Социальная политика как фактор адаптации населения в условиях политических трансформаций постсоветской России

Анализ теоретико-методологических основ анализа социальной политики в социальном государстве определил ряд выводов автора. Тесная взаимосвязь социальной политики и политического процесса ярко проявляется в условиях демократии, в связи с чем для западных исследований темы характерен высокий интерес к преемственности социальной политики в условиях сменяющих друг друга у власти политических партий и свободной конкуренции идеологий. В России потребность в теоретическом анализе социальной политики появилась в начале 1990-х годов, когда начали проводиться ее прикладные исследования. Теоретико-методологическое осмысление социальной политики в российских политических условиях далеко не завершено. В настоящее время трансформации политической и социальной систем российского общества определяют актуальность анализа социальной политики с позиций политической науки.

Многие предлагаемые определения социальной политики актуальны лишь применительно к решению отдельных узких задач или с точки зрения одного из субъектов политики, например, государства. Во многих определениях не выявлено конкретное содержательное наполнение понятия «социальная политика», например, сужение его до набора программ и мероприятий. Для российских исследователей социальной политики типично понимание термина в целом, главным образом как деятельности по реализации социальных программ государства.

Европейские и североамериканские аналитики, как правило, используют такие определения социального государства для России, которые лежат вне общих типологий. Это объясняется как слабой структурированностью российской социальной политики в качестве объекта изучения, так и своеобразием условий, в которых реализуется эта политика.

В современной России социальная политика уже не сводится лишь к деятельности государственных органов, хотя ряд отечественных исследователей все еще определяет социальную политику как сферу деятельности государства (например, Л.П.Храпылина). Включение в систему субъектов социальной политики негосударственных акторов определено новым характером российского государства, которое не является уже патерналистским, а на основании Конституции России и политической практики постсоветских лет должно быть отнесено к государствам субсидиарного типа. Для таких государств характерно качественно иное распределение ответственности и прав, когда государство уже не отвечает за все сферы жизнедеятельности общества и не определяет содержание любой социально значимой деятельности юридических и физических лиц, не контролирует в качестве собственника основные ресурсы влияния.

Общепринятое понимание социальной политики в российской науке и социальной практике в настоящее время отсутствует. На основе политических подходов к трактовке социальной политики автор предлагает собственное определение социальной политики: система мер, состоящих из нормативной основы, стратегического плана и практической деятельности различных субъектов политики, направленных на создание условий для решения социальных проблем и повышения общественного благосостояния.

Принципы социальной политики должны формироваться с учетом возможностей государства и общества на каждом этапе его развития. Исследование динамики социальной политики в постсоветской России позволяет предложить в качестве периода функционирования системы принципов социальной политики в масштабах отдельных государств и международных регионов периоды циклических кризисов, определяющие динамику мировой экономики. Начало нового экономического цикла неизбежно требует корректировки принципов социальной политики, поскольку изменяются как запросы населения, так и ресурсная база политики. Корректировка не означает радикального пересмотра всей системы принципов, а предполагается необходимость изменений наиболее затратных в реализации принципов.

В параграфе 1.2 «Политические аспекты адаптации населения» автор раскрывает политические аспекты адаптации населения в постсоветской России. Решение данной научной задачи создает возможности для объяснения последствий социальной политики в сфере взаимодействия власти и общества в целом, отдельных социальных групп, а также для прогноза развития такого взаимодействия.

Анализ политических аспектов социальной адаптации населения предполагает определение феномена адаптации. В научных работах понятие адаптации рассматривается в широком и узком смысле. В широком смысле (философском) под адаптацией понимают любые взаимодействия индивида и среды, при которых происходит согласование их структур, функций и поведения. Адаптация в узком смысле (его обычно определяют как социально-психологический) понимается как взаимоотношения личности с малой группой, чаще всего - производственным или учебным коллективом, другим малым сообществом. Процесс же адаптации с точки зрения социальной психологии понимается как вхождение личности в малую группу, занятие в системе взаимоотношений группы устойчивого места, приспособление ценностям и нормам группы. Адаптация отличается своей пассивностью, приспособительностью от социализации.

Автор полагает, что в настоящее время отсутствует конвенциальное понятие адаптации, которое могло бы применяться в различных сферах практической деятельности и областях научного анализа, в том числе, в политической науке. Автор предлагает собственное понятие социальной адаптации: деятельность индивидов, социальных групп и иных сообществ, направленная на обеспечение приемлемых для них условий существования в социетальной системе, а также результаты данной деятельности.

Адаптационный потенциал российского общества остается невысоким. О том, что общество еще слабо адаптировано в условиях современной России, говорит, например, тот факт, что удельный вес среднего класса в России составляет только около 12% от общей численности населения (в то время как в экономически развитых странах она составляет 50% населения).

Анализ политических аспектов социальной адаптации населения позволил автору предложить ряд выводов.

Установлена достаточно высокая положительная корреляция между процессом модернизации и ее возможными деструктивными влияниями на политическую стабильность. Важнейшим фактором влияния является степень завершенности модернизации. Основную угрозу стабильности представляет не само нахождение социума на этапе модернизации, а переход от одного этапа к другому, на котором традиционные политические институты и модели политического действия входят в противоречие с новыми моделями. Сферой активного проявления таких противоречий является социальная политика, в рамках которой реализуются жизненно важные для больших социальных групп механизмы поддержки функционирования и развития.

Адаптация может осуществляться как стихийно, так и целенаправленно. Стихийная адаптация, как правило, является вынужденной, в то время как целенаправленная - добровольной. Представленная как процесс целенаправленная социальная адаптация состоит из следующих этапов:

1) оценка внутренней среды группы (или иной социальной системы) и ее внешних условий с использованием совокупности исследовательских инструментов;

2) выявление целевой установки, что предполагает определение сильных и слабых мест во внутренней среде, приоритетов деятельности, внутренних взаимодействий;

3) анализ тенденций развития, возможностей, угроз, взаимодействий во внешней среде;

4) выработка и реализация стратегического курса и на его основе - тактических действий, что в своей совокупности позволяет системе обеспечить свое функционирование через сохранение (поддержание) и/или развитие своих атрибутивных качеств.

Адаптационные возможности населения являются одним из факторов, определяющих реакцию социума на процессы трансформации. Высокий уровень адаптационных возможностей снижает социально-политические риски, в том числе риски массового политического протеста. Адаптационный потенциал населения во многом определяется также мерой эффективности государственной политики, т.е. непрерывного и целенаправленного воздействия субъекта на объект, в ходе которого достигаются рационально осознаваемые цели. Адаптивное политическое управление автор понимает как определенным образом построенную управляющую систему, основанную на необходимой информации и решающую проблемы адаптации (как социальной, так и политической) за счет подбора и использования технологий политического управления.

В современных российских условиях, формирующихся во многом социально-экономическим кризисом 2008 - 2009 годов, большое значение приобретает эффективность управления адаптацией населения. Среди методов такой адаптации необходимо выделить постоянное, активное и целенаправленное информирование о деятельности власти по удовлетворению запросов населения. Эти ожидания сформированы во многом таким фактором, как ухудшение социального самочувствия после длительного экономического подъема и роста качества жизни в 1999 году - начале 2008 года.

Социальная адаптация может осуществляться на нескольких уровнях, выделяемых в целях их научного анализа: макроуровень предполагает межгосударственный, государственный или региональный (для России - субъект РФ) территориальный масштаб. Деятельность по социально-экономической адаптации в муниципальных образованиях относится к мезоуровню, а деятельность в малых группах (производственные коллективы, семьи и т.д.) - к микроуровню. Критерием выделения уровней является сходство концептуальных подходов к исследованию адаптации.

Как показали результаты проведенного автором социологического исследования получателей государственных услуг в Краснодаре (параметры исследования охарактеризованы во введении), большая часть получателей государственных услуг ориентирована на долговременную стабильную поддержку государства. Респонденты полагают, что постоянное получение ими поддержки от власти - это и есть их основной способ адаптации к сложной жизненной ситуации, и от них не требуется дополнительных личных усилий для помощи самим себе. Таким образом, адаптационный аспект социальной политики слабо осознается такой массовой социальной группой, как получатели государственных услуг.

Во второй главе «Основные субъекты социальной политики в Российской Федерации: адаптационный потенциал» автор решает задачу выявления адаптационного потенциала социальной политики, реализуемой в постсоветской России в условиях политических трансформаций органами государственной и муниципальной власти с участием корпораций.

Автор подчеркивает, что социальная политика государства не является прерогативой только лишь федеральных органов государственной власти. Она формируется на пяти уровнях:

- федеральная (общегосударственная) социальная политика;

- региональная (уровня субъекта РФ) социальная политика;

- муниципальная социальная политика;

- ведомственная социальная политика;

- социальная политика отдельных предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности и организационно-правовых форм.

Кроме того, социальную политику можно разделить на направления по объектам (категориям населения):

- социальная политика в отношении детей;

- социальная политика в отношении женщин;

- социальная политика в отношении семей (неполных, многодетных, имеющих детей-инвалидов и др.);

- социальная политика в отношении инвалидов;

- социальная политика в отношении пожилых людей и т.д.

Данный перечень может изменяться в зависимости от социально-экономической динамики, поскольку в трудной жизненной ситуации могут оказаться представители тех групп, которые ранее отсутствовали в приведенном выше перечне.

Кроме того, основанием для типологии социальной политики являются ее субъекты: органы государственной власти различного уровня или институты гражданского общества.

В параграфе 2.1 «Адаптационный потенциал социальной политики федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации» осуществляется исследование социальной политики и ее адаптационного потенциала на общероссийском и региональном территориальных уровнях.

В итоге указанного исследования автор диссертации пришел к выводу, что период, начавшийся в первые годы XXI века, характеризуется существенным усилением роли федеральной власти в реализации социальной политики и сужением сферы полномочий субъектов Российской Федерации. Этот процесс развивался не только в сфере социальной политики и определен двумя основными факторами. Первый - стремление органов федеральной власти снизить риск сепаратизма, более жестко подчинив себе органы государственной власти субъектов федерации. Второй фактор - стремление федеральной власти повысить качество стратегического управления, которое на уровне субъектов федерации было (и зачастую остается) недопустимо низким. Таким образом, создание эффективной вертикали государственной власти отразилось на удельном весе субъектов социальной политики и привело к концентрации значительных полномочий по ее формированию на федеральном уровне.

Темпы выравнивания уровней социального и экономического развития регионов России не могут обеспечить единообразие социальных гарантий гражданам страны на основе сопоставимого развития региональных экономик в среднесрочной и долгосрочной перспективе. К факторам, которые сдерживают темпы выравнивания, относятся следующие:

- исторически возникшие и сохраняющиеся различия уровней экономического развития регионов;

- различия качества жизни населения, что включает в себя следующие индикаторы: уровень образования, доля экономически активного населения, удельный вес работоспособного населения в общей численности населения;

- различия уровня модернизированности сообществ, т.е. усвоения современных социокультурных норм и установок поведения;

- неравенства уровней инвестиционной привлекательности регионов, как по долгосрочным социально-экономическим причинам, так и вследствие угроз национальной безопасности в постсоветский период.

Вследствие весомых факторов, сдерживающих выравнивание уровней экономик регионов, необходима сильная федеральная социальная политика, которая была бы в состоянии сделать сопоставимыми объемы и качество государственных социальных услуг вне зависимости от места проживания индивидов, создавать условия для выравнивания качества жизни. При этом федеральная социальная политика не должна сводиться к перераспределению финансовых ресурсов между субъектами РФ, поскольку это неизбежно приведет к снижению мотивации как власти, так и населения повышать активность в обеспечении благосостояния.

Соискатель доказывает стремление федеральной власти в России определять социальную политику для всех уровней государственной власти, включая субъекты Федерации, а посредством изменения законодательства - также и для местного самоуправления. Это подтверждается содержанием нормативных программных документов, которые принимаются Правительством Российской Федерации в сфере социальной политики. В России начинает складываться многоуровневая социальная политика, в рамках которой ключевым аспектом становятся законодательно закрепленные полномочия соответствующего уровня власти. Федеральная власть в данной системе взяла на себя формирование общей законодательной базы социальной политики и стратегических направлений деятельности в формате отраслевых концепций.

В условиях финансового кризиса 2008 - 2009 годов произошло изменение направлений российской государственной социальной политики на федеральном уровне. Ухудшение экономической ситуации, рост безработицы и снижение уровня доходов наименее обеспеченных социальных групп на фоне сокращения возможностей государства по созданию условий поддержания качества жизни массовых социальных групп привели к тому, что различия в размерах доходов между наиболее богатыми и наименее обеспеченными возросли. В силу этого регулирование в сфере стратификационных отношений существенно деформировано острым недостатком ресурсов и в настоящее время реализуется слабо. В целом, вектор социальной политики на федеральном уровне сместился к сохранению минимально приемлемых стандартов качества жизни массовых социальных групп. социальная политика постсоветский трансформация

Приоритеты государства в реализации социальной политики в современной России были заявлены Президентом РФ (в то время В.В.Путиным) в январе 2008 года: «… политика социального развития предусматривает не просто выплату пособий и финансирование социальных учреждений, а формирование социальной среды вокруг человека, работающей на улучшение его здоровья, образования, жилья и других социальных факторов. Основа социальной политики - это адекватный уровень доходов людей».

Для политики органов государственной власти Краснодарского края характерно широкое понимание социальной защиты, которое соотносит социальную защиту населения с социальной политикой в целом. Так, социальное партнерство отнесено к сфере ответственности департамента социальной защиты населения Краснодарского края. Социальное партнерство как инструмент управления политическими процессами не направлено непосредственно на удовлетворение потребностей людей и групп, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Институт социального партнерства путем взаимодействия органов власти, бизнеса и профсоюзов создает условия для соблюдения социальных гарантий прав граждан и улучшения качества их жизни. Уровень жизни населения относится к сфере ответственности краевой власти и входит в систему показателей социальной защиты населения. При этом уровень жизни рассматривается нами в двух аспектах. С одной стороны, он используется для определения численности малоимущих граждан, при назначении социальных выплат, оказании государственной социальной помощи, а также при формировании социальных программ. В то же время уровень жизни выступает результирующим показателем деятельности органов власти в сфере социальной защиты населения.

Субъекты стратегического планирования в условиях необходимости разработки плана на нескольких уровнях могут воспользоваться методикой создания нескольких планов, в которой комплексная стратегия дополняется отраслевыми стратегиями. Этот подход может быть достаточно эффективным. Однако он предполагает учет такой опасности, как отказ разработчиков от всех методов планирования, кроме простой экстраполяции. Подобная проблема возникает в связи с тем, что отраслевые стратегии разрабатывают, как правило, специалисты соответствующих отраслевых департаментов без внешнего участия и контроля. Методики стратегического планирования являются высокоспециализированными методиками, применение которых требует профессиональной подготовки. Такой подготовкой специалисты органов социальной защиты населения зачастую не обладают.

В параграфе 2.2 «Адаптационные ресурсы муниципальной и корпоративной социальной политики в условиях политических трансформаций» автор решает задачу охарактеризовать адаптационные ресурсы муниципальной и корпоративной социальной политики в условиях политических трансформаций современной России.

По мнению автора, социальная политика муниципального уровня в настоящее время обладает ярко выраженной спецификой по отношению к уровню государственному и в то же время имеет ряд общих характеристик с социальной политикой корпораций (типологически близка), в связи с чем она рассматривается в данном параграфе совместно с социальной корпоративной политикой.

Актуальность поставленной задачи для муниципальной социальной политики определяется последствиями муниципальной реформы, что привело к созданию новой системы местного самоуправления и новому распределению полномочий. Значительный комплекс вопросов социальной сферы передан из ведения муниципальных образований в ведение органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Автор полагает, что социальная политика местного самоуправления в России в ходе муниципальной реформы начала XXI века обладает ярко выраженной спецификой. Необходимо также принимать во внимание исторические особенности становления социальной политики в России, что потребовало включить в структуру параграфа ретроспективный анализ социальной политики.

До настоящего времени продолжается налаживание нового политико-административного механизма управления, что должно сопровождаться научным анализом и рекомендациями. Принят закон, который вернул муниципалитетам возможность самостоятельного участия в социальной поддержке и социальной помощи: 31 декабря 2005 года Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Данный правовой акт внес изменения и дополнения в 33 федеральных закона, затрагивающих деятельность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Этот документ вносит изменения и дополнения в статью 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и наделяет органы местной власти всех типов правом устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Актуальность поставленной в разделе задачи применительно к корпоративной социальной политике определена новизной явления. В первой половине 1990-х годов на этапе первоначального накопления капитала отчетливо выраженная социальная корпоративная политика отсутствовала. Имела место личная благотворительная деятельность отдельных предпринимателей. Однако уже более десятилетия осуществляется активное формирование в России корпоративной социальной политики.

Автор отмечает схожие масштабы деятельности и тесное взаимодействие корпораций и муниципалитетов в ходе реализации своей социальной политики. Необходимость взаимодействия на этом уровне определена экономическими интересами бизнес-структур.

В итоге исследования адаптационных ресурсов социальной политики муниципалитетов и корпораций в России автор приходит к следующим выводам.

На протяжении постсоветского периода в России шла институционализация системы распределения полномочий в сфере социальной защиты между различными уровнями и органами власти. Для 1993 - 2003 годов характерна концентрация этих полномочий на муниципальном уровне. В ходе муниципальной реформы 2003 - 2005 годов все данные полномочия переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Однако в течение короткого времени осознана необходимость предоставить возможность муниципалитетам заниматься решением вопросов социального обеспечения и поддержки. В настоящее время органы местного самоуправления имеют нормативно закрепленные ресурсы как для самостоятельного формирования и реализации социальной политики в пределах полномочий, так и в рамках социальной политики субъектов Российской Федерации.

Местное сообщество как институциональная среда жизнедеятельности индивидов относится к субъектам социальной политики. Муниципальный уровень социальной политики позволяет в большей степени по сравнению с федеральным и региональным уровнями учитывать особенности местного сообщества как в ее формировании на основе специфичной ресурсной базы, так и в реализации. Муниципальная социальная политика может быстрее корректироваться в случае изменения социально-экономической среды и политических обстоятельств. Этот фактор оказывается важным в современных условиях. Оперативность становится необходимой характеристикой не только тактического, но и стратегического планирования муниципальной социальной политики.

Политологический подход к управлению адаптацией населения на уровне муниципальных образований состоит в четком разграничении и взаимосвязи компетенции на различных уровнях (федеральном, региональном и местном); в разработке и реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; в постоянной «подстройке» местной системы управления к изменениям в обществе и его социальной среде.

Во второй половине 1990-х годов координация в рамках единой социальной политики совместной деятельности муниципальных структур приобрела первостепенное значение и не могла быть организована только на муниципальном уровне. Началось осознание необходимости изменений системы распределения полномочий между муниципальной властью и органами государственной власти субъекта РФ. Практика деятельности муниципалитетов России и, в частности, г. Краснодара, привела к осознанию того, что четкое разграничение полномочий между уровнями власти по вопросам оказания адресной социальной помощи должно предоставить определенную свободу действий органам местного самоуправления. Это позволит учитывать местную специфику в их решении. Чрезмерный груз ответственности, неподкрепленный законодательной и финансовой базой, лежавший на органах местного самоуправления, приводил к сбоям и недостаточной эффективности в реализации социальных программ. Усиление роли муниципальных властей в реализации программ социальной помощи, с одной стороны, и определенная свобода в принятии решений, с другой, - непременное условие повышения ее эффективности.

Более эффективные подходы к формированию и реализации муниципальной социальной политики требуют выдвинуть в качестве ее цели развитие человеческого потенциала, т.е. расширение или создание возможности для граждан активно участвовать в экономической и социальной жизни, предоставление им возможности выбора формы участия, повышение качества их жизни, ресурсную поддержку общественной активности на ключевых направлениях социальных реформ. Это, в свою очередь, приводит к более продуктивной трудовой деятельности, к мобилизации дополнительных ресурсов творческого потенциала общества.

Социальная политика корпораций (крупных бизнес-структур) становится в России значимым компонентом общей социальной политики, реализуемым в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления. Эффективность социальной политики для корпораций определяется необходимостью накопления ими социального капитала. Эта политика может быть направлена как на внешнюю социальную среду предприятия, так и на персонал предприятия (условно можно выделять внешнюю и внутреннюю социальную политику). В настоящее время приоритетом в социальном инвестировании российских корпораций является внутренняя социальная политика, рассчитанная на стимулирование и поддержание работников компании. В то же время социальная политика корпораций существенно способствует социальному развитию и обеспечению политической стабильности на территориях их деятельности.

В третьей главе «Трансформация функций социальной политики в постсоветской России» автор решает задачу выявления адаптационных возможностей социальной защиты в общей системе социальной политики, благотворительности и добровольчества. Эта задача может быть решена только в контексте процесса политической модернизации основных элементов российской социальной политики.

В параграфе 3.1 «Социальная защита в Российской Федерации: основные направления и потенциал реформирования» определена актуальность применения понятия «социальная защита» в современном законодательстве и политической деятельности как органов власти всех уровней, так и институтов гражданского общества. Поставленная задача выявления адаптационных возможностей социальной защиты решена автором на основе применения качественных методов исследования системы законодательных актов и правоприменительной практики; анализа политических решений в сфере разработки социальной политики с рубежа 1980-х - 1990-х годов по настоящее время; выявления позитивного опыта системы социальной защиты в истории России. Анализ их тенденций и достижений социальной защиты, по мнению автора, не менее актуален, чем обобщение современного опыта.

Автор отмечает, что переход России к рыночной экономике и изменение модели государства от патерналистского к субсидиарному неизбежно должны были обострить на переходном этапе социальные проблемы широких слоев населения. Это потребовало создания и консолидации нового института социальной защиты населения, поставив эту задачу в центр социальной политики государства. Опыт стран Центральной и Восточной Европы, СНГ, перешедших к рыночным отношениям, свидетельствует о том, что рынок может нормально функционировать только в условиях надежной системы социальной защиты, которая выступает необходимым регулятором политики общества и государства в согласовании групповых интересов, установлении социального согласия, стабильности политической системы, обеспечении достойного качества жизни. Социальная защита должна быть ориентирована в своих функциях на широкие слои населения. Но ее воплощение по отношению к различным социальным группам и общностям является дифференцированным. Здоровым, трудоспособным, активным членам общества она должна помогать иметь равные возможности для получения образования, профессии, включения в систему трудовых отношений, предпринимательства. Нетрудоспособным и социально уязвимым слоям и группам населения (инвалидам, пенсионерам, многодетным и неполным семьям, детям и др.) социальная политика призвана оказывать комплекс социальных услуг (в зависимости от состояния), за счет государства гарантировать получение установленных законом льгот и преимуществ, т.е. создавать необходимые условия для жизнедеятельности. В связи с широкой распространенностью термина «социальная защита» автор полагает нужным установить его смысл и определить его соотношение с категорией «социальная политика».

Выявлено, что в традиционном российском обществе (до индустриальной модернизации 1861 - 1917 гг.) можно выделить такие формы социального обеспечения, как: помощь и взаимопомощь (взаимопомощь осуществлялась в рамках общины), культовое или хозяйственное милование. По мере усложнения социальной структуры закрепились монастырская помощь и княжеская поддержка, несколько позднее - государственное призрение, благотворительность и меценатство. На рубеже XIX - XX веков формируется система государственного обеспечения, развитие которой внесло институциональную определенность в структуру социальной деятельности.

Социальная защита как институт, представляющий собой совокупность правовых и неформальных норм, практик их реализации и ресурсную основу деятельности, призвана решать ключевые социальные и экономические проблемы. Данный институт имеет дело с установленными законодательством категориями граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи. В рамках системы социальной защиты населения таким гражданам при наступлении установленных законодательством неблагоприятных событий предоставляется помощь компенсационного характера в денежной и натуральной форме, а также в форме различного рода услуг. Кроме того, система социальной защиты населения осуществляет меры профилактического характера, направленные на предотвращение неблагоприятных событий. Социальная защита населения осуществляется в различных организационно-правовых формах.

Социальная защита населения, являясь по функциональному характеру целостной системой, имеет свои особенности, требующие углубленного теоретического анализа. По мнению автора, до настоящего времени в российской политической науке и управленческой практике отсутствует четкое представление о том, какие задачи и каким образом этот институт должен решать и какова должна быть его организационная структура как с точки зрения системы политических норм, так и с точки зрения организационно-административного построения на всех уровнях управления: федеральном, региональном, местном, а также и во всех секторах экономики. Современные политические реформы в РФ, в первую очередь административная и муниципальная, актуализируют осмысление богатого исторического опыта социальной политики, прежде всего - социальной защиты населения. В ходе реформ существенно возрастает потребность в апробированных и приемлемых для политической культуры управленческих решениях, которые можно найти в истории страны.

Социальная защита населения является реализацией социальной политики посредством деятельности различных субъектов, в том числе - институтов гражданского общества. Для современной России характерно многообразие форм и методов социальной политики в зависимости от объемов ресурсного обеспечения ее реализации. Субъекты социальной политики, в первую очередь - государство, склонны изменять принципы, лежащие в основе политики, в зависимости от своих финансовых и иных ресурсных возможностей. В условиях расширения ресурсных возможностей социальная политика активизируется, при их сокращении она существенно ослабевает. Такой динамизм определяется слабостью принципов социальной политики, которые в настоящее время в России не определяют ее содержание, а скорее являются элементом оформления нормативных правовых актов, посвященных социальной политике.

Ведущим по ресурсной базе актором социальной защиты населения является государство, что определяет низкую эффективность деятельности по осуществлению социальной защиты. Среди причин низкой эффективности необходимо выделить такие, требующие углубленного исследования, как: формальный подход к определению и реализации мер социальной защиты; ее низкая ресурсная обеспеченность; слабый уровень готовности негосударственных структур включиться в деятельность по социальной защите.

Адаптационный потенциал современной российской социальной защиты для населения имеет относительно низкий уровень. Комплекс мер государственной социальной защиты направлен на помощь индивидам в выживании, а не в адаптации. В случае, если индивиды и группы населения как объекты социальной защиты не считают условия своего существования приемлемыми, нельзя признать эффективным адаптационный потенциал социальной защиты. Адаптация предполагает создание условий, в которых человек способен, получив помощь, самостоятельно решать свои жизненные проблемы в сложившихся социально-экономических условиях. Если же индивиды и социальные группы становятся долгосрочными получателями социальной помощи, как часто происходит в современной России, адаптационный потенциал социальной защиты необходимо признать недостаточным.

Адаптационный потенциал используемых механизмов социальной защиты населения становится главным индикатором эффективности самого института социальной защиты. Это вызвано ускорением темпов социальных процессов в глобализируемом мире, ростом рисков и угроз качеству жизни. Механизмы социальной защиты эффективно функционируют все менее длительный период времени, после чего возникает необходимость в их корректировке или замене. Низкая эффективность государственной бюрократии определяет постоянное несоответствие нормативно установленных механизмов социальной защиты требованиям времени. В силу этого механизмы социальной защиты должны конструироваться таким образом, чтобы возможность оперативной корректировки была заложена в самом механизме. Очевидно, что такое требование противоречит установке нынешней административной реформы жестко регламентировать действия государственных органов исполнительной власти и должностных лиц по оказанию публичных услуг населению. Автор рассматривает данную проблему как одну из ключевых для современной российской социальной политики, требующую дальнейших научных исследований.

Задача повышения адаптационного потенциала социальной политики сейчас слабо осознана основными субъектами политики. В то же время включение дезадаптированного населения в политический процесс и снижение таким образом уровня стабильности социально-политической ситуации делает данную задачу социальной политики актуальной.

В параграфе 3.2 «Благотворительность и добровольчество в системе функций социальной политики Российской Федерации» автором поставлена задача раскрытия сущности новых, характерных для постсоветского периода и не типичных для советского времени элементов социальной политики: благотворительной деятельности и добровольчества. Понимание благотворительности и добровольчества в качестве элементов социальной политики в настоящее время не укоренено в российской политической науке, которая относительно недавно обратилась к проблематике благотворительности и добровольчества.

Авторское понимание социальной политики предусматривает определение основных ее субъектов. Таковы государство, местное самоуправление, бизнес, а также индивиды и институты гражданского общества. Данное понимание социальной политики предполагает в условиях постсоветского политического транзита исследование благотворительности и добровольчества в качестве развивающихся и потенциально чрезвычайно важных элементов системы социальной политики.

Актуальность изучения данного аспекта темы связана с развитием негосударственных субъектов и форм социальной политики. Советский период характеризовался чрезмерным расширением роли государства в социальной сфере и, соответственно, исчезновением частной и корпоративной благотворительности. Для постсоветского периода политики в России характерно возобновление интереса к благотворительности как социальному феномену и постепенное восстановление его роли. По мнению автора, субсидиарный характер современной российской государственности будет определять рост значения благотворительности как элемента социальной политики в долгосрочной перспективе.

Актуальность благотворительности для современной России подтверждена Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым в интервью «Новой газете», данном 13 апреля 2009 года. Актуальность благотворительности и добровольческой деятельности в нашей стране подтверждается также одобрением Правительством России 30 июля 2009 года Концепции содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации.

На наш взгляд, исторический опыт России свидетельствует о достижении высокой результативности благотворительности при соблюдении следующих условий: индивидуального подхода к нуждающимся; обеспечения взаимодействия всех субъектов политики, участвующих в благотворительности, т.е. благотворительных и общественных организаций, индивидов, конфессий, государства; создание последовательной системы законов и нормативных актов, регулирующих деятельность организаций и стимулирующих оказание помощи нуждающимся через систему льгот, поощрений; осуществление государством и обществом функции контроля за работой благотворительных организаций и частичного финансирования деятельности части из них; постоянное конструктивное внимание к деятельности благотворительных организаций со стороны средств массовой информации; транспарентность действий благотворителей.

Благотворительность как элемент социальной политики имеет ряд своеобразных параметров: оперативность, т.е. способность более быстро по сравнению с государственной системой социальной защиты населения откликаться на новые вызовы и возникающие в социальной сфере проблемы; низкая регламентированность, которая подразумевает гибкость в части определения направлений деятельности, групп или лиц для поддержки, что дает возможность оказывать помощь в сложных ситуациях, когда поддержка в рамках государственной социальной защиты невозможна; высокая эффективность использования ресурсов в результате высокой личной мотивации людей, участвующих в работе благотворительных организаций (как правило, персонал таких организаций знает проблему «изнутри» и подходит к благотворительности с высокой самоотдачей); мотивирующий характер для больших групп населения, которые вовлекаются в благотворительную деятельность (например, в ходе массовых акций по сбору частных пожертвований); относительно низкий организационный потенциал по сравнению с потенциалом органов власти (низкая институционализация, отсутствие разветвленной системы организаций, работающих по единым стандартам).

Важной характеристикой эффективной социальной политики является ее способность к трансформациям. Быстрые изменения условий существования человека, от социально-экономических до природных (экологических), требуют незамедлительного ответа с целью адаптации к новым условиям. В связи с этим оперативность благотворительности повышает ее значимость в качестве формы современной социальной политики.

Быстрое совершенствование технологий распространения информации в глобализируемом обществе стало важным фактором, повышающим возможности привлечения ресурсов благотворительности в рамках социальной политики. Достаточно большие финансовые средства или неденежные ресурсы могут быть собраны в течение короткого времени и направлены на решение оперативной проблемы. Такая возможность, являясь дополнительной по отношению к другим механизмам социальной политики, способна сделать ее более гибкой и эффективной. Кроме того, необходимо учитывать такой запрос современного человека, вызванный постоянным дефицитом времени, как решение проблемы с минимальными временными затратами. Развитие технологий оказания благотворительной помощи без больших затрат времени позволит увеличить размеры привлекаемых ресурсов. Одним из направлений современной социальной политики должно стать развитие малозатратных по времени технологий оказания благотворительной помощи.

Развитие благотворительности и добровольчества в Краснодарском крае сдерживают следующие социальные, политические и правовые факторы: несовершенная нормативно-правовая база; неопределенная позиция органов государственной власти по отношению к благотворительности; массовые представления общества о благотворительности как деле, которым могут заниматься только предприятия крупного бизнеса и богатые люди; относительно низкий статус благотворительных организаций; отсутствие эффективной и доступной для контроля инфраструктуры благотворительности.

Все институты государственной власти и местного самоуправления имеют полномочия для создания условий развития благотворительной деятельности. На практике же главным субъектом формирования инфраструктуры благотворительности являются некоммерческие организации. Так, некоммерческие организации Краснодарского края и объединяющая их консультативная структура - Совет при губернаторе по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека в течение последних лет предпринимают активные усилия по стимулированию благотворительной деятельности как корпораций, так и частных лиц. При этом акцент сделан на моральное стимулирование благотворителей, что объясняется их более высокой эффективностью и невозможностью для НКО массово использовать какие-либо способы материального стимулирования. Институты гражданского общества Краснодарского края своими рекомендациями органам государственной власти субъекта РФ стремятся усовершенствовать краевую нормативную основу благотворительности. Однако до настоящего времени нормативная основа стимулирования благотворительной деятельности в Краснодарском крае нуждается в существенной доработке.

Задачей четвертой главы «Эффективность социальной политики в Российской Федерации: основные проблемы измерения» является систематизация основных подходов к оценке эффективности социальной политики и формулирование предложений по повышению эффективности такой оценки. Осуществление социальной политики предполагает ее корректировку в ходе реализации и оценку опыта как успехов, так и неудач. Для объективного осознания эффективности социальной политики и принятия мер необходимы адекватные методики ее оценки.

В параграфе 4.1 «Политические трансформации постсоветского общества как фактор эффективности социальной политики в России» соискатель выявляет взаимозависимость между типом политических трансформаций и степенью эффективности социальной политики 1990 -2000-х гг.

Политическая трансформация общества определяется нами как закономерный процесс качественных преобразований социетальной системы, совершающийся как целенаправленно вследствие стратегий высокостатусных акторов политики. Так и в силу процессов самоорганизации и саморазвития общества.

Целью политической трансформации общества, официально сформулированной правящими элитами в нормативно-правовых актах РФ, является консолидация демократии как в институциональном, так и в социокультурном аспектах. Вместе с тем политическая трансформация России, как и других обществ постсоциалистического ареала, носит альтернативный характер. Упрочение конкурентных демократических норм и институтов политики - лишь одна из многих конкурирующих тенденций, успех которой отнюдь не предрешен. Исход транзитивных политических процессов будет зависеть от соотношения ресурсов влияния акторов политики, от степени целенаправленности и последовательности стратегий правящих элит.

В России 1990-2000-х гг. постсоветская трансформация объемлет собой не только политическую среду общества в узком смысле, но и экономическую, социальную, духовную сферы. При этом трансформационные изменения идут крайне неравномерно и в сравнении сфер общества, и в каждой из сфер.

В социальном аспекте трансформация означает ускоренный переход от государственно-зависимой к конкурентной, рыночной стратификации социальных групп. Качественно возрастает уровень неравенства доходов, формируются массовые депривированные и девиантные слои населения. Государство сталкивается с вызовами безработицы, организованной преступности, вынужденных миграций, этнополитических конфликтов. В итоге возрастают риски и угрозы национальной безопасности. Их преодоление или хотя бы сдерживание требует от органов федеральной и региональной государственной власти, местного самоуправления проводить согласованную и активную социальную политику.

Специфика российской трансформации в сравнении со странами Центральной и Восточной Европы состоит в следующем:

- сохранение государственно-зависимых моделей институционализации социальных групп и их статусов;

- повышенная роль межрегиональных различий в уровне и качестве жизни, определяющих значение конфликта «центр - периферия»;

- идеологическая и организационная фрагментация правящих элит России, которая вызвала противоречивость стратегий социальной политики и их эклектизм;

- слабость ресурсов влияния и политической воли негосударственных акторов политики, что привело к этатизации методов социальной политики, к малой эффективности общественного контроля над реализацией социальной политики;

- модель распределения доходов в современной России стадиально и типологически далека от моделей в постиндустриальном мире, сближая Россию со странами Востока. Малочисленность и политическая слабость среднего класса ведет к критическому расширению слоев реципиентов социальной помощи, стимулирует патрон-клиентарные отношения.

Социальная политика в аспекте адаптации населения к рыночно-либеральной модели стратификации имеет три основных концептуальных модели. Среди них - неокейнсианская (социал-демократическая) модель обеспечения равных социальных возможностей; неолиберальная модель поддержки «локомотивов роста»; государственно-административная модель уравнительного перераспределения ресурсов.

В постсоветской России продолжается острая конкуренция между неолиберальной и неокейнсианской моделями социальной политики. Причем коалиции интересов в поддержку каждой их моделей динамично меняют свой состав, остаются слабоинституционализированными. Сократившиеся в постсоветский период государственные ресурсы социальной политики не компенсируются в надлежащей мере ресурсами бизнес-структур и некоммерческих организаций.

Политическая трансформация российского общества делает «выигравшими» социальными акторами элиты, «новый» средний класс в постиндустриальном секторе экономики, государственных служащих. «Проигравшими» акторами остаются социальные группы большинства - малый и средний бизнес, наемные работники, крестьяне, социально депривированные слои. В такой долгосрочной ситуации возрастает роль государства как наиболее высокоресурсного субъекта социальной политики.

В параграфе 4.2 «Оценка эффективности социальной политики в России» автор рассматривает в качестве интегрирующего критерия социально-экономического развития территории социальный результат, направленный на повышение качества жизни граждан при наименьших затратах ресурсов: экономических, финансовых, трудовых, духовных и т.п.

Актуальность эффективного измерения результатов социальной политики подтверждена вниманием к этой теме высших должностных лиц Российской Федерации. Так, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ С.М.Миронов в своем выступлении 19 декабря 2006 года подчеркнул, что мерой эффективности социальной политики являются изменения качества жизни людей при реализации социальных программ.

Исследование концептуальных основ оценки эффективности социальной политики позволило автору сделать ряд выводов.

Соискатель убежден, что совершенствование системы оценки социальной политики может эффективно осуществляться в рамках политической науки.

Эффективность социальной политики понимается как продуктивность усилий по достижению социальных целей, как степень приближения к выполнению социальных нормативов. Поиски критериев и методик измерения эффективности социальной политики активно ведутся в России с середины 1990-х годов, когда практика определила необходимость оценки бюджетных вложений в социальную сферу. Необходимо отметить, что первоначально исследователи конструировали методики измерения не применительно к социальной политике в целом, а для разрозненных ее элементов или отраслей. Для современного периода характерен интерес к разработке таких методик оценки, которые могли бы применяться к результатам социальной политики как сложного системного процесса.

Главной задачей методологии оценки эффективности системы социальной политики является выработка целей (общих и частных, долгосрочных и краткосрочных), выбор приоритетов с учетом сроков достижения тех или иных результатов. Поэтому необходимым условием для повышения эффективности являются, во-первых, согласованность ожидаемых результатов с долгосрочными, перспективными целями развития местного сообщества; во-вторых, ориентация на интересы индивида, «человеческий ресурс» как цель и решающий фактор всех перемен, накопления потенциала развития. Эффективной моделью оценки эффективности является построение теоретической модели объекта управления с учетом современного мирового и отечественного опыта и наложения этой модели на реальную жизнь.