Размещено на http://www.allbest.ru/

1

ФИСКАЛЬСКАЯ СЛУЖБА И ПРОКУРАТУРА РОССИИ

ПЕРВОЙ ТРЕТИ XVIII в.

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора исторических наук

Серов Дмитрий Олегович

Екатеринбург, 2010

Работа выполнена на кафедре истории России государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральский Государственный университет им. А. М. Горького»

Официальные оппоненты:

Анисимов Евгений Викторович

доктор исторических наук, профессор

ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет», г. Москва

Защита состоится 26 ноября 2010 г. в часов на заседании диссертационного совета Д 212.286.04 по защите докторских и кандидатских диссертаций при ГОУ ВПО «Уральский Государственный университет им. А. М. Горького» по адресу: 620000, г. Екатеринбург, пр. Ленина, 51, комн. 248.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Уральский государственный университет им. А. М. Горького».

Автореферат разослан «___» ________________ 2010 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор исторических наук, доцент Л.Н. Мазур

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

служба фискальный прокуратура россия

Актуальность темы исследования в целом обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с функционированием национальной системы контрольно-надзорных органов. Неоспоримо, что без эффективного функционирования системы названных органов, механизма государственного контроля и надзора невозможно ни гарантировать права, свободы и законные интересы граждан, ни закрепить ценности демократического правового государства, ни обеспечить стабильность государственного устройства, ни в целом обеспечить режим законности в стране. Столь же очевидно, что в условиях неостановимого развития общества (особенно динамичного в современный период) надлежащая эффективность функционирования контрольно-надзорных органов может быть обеспечена только при условии постоянного совершенствования как их организации, так и процедур реализации их полномочий.

В этой связи особенную значимость приобретает изучение истории складывания национальной системы контрольно-надзорных органов, генезиса и эволюции институциональных форм и процедур государственного контроля и надзора. При всем том, что, как общеизвестно, любой вышестоящий орган власти всегда осуществляет в той или иной форме контроль за нижестоящим органом, специализированные контрольно-надзорные органы возникают уже на более поздних стадиях развития государства. Всесторонние разыскания касательно обстоятельств формирования системы названных органов позволяют, с одной стороны, приблизиться к пониманию глубинных закономерностей развития национального механизма контроля и надзора, а с другой - к пониманию закономерностей в достижении как позитивных, так и негативных результатов деятельности этого механизма.

Без выявления отмеченных закономерностей затруднительно выработать в полной мере оптимальную стратегию дальнейшего развития как государственного строительства России в целом, так и механизма государственного контроля и надзора в частности. Малоэффективные контроль и надзор в современных условиях губительны для любого государства, особенно для России. Выстроить же подлинно эффективный - как по организации, так и по процедурам - механизм контроля и надзора невозможно без учета исторического опыта. Поэтому исторический опыт построения и функционирования отечественной системы контрольно-надзорных органов заслуживает сколь глубже быть исследованным учеными, столь и шире быть востребованным законодателем.

Обращение в рамках настоящего диссертационного исследования к истории фискальской службы и прокуратуры обусловлено тем, что именно они явились первыми в истории отечественной государственности специализированными органами надзора за соблюдением законности. И если основанная в 1711 г. фискальская служба России просуществовала неполных два десятилетия, то учрежденная в 1722 г. прокуратура - единственный из органов власти, созданных Петром I - сохранилась до настоящего времени. О значимости места, которое прокуратура занимает в современном государственном аппарате, исчерпывающе свидетельствует тот факт, что основные принципы построения прокуратуры нашли закрепление в действующей Конституции Российской Федерации.

«Учреждения, как и люди, имеют свою судьбу, - образно и точно отметил более века назад профессор Императорского Юрьевского университета А. Н. Филиппов: они знают светлые и черные дни, переживают времена славы и уничижения» Филиппов А. Н. История Сената в правление Верховного Тайного Совета и Каби-нета. Юрьев, 1895. Ч. 1. С. IX.. В этом смысле «судьба» фискальской службы и начальный этап «судьбы» прокуратуры образуют своего рода призму, посредством которой становится возможным уяснить многие существенные закономерности развития отечественного механизма государственного контроля и надзора. Без систематического исследования обстоятельств возникновения и функционирования названных органов в первой трети XVIII в. в принципе невозможно составить сколько-нибудь целостную картину исторического развития системы контрольно-надзорных органов России.

Поэтому представляется очевидным, что при осуществлении в XXI в. дальнейших изменений как в системе контрольно-надзорных органов России в целом, так и в системе органов прокуратуры в частности было бы целесообразным принимать во внимание обстоятельства возникновения и первоначального развития прокуратуры и ее непосредственной предшественницы - фискальской службы. Опыт начального функционирования первых отечественных органов надзора целесообразно учитывать также при разрешении вопросов о формах взаимодействия контрольно-надзорных органов с правоохранительными и судебными органами, об объеме властных полномочий контрольно-надзорных органов, а также вопроса о мере учета зарубежных образцов в организации контрольно-надзорных органов.

Степень научной разработанности темы исследования. История фискальской службы и прокуратуры России первой трети XVIII в. начала целенаправленно изучаться еще полтора века назад, в 1860е гг. К настоящему времени, благодаря усилиям нескольких поколений исследователей, и история фискальской службы, и ранняя история прокуратуры оказались изучены хотя и сравнительно подробно, но неравномерно и нецелостно.

Прежде всего, необходимо отметить, что до настоящего времени ни в России, ни за рубежом так и не появилось ни единого ни диссертационного, ни монографического исследования, специально посвященного истории фискальской службы и прокуратуры России первой трети XVIII в. Внесшие максимальный вклад в изучение темы историки В. И. Веретенников и Н. В. Платонова и правовед С. М. Казанцев затронули соответствующие вопросы либо обособленно (преимущественно осветив или раннюю историю прокуратуры, или историю фискальской службы), либо в рамках исследований на более общие темы. Ряд существенных аспектов истории возникновения и функционирования фискальской службы и прокуратуры либо вообще не рассматривались предшествующими авторами, либо характеризовались фрагментарно и поверхностно.

Что касается наиболее очевидных пробелов в изучении истории фискальской службы и прокуратуры России первой трети XVIII в., то к таковым следует отнести, в первую очередь, следующие вопросы: об объективных и субъективных предпосылках возникновения данных органов, о взаимодействии фискальской службы с судебными органами и «майорскими» канцеляриями, о функционировании фискальской службы под ведением Юстиц-коллегии, о кадровом составе прокуратуры 1722-1727 гг., о деятельности прокуратур коллегий и надворных судов, о конкретных результатах надзорной деятельности генерал-прокуратуры. Не получил никакого освещения в литературе существенный сюжет о деятельности генерал-прокуратуры в 1722-1723 гг. как органа предварительного расследования - что имело также важное значение для развития следственного аппарата России.

Предшествующими авторами не был даже в общем виде поставлен вопрос о сопоставлении персональных характеристик прокуроров и руководящих должностных лиц поднадзорных им органов власти, без чего невозможно в полной мере оценить эффективность и потенциал российского прокурорского надзора 1720х гг. Остались без всякого рассмотрения в литературе такие важные для истории фискальской службы акты как именной указ от 28 мая 1725 г. о прекращении производства по делам, возбужденным фискалами до 1721 г., и закон от 27 апреля 1725 г. «О должности генерала фискала и его помощника государственного оберфискала» (несмотря на то, что последний был опубликован еще в «Полном собрании законов Российской империи с 1649 г.»). Недостаточным представляется освещение в литературе вопроса о практической реализации в 1722-1727 гг. нормативно закрепленных полномочий прокуратуры и вопроса о взаимодействии прокуратуры с фискальской службой.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является фискальская служба и прокуратура России первой трети XVIII в.

Предмет исследования составляют: государственный аппарат России XVII - начала XVIII вв., особенности развития которого послужили предпосылками создания фискальской службы и прокуратуры; административные и судебные преобразования первой трети XVIII в., в рамках которых произошло создание, осуществлялась деятельность и состоялась ликвидация фискальской службы и прокуратуры; зарубежные государственные институты XVII - начала XVIII вв., явившиеся типологическими аналогами фискальской службы и прокуратуры.

Следует оговорить, что в рамках настоящего диссертационного исследования не будут рассматриваться существовавшие в первой трети XVIII в. ведомственные фискальские службы: военная, военно-морская и церковная (инквизиторская). Названные службы имели собственную нормативную основу деятельности, специфику комплектования и функционирования и никак не были организационно связаны с фискальской службой России 1711-1729 г. Углубленное изучение истории ведомственных фискальских служб представляется делом будущего.

Цель и задачи исследования. Исходя из научной и практической значимости избранной темы, степени и уровня ее разработанности, автор поставил перед собой следующую цель: путем обобщения и критического осмысления достижений предшественников, а также путем привлечения не вводившихся в научный оборот архивных и иных материалов исследовать фискальскую службу и прокуратуру России первой трети XVIII в. в контексте государственного строительства России XVII-XVIII вв., в особенности в контексте преобразований государственного аппарата первой четверти XVIII в.

Таковая цель предопределила постановку следующих основных задач:

1) установить объективные и субъективные предпосылки, совокупность которых обусловила создание фискальской службы и прокуратуры России;

2) определить круг отечественных предшественников и зарубежных аналогов фискальской службы и прокуратуры России первой трети XVIII в.;

3) целостно охарактеризовать нормативную основу организации и деятельности фискальской службы и прокуратуры России первой трети XVIII в.;

4) проследить процесс фактического становления организационной структуры и кадрового укомплектования фискальской службы и прокуратуры России первой трети XVIII в.;

5) рассмотреть практические направления деятельности фискальских органов и прокуратуры России первой трети XVIII в., их взаимодействие с поднадзорными и иными органами государственной власти.

Хронологические рамки исследования определялись, исходя из замысла автора, рассмотреть историю фискальской службы и раннюю историю прокуратуры России, прежде всего, в контексте административных и судебных преобразований первой четверти XVIII в. Вследствие этого в качестве terminus a quo был избран

1696 г. - время начала проведения административной и судебной реформ Петра I. В качестве terminus ad quem был определен 1730 г. - время ликвидации Верховного Тайного Совета и завершения проводившейся «верховниками» административно судебной контрреформы. Вместе с тем, в тех случаях, когда при рассмотрении вопросов о предпосылках создания и об отечественных предшественниках фискальской службы и прокуратуры возникала необходимость ретроспективного анализа, в рамках настоящей работы привлекались юридические памятники и сведения о состоянии государственного аппарата России XV-XVII вв.

Теоретико-методологической основой исследования явились методы и принципы, присущие как исторической, так и (в меньшей степени) юридической науке. Теоретико-методологической основой диссертации послужили принципы объективности, научности и историзма. Фактический материал анализировался с учетом как социально-экономического контекста, так и специфики духовной жизни русского общества XVII-XVIII вв.

В ходе исследования использовались общенаучные и частно-научные методы, в том числе: сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, текстологический, историко-генетический, герменевтический. При подготовке настоящей работы автор предпринял попытку совместить институциональный и индивидуально-персоналистский, формально-юридический и конкретно-исторический подходы к познанию событий и явлений прошлого. Для изложения материала был избран проблемно-хронологический подход.

При работе над темой были учтены концептуальные и теоретические разработки ряда отечественных и зарубежных ученых - как историков, так и правоведов. При этом учитывалось, что на современном этапе развития исторической науки особенную актуальность приобрела линия на междисциплинарные исторические и историко-правовые исследования событий и явлений государства и права. Особую значимость в теоретико-методологическом отношении для автора имели труды Е. В. Анисимова, М. М. Богословского, П. В. Верховского, С. М. Казанцева, А. Б. Каменского, А. Г. Манькова, Н. В. Муравьева, К. Петерсона, Н. Н. Покровского, В. А. Томсинова, С. В. Юшкова.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней решена проблема генезиса и начального развития первых специализированных надзорных органов России, каковыми явились фискальская служба и прокуратура. Впервые подготовлено комплексное, логически завершенное исследование фискальской службы и прокуратуры России первой трети XVIII в. в контексте отечественного государственного строительства XVII-XVIII вв. (прежде всего, в контексте преобразований государственного аппарата первой четверти XVIII в.). Новизна диссертации обусловлена следующими аспектами предпринятых автором изысканий: во-первых, междисциплинарным подходом к решению проблемы, заключающимся в использовании методов, присущих как исторической, так и юридической наукам; во-вторых, новаторской интерпретацией многих событий и явлений истории отечественной государственности XVII-XVIII вв., в-третьих, установлением взаимной связи в развитии систем надзорных и правоохранительных и судебных органов России первой трети XVIII в.; в-четвертых, систематическим характером освещения и комплексным характером анализа обстоятельств зарождения и развития фискальской службы и прокуратуры России первой трети XVIII в.; в-пятых, введением в научный оборот значительного объема сведений по истории отечественной государственности конца XVII - первой четверти XVIII вв., извлеченных из архивных источников. В результате автору удалось целостно реконструировать предпосылки создания, процесс становления, функционирования и ликвидации первых отечественных надзорных органов, установить их место и роль в государственном аппарате, определить влияние деятельности фискальской службы и прокуратуры на развитие судебной системы и следственного аппарата России первой трети XVIII в.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Любой государственный институт возникает на стыке объективной и субъективной предпосылок. Это означает, что, с одной стороны, должна сложиться общественная потребность в появлении того или иного института, с другой - необходимость основания соответствующего института должен осознать законодатель. В свою очередь, при принятии решения об учреждении государственного института законодатель действует, опираясь на известный ему отечественный и зарубежный опыт государственного строительства. Тем самым, при обращении к вопросу о предпосылках возникновения того или иного государственного института представляется необходимым: вопервых, проследить развитие той линии национального государственного строительства, в рамках которой зарождается данный институт, а также определить круг его возможных иностранных образцов; во-вторых, составить представление о тех особенностях социально-политической обстановки и состояния государственного аппарата, которые в данный момент способствуют возникновению соответствующего института; в-третьих, уяснить, какие стороны текущего умонастроения и политико-правовых воззрений законодателя способны обусловить создание этого института.

2. Фискальская служба России была учреждена в объективно сложившейся в 1700е гг. потребности в имевшем разветвленную структуру и широкие полномочия контрольно-надзорном органе. Отечественными предшественниками фискальской службы следует признать существовавшие во второй половине XVII - начале

XVIII вв. органы специального (финансового) контроля - Счетный приказ и Ближнюю канцелярию. В качестве иностранного образца при создании фискальской службы России Петр I принял во внимание фискальскую службу Шведского королевства, должностных лиц которой российские войска застали в Эстляндии, Лифляндии и южной Финляндии, окончательно завоеванных в 1709-1710 гг.

4. По компетенции отечественная фискальская служба стала как первым в истории отечественной государственности органом общего надзора за соблюдением законности, так и органом уголовного преследования (что выразилось в наделении фискалов полномочиями возбуждать уголовные дела и выступать с обвинением в суде). Для реализации названных функций фискалы получили впервые нормативно закрепленное право осуществлять оперативно-розыскную деятельность («тайно надсматривать»).

5. Начиная с 1712 г., фискальская служба развернула активную работу, результатом которой стало возбуждение множества уголовных дел, преимущественно против должностных лиц различных уровней. Стремясь обеспечить эффективное и при том оперативное рассмотрение судами уголовных дел, возбужденных фискальской службой против высокопоставленных должностных лиц, Петр I пришел к решению учреждать «майорские» канцелярии - комиссии, подчиненные непосредственно главе государства и призванные осуществлять предварительное расследование отмеченных дел.

6. Последовавшее в 1717-1723 гг. проведение судебной реформы отразилось на фискальской службе, в первую очередь, ее переходом из подчинения Сенату в подчинение учрежденной в 1717 г. Юстицколлегии. Это переподчинение службы было связано с тем, что созданным в ходе реформы судам общей юрисдикции (в системе которых Юстицколлегия являлась судом третьего звена) предстояло унаследовать от терявших судебные полномочия или упразднявшихся местных и центральных органов власти в том числе и весь массив находившихся в их производстве уголовных дел, возбужденных фискалами.

7. Основной причиной ликвидации фискальской службы следует признать то обстоятельство, что на протяжении 1710х-1720х гг. законодателю так и не удалось выстроить судебную систему, способную с должной эффективностью рассматривать уголовные дела, возбужденные фискалами. Непосредственными предпосылками ликвидации фискальской службы явилось издание именного указа от 28 мая 1725 г. (по которому прекращались все дела, возбужденные фискалами до 1721 г.), а также осуждение в 1727 г. руководителей службы А. А. Мякинина и М. А. Косого.

8. Объективной предпосылкой создания российской прокуратуры послужила сложившаяся к началу 1720х гг. потребность в достройке контрольно-надзорного механизма, призванного на новом уровне эффективности обеспечить режим законности в деятельности государственного аппарата России. Субъективной предпосылкой основания прокуратуры явилось осознание Петром I идеи законности в рамках усвоения концепции «полицейского» государства (Polizeistaat). Исходя из формального сравнительно-правового критерия, ближайшими иностранными прообразами должности российского генералпрокурора возможно признать как шведского высшего омбудсмана (hцgste ombudsman), так и генерального прокурора Парижского парламента (procureur gйnйral du Parlement de Paris). Исходя же из конкретноисторического критерия, зарубежным прообразом российской прокуратуры необходимо признать единственно прокуратуру Франции (ministиre public; parquet). К отечественным предшественникам российской прокуратуры следует отнести фискальскую службу, генерального ревизора Сената (1715-1718 гг.) и понудителей (1719-1721 гг.).

9. В 1722 г. законодатель избрал для российской прокуратуры двухчастную и двухуровневую организационную структуру. Была нормативно предусмотрена и воплощена на практике несоподчиненность генералпрокуратуры Правительствующего Сената и оберпрокуратуры Святейшего Синода, что означало разделение прокуратуры на две структурно не связанные части - сенатскую и синодальную. В сенатской части прокуратуры на практике сложилось формально иерархическое равноправие прокуратур коллегий и прокуратур надворных судов (несмотря на то, что надворные суды подчинялись Юстицколлегии в административном отношении и являлись по отношению к ней нижестоящими судебными инстанциями).

10. Российская прокуратура 1722-1727 гг. осталась недоформированной. Эта недоформированность выразилась, во-первых, в том, что законодатель не предусмотрел учреждение прокуратур при неколлегиально устроенных центральных органах власти и при специализированных судах по государственным преступлениям, а во-вторых, что на протяжении 1722-1727 гг. не состоялось назначение прокуроров в ряд административных и судебных органов, где их присутствие было закреплено нормативно (в Московскую контору Сената, Коллегию иностранных дел и в пять надворных судов).

11. В функционировании генерал-прокуратуры слабо воплотилась на практике базисная функция надзора за Сенатом. На протяжении 1722-1726 гг. генерал-прокуратура подала всего два протеста на решения Сената (внесенные обер-прокурором Г. Г. СкорняковымПисаревым). Отсутствие протестов на решения Сената со стороны генерал-прокурора П. И. Ягужинского может быть объяснено занятой им позицией целенаправленной бесконфликтности с сенаторами, обусловленной нежеланием ухудшать свое положение в правительственной среде. Прокуратуры коллегий и надворных судов проявили в 1722-1726 гг. более высокую надзорную активность, нежели генерал-прокуратура (особенно прокуратуры Юстицколлегии, Штатсконторколлегии и Московского надворного суда).

12. В период с марта 1722 г. по январь 1723 г., во исполнение указания Петра I, генерал-прокуратура осуществляла предварительное расследование «дела фискалов» - уголовного дела по обвинению группы должностных лиц фискальской службы в преступлениях против интересов службы.. Несмотря на то, что соответствующая линия компетенции генералпрокуратуры нормативно не предусматривалась, расследование «дела фискалов» производилось в полном объеме и принесло значительные результаты. В ходе расследования «дела фискалов» впервые в истории отечественной государственности оказались реализованы на практике сразу две модели построения следственного аппарата - прокурорская и судебная.

13. В 1726-1727 гг. основанная Петром I прокуратура подверглась ликвидации. Данная ликвидация была осуществлена в рамках реализации стратегической линии Верховного Тайного Совета на структурное и численное сокращение государственного аппарата России. Российскую прокуратуру расформировали в без указном порядке: прокуроров либо определяли на другие должности (или увольняли в отставку, направляли в длительные отпуска), не назначая им замены, либо упраздняли поднадзорные им органы власти.

Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования определяются избранной автором методологией, системным подходом к изучению государственно-правовых явлений и институтов, системным учетом достижений предшественников, а также широким кругом привлеченных нормативных и иных документальных источников (значительная часть которых, будучи извлечена из архивных фондов, впервые вводится в научный оборот).

Теоретическую и практическую значимость исследования определяют содержащиеся в нем выводы и положения, а также послуживший для них основой разнообразный фактический материал. Практическая значимость диссертации обусловлена ее направленностью на целостное понимание эволюции системы отечественных контрольно-надзорных органов - через призму их зарождения и первоначального опыта функционирования. В свою очередь, это дает возможность, учтя как просчеты, так и достижения предшественников, в дальнейшем выстраивать более взвешенную, учитывающую национальные особенности линию развития системы контрольно-надзорных органов и процедур государственного контроля и надзора. Обращение к научно осмысленному историческому опыту может способствовать выработке оптимальных путей повышения эффективности функционирования механизма государственного контроля и надзора на современном этапе.

Содержащийся в диссертации материал возможно использовать при создании исследовательских и обзорных трудов по истории контрольно-надзорных органов и правоохранительной системы России (в первую очередь, по истории органов прокуратуры), в ходе дальнейшей научной разработки проблем развития системы контрольно-надзорных органов России. Наряду с этим, результаты настоящего диссертационного исследования могут быть востребованы при подготовке исторических и историко-правовых курсов и спецкурсов в учебных заведениях исторического и юридического профиля. Содержащиеся в диссертации сведения на протяжении одиннадцати лет (по мере накопления) использовались автором при чтении лекционных курсов по истории отечественного государства и права и истории органов правосудия и прокуратуры России в институте международных отношений и права Новосибирского государственного университета экономики и управления, на юридическом факультете Новосибирского государственного университета, в Институте ФСБ России (г. Новосибирск).

Апробация результатов исследования. Предварительные и окончательные результаты, полученные в процессе работы над избранной темой, обсуждались на кафедре истории России Уральского государственного университета им. А. М. Горького, а также на 11 научных конференциях (в том числе на пяти международных и шести всероссийских). В частности, автор выступал с докладами по теме диссертации на конференциях, проходивших в Томском государственном университете (январь 2004 г.), в Красноярском государственном университете (октябрь 2005 г.), в Германском историческом институте в Москве (июнь 2008 г.), в Уральском государственном университете (ноябрь 2008 г.).

Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных работах автора. По теме диссертации издано три авторские монографии (одна из которых выдержала два издания) и 44 статьи, общим объемом 100,5 п. л. Работы автора имели положительные отклики в российской печати, ряд из них включен в рекомендательные списки литературы в учебных программах исторических и юридических факультетов.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав (включающих одиннадцать параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы и документального приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, в общем виде проанализированы уровень и степень научной разработанности темы, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, его хронологические рамки, аргументированы научная новизна работы, раскрыты ее теоретические и методологические основы, определена теоретическая и практическая значимость диссертации. Кроме того, во Введении рассмотрен вопрос, какие именно термины следует признать наиболее корректными для обозначения отечественных нормативных правовых и распорядительных актов XVIII в.

Глава 1 «Литература и источники» состоит из двух параграфов. В § 1 «Изучение истории фискальской службы и ранней истории прокуратуры России в XIX - начале XXI вв.» содержится обозрение литературы по теме диссертационного исследования с 1860х гг. до 2000х гг.

В историографии темы в общем виде следует отметить два момента. Вопервых, изучение истории фискальской службы и прокуратуры России первой трети XVIII в. осуществлялось на протяжении второй половины XIX - начала XXI вв. почти в равной мере как историками, так и правоведами, в парадигмах и исторической, и историкоправовой наук. Соответственно, фискальская служба и прокуратура характеризовались представителями этих наук либо преимущественно с формальноюридической стороны, либо преимущественно со стороны конкретноисторической.

Вовторых, с точки зрения содержания работ по теме исследования представляется возможным выделить четыре историографические линии: 1) изучение истории фискальской службы и прокуратуры первой трети XVIII в. в рамках изысканий по истории иных органов власти (исследование истории генералпрокуратуры в рамках изучения истории Правительствующего Сената, исследование истории синодальной оберпрокуратуры в рамках изучения истории Святейшего Синода); 2) изучение истории прокуратуры первой трети XVIII в. в рамках исследования общей истории российской прокуратуры или всеобщей истории прокуратуры; 3) обособленное изучение фискальской службы первой трети XVIII в. и прокуратуры первой трети XVIII в.; 4) биографические разыскания о руководителях российской прокуратуры и фискальской службы первой трети XVIII в.

Специальное изучение фискальской службы и прокуратуры первой трети

XVIII в. началось со времени подготовки А. Д. Градовским магистерской диссертации «Высшая администрация России XVIII ст. и генералпрокуроры», защищенной на юридическом факультете СанктПетербургского университета в 1866 г. и изданной в том же году в виде монографии. Опираясь почти исключительно на опубликованные нормативные источники, Александр Градовский предпринял глубокий институциональный анализ как фискальской службы, так и особенно ранней прокуратуры в контексте развития государственного аппарата России XVIII в.

Более чем достойным продолжателем разысканий А. Д. Градовского явился

С. А. Петровский, защитивший в 1875 г. на юридическом факультете Московского университета аналогично магистерскую диссертацию «О Сенате в царствование Петра Великого», изданную в том же году в виде монографии. Несмотря на то, что Сергей Петровский готовил диссертацию по государственному праву, помимо законодательных актов, он широко привлек архивные источники. В итоге С. А. Петровскому удалось подготовить сколь фундаментальное, столь и комплексное исследование по истории фискальской службы и генералпрокуратуры Сената в первой четверти XVIII в.

Из числа последующих работ по теме исследования, необходимо особо отметить монографию Н. В. Муравьева «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности» (1889). В этой фундаментальной монографии Николай Муравьев уделил значительное внимание рассмотрению вопросов о правовой природе, полномочиях и зарубежных аналогах отечественных фискальской службы и прокуратуры. Благодаря широте и глубине правового анализа, названная монография сохраняет свое значение и в настоящее время.

Кроме того, история фискальской службы и прокуратуры России первой трети XVIII в. оказалась затронута в работах Т. В. Барсова (1878), Н. В. Калачева (1878),

М. П. Розенгейма (1878), Н. П. Павлова-Сильванского (1897), М. М. Богословского (1902), П. Голицына (1910), А. Н. Филиппова (1911). Прокуратуре Святейшего Синода петровского времени оказались посвящены разделы в монографиях И. А. Чистовича (1868), Ф. В. Благовидова (1899), С. Г. Рункевича (1900), П. В. Верховского (1916).

Подлинным венцом изучения ранней истории отечественной прокуратуры в досоветский период следует признать монографию В. И. Веретенникова «Очерки истории генерал прокуратуры в России доекатерининского времени» (1915). Владимир Веретенников предпринял специальное исследование как нормативной основы деятельности, так и направлений практического функционирования прокуратуры России за первые 40 лет ее существования. В. И. Веретенников выявил и сравнил между собой пять редакций проекта закона «Должность генералапрокурора», сопоставил компетенцию прокуратуры во Франции и в России, углубленно рассмотрел взаимоотношения между генералпрокурором и Сенатом.

В советский период рассматриваемую тему затронули Г. Н. Анпилогов (1941, 1957), Л. А. Стешенко (1966, 1973), Н. Б. Голикова и Л. Г. Кислягина (1987) и Н. И. Павленко (1989). В постсоветский период изучение фискальской службы и ранней истории прокуратуры России заметно активизировалось. В сентябре 2000 г. в Российском государственном гуманитарном университете была защищена кандидатская диссертация Н. В. Платоновой «Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века». Опираясь на широкий круг архивных источников, Наталья Платонова, продолжив историографическую линию

С. А. Петровского и Г. Н. Анпилогова, не только подробно охарактеризовала компетенцию и деятельность фискальской службы, но и провела сравнительно исторические параллели с европейскими контрольно-надзорными органами.

В апреле 2007 г. в Омском государственном педагогическом университете состоялась защита кандидатской диссертации А. Д. Паутова «Институт фискалов в России в первой трети XVIII в.». Названная диссертация представляет собой по существу развернутый реферативный обзор. Вовсе отказавшись от привлечения архивных источников по избранной теме, Алексей Паутов ограничился изложением давно уже введенных в научный оборот сведений по истории фискальской службы, извлеченных из работ предшественников, и анализом известных нормативных актов.

Ранней истории прокуратуры России оказалась посвящена первая глава докторской диссертации С. М. Казанцева «Прокуратура Российской империи», защищенной в марте 2003 г. в Санкт-Петербургском государственном университете. Продолжив историографическую линию Н. В. Муравьева и В. И. Веретенникова, Сергей Казанцев детально осветил вопрос об отечественных предшественниках и зарубежных аналогах российской прокуратуры. Наряду с трудом В. И. Веретенникова, означенную главу диссертации С. М. Казанцева следует признать наибольшим вкладом в изучение прокуратуры России первой трети XVIII в.

В конце XX - начале XXI вв. история фискальской службы России и ранняя история прокуратуры была затронута в статьях С. Е. Шестакова (1992), Н. В. Платоновой (1997), М. И. Сизикова (1998), С. М. Казанцева (2001), автора настоящей работы (2003, 2004, 2005, 2007, 2008), Д. А. Опарина (2006), Л. В. Карнаушенко (2007). Кроме того, фискальской службе и прокуратуре было уделено внимание в монографиях

Н. И. Павленко (1994), В. Г. Бессарабова (2003), С. М. Казанцева (1993), М. О. Акишина (1996, 2003), автора настоящей работы (1996, 2002), Е. В. Анисимова (1997),

Л. М. Балакиревой (2003), Л. Ф. Писарьковой (2007), Н. А. Комолова (2007), в диссертации М. О. Акишина (2005). Из числа зарубежных исследований следует отметить раздел о фискальской службе в монографии Р. Виттрама «Петр Великий: царь и император» (1964).

В § 2 «Источниковая основа исследования» содержится обозрение опубликованных и архивных источников, образовавших источниковую основу диссертационного исследования.

Источники, потребные для изучения истории фискальской службы и прокуратуры России первой трети XVIII в., возможно разделить на две группы: источники нормативные (прежде всего, законы) и материалы судебной и административной практики. Наиболее широко в опубликованном виде нормативные источники первой трети XVIII в. оказались к настоящему времени представлены в четвертом-восьмом томах «Полного собрания законов Российской империи с 1649 г.». Наиболее содержательная подборка документов о практической деятельности фискальской службы и прокуратуры петровского времени оказалась опубликована в «Актах Угличской провинциальной канцелярии (1719-1726 гг.)», изданных Ярославской губернской ученой архивной комиссией в 1908-1909 гг.

Что касается архивных источников по теме диссертационного исследования, то здесь, в первую очередь, необходимо отметить, что до настоящего времени, судя по всему, не сохранилась основная часть делопроизводства генерал-прокуратуры 1722-1727 гг. На сегодня не удалось выявить (даже в виде фрагментов) ни одного из несомненно ведшихся журналов, протокольных и записных книг генерал-прокурора. До нас не дошло также ни единой целостной подборки документов, отражающих функционирование прокуратур коллегий и надворных судов. Единственная компактная подборка документации генералпрокуратуры за первую треть XVIII в., которую на сегодняшний день удалось выявить автору, оказалась изолированно включена в состав одной из книг сенатского делопроизводства (РГАДА, ф. 248, кн. 50, л. 727-763).

Иная источниковая ситуация сложилась на сегодня с фискальской службой. С одной стороны, значительное количество документов, в которых запечатлелась деятельность службы, благополучно сохранилось до наших дней. С другой стороны, отмеченные документы оказались бессистемно рассредоточены по многим архивным фондам.

Документы по истории фискальской службы и прокуратуры первой трети

XVIII в. оказались на сегодня сосредоточены главным образом в Российском государственном архиве древних актов и в меньшей мере - в Российском государственном историческом архиве и в Российском государственном военно-историческом архиве. В РГАДА документы, имеющие отношение к теме настоящего диссертационного исследования, отложились, прежде всего, в необъятном фонде 248 «Сенат и его учреждения» (который Н. В. Калачев еще в 1878 г. образно и точно назвал «благодарным рудником» для ученого Калачев Н. В. О Сенате в царствование Петра Великого: историко-юридическое ис-следование Сергея Петровского. Рецензия // Отчет о 19-м присуждении наград графа Ува-рова. СПб., 1878. С. 152.). Здесь, в первую очередь, необходимо отметить образцово сохранившийся комплекс указного и протокольного делопроизводства Правительствующего Сената за 1719-1725 гг.

Названный комплекс образовали: записные книги сенатских указов, распоряжений и судебных решений за 1719-1723 гг. (кн. 1883, 1884, 1886, 1887, 1889 и 1891); книги подлинных сенатских указов и решений за апрель 1723-1725 гг. (кн. 1913-1921, 1923-1934, 1937, 1939-1949); книги беловых протоколов заседаний Сената за 1722, 1723 и 1724 гг. (кн. 1888, 1922 и 1935); а также книги подлинных указов и приговоров Сената за 1724 и 1725 гг., проходивших по секретному делопроизводству (кн. 1936 и 1938).

В означенном делопроизводственном комплексе содержатся между иного уникальные по полноте и достоверности сведения о взаимодействии Сената с прокуратурой и фискальской службой, о назначениях должностных лиц этих органов. Например, именно благодаря этому комплексу, оказалось возможным систематически реконструировать надзорную активность как генерал-прокуратуры, так и прокуратур коллегий и надворных судов в 1722-1725 гг. (каковая активность отразилась в количестве сенатских указов, принятых в ответ на обращение того или иного прокурора).

Наряду с фондом «Сенат и его учреждения», в Российском государственном архиве древних актов материалы, имеющие отношение к теме диссертационного исследования, отложились в значительном количестве также в фонде 9 «Кабинет Петра I», фонде 1451 «Именные указы Петра I Сенату», фонде 282 «Юстицколлегия», фонде 285 «Юстицконтора». Среди материалов вышеназванных фондов особенно содержательны всякого рода записные книги (в первую очередь, приговоров, решений и распоряжений).

Например, неоценимый источник для изучения деятельности как судебной системы, так и фискальской службы и прокуратуры России начала 1720х гг. представляет собой Записная книга, числящаяся ныне под № 21643 оп. 1 фонда 282. Означенная единица хранения содержит в себе копии всех распоряжений, а также приговоров и решений, вынесенных Юстицколлегией на протяжении 1723 г. Особую ценность имеет и Записная книга «предложений» прокуратуры Юстицколлегии 1723 г., отложившаяся также в составе фонда 282 (оп. 1, кн. 22547). Названная Записная книга (единственная подобного рода, выявленная к настоящему времени) явилась уникальной призмой, позволившей рассмотреть повседневное функционирование прокурорского надзора первой трети XVIII в. на уровне центрального ведомства.

Что касается «специализированного» фонда 386 «Канцелярия фискальных дел» РГАДА, то его источниковую ценность снижают два обстоятельства: во-первых, сравнительно незначительный объем (44 единицы хранения), а во-вторых то, что в нем отложились документы за весьма ограниченный период - только за 1724-1725 гг. Повышенный интерес из состава данного фонда представляют дела о назначениях фискалов, а также дело 1724 г. о направлении в Фискальскую канцелярию возбужденных фискалами дел из производства иных центральных органов власти.

Глава 2 «Фискальская служба России (1711-1729 гг.)» состоит из четырех параграфов. В § 1 «Фискальская служба России: предпосылки создания, отечественные предшественники и зарубежные прообразы» рассмотрены вопросы об объективных и субъективных предпосылках основания отечественной фискальской службы, а также освещена непосредственная предыстория ее учреждения.

В параграфе показано, что до XVII в. в России механизм государственного контроля основывался на прямом осведомлении главы государства о нарушениях закона, что осуществлялось как посредством реализации права челобитья, так и посредством общения царя с выборными лицами на земских соборах. Однако непрерывное увеличение населения и территории государства, структурное и численное разрастание государственного аппарата обусловило необходимость появления специализированных органов государственного контроля. Уже в 1634 г. служилый человек И. А. Бутурлин предложил создать постоянно действующий выборный орган власти, должностные лица которого информировали бы монарха «про всякая дурна и про обиды ото всяких людей» Кабанов А. К. «Государево дело» стряпчего Бутурлина о злоупотреблениях в Мос-ковском государстве // Действия Нижегородской губернской ученой архивной комиссии. Нижний Новгород, 1910. Т. 8. С. 68..

В практике отечественного государственного строительства второй половины XVII в. оказались, однако, воплощены иные формы организации государственного контроля. С одной стороны, контрольно-надзорными полномочиями были субсидиарно наделены подьячие Приказа тайных государевых дел (1654-1676 гг.) - личной канцелярии царя Алексея Михайловича. С другой стороны, в этот же период был учрежден первый отечественный специализированный контрольный орган - ведавший финансовым контролем Счетный приказ (1655-1678 гг.).

Воцарение Петра I длительное время никак не сказывалось на организации государственного контроля. Единственным специализированным контрольным органом, созданным в России с конца 1680х и до конца 1700х гг., явилась основанная в марте 1701 г. Ближняя канцелярия - ведомство специального (финансового) контроля, преемница Счетного приказа. Достойно упоминания, что вопрос о круге ведения Ближней канцелярии длительное время оставался дискуссионным. Наряду с точкой зрения о канцелярии как об органе финансового контроля, высказывались мнения, что она представляла собой и преемницу Боярской думы, и личную канцелярию Петра I. Между тем, в выявленном автором настоящей работы черновом отпуске патента

главы Ближней канцелярии Н. М. Зотова на чин тайного советника 1711 г. от имени Петра I прямо говорилось, что «Ближнюю нашу канцелярию… мы учредили для известия нашего о доходах и расходах всего нашего Российского государства» РГАДА, ф. 154, оп. 2, № 103, л. 2 об. . Тем самым, специально-контрольный характер функций Ближней канцелярии можно полагать окончательно подтвержденным.

Однако в 1700е гг. сложилась объективная необходимость в учреждении принципиально иного контрольно-надзорного органа. Таковая необходимость была обусловлена: во-первых, вступлением России в Северную войну, а также программами строительства Санкт-Петербурга и Таганрога (что имело последствиями как значительное увеличение налоговой нагрузки на широкие слои населения, так и осуществление невиданных по масштабу рекрутских и трудовых мобилизаций); во-вторых, дальнейшее структурное и численное разрастание государственного аппарата (особенно вследствие проведения I губернской реформы); в-третьих, нараставшим лихоимством государственных служащих. Отмеченные явления образовали предпосылку создания ведомства, располагавшего, с одной стороны, широкими контрольно-надзорными полномочиями, а с другой - разветвленной сетью территориальных органов.

Относительно конкретной информации, получение которой могло повлиять на решение Петра I основать фискальскую службу, в настоящий момент ничего определенного сказать невозможно. По крайней мере, каких-либо резонансных (по современной терминологии) уголовных дел по обвинению государственных служащих в преступлениях против интересов службы, каковые могли бы особенно впечатлить царя, в 1709-1710 гг., насколько известно, не возбуждалось. Да и в целом в 1709-

1710 гг. Петра I занимали почти исключительно военные и дипломатические вопросы.

Возможно лишь предположить, что на решение царя создать фискальскую службу могли повлиять его опасения за уровень налоговой платежеспособности населения (от которого слишком зависела боеспособность действующей армии). Между тем, достигшие значительных размеров неуказные сборы и взятки чиновников на местах (вовсе не слышать о которых Петр I не мог) грозили эту платежеспособность вконец расстроить.

Что касается зарубежного образца для законодателя, то таковым следует признать фискальскую службу Швеции, должностных лиц которой российские войска застали в Эстляндии, Лифляндии и южной Финляндии, окончательно завоеванных в 1709-1710 гг. В организационном плане создание фискальской службы России оказалось увязано с основанием Правительствующего Сената.

В § 2 «Фискальская служба России: становление и первоначальная деятельность (1711-1715 гг.)» рассмотрены вопросы о первоначальной нормативной основе деятельности фискальской службы, приведены сведения о ее организационном становлении и направлениях практической деятельности, освещены обстоятельства биографии М. В. Желябужского, занимавшего с октября 1711 г. по апрель 1715 г. должность оберфискала.

В параграфе показано, что нормативная основа организации и деятельности фискальской службы России оказалась сформирована в относительно короткий срок, уже к середине 1714 г. Полномочия, организационная структура, порядок комплектования и статус фискальских органов были наиболее развернуто регламентированы в законе от 5 марта 1711 г. и особенно в законе от 17 марта 1714 г. «Указ о фискалах и о их должности и действии».

Со стороны организационной фискалы образовали собой строго централизованную трехуровневую вертикаль: оберфискал - провинциал-фискал - городовой фискал. Глава службы оберфискал подчинялся непосредственно Правительствующему Сенату. Стоит заметить, что создание территориальных органов центральных ведомств было мало знакомо отечественному государственному строительству прежних времен. В этом отношении предшественниками фискалов следует признать разве что подчиненных Разбойному приказу губных старост XVI - начала XVIII вв. да поныне малоизученных ратушских надсмотрщиков 1700х гг.

Кадровое укомплектование службы в основном завершилось к 1713 г. По состоянию на апрель 1713 г. на фискальских должностях состояло (без СанктПетербургской губернии) 153 человека, в том числе на должностях провинциалфискалов 24 человека. Непосредственно при оберфискале находилось два провинциалфискала (А. Я. Нестеров и С. Н. Шепелев), в Москве - четверо провинциалфискалов.

Компетенция фискалов заключалась, в первую очередь, в выявлении любого нарушения закона - «всяких преступлений указам». Сообразно требованиям момента, особое внимание фискальским органам надлежало уделять обнаружению преступлений, по современной классификации, против интересов службы и против правосудия. Всю собранную информацию фискалы обязывались направлять на рассмотрение того органа власти, в подсудности которого находилось обличаемое лицо. Тем самым, как уже неоднократно отмечалось в литературе, фискальская служба стала первым в России органом общего надзора за соблюдением законности.

Между тем, наряду с функцией общего надзора, законодатель придал фискальской службе еще три, не менее важных линии компетенции. Во-первых, для установления события преступного деяния фискалы получили никогда прежде не закреплявшееся нормативно право осуществлять, в современном понимании, оперативно розыскную деятельность («тайно надсматривать»). Во-вторых, в ст. 4 закона от 17 марта 1714 г. оказалась специально прописана обязанность должностных лиц фискальской службы заниматься «взысканием» (выяснением обстоятельств) так называемых «безгласных дел» (термин, введенный, по всей очевидности, самим Петром I) - то есть тех дел, по которым отсутствовали челобитчики заявители.

В-третьих, по закону от 5 марта 1711 г., оберфискал обязывался призвать того, кто «неправду учинит пред Сенат, и тамо его обличать». Сходным образом, «доносить и при суде обличать» предписывалось (уже всем фискалам) в ст. 4 закона от 17 марта 1714 г. Иными словами, помимо общего надзора, законодатель возложил на фискальские органы полномочия возбуждать уголовные дела и собирать по ним доказательства, а также выступать с обвинением в суде от имени государства. Тем самым, можно со всей определенностью констатировать, что отечественная фискальская служба с момента возникновения стала органом еще и уголовного преследования.

Начиная с 1712 г., фискальская служба развернула активную работу, результатом которой стало возбуждение множества уголовных дел, преимущественно против должностных лиц разных уровней. Например, согласно записной книги фискальских доношений 1713 г., только за июль-октябрь 1713 г. в канцелярию Сената поступили сообщения о 107 уголовных делах, возбужденных только московским территориальным органом фискальской службы. При этом, не ограничиваясь выявлением криминальных деяний низших региональных администраторов и канцелярского персонала центральных ведомств, фискалы нередко возбуждали уголовные дела и против могущественных сановников. Так, с подачи провинциалфискала А. Я. Нестерова началось расследование грандиозной «подрядной аферы», большинство фигурантов которой составляли высшие должностные лица (включая А. Д. Меншикова и сенаторов В. А. Апухтина и Г. И. Волконского).