До питання про місце Конституційного Суду України в системі органів державної влади

Реформування політичної системи України і перехід до принципово нової практики суспільних відносин передбачає створення демократичних механізмів захисту прав і свобод громадян, реалізації принципу поділу влади, встановлення конституційного правопорядку, передбачає необхідність чіткого контролю за дотриманням Конституції всіма суб'єктами конституційно-правових відносин і, зокрема, органами державної влади. Такий контроль покликаний здійснювати орган спеціалізованого конституційного контролю -- Конституційний Суд України, який є ключовим елементом механізму захисту і зміцнення конституційних основ державності.

Нині прихильність сучасних демократичних країн ідеї правової держави, поділу влади і верховенства конституції передбачає виключну значущість конституційного контролю як інструменту захисту прав і свобод особи та конституційної законності. Значення конституційного контролю на сучасному етапі важко недооцінити, перш за все, тому що він стоїть на сторожі основного закону держави -- Конституції. За час своєї діяльності Конституційний Суд зарекомендував себе як необхідний в умовах нашої країни інститут захисту конституційного устрою, верховенства і прямої дії Конституції України, цілісності та єдності держави.

Однак практика діяльності Конституційного Суду України в умовах відсутності попереднього досвіду функціонування інституту конституційного контролю, недосконалість нормативно-правового регулювання діяльності Суду, недостатня повага, а іноді навіть відкрите ігнорування рішень Конституційного Суду органами державної влади та їх посадовими та низка інших негативних викликає необхідність всебічного теоретичного осмислення та визначення перспектив удосконалення державно-правової практики організації та функціонування органу конституційного контролю в Україні.

Проблемні питання правового регулювання правового статусу Конституційного Суду України неодноразово були предметом висвітлення в юридичній літературі. Зокрема це питання досліджували В. Вознюк, В. Годованець, М. Гультай, В. Кампо, М. Костицький, М. Савенко, А. Селіванов, М. Селівон, В. Скомороха, В. Тацій, М. Тесленко, В. Тихий, П. Ткачук, Л. Чубар, В. Шаповал, Ю. Шемчушенко. Незважаючи на наявність теоретичних досліджень окремих аспектів правового статусу Конституційного Суду України, питання його місця в системі органів державної влади є надзвичайно актуальним і потребує подальшого теоретичного обґрунтування з урахуванням сучасних тенденцій становлення конституціоналізму в нашій державі.

Утворення Конституційного Суду України стало знаковою подією, рішучим кроком на шляху до визнаних світовою цивілізацією виправданих форм розвитку сучасного конституціоналізму, забезпечення у правовому житті нашої країни верховенства Конституції, послідовної і найповнішої реалізації її демократичних засад. Цьому сприяло те, що конституційний контроль в Україні здебільшого прийняв основні принципи організації і функціонування державних органів, характерні для багатьох західноєвропейських країн. На сьогодні у механізмі державної влади в Україні Конституційному Судові належить першість у забезпеченні верховенства Основного закону, конституційного ладу, основних прав і свобод. Цей орган виступає конституційним органом влади спеціальної компетенції, функції якого мають самостійний характер і займають важливе місце серед інструментів механізму стримувань і противаг [1].

Самостійність і правова незалежність Конституційного Суду в механізмі державної влади, його непідзвітність іншим органам, включаючи парламент, не означає, що інші гілки влади взагалі позбавлені можливості впливу на Конституційний Суд. Щоправда, ці можливості певною мірою обмежені, але це не применшує їх значення. Парламент може впливати на Конституційний Суд допомогою визначення його компетенції, встановлення порядку формування Конституційного Суду, визначення його персонального складу. У формуванні складу Суду істотну роль відіграє і Президент, і судова влада.

Слід зазначити, що за період становлення Конституційного Суду України за новим Законом України “Про Конституційний Суд України” 1996 року його повноваження, які визначені в аналогічному Законі 1992 року, дещо змінились. Зокрема новий Закон обмежив розгляд актів Президента і Кабінету Міністрів України лише на відповідність Конституції України, а не Конституції і законам, як це було передбачено раніше. Справи, пов'язані зі спорами про компетенцію, ули трансформовані у справи про перевірку конституційності відповідних законів. Конституційний Суд України був наділений правом давати висновки про відповідність Конституції України не лише міжнародних договорів і угод, представлених на ратифікацію, але і діючих міжнародних договорів [2, с. 30].

Із конституційним і законодавчим закріпленням спеціалізованого органу конституційного контролю -- Конституційного Суду України -- виникає питання про його співвідношення з органами судової влади. Незаперечним є той факт, що Конституційний Суд України має багато спільного із судовою владою. Закріплені у ст. 149 Конституції України загальний принцип незалежності суддів, гарантії цієї незалежності поширюються також і на суддів Конституційного Суду України. Частина 5 ст. 126 Конституції України передбачає підстави звільнення з посади, а ч. 2 ст. 127 Основного закону України визначає вимоги щодо несумісності займаної посади.

Законом “Про Конституційний Суд України” закріплено принцип незалежності, гласності, повного і всебічного розгляду справ, колегіальності, чим також керуються суди. У Конституційному Суді України діє принцип змагальності та рівноправності сторін, встановлений ст. 129 Конституції. Слід зазначити, що принцип законності, яким керуються всі суди, є обов'язковим і для Конституційного Суду України як принцип конституційної законності. Рішення Конституційного Суду, як і судів загальної юрисдикції, є загальнообов'язковими. У той же час, на відміну від рішень загальних судів, рішення Конституційного Суду є остаточними й оскарженню не підлягають. Крім того, відповідно до ст. 4 Закону діяльність Конституційного Суду ґрунтується також на принципах верховенства права та обґрунтованості прийнятих ним рішень. Тобто поряд із принципами, властивими діяльності всіх органів судової влади в Україні, чинне законодавство визначає як обов'язкові для Конституційного Суду України, такі і такі, відповідно до яких діють глава держави, органи законодавчої і виконавчої влади.

Однак, не дивлячись на багато спільних рис, Конституційний Суд має чимало особливостей, зумовлених правовою природою цього органу.

Перш за все необхідно звернути увагу на співвідношення функцій судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України. Функції судів загальної юрисдикції розглядаються як напрями, види і форми діяльності з вирішення правових конфліктів, спорів у сфері цивільного, господарського, адміністративного та кримінального судочинства, що здійснюється виключно судами на підставах, у межах та порядку, передбачених Конституцією і законами України [3, с. 41]. Щодо поняття функцій Конституційного Суду України, їх видів і ознак серед науковців немає єдиної точки зору, попри значну кількість досліджень з цієї проблематики.

Що стосується вітчизняної юридичної науки, то наукові дослідження поняття та видів функцій органів конституційного контролю почали активно проводитись після проголошення незалежності України і створення Конституційного Суду. Зокрема, на думку М. В. Тесленко, функції Конституційного Суду України -- це основні напрямки діяльності Суду з виконання ним завдань, передбачених Конституцією України і Законом України “Про Конституційний Суд України”, які забезпечують стабільність конституційного устрою України шляхом вирішення конституційних спорів у межах правопорядку, який склався в Україні [4, с. 95]. М. Д. Савенко визначає функції Конституційного Суду України як основні напрями, предмет і зміст його діяльності, спрямовані на реалізацію компетенції та виконання поставлених перед ним завдань, основним із яких є забезпечення верховенства права та конституційної законності. Серед таких функцій він виділяє конституційне правосуддя, конституційний контроль, офіційне тлумачення і правову охорону Конституції України, арбітражну та правозахисну функції [5, с. 3, 6-7]. В. Я. Тацій, Ю. М. Грошевий, О. В. Городецький, В. М. Шаповал до основних функцій Конституційного Суду України відносять вирішення питань про відповідність законів, інших правових актів Конституції та офіційне тлумачення Конституції і законів України [6, с. 561; 7, с. 265; 8, с. 52]. Л. П. Чубар основними функціями Конституційного Суду України вважає охорону Конституції та прав людини [9, с. 22].

Окрім законодавчої, виконавчої діяльності та правосуддя, кожному органу державної влади тією чи іншою мірою притаманна контрольна діяльність. Разом з тим для утвердження демократичної правової держави, забезпечення стабільності конституційного ладу важливе значення має контроль за дотриманням принципу поділу влади. Щоб жодна з її гілок не могла узурпувати повноваження іншої, потрібен незалежний арбітр, який був би наділений виключною компетенцією зі здійснення контролю і не підпорядковувався ніяким іншим органам [10, с. 32]. Таким конституційним органом і є Конституційний Суд, якому надано право у встановленій Конституцією і законом формі здійснювати контроль та усувати конфронтацію між різними гілками влади, сприяти посиленню захисту прав і свобод людини, належному тлумаченню Основного закону [11, с. 69]. Цю функцію частково здійснює шляхом перевірки на відповідність Конституції, законів та інших нормативно-правових актів, якими встановлюються повноваження зазначених органів, а частково -- шляхом тлумачення Конституції та законів України. Але наявні повноваження Конституційного Суду щодо розв'язання компетенційних спорів є недостатніми повноцінного конституційного контролю в цій сфері, у тому числі для вирішення спорів щодо визначених Конституцією України меж у здійсненні влади як між конституційними органами державної влади, так і органами місцевого самоврядування [12, с. 30].

Відповідно до ч. 1 ст. 147 Конституції України Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні [13]. Це означає, що він наділений особливою функцією -- функцією конституційного контролю.

На нашу думку, функція конституційного контролю займає провідне місце серед функцій Конституційного Суду. Така функція пронизує всі напрямки діяльності Суду, визначає особливий правовий статус Конституційного Суду України в системі органів державної влади, притаманну йому якість головного органу, який здійснює конституційний контроль в Україні, передбачає обов'язковість його рішень для всіх суб'єктів конституційно-правових відносин. Рішення Конституційного Суду України є превентивним для всіх органів державної влади, не може підлягати сумніву або ігноруванню в процесі реалізації конституційних норм і не підлягає ніякому попередньому або наступному затвердженню будь-яким державним органом або посадовою особою [14, с. 56].

На важливість і багатоаспектність цієї функції вказують і російські вчені- конституціоналісти. Так, І. П. Ільїнський та Б. В. Щетинін називають конституційний контроль основною функцією конституційних судів і виділяють такі її підвиди: забезпечення точного й неухильного дотримання Конституції в діяльності державних органів, виявлення та усунення правових норм, щосуперечать Конституції, запобігання прийняттю неконституційних актів, а у федеративній державі -- також забезпечення відповідності конституційних актів суб'єктів федерації федеральній Конституції; вирішення спорів щодо компетенції між державними органами [15, с. 40-41]. На думку Ж. В. Нечаєвої, контрольна діяльність, здійснювана органами конституційного правосуддя, пронизує своїм організуючим впливом правотворчість і правозастосування, а рішення Конституційного Суду виступають як специфічний “генетичний фактор” соціальних та правових змін [16, с. 2]. У цілому конституційний контроль як основна функція Конституційного Суду є важливим елементом механізму захисту та забезпечення реалізації Конституції, вищої юридичної сили і прямої дії конституційних норм, встановленого нею державного і суспільного ладу, прав та свобод людини і громадянина.

Відповідно до ч. 2 ст. 147 Конституції України Конституційний Суд України здійснює офіційне тлумачення Конституції і законів України. Це говорить про його виключну прерогативу у цій сфері. Жоден інший орган державної влади не вправі присвоювати собі цю функцію. Це не означає, що тлумачення не може здійснюватися в актах, які видаються іншими органами державної влади в рамках своєї компетенції. Але акти офіційного тлумачення, які оформляються у вигляді рішень і висновків Конституційного Суду України, є обов'язковими до виконання для всіх суб'єктів права [17]. Це відрізняє Конституційний Суд від інших судів загальної юрисдикції, органів державної влади, оскільки в цьому розумінні він є захисником довгострокових конституційних цінностей як гарант Конституції України, на основі яких вивіряються рішення законодавчої і виконавчої влади, що забезпечує його інтеграцію у державному механізмі.

Конституційний Суд України, виходячи зі свого основного завдання (ст. 2 Закону), яким є гарантування верховенства Конституції України як Основного закону держави на всій території України, повинен спрямовувати свою діяльність на об'єднання зусиль усіх органів державної влади в Україні з метою їх охорони Конституції, її основних засад. Органи держави у своїй діяльності повинні керуватись єдиною основою -- волею народу. Саме ця воля зобов'язує державу в особі її органів діяти в єдиному руслі по принципових питаннях державної політики. У цьому полягає інтеграційна функція Конституційного Суду України.

Здійснюючи державну владу в особливій формі, Конституційний Суд України виконує, насамперед, охоронну функцію. Своїми рішеннями він обмежує державу, здійснюючи тим самим конституційний контроль за діяльністю органів державної влади. У цьому випадку він виступає як арбітр, миротворець, в ролі “третейського судді”, що тягне юридичні наслідки, які є обов'язковими для всіх учасників конституційного спору, і, у свою чергу, координує дії органів державної влади зі здійснення своїх повноважень в рамках компетенції, наділеної Конституцією України. Це означає, що органи державної влади не вправі виходити за межі своїх повноважень, визначених Основним законом України, тобто їх дії повинні узгоджуватись з наділеними функціями і не суперечити юридичній природі, завданням і призначенню у державі [18, с. 19]. У випадку недотримання цих умов Суд може визнати неконституційним той чи інший закон, правовий акт, позбавивши його тим самим юридичної сили. Розмежування повноважень відбувається шляхом розподілу сфер компетенції, предметів відання, що передбачено самою Конституцією України. А Конституційний Суд за допомогою конституційного контролю координує таку діяльність. У цьому полягає координаційна функція Конституційного Суду.

Конституційний Суд України здійснює також правотворцу функцію, яка обґрунтовується його особливим статусом як єдиного органу конституційного контролю в Україні, уповноваженого Конституцією виносити рішення загальнообов'язкового характеру. У сучасній конституційній державі Конституційний Суд виступає, насамперед, охоронцем Основного закону -- Конституції, забезпечуючи її стійкість і сталість, але, застосовуючи право, він стає і творцем нового права [19, с. 52]. Адже Конституція, будучи прийнятою, починає жити самостійним життям, її загальні положення при незмінності конституційного тексту розкриваються більш повно і багатогранно при зіткненні зі суспільними реаліями та чинним правом. Оцінка конституційності акта завжди дається в контексті тлумачення Конституції, інтерпретації, конкретизації її принципів і норм, визначення їх суті, що знаходить вираження у правових позиціях [20, с. 78].