Понятие и признаки актов органов исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие, признаки и классификация актов органов исполнительной власти в системе административного права

1.1 Понятие и признаки актов органов исполнительной власти

1.2 Классификация актов органов исполнительной власти

Глава 2. Акты органов исполнительной власти

2.1 Характеристика актов Правительства Российской Федерации

2.2 Характеристика актов федеральных органов исполнительной власти

2.3 Характеристика актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Глава 3. Подготовка и вступление в силу актов органов исполнительной власти

3.1 Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

3.2 Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Заключение

Список нормативных правовых актов и литературы



Введение

В условиях проводимых в России государственно-правовых преобразований наблюдается повышенное внимание к праву, законности, правотворческой деятельности, что находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера. Проблема совершенствования практики правотворчества обостряется, когда в обществе происходит изменение большинства институциональных и нормативных образцов, изменяются ценности, цели, средства реализации социальных потребностей, устанавливаются новые правила правового взаимодействия. Правотворческая деятельность государства не изолирована от социальных процессов, которые, так или иначе, влияют на формирование правовых норм. В практике правотворчества должна обеспечиваться внутренняя согласованность действующих законов и иных нормативных актов, составляющих единую систему правового регулирования общественных отношений.

Укрепление российской правовой системы невозможно без учета теоретических положений нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти. Механизм правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, прежде всего, важную его составляющую, необходимо анализировать в контексте теории разделения властей.

Процедура принятия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов, средства их развития и конкретизации настоятельно требует совершенствования.

В области ведомственного нормотворчества все еще сохраняются старые и возникает ряд новых проблем, вызывающих необходимость дополнительного исследования: несоответствие ряда положений актов федеральных органов исполнительной власти требованиям законности; включение норм, ставящих субъектов отношений в неравные условия; «чрезмерность» нормотворчества; дублирование или противоречивость содержащихся в них норм; их декларативность или абстрактность; нарушение правил юридической техники.

Нормы поведении, регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления, устанавливаются посредством их закрепления в нормативных правовых актах отрасли науки административного права. В системе административного права особую роль занимают именно акты органов исполнительной власти, среди них: Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являющиеся объективированным выражением правовой формы деятельности данных субъектов государственного управления. Абсолютное число управленческих решений принимается посредством данного инструмента. Кроме того, в актах органах исполнительной власти решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти.

Акты государственного управления - ключевая форма государственного управления. Абсолютное большинство управленческих решений реализуется посредством данного инструмента.

Объектом данной научной работы являются общественные отношения, возникающие в процессе издания актов Федеральных органов исполнительной власти.

Предмет работы - акты федеральных органов исполнительной власти, их место в системе административного права Российской Федерации.

Целью научной работы является комплексное исследование в области издания и принятия актов органов исполнительной власти Российской Федерации.

Цель исследования определила постановку следующих задач:

- раскрыть понятие и признаки актов органов исполнительной власти;

- показать классификацию актов органов исполнительной власти;

- дать характеристику актам Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и актам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. При проведении настоящего исследования автором использовался разнообразный методологический арсенал правовой науки, включающий в себя общенаучные методы (метод восхождения от абстрактного к конкретному, анализ и синтез, системно-структурный подход), специальные методы (статистический, конкретно-социологический, метод моделирования) и частные методы (нормативно-правовой, сравнительно-правовой анализ).

Теоретическую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных правоведов. При этом диссертант широко использовал не только исследования в области теории государства и права, но и отраслевых юридических наук, в которых рассматривалась в том или ином аспекте природа исполнительной власти или содержались положения, имеющие отношение к рассматриваемой проблеме.

Научная новизна исследования состоит в том, что на основе системного исследования выявлены новые грани юридической природы нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, с учетом новейших установок изучена и обобщена практика реализации процесса создания нормы органом исполнительной власти от момента подготовки проекта до официального опубликования акта.



Глава 1. Понятие, признаки и классификация актов органов исполнительной власти в системе административного права

1.1 Понятие и признаки актов органов исполнительной власти

Правовые акты - важное средство практической реализации целей и функция административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной административно-политической областями жизни страны Коренев А.П. Административное право России. - М.: Московская академия МВД России, 2012 С.98..

Что же представляет собой правовой акт управления и каковы его отличительные признаки?

Учитывая имеющиеся в литературе определения и сообразуясь с высказанными выше соображениями, сформулируем вариант понятия акта органа исполнительной власти. Это правовая разновидность управленческого решения, представляющая юридически властный, принятый путем одностороннего волеизъявления полномочного субъекта административного права (в данном случае органа исполнительной власти) акт, имеющий предусмотренную законодательством форму и направленный на установление административно-правовых норм, возникновение и изменение административно-правовых отношений в целях осуществления задач и функций в сфере исполнительной власти. Исходя из определения, мы можем выделить его отличительные качества.

а) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган решает тот или иной вопрос, возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

б) издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

в) это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

г) представляет одностороннее волеизъявления указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

д) содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

е) определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

ж) может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа Бахрак Д. Н. Административное право России. - М.: Норма. 2009. С.122.;

з) он подзаконен, т.е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

и) представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;

к) как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления;

л) с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждению и проч.

В таком понимании этот вид юридического акта опосредует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее - между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2012. С.209..

Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов дают более точное определение, указывая, что акт исполнительной власти представляет собой «особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащие односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия».

По мнению Дмитриева Ю.А. среди признаков акта исполнительной власти в теории традиционно выделяют следующие:

- акт государственного управления - это одностороннее волеизъявление субъекта государственного управления;

- занимает определенное место в иерархической системе актов управления, что подразумевает его соответствие актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

- может быть обжалован в вышестоящий орган (должностному лицу) либо в суд, опротестован (прокурором) Хаманева Н.Ю. Административный процесс и административная юстиция: Сборник тезисов статей. М.: Московский университет МВД России, 2013. С.122.;

- обеспечен силой государственного принуждения, несоблюдение установленных актов исполнительной власти предписаний влечет возникновение негативных правовых последствий для нарушителя.

Выделенные признаки акта органа исполнительной власти приводят нас к необходимости обособить данную форму нормативно-правовых актов от прочих, принимаемых в процессе осуществления государственной власти Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб.: Юридический центр Пресс, 2015. С.183.

1.2 Классификация актов органов исполнительной власти

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.

Основной критерий их классификации - юридические свойства актов.

В соответствии с ним правовые акты органов исполнительной власти подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты органов исполнительной власти в настоящее время могут приниматься ограниченным кругом субъектов управления. К ним относятся: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, а также уполномоченные на нормотворчество органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, определенными полномочиями нормотворческого характера обладает Банк России. Нормативные акты управления принимаются в виде постановлений, указов, приказов, инструкций, положений и т.п. Такие акты носят подзаконные характер и направлены на разъяснение, детализацию, претворение в жизнь более общих норм действующего законодательства. В этом смысле они являются правоприменительными в такое же степени, как и индивидуальные акты государственного управления. Тем не менее нормативные акты органов исполнительной власти являются одним из видов источников Российского административного права. Нормативные акты принимаются органами государственного управления исключительно по вопросам их компетенции.

Для того чтобы четче представлять себе отличие нормативного акта органа государственной власти от индивидуального следует обратиться к тексту Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской федерации» которое предусматривает, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом Уголовный процесс:/ Под ред. В.П. Божьев. М.: 2012. С.111..

Индивидуальные акты исполнительных органов государственной власти находят более широкое применение в практической деятельности властных органов. Формами таких актов являются распоряжения, решения, предписания и т.п. Собственно каждое юридически значимое решение органа исполнительной власти оформляется индивидуальным актом управления. Они чаще всего принимаются в произвольной форме, для них редко устанавливаются повышенные требования юридической техники. Однако именно по отношению к индивидуальным актам законодательство часто содержит требования о мотивированности принятого управленческого решения. Например, в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе», призывная комиссия, рассмотрев соответствующее заявление, выносит заключение о замене гражданину военной службы по призыву альтернативной гражданской службой либо принимает мотивированное решение об отказе в такой замене Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. С.211..

Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. В нормативных актах, прежде всего, формулируются административно-правовые предписания, запреты и дозволения, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных правовых актах они непосредственно применяются к конкретным лицам.

Помимо вышеуказанной ключевой классификации, в теории административного права существуют и другие варианты группировки актов органов исполнительной власти по различным основаниям.

- по функциональной роли: акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности Овсянко Д.М. Государственная служба России: М.: Юристъ, 2014. С.187.;

- в зависимости об объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности: дискреционные (принимаемые в условиях свободы усмотрения), акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов, и акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора;

- в зависимости от порядка принятия: коллегиальные (принимаемые простым или квалифицированным большинством) и единоличные. Применительно к актам Правительства РФ принятые соответствующие нормы - это коллегиальное принятие решений. В других же случаях - не всегда. Например, министерство действует на основе единоначалия, а его руководитель несет персональную ответственность за состояние порученной отрасли.

Ю. М. Козлов предлагает иную классификацию актов органов исполнительной власти:

- по наименованию: указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ; постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти; указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица или органа исполнительной власти субъекта РФ;

- в зависимости от способа охраны от нарушений: акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности

Н. М. Конин выделяет следующие классификационные группы актов:

- по предметам ведения и территориальным масштабам действия: федеральные, субъектов Федерации и местные;

- по характеру компетенции: президентские и правительственные акты надотраслевого общего управления, акты отраслевого управления и акты межотраслевого управления различными сферами Оболонский А.В. Государственная служба: учебник. М.: Дело, 2013. С.193..



Глава 2. Акты органов исполнительной власти

2.1 Характеристика актов Правительства Российской Федерации

В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации Конституция РФ, на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения Попов Л.Л. Административное право: учебник. М.: Юристъ, 2011. С.201..

Правительственные акты обладают следующими отличительными признаками:

это исполнительные, подзаконные акты, детализирующие и конкретизирующие отдельные положения федеральных законов и указов Президента;

среди них много актов межотраслевого, общерегламентационного характера, комплексно регулирующих различные сферы и области жизни страны;

это акты, занимающие высшую ступеньку в иерархии актов органов исполнительной власти, выступающие фундаментальной основой для актов федеральных органов исполнительной власти;

эти акты обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации;

исполнение этих актов обеспечивается системой федеральных органов государственной власти.

Следует различать следующие правовые основания для издания правительственных актов. Во-первых, Правительство издает «инициативные акты» на основе норм о компетенции, управомочивающих его осуществлять правовое регулирование той или иной сферы общественной жизни. Во-вторых, Правительство принимает акты во исполнение федеральных законов - в законе может содержаться бланкетная норма, определяющая, что тот или иной порядок (деятельности, реализации прав) устанавливается Правительством, или указывается на конкретный правовой акт (положение, правило), который следует утвердить Правительству, либо в статье о введении в действие закона Правительству дается поручение привести свои акты в соответствие с ним в определенный срок. В-третьих, обязанность Правительства издать тот или иной правовой акт часто содержится в нормативном указе Президента Российской Федерации Попов Л.Л. Военное право: учебник. М.: Юристъ, 2012. С.89.

В том случае, если федеральный закон не предусматривает конкретный срок для принятия правительственных актов, этот срок определяется по усмотрению Правительства и закрепляется в плане его правотворческой деятельности. Правительственные акты, издаваемые во исполнение указов Президента, должны быть приняты не позднее чем в месячный срок после вступления в силу соответствующих указов, если этими указами не установлен иной срок.

Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характер, называются распоряжениями. В практике правительственного нормотворчества нередко встречаются постановления, носящие индивидуальный характер (о назначении на государственную должность), и распоряжения, носящие нормативный характер (о структуре аппарата.

Постановления и распоряжения правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации, а в период его отсутствия - исполняющим обязанности Председателя правительства Российской Федерации Россинский А.И. Административное право: учебник. М.: Норма-М, 2015. С.119..

Постановления Правительства могут приниматься на заседаниях Правительства, а также на заседаниях Президиума Правительства, либо принимаются Председателем Правительства в пределах его компетенции. Акты, принятые Президиумом Правительства, могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

Постановления Правительства Российской Федерации можно дифференцировать по функциональному предназначению:

· программно-целевые акты, обеспечивающие экономические, социальные и правовые условия развития определенных сфер и отраслей жизнедеятельности;

· регламентационные акты, устанавливающие правила деятельности или порядок реализации прав и обязанностей граждан и организаций;

· статутные акты; закрепляющие правовое положение органов исполнительной власти и иных государственных организаций, их должностных лиц;

· правонаделительные акты, управомочивающие государственные органы и их должностных лиц на совершение определенных действий;

· внутриорганизационные акты, определяющие деятельность аппарата Правительства Административное право. Конспект лекций. Макарейко Н.В. - М.: Высшее образование, 2012. С.145..

От правовых актов Правительства следует отличать иные виды служебных, управленческих документов, таких, как письма, поручения, обращения, заявления и т. д. В отличие от правительственных актов они либо не содержат одностороннего, юридически-властного волеизъявления, либо принимаются за рамками надлежащей правовой процедуры.

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, проекты правительственных актов вносятся членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами и организациями. Все проекты постановлений Правительства, имеющие нормативный характер, в обязательном порядке согласовываются с Министерством юстиции Российской Федерации, а проекты актов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, согласовываются с Министерством финансов Российской Федерации.

Акты Правительства могут быть отменены Российской Федерации Президентом РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации.

2.2 Характеристика актов Федеральных органов исполнительной власти

Важной особенностью деятельности федеральных органов исполнительной власти является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.

Среди них следует выделить:

индивидуальные (содержат предписания, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения),

нормативные (устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы).

По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты Федеральных органов исполнительной власти можно разделить на:

внутриведомственные (обязательны только для организаций, сотрудников соответствующего органа),

общего действия (общеобязательные) Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах М.:2012. С.176..

Последний вид актов представляет наибольший интерес. Суть в том, что многие Федеральные органы исполнительной власти обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для неподчиненных им субъектов права, не входящих в систему органов возглавляемого ими административного ведомства. Так, например, Федеральная налоговая служба определяет нормативное правовое регулирование в сфере осуществления налогов и сборов, обязательное для всех субъектов административных правоотношений.

Конституция не регламентирует нормотворчество, касаемое федеральных органов исполнительной власти. Право отдельных федеральных органов исполнительной власти на нормотворчество предусмотрено в текстах федеральных законов, указов Президента РФ. Ими оно предоставлено федеральным органам исполнительной власти, предусмотренным Указом Президента Российской Федерации № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

В большинстве же случаев нормотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти установлены Указами Президента РФ, Постановлениями Правительства РФ.

Еще одно основание издания актов федеральных органов исполнительной власти - делегация, то есть предоставление органу исполнительной власти вышестоящим органом власти права издать нормативный акт по вопросу, входящему в нормотворческую компетенцию этого вышестоящего органа. Это частный, но в правовом отношении важный случай делегации компетенции. Данные акты имеют свои особенности, связанные с тем, что федеральному органу исполнительной власти передается право на реализацию «чужой» нормотворческой компетенции Дмитриев Ю.А Административное право Российской Федерации М.:2015 С.341..

Вопросы издание актов федеральными органами исполнительной власти регламентируются Указами Президента РФ Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, постановлением Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственная регистрации.

Правила ограничивают наименования актов федеральных органов исполнительной власти исчерпывающим перечнем. Это постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения. Хотя Правила запрещают издание актов федеральными органами исполнительной власти в виде писем и телеграмм, на практике допускается нарушение этого положения.

Издание актов федеральных органов исполнительной власти включает в себя следующие стадии:

1. подготовительные работы;

2. разработка проекта акта;

3. принятие акта;

4. государственная регистрация акта;

5. опубликование акта.

Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный акты должен содержать:

наименование органа (органов), издавшего акт;

наименование вида акта и его название;

дату подписания (утверждения) акта;

номер акта;

наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СПС «Гарант».

Частое явление - совместная нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти. Она может выражаться в издании ими нормативных актов «совместно» или «по согласованию».

Основным способом контроля за акты федеральных органов исполнительной власти в Российской федерации выступает их государственная регистрация, осуществляемая Министерством юстиции Российской Федерации.

В соответствии с Правилами государственной регистрации подлежат акты федеральных органов исполнительной власти:

затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

устанавливающие правовой статус организаций;

имеющие межведомственный характер

Акты федеральных органов исполнительной власти или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию.

2.3 Характеристика актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

В системе правовых актов субъекта Федерации особое место занимают акты его органов исполнительной власти. От их качества и эффективности, целесообразности и взаимосогласованности зависит состояние всей нормативно-правовой системы. Это связано с той ролью, которую играют акты органов исполнительной власти субъектов РФ в регулировании общественных отношений, являясь наиболее многочисленным видом правовых актов, издаваемых широким кругом государственных органов и их должностных лиц. С одной стороны, они «обслуживают» всю систему законодательных актов, а с другой, эти акты осуществляют собственное нормативное регулирование вопросов общественной безопасности и правопорядка, обеспечения прав, свобод и обязанностей граждан, организации деятельности исполнительной власти Макарейко Н.В. Административное право. Конспект лекций М.: Высшее образование, 2012. С.211..

Во многих субъектах Российской Федерации приняты специальные законы о правотворчестве, определяющие систему и виды правовых актов, статус субъектов правотворческой деятельности с различной компетенцией, устанавливающие принципы правотворческого процесса и его стадии, правила правотворческой техники.

Можно выделить следующие признаки актов органов исполнительной власти субъектов РФ:

· это подзаконные акты;

· это акты, обязательные к исполнению на всей территории субъекта Федерации или на территории отдельного административно-территориального образования;

· это динамично изменяющийся, оперативно принимаемый вид правовых актов;

· эти акты полипредметны, регулируют широкий спектр общественных отношений;

· эти акты составляют единую, централизованную, иерархическую систему.

В качестве правовой основы их принятия выступают федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы субъектов РФ. Законом Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» запрещается издание правовых актов без указания правовых оснований их принятия, а в случае нарушения данного запрета эти акты признаются юридически ничтожными.

К актам органов исполнительной власти субъекта РФ относятся:

· акты главы исполнительной власти - указы Президента, постановления, распоряжения губернатора или главы администрации;

· акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции - постановления и распоряжения правительства;

· акты органов исполнительной власти специально компетенции - приказы, постановления, распоряжения, указания министерств, государственных комитетов, департаментов, управлений;

Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации подразделяются на нормативные и индивидуальные, а также внешние и внутриаппаратные. К примеру, ст. 5 Закона г. Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями» предусматривает, что губернатор Санкт-Петербурга издает распоряжения, являющиеся нормативными и индивидуальными правовыми актами, во вопросам, отнесенным к компетенции органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, а также издает приказы - нормативные или индивидуальные акты - во вопросам внутренней организации работы органов исполнительной власти субъекта. К таким актам относятся например, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2003 № 173 «О Порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2003 № 173 «О Порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» // СПС «Гарант».

Правительственные акты субъектов Федерации во многом имеют те же признаки, что и акты федерального правительства. Однако это не относится к правительствам, которые являются совещательными органами в составе администрации. Роль правительственных актов еще более возрастает там, где президент или губернатор возглавляют правительства. Постановления правительства - это акты общего значения, имеющие, как правило, нормативный характер и принимаемые по наиболее важным вопросам в коллегиальном порядке на заседаниях правительства. Постановления подписываются председателем правительства или по его поручению первым заместителем председателя правительства. Решения по оперативным или другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Распоряжения подписываются председателем правительства, первыми заместителями и заместителями председателя правительства по подведомственным им вопросам.

В положениях об органах исполнительной власти субъектов специальной компетенции уделяется недостаточное внимание виду издаваемых органами актов, форме и порядку их принятия. В основном ограничиваются довольно общей формулировкой о том, что руководитель издает приказы и распоряжения в пределах своей компетенции. Отсутствие детального регулирования приводит к тому, что, например, министерства в качестве нормативных актов издают решения - акты, традиционно издаваемые коллегиальными органами.

Руководители органов исполнительной власти специальной компетенции часто подписывают приложения к постановлениям главы правительства субъекта, регулирующим подведомственную им сферу.

В данном параграфе мы рассмотрели характеристику актам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, дали основания их классификации, и исследовали их виды Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. // Административное право: - «Юстицинформ», 2015. С.115. .



Глава 3. Подготовка и вступление в силу актов органов исполнительной власти

3.1 Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Проект нормативного правового акта и нормативный правовой акт создаются на бумажном носителе или в форме электронных документов (за исключением случаев, когда проект нормативного правового акта и нормативный правовой акт содержат сведения, составляющие государственную тайну).

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти.

В случаях, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти», проект нормативного правового акта подлежит обязательному предварительному обсуждению на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (при наличии указанных советов).

Проект нормативного правового акта, созданный на бумажном носителе, визируется собственноручно руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем, а созданный в форме электронного документа, - указанным руководителем (его заместителем) с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи, направляется на согласование и для получения заключения.

Согласование проекта нормативного правового акта или подготовка заключений, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленной сферой его деятельности в 30-дневный срок с даты поступления проекта такого акта или заключения Постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти»// СПС «Гарант».

В случае непредставления по истечении указанного срока федеральным органом исполнительной власти документа, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта или содержащего замечания к этому проекту, проект нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти считается согласованным.

В случае представления федеральным органом исполнительной власти замечаний и возражений, выходящих за пределы установленной сферы деятельности федерального органа исполнительной власти, представившего их, такие замечания и возражения могут не учитываться федеральным органом исполнительной власти, разработавшим проект нормативного правового акта.

Согласование проекта нормативного правового акта оформляется визами. Виза на проекте нормативного правового акта, созданном на бумажном носителе, включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, собственноручную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте нормативного правового акта, созданном в форме электронного документа - наименование должности указанного руководителя (его заместителя) и усиленную квалифицированную электронную подпись визирующего.

Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта, созданного на бумажном носителе.

При наличии возражений проект нормативного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа исполнительной власти, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии) либо создаются в форме электронного документа и подписываются руководителем (его заместителем) с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

Проект нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации.

В случае принятия руководителем федерального органа исполнительной власти решения о подписании (об утверждении) проекта нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому дано заключение об оценке регулирующего воздействия и (или) отрицательное заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования и имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, этот федеральный орган исполнительной власти уведомляет об этом федеральный орган исполнительной власти, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний.

В случае если в соответствии с указанным решением проект нормативного правового акта не требует доработки, такой проект не нуждается в повторном согласовании с федеральными органами исполнительной власти, а нормативный правовой акт после подписания (утверждения) направляется на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с приложением соответствующего решения.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.

Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять правовую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб.: Юридический центр Пресс, 2015. С.313.

В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти - разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой Правительством Российской Федерации Овсянко Д.М. Государственная служба России: М.: Юристъ, 2014. С.289.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Если в соответствии с федеральным законом разработка проекта нормативного правового акта влечет за собой необходимость признания утратившим силу акта Правительства Российской Федерации, одновременно с проектом нормативного правового акта должен быть разработан в установленном порядке проект акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта Правительства Российской Федерации. В этом случае проект нормативного правового акта должен предусматривать положение о порядке его вступления в силу, согласно которому он вступает в силу с даты вступления в силу акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта Правительства Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.

Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности, собственноручно, а созданные в форме электронных документов, - с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

· наименование органа (органов), издавшего акт;

· наименование вида акта и его название;

· дата подписания (утверждения) акта и его номер;

· наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

3.2 Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

· правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

· антикоррупционную экспертизу этого акта;

· принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

· присвоение регистрационного номера;

· занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Россинский А.И. Административное право: учебник. М.: Норма-М, 2015. С.213.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации на бумажном носителе или в форме электронных документов. При этом нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, представляются в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на электронном носителе). Нормативные правовые акты на бумажном носителе, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в 2 экземплярах (подлинник и 1 копия).

Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях - до 30 рабочих дней.

В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации и если при проведении антикоррупционной экспертизы в этом акте будут выявлены коррупциогенные факторы.

Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа.

В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации.

В случае если федеральный орган исполнительной власти, в регистрации нормативного правового акта которого было отказано в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, не согласен с заключением Министерства юстиции Российской Федерации, этот федеральный орган исполнительной власти проводит с Министерством юстиции Российской Федерации совещание в течение 10 дней со дня получения отказа. По результатам совещания в случае неурегулирования разногласий по оценке указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации коррупциогенных факторов федеральный орган исполнительной власти, издавший нормативный правовой акт, оформляет протокол, который подписывается Министром юстиции Российской Федерации и руководителем этого федерального органа исполнительной власти либо по указанию руководителей федеральных органов исполнительной власти их заместителями Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственная регистрации в ред. от 21.04.13 // СПС «Гарант».

Руководитель федерального органа исполнительной власти, издавшего нормативный правовой акт, направляет в течение 10 дней со дня проведения совещания протокол этого совещания с приложением указанного акта и изложением своей позиции по этому вопросу в Правительство Российской Федерации для рассмотрения.

Указанные материалы рассматриваются в течение 1 месяца Председателем Правительства Российской Федерации, заместителями Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) с участием Министра юстиции Российской Федерации и руководителя федерального органа исполнительной власти, издавшего нормативный правовой акт (лиц, исполняющих их обязанности). По решению Председателя Правительства Российской Федерации материалы могут быть рассмотрены на заседании Правительства Российской Федерации.

В случае принятия решения об отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов этот акт подлежит в течение 5 дней со дня принятия такого решения повторному представлению на государственную регистрацию в порядке, установленном настоящими Правилами.

...