безопасности относятся:

1. вычленение важнейших интересов общества и государства, а также выявление угроз объектам безопасности внешнего и внутреннего характера;

2. разработка ведущих направлений стратегий, касающихся обеспечения безопасности РФ;

3. организация подготовки целевых программ на федеральном уровне с целью обеспечения безопасности РФ;

4. подготовка оперативных решений по пресечению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к негативным последствиям военного, экономического и иного характера, а также разработка и реализация путей их ликвидации;

5. разработка различных предложений относительно координации деятельности органов исполнительной власти на уровне федерации и ее субъектов в процессе претворения в жизнь принятых решений в сфере обеспечения безопасности, оценка эффективности данных решений.

Необходимо отметить, что выполняемые Советом Федерации задачи тесно взаимосвязаны с его непосредственными функциями. Они перечислены в пункте 4 Положения о Совете Безопасности Положение о Совете Безопасности Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 590) // Российская газета. - 2011, 9 мая. .

Совет Безопасности рассматривает вопросы, затрагивающие внутреннюю, внешнюю, а также военную политику государства в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства. Кроме того, Совет рассматривает вопросы обороноспособности страны, возможностей военно-технического сотрудничества, различных видов безопасности и прогнозирования чрезвычайных ситуаций и путей их возможного преодоления и ликвидацииБаглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2007. - С. 267..

Совет Безопасности занимается подготовкой решений Президента по вопросам, затрагивающим внешнюю, внутреннюю и военную политику в сфере безопасности, и касательно таких сфер жизнедеятельности общества и государства как обороноспособность страны, информационное развитие и др.

Совет Безопасности рассматривает предлагаемые законопроекты, затрагивающие вышеупомянутые сферы жизнедеятельности общества и государства, а также представляет рекомендации по таким законопроектам Президенту РФ.

Совет Безопасности подготавливает проекты указов Президента касающихся обеспечения безопасности основных объектов государственной охраны, а также развития информационных систем глобального характера, военно-технического сотрудничества и т.д.

Совет Безопасности осуществляет контроль за непосредственной реализацией органами исполнительной власти федерации и ее субъектов в сфере внутренней политики, внешней, военной и пр.

Совет Безопасности рассматривает вопросы, касающиеся создания, контроля и поддержания в надлежащем уровне готовности сил и средств обеспечения безопасности Залужный, А.Г. Правовая основа обеспечения национальной безопасности РФ // Юридическая наука. - 2015. - № 2. - С. 3.

Совет Безопасности рассматривает и выносит оценку той информации, которая непосредственно относится к состоянию безопасности Российской Федерации, а также об угрожающих ей факторах.

Совет Безопасности копит, анализирует и обрабатывает информацию о деятельности системы обеспечения безопасности в целом, разрабатывает необходимые рекомендации и способы совершенствования данной системы, оценивает их эффективность.

Совет Безопасности организовывает подготовку и контроль за фактической реализацией принимаемых федеральных целевых программ, направленных на обеспечение безопасности всех объектов государственной охраны Мельников, В.И. Совет Безопасности РФ: правовое становление и развитие // Власть. - 2009. - № 5. - С. 5.

Совет безопасности занимается организацией необходимых научных исследований в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что деятельность Совета Безопасности направлена на непосредственную организацию, реализацию и поддержание ведущих направлений государственной политики, на фактическое претворение в жизнь его основных задач и полномочий в сфере обороны и безопасности нашего государства Рыжаков, А.П. Правоохранительные органы. Учебник для вузов. - М.: ИНФРА-М, 2004. - С. 368.

2.2 Рабочие органы Совета Безопасности Российской Федерации, обеспечивающие его деятельность

В качестве основных рабочих органов Совета Безопасности в первую очередь выступают межведомственные комиссии. Они образованы в соответствии с приоритетными задачами и направлениями деятельности, осуществляемой Советом Безопасности. Все межведомственные комиссии могут образовываться по функциональному или региональному признаку, а также на постоянной основе или временной. Положения о межведомственных комиссиях, их состав по должностям утверждаются непосредственно Президентом РФ по представлению Секретаря Совета Безопасности. Персональный же состав, в свою очередь, утверждается Секретарем Совета Безопасности по представлению руководителей органов исполнительной власти федерации, чьи должностные лица включены в состав той или иной комиссии Куковский, А.А. Механизм обеспечения национальной безопасности // Вестник Южно-Уральского государственного университета. - 2010. - № 42. - С. 6. совет безопасность президент

В целом, комиссии осуществляют подготовку различных предложений и рекомендаций, направляемых Совету Безопасности, по важнейшим вопросам внутренней, внешней политики в сфере обеспечения обороны и национальной безопасности государства Данийленко, В.В. Теоретико-правовые проблемы обеспечения национальной безопасности России: автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2010. - С. 38; они осуществляют координационные действия, направленные на обеспечение эффективного функционирования федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ, направленного на фактическое претворение в жизнь принимаемых целевых программ в сфере обеспечения национальной безопасности и реализации требований Совета Безопасности.

Все решения, принимаемые межведомственными комиссиями, сначала утверждаются Секретарем Совета Безопасности, а затем направляются в уполномоченные органы и организации с целью их дальнейшего рассмотрения. В последствии, комиссии уведомляются об итогах проведенного рассмотрения и, если возникает необходимость, принятых мерах.

На сегодняшний день, согласно Указу Президента от 6 мая 2011 года № 590 в составе Совета Федерации действуют семь межведомственных комиссий: по безопасности в экономической и социальной сфере, по военной безопасности, по информационной безопасности, по общественной безопасности, по проблемам СНГ, по проблемам стратегического планирования, по экологической безопасности.

Межведомственная комиссия по военной безопасности была образована 5 марта 1992 г. в целях реализации задач в области военной безопасности РФ, возложенных на Совет Безопасности. Согласно соответствующему Положению, данная комиссия осуществляет подготовку предложений Совету Безопасности касательно выработки и непосредственной реализации основных направлений политики государства в сфере военного строительства и мобилизации; проводит оценку и прогнозирование возможных вариантов развития военно-политической ситуации в РФ; анализирует информацию касательно уровня военной безопасности РФ и т.д Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по военной безопасности (утверждено Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590) // Российская газета. - 2011, 9 мая. . Кроме того, данная Комиссия рассматривает в порядке, установленном соответствующими федеральными законами, федеральных целевых программ, направленных, как правило, на обеспечение должного уровня военной безопасности РФ и ведает вопросами социальной защиты лиц, находящихся на военной службе, уволенных с нее, а также членов их семей. В состав входят такие должностные лица как Начальник Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, Председатель Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, заместитель Министра внутренних дел РФ и др Состав Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по военной безопасности по должностям (утвержден Указом Президента РФ от 12 июня 2006 г. № 601) // Российская газета. - 2006, 15 июня. .

Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по проблемам СНГ была создана 5 марта 1992 г. в целях реализации задач, направленных на обеспечение и защиту интересов РФ в отношениях с государствами, входящими в состав СНГ. Комиссия выполняет следующие функции: занимается подготовкой предложений Совету Безопасности, которые относятся к вопросам обеспечения защиты законных интересов РФ в сфере ее взаимоотношений со странами СНГ; рассматривает в установленном законом порядке различных проектов программ межгосударственного характера, которые направлены главным образом на развитие взаимовыгодных отношений РФ и стран СНГ; анализирует опыт зарубежных стран по формированию и осуществлению правильного и эффективного функционирования различного рода межгосударственных объединений Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам Содружества Независимых Государств (утверждено Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590) // Российская газета. - 2011, 9 мая. . В состав входят такие должностные лица как Заместитель Секретаря Совета Безопасности РФ, Председатель Комитета Совета Федерации по делам СНГ, Директор ФМС России и дрСостав Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам Содружества Независимых Государств по должностям (утвержден Указом Президента РФ от 21 октября 2008 г. № 1509.С изменениями и дополнениями от: 22 декабря 2008 г., 29 января, 25 февраля 2009 г., 5 марта 2014 г.) // Российская газета. - 2008, 24 декабря; 2014, 8 марта. .

Межведомственная комиссия Совета Безопасности по общественной безопасности подобно иным комиссиям была создана 5 марта 1992 г. с целью реализации задач Совета Безопасности в сфере обеспечения безопасности общества, государства от различного рода преступных и иных посягательств Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности (утверждено Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590) // Российская газета. - 2011, 9 мая. . Данная Комиссия разрабатывает приоритетные направления государственных стратегий в сфере обеспечения общественной безопасности; анализирует угрозы внутреннего и внешнего характера, способные нанести урон законным интересам общества, а также его материальным и духовным ценностям; разрабатывает различные формы и способы противодействия экстремизму политического и религиозного характера. В состав Комиссии входят Министр внутренних дел РФ, Руководитель Росфинмониторинга, Руководитель ФТС России и т.д Состав Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности по должностям (утвержден Указом Президента РФ от 12 июня 2006 г. № 601 (С изменениями и дополнениями от 17 июня 2011 г., 17 июня 2012 г., 9 февраля 2013 г.)) // Российская газета. - 2006, 15 июня; 2012, 20 июня. .

Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ безопасности в экономической и социальной сфере была создана 5 марта 1992 г. в целях реализации задач Совета Безопасности в сфере экономики и сфере социального развития Майорова, Е.Н. Роль Совета Безопасности РФ в обеспечении экономической безопасности // Государство и право. - 2005. - № 1. - С. 3. Данная комиссия обладает следующими полномочиями: подготавливает предложения Совету Безопасности касательно выработки и непосредственной реализации приоритетных направлений политики государства в сфере экономики и социальной сфере; осуществляет мониторинг конкурентоспособности экономики РФ, а также проводит оценку возможных угроз, способных нанести ущерб законным интересам РФ; разрабатывает разнообразные концепции и доктрины, касающиеся продовольственной безопасности РФ, энергетики и развития сырьевой промышленности Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по безопасности в экономической и социальной сфере (утверждено Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590) // Российская газета. - 2011, 9 мая. . В состав Комиссии входят вице-президент Российской академии наук, руководитель Роструда, руководитель Роснауки и др Состав Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по безопасности в экономической и социальной сфере по должностям (утвержден Указом Президента РФ от 29 января 2009 г. № 102) // Российская газета. - 2009, 1 февраля. .

Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по информационной безопасности была создана 5 марта 1992 г. в целях реализации задач Совета Безопасности в сфере информации и информатизации РФ. На данную комиссию возлагается следующий спектр полномочий: осуществление прогнозирования и выявления возможных угроз информационной безопасности РФ, а равно их источникам; рассмотрение в законном порядке проектов целевых программ федерального уровня, затрагивающих вопросы обеспечения информационной безопасности на территории РФ; принимает участие в подготовке необходимых материалов касательно вопросов обеспечения информационной безопасности РФ и т.дПоложение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по информационной безопасности (утверждено Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590) // Российская газета. - 2011, 9 мая. . В состав Комиссии входят такие должностные лица как помощник Секретаря Совета Безопасности РФ, руководитель Росинформтехнологии, член Комиссии Совета Федерации по информационной политике и др Состав Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по информационной безопасности по должностям (утвержден Указом Президента РФ от 29 декабря 2012 г. № 1711 (С изменениями и дополнениями от 5 марта 2014 г.)) // Российская газета. - 2012, 1 января; 2014, 8 марта..

Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по экологической безопасности была создана 5 марта 1992 г. в целях реализации задач Совета Безопасности в сфере экологической безопасности. Комиссия выполняет такие функции как подготовка предложений Совету Безопасности касательно вопросов, связанных с экологической безопасностью РФ; оценка уже существующих, а также прогнозирование возможных источников экологических угроз, разработка потенциальных путей их преодоления; анализ поступающей информации о состоянии экологической безопасности в тот или иной период времени и т.д Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности (утверждено Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590) // Российская газета. - 2011, 9 мая. . В состав Комиссии входят, в частности, председатель Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, председатель Комитета Государственной Думы по экологии, руководитель Роспотребнадзора и т.д Состав Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности по должностям (утвержден Указом Президента РФ от 30 сентября 2012 г. № 1321) // Российская газета. - 2012, 3 октября. .

Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по проблемам стратегического планирования была создана 5 марта 1992 г. в целях реализации задач Совета Безопасности в сфере стратегического планирования возможных путей развития РФ, а также обеспечения ее национальной безопасности. К полномочиям Комиссии относятся оценка возможных угроз внутреннего и внешнего характера, способных повлиять на непосредственное развитие РФ, состояние ее безопасности, а равно потенциальных путей преодоления таких угроз; рассмотрение поступающих предложений касательно совершенствования системы обеспечения национальной безопасности; прогнозирование путей развития РФ относительно среднесрочных и долгосрочных перспектив при учете реальных возможностей страны финансового и ресурсного характера и др Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам стратегического планирования (утверждено Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590) // Российская газета. - 2011, 9 мая. . В состав Комиссии входят следующие должностные лица: руководитель Администрации Президента РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ, заместитель Министра юстиции РФ и т.д.Состав Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам стратегического планирования по должностям (утвержден Указом Президента РФ от 19 января 2013 г. № 37 (С изменениями и дополнениями от 23 июня 2014 г.)) // Российская газета. - 2013, 22 января; 2014, 26 июня.

3 июня 1992 г, в одно время с созданием Совета Безопасности РФ, была утверждена и структура Аппарата Совета Безопасности, вошедший, в соответствии с действующим законодательством, в Администрацию Президента. В него вошли такие должностные лица, как Секретарь Совета Безопасности в качестве руководителя Аппарата в целом, секретариат, помощники-консультанты и другие Мельников, В.И. Совет Безопасности РФ в государственной системе обеспечения национальной безопасности РФ. - М.: Либроком, 2011. - С. 43.. Всего временная численность аппарата составляла 80 человек, из которых около 20 были военнослужащими.

Первые изменения в структуру Аппарат были внесены уже год спустя, в 1993 году, когда согласно соответствующему Указу Президента штатная численность Аппарата была сокращена до 183 человек. Впоследствии, изменения в штатный состав вносились неоднократно. Изменялось количество заместителей Председателя Аппарата, изменялось количество штатных мест; отдельные функции «перекидывали» от одного должностного лица к другому. Так, изначально структуру, штатное расписание Аппарата Совбеза утверждал Президент по представлению Секретаря Совета Безопасности, а затем, согласно указу № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», функция назначения штатных работников Аппарата от Секретаря Совета Безопасности руководителю Администрации Президента Сафонов, В.Е. Государство в системе национальной безопасности России // Пробел в Российском законодательстве. - 2008. - № 14. - С. 4..

Численность штата Аппарата на 1997 год составляла 207 человек с учетом обслуживающего персонала. Кроме того, в его составе функционировали пять управлений:

1. информационной безопасности и прогнозирования;

2. оборонной безопасности;

3. международной безопасности;

4. экономической безопасности;

5. общественной и федеральной безопасности.

Позже, структура Аппарата была существенно реорганизована. Так, Указом Президента № 442 количество управлений с пяти увеличилось до семи. Теперь, в его состав входили управления, каждое из которых (кроме Управления военной инспекции) включало в себя отделы.

Указом № 2078 был добавлено еще одно управление, и таким образом утвердился окончательный перечень управлений, входящих в состав Аппарата Совета Безопасности:

1. проблем государственной и общественной безопасности;

2. проблем безопасности в социально-экономической сфере;

3. проблем оборонно-промышленной безопасности;

4. проблем информационной безопасности;