Стратегические методы управления муниципальным образованием

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. В условиях проведения политических, экономических и административных реформ в России по укреплению вертикали власти, развитию инициативы на местах возрастает потребность в повышении эффективности работы базиса всей системы -- муниципального управления.

Решение возникающих управленческих проблем муниципального образования (МО) всегда будет являться актуальной задачей как для федеральной, региональной и местной администраций, так и для членов местного сообщества. Все они заинтересованы в повышении жизненного уровня и условий проживания населения, а также нацелены на успешное развитие предприятий и организаций, осуществляющих свою деятельность на данной территории.

На уровне местного органа управления сосредоточены колоссальные резервы в поддержании экономического роста, сокращения дифференциации уровня потребления различными слоями населения, формирования эффективных управленческих воздействий.

Анализ принятия управленческих решений в муниципальных образованиях показывает, что руководителями органов местного самоуправления в основном используются административные методы управления, базирующиеся на директивных предписаниях, поступающих от вышестоящих организаций. Это объясняется сложившимися традициями и принятыми принципами управления, незнанием современных методов менеджмента, а порой и неумением правильно применять тот или иной инструмент. Поэтому главной целью данного дипломного проекта является поиск путей совершенствования управления МО на основе сочетания методов и инструментов, которые базируются на различных управленческих науках и позволяют добиваться поставленных целей максимально успешно.

В настоящее время управляющие воздействия местной администрации сосредоточены, как правило, на решении текущих проблем, которые преимущественно связаны с «латанием дыр», оттягивая на себя все ресурсы. Между тем переход к поступательному развитию территории может произойти только в рамках комплексной стратегии, которая позволит расставить приоритеты действий, определить центры прибылей и убытков, выработать комплекс мер по повышению конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности муниципального хозяйства, распределить должностные обязанности и поручения внутри аппарата управления, увеличить доходы местного бюджета или сократить бюджетные затраты.

Степень научной разработанности проблемы. Исследуемая тема недостаточно разработана, но, в тоже время постоянно ведутся исследования и предлагаются разработки в сфере стратегического развития и управления муниципальных образований.

В работе были использованы материалы современных исследований в данной области, в том числе работы А. Г. Воронина, В. Г. Игнатова, В.Е. Рохчина, С.Ф. Жилкина и др. авторов.

Субъект исследования: муниципальное образование Сенгилеевского сельсовета Шпаковского района Ставропольского края.

Целью исследования определено изучение стратегических методов управления муниципальным образованием.

Для её достижения необходимо решение следующих задач:

определить сущность муниципального управления и его отличительные черты;

раскрыть муниципальное образование как объект управления;

проанализировать органы местного самоуправления как субъект управления;

определить проблемы управления муниципальным образованием;

дать характеристику муниципального образования Сенгилеевского сельсовета;

провести анализ социально-экономического развития муниципального образования Сенгилеевского сельсовета;

провести анализ плана развития муниципального образования Сенгилеевского сельсовета;

определить современную парадигму управления муниципальным образованием;

наметить стратегию развития муниципального образования Сенгилеевского сельсовета;

предложить формирование механизма реализации муниципальной стратегии.

Объектом исследования является стратегическое управление муниципальным образованием.

Предметом исследования является оценка результативности стратегического управления муниципальным образованием

Рабочая гипотеза состоит в том, что использование действенного алгоритма стратегического управления, позволяет защититься от влияния внешней среды и недостатка ресурсов для текущего функционирования и перейти к устойчивому развитию МО на основе множественности ресурсных источников.

Теоретические основы работы. Наиболее значимые теоретические положения темы раскрыты в работах Албеговой И.М., Емцова Р.Г., Холопова А.В., Басовского Л.Е., Кушлиной В.И., Волгиной Н.А.

Методологические основы работы. Для проведения настоящего исследования были использованы такие общенаучные методы как анализ, сравнительный метод, дедуктивный метод, контент-анализ материалов СМИ.

Информационная база работы. Она представлена документами правового и политического характера, информационными ресурсами, поисковыми системами, статистические материалы территориального органа федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю, Правительства Ставропольского края, нормативные законодательные акты РФ и Ставропольского края.

Разработанные средства решения задач -- рекомендации по внедрению интегральной оценки результативности стратегического управления муниципальным образованием.



1. Теоретические аспекты управления муниципальным образованием

1.1 Сущность муниципального управления и его отличительные черты

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции: связь между государством и населением; связь между государством и мелким собственником.

В связи с этим очень важно определить отличия местного самоуправления от государственной власти, и муниципального хозяйства от государственного и частного.

Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным -- обязательностью ее решений для населения муниципального образования (не случайно в статье 3 Конституции Российской Федерации говорится: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления») [11. С. 145].

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее имеют особенности, отличающие их от органов государственной власти. Эти особенности местного самоуправления сформулировал в своей книге Л.А. Велихов следующим образом.

Самоуправление в отличие от государственной власти -- власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами, она выборная по своей природе.

Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, -- неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом.

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства: муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности, и прежде всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства -- общественным характером использования результатов деятельности.

На схеме достаточно ярко видно, что полномочии органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник, с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами этой деятельности, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

Схема также хорошо показывает сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории, как показано на рисунке 1.

В связи с этим и возникают сложности в определении понятия «муниципальное управление», поскольку оно, как и понятие «муниципальное хозяйство», имеет двойственную природу.

Рисунок 1 - Соотношение полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений

Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.

Понятие «муниципальное управление» должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

Таким образом, муниципальное управление -- это деятельность местного самоуправления, направленная на удовлетворение интересов местного территориального сообщества, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства [24. С. 44].

Как уже отмечалось выше, само муниципальное хозяйство имеет двойственную природу и эта двойственность отражается на выборе средств и методов муниципального управления. Исторически сложилось так, что термин управление применяется в отношении деятельности по использованию как своей, так и чужой собственности.

Управляющий всегда определялся как человек, осуществляющий целесообразное использование собственности. Однако функции собственника значительно шире и включают в себя всю триаду: владение, пользование и распоряжение собственностью. Не случайно в русском языке имеются слова, определяющие место и роль конкретного субъекта в отношениях собственности: «хозяин» и «управляющий», а также деятельность: «хозяйствование» и «управление».

Отметим основные отличия между этими видами деятельности.

Хозяйствование предполагает использование всей полноты прав собственности. Управление же может осуществляться и в отношении чужой собственности, то есть выступать внешним воздействием.

Управление всегда ограничено и регламентировано правами собственника по срокам, формам использования и др.

Управление может выступать элементом хозяйствования. Вместе с тем хозяйствование может выступать элементом управленческой деятельности, если в ходе управления задействована наряду с другими формами собственности и собственность субъекта управленческой деятельности.

Различное отношение субъекта хозяйствования и субъекта управления к результатам деятельности. В первом случае субъект хозяйствования обладает всем результатом, во втором -- оговоренной частью результата или вообще имеет лишь опосредованное отношение к этим результатам.

Необходимо также отметить, что при рассмотрении сочетания хозяйствования и управления в деятельности органов местного самоуправления мы должны иметь в виду, что в отличие от органов государственной власти, доля хозяйствования в деятельности органов местного самоуправления значительно выше. В силу того, что местное самоуправление является публичной корпорацией самого нижнего базового уровня властной иерархии.

Не менее важно отметить тот факт, что на основе этого можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства и муниципального управления, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности.

С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.

1.2 Муниципальное образование как объект управления

Объект управления (место проживания) характеризуется населением, сложившейся инфраструктурой, типом муниципального хозяйства, характеристикой субъектов хозяйственной деятельности, территорией. Именно эти характеристики оказывают определяющее влияние на формирование интересов совместного проживания. Основными параметрами, характеризующими территорию внутри субъекта России, являются ее географические и хозяйственные факторы.

Географические факторы многогранны, но интересны те из них, которые могут оказывать влияние на укрепление или на разрыв совместных интересов.

Первым фактором, оказывающим определяющее влияние, являются территории и природные условия.

Вторым фактором, характеризующим место, являются совместные интересы в хозяйственной деятельности, которые могут выражаться как в совместном использовании природных ресурсов, так и в однотипности производства, осуществляемого на данной территории, либо в его взаимодополняемости в рамках единого производственного цикла.

Третьим фактором, определяющим характеристику места, является форма расселения населения на данной территории и его социальные характеристики.

Четвертым фактором, характеризующим объект управления, является учет инфраструктурного единства территории, чрезвычайно важного при определении характеристик территории муниципального образования.

Однако само определение особенностей территории должно рассматриваться, прежде всего, с позиции тех задач, которые государство возложило на органы местного самоуправления, поэтому от объема предметов ведения и полномочий напрямую зависит оптимальность размера территории.

С одной стороны, наличие на территории муниципального образования инфраструктуры исполнения полномочий, которыми его наделил закон, является основным условием качественной работы органов местного самоуправления. С другой стороны, общие интересы в значительной степени обусловлены общей инфраструктурой.

В то же время наличие необходимой инфраструктуры не является определяющим, поскольку решение вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования, может быть выполнено через механизм муниципального заказа. В данном случае принципиально важно определить преследуемую цель.

Если данное муниципальное образование считается перспективным и ставится задача формирования и развития инфраструктуры, то решить ее без заинтересованности органов местного самоуправления будет крайне сложно. Таким образом, сочетание имеющейся инфраструктуры и перспектив ее развития должно учитываться при определении территории муниципального образования.

Для определения оптимальной территории муниципального образования принципиально важно уточнить характеристики субъекта управления, поскольку именно в них определяется цель деятельности муниципального образования. Главная характеристика муниципального образования -- объем его компетенции.

Соотношение объема компетенции муниципального образования и характеристик территории, указанных выше, есть не что иное, как соотнесение целей деятельности муниципального образования и возможностей территории, что позволяет определить оптимальность выбранной территории муниципального образования.

Принципы определения оптимальной территории муниципального образования.

Принцип баланса субъекта и объекта управления. Данный принцип требует применения всех перечисленных выше факторов с учетом компетенции местного самоуправления и перспектив его развития. Необходимо, чтобы субъект и объект управления находились в равновесии. В этом цель деятельности муниципального образования, влияющая на определение территории.

Принцип минимизации уровня исполнения полномочий (принцип субсидиарности). Суть его в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги.

Поэтому при определении оптимальной территории муниципального образования крайне важно учитывать те цели, которые ставятся перед ним, и те предметы ведения, которые определены для органов местного самоуправления в данном субъекте России. Именно в этом принципе реализуется тот потенциал, который имеется у местного самоуправления в силу его знания местных условий и подконтрольности органов власти населению.

Приведенные выше принципы определения оптимальной территории муниципального образования позволяют применять факторы, характеризующие объект и субъект управления, в единстве. Процесс их применения и взаимосвязи представим, как показано на рисунке 2.

Рисунок 2 - Определение оптимальной территории

Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру.

Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.) Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни. Этот же рисунок применим и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства.

Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.

На втором уровне систематизации следует ввести критерий отраслевого характера и разделить муниципальные образования на две крупные группы -- многофункциональные и монофункциональные образования, как показано на рисунке 4.

Рисунок 4 - Муниципальные образования поселенческого типа

К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства.

К монофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.

Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику.

1.3 Органы местного самоуправления как субъект управления

В начале любой деятельности должны быть определены ее цели и задачи, а также ограничения, существующие в данной области. Цели деятельности органа власти определяются предметами ведения и полномочиями, которыми он наделен. Существуют два вида компетенции: собственная и делегированная, или переданная. Первая определяется, как постоянная составляющая и орган управления волен полностью самостоятельно организовывать ее исполнение. Вторая передается на определенных условиях, и, следовательно, самостоятельность в исполнении данной компетенции реально ограничена [41. С. 17].

Примером могут служить предусмотренные ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения с субъектами Федерации (ст. 72).

Другим примером могут служить предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» государственные полномочия, исполнение которых может определяться федеральным или региональным законодательством [21. С. 34]. Но не только между уровнями власти возможно распределение полномочий. Оно, естественно, происходит и внутри любой административной структуры. Поэтому важно определить иерархию целей.

Следовательно, первым шагом формирования структуры управления должно стать четкое определение и нормативное закрепление целей органа управления, основанное на глубоком анализе объекта управления. Для территориального органа управления эта последовательность действий будет выглядеть следующим образом, как показано на рисунке 5.



Рисунок 5 - Принципиальная схема анализа объекта управления

Структура управления должна иметь соответствующие решаемым задачам управленческие структуры. Орган исполнительной власти выступает инструментом реализации задач, стоящих перед органом власти.

После того как определены общие и секторальные цели и задачи, необходимо процесс управления рассмотреть с точки зрения его составных частей - процедур. Для большинства уровней власти количество типов управленческих процессов ограничено следующими видами:

стратегическое планирование;

финансовое планирование и бюджетный процесс;

владение, пользование и распоряжение собственностью;

управление инвестиционным процессом.

В перечисленных выше действиях процесс стратегического и финансового планирования выступает, как базовый этап постановки целей и задач. Остальные процессы являются способами реализации целей и задач. Попробуем остановиться на них более подробно, поскольку от понимания роли и места органов местного самоуправления в данных процессах зависит мотивация управленцев, а, следовательно, и эффективность управленческой деятельности.

Процедура и этапы управленческого процесса. Для того чтобы описать процедуры и этапы управленческого процесса и его участников необходимо определить взаимодействие и взаимовлияние субъекта (органы власти и управления) и объекта управления.

Сама природа органов управления определяется принципами формирования. На схеме достаточно ясно видно, что объект и субъект управления связаны не только взаимодействием, но и тем, что внутренняя структура органов власти и управления отражает интересы определенных групп внутри объекта управления, как показано на рисунке 6.

Рисунок 6 - Основные мотивации участников управленческого процесса

Для грамотного и эффективного управления территорией крайне важно определить иерархию целей и мотиваций. При этом необходимо рассматривать их в динамике всего управленческого процесса, поскольку на разных его этапах приоритеты могут быть различными.

С этой точки зрения можно выделить три основные группы органов власти и управления, которые участвуют на всех этапах принятия управленческих решений.

Так, структурированные интересы населения в объекте управления представлены, прежде всего, в виде отраслевого и политического лоббирования. Политические интересы и их лобби находятся в большей мере в рамках выборных органов и должностных лиц. Интересы отраслевых лобби находятся в отраслевых подразделениях органов управления.

В структуре органа власти и управления также необходимы органы, независимые от отраслевого и политического лоббирования, которые смогли бы сводить различные приоритеты и мотивации -- органы общей компетенции. Именно к компетенции этих органов должны быть отнесены вопросы планирования, координации и согласования.

Рассмотрим основные стадии и этапы управленческого процесса применительно к государственному и муниципальному управлению, как показано на рисунке 7.

Рисунок 7 - Принципиальная схема бизнес-процесса управления



На первом этапе основную роль призваны играть органы общей компетенции, которые должны проанализировать состояние субъекта и объекта управления, а также их взаимосвязи и взаимодействие.

На втором этапе происходит формирование основных целей и задач деятельности. Здесь основную роль играют популистские задачи.

Немаловажно учесть и то обстоятельство, что, как правило, в выборных органах представлены и популистские, и отраслевые интересы, следовательно, остальные части и объекта, и субъекта будут вести себя на данном этапе активно. Потому важно предусмотреть ведущую роль выборных органов на данном этапе.

На третьем этапе осуществляется выбор средств и методов реализации основных планов и стратегий. Формы и методы должны строго соответствовать поставленным задачам. Потому важной задачей на данном этапе должно стать определение соответствия методов управления содержанию деятельности, полномочиям и инфраструктуре, имеющейся в распоряжении органа власти и управления.

В этой фазе процесса закладывается основа структурной политики органа власти и управления, так как выделение каждого сектора управления в виде бизнес-процесса позволит на основе грамотно выбранных методов управления распределить основные функции за определенными типами органов управления.

Этап реализации, безусловно, является прерогативой отраслевых органов управления, за органами общей компетенции остается функция мониторинга и координации, а за выборными органами власти -- контроль. Крайне важно, чтобы функции контроля не пересекались в деятельности органов управления с отраслевым исполнением, поскольку это снижает эффективность деятельности исполнителей.

Завершается процесс оценкой результатов деятельности, которая проводится органами общей компетенции и утверждается выборными органами.

Рассмотренные нами основные управленческие процессы, осуществляемые территориальным органом власти и управления, при осуществлении управленческой деятельности происходят синхронно, накладываются друг на друга. Следовательно, для того чтобы рассмотреть процесс управления в целом, нам необходимо учесть взаимосвязи между этими процессами.

Представим основные управленческие процессы и их взаимосвязь на различных этапах деятельности, как показано на рисунке 8.

Условные обозначения:

Популизм и политическое лоббирование

Согласование интересов

Отраслевое лоббирование

Рисунок 8 - Принципиальная схема взаимосвязи основных процессов территориального управления

Там же показана последовательность действий органа власти и управления и выделены основные мотивации органов власти и управления [31. С. 29].

Подобный подход позволяет проследить мотивацию, превалирующую на каждом из этапов при проведении того или иного процесса. Это позволяет достаточно четко определить, к компетенции какого органа относится каждый этап, а также расписать последовательность действий органов власти и управления и их внутренние процедуры.

Анализируя схему по горизонтали, мы можем ясно представить сущность каждого этапа и последовательность действий. Рассматривая его по вертикали, мы можем проследить, временные параметры осуществления той или иной управленческой операции. Группируя графы по цвету, можно увидеть основную мотивацию на каждом этапе, а, следовательно, достаточно легко определить роль каждого органа власти и управления в проведении основных управленческих действий.

На основе вышеизложенного сформулируем принципы формирования оптимальной управленческой модели.

Принцип целеполагания. Любая исполнительная структура власти выступает как инструмент реализации целей и задач, стоящих перед органом управления, а следовательно, должна соответствовать этим задачам. Поэтому для определения оптимальной структуры необходимо выделить функции и задачи, стоящие перед органом власти.

Принцип соответствия объема и характера полномочий видам управленческих воздействий. Структура управления должна учитывать имеющиеся у нее методы управленческих воздействий, особенно в таком сложно построенном государстве, как Россия. Основные виды воздействия можно подразделить на непосредственные (по предметам ведения данного уровня или органа власти) и опосредованные, осуществление которых ведется через регулирование отношений между другими субъектами деятельности (в частности, через иные уровни власти или иных собственников).

Принцип соответствия форм и методов деятельности задачам и мотивациям. По методам воздействия можно выделить три группы методов:

прямое администрирование -- основанное на создании системы соподчиненных элементов, когда главным механизмом воздействия выступает санкция за неисполнение норм и правил, определенных системой;

хозяйственное -- управление через функции собственника или через регулирование финансовых потоков;

индикативное -- управление через создание соответствующих мотиваций.

В деятельности современных органов государственной власти и органов местного самоуправления присутствуют все виды и формы управленческих воздействий. В то же время сочетание некоторых видов управления в рамках одного ведомства, как правило, приводит либо к игнорированию одного из видов, либо к смешению и подмене одного другим. Что в свою очередь снижает эффективность деятельности ведомств.

Если попытаться сгруппировать виды и формы управленческих воздействий сегодня, получится четыре основных вида: нормативное регулирование; хозяйственное секторальное управление; секторальное регулирование; прямое администрирование.

На основе сочетания предметов ведения и форм и методов управления можно провести классификацию органов управления.

По типам осуществляемой деятельности ведомства должны подразделяться на следующие виды:

ведомства, осуществляющие многоотраслевое (секторальное) управление и использующие в своей деятельности несколько методов управленческих воздействий;

службы -- органы управления, осуществляющие руководство отдельными отраслями и использующие в основном методы нормативного регулирования и прямого администрирования;

агентства -- органы управления, осуществляющие управление имущественными и хозяйственными комплексами в рамках одной отрасли.

Рациональное сочетание типов органов власти и управления с управленческими воздействиями и их структурную совместимость представим, как показано на рисунке 9.

Условные обозначения:

Управленческие полномочия соответствуют природе органа власти и управления

Орган власти и управления участвует в осуществлении полномочий

Осуществление данных полномочий не может осуществляться данным органом власти и управления

Рисунок 9 - Матрица совместимости типов органов власти и управления



2. Анализ социально-экономического положения муниципального образования Сенгилеевского сельсовета

2.1 Характеристика муниципального образования Сенгилеевского сельсовета

Сенгилеевский сельсовет является самостоятельным муниципальным образованием в составе Шпаковского района Ставропольского края.

Местное самоуправление в муниципальном образовании осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Ставропольского края, законами Ставропольского края и Уставом муниципального образования Сенгилеевского сельсовета.

Устав муниципального образования Сенгилеевского сельсовета устанавливает в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации и Ставропольского края порядок и формы реализации жителями Сенгилеевского сельсовета конституционного права на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

История села Сенгилеевского начинается с 1797 года, когда по указу императрицы Екатерины II было образовано село Богоявленское на берегу реки Егорлык. В 1833 году село Богоявленское было переименовано в станицу Сенгилеевскую.

Муниципальное образование Сенгилеевского сельсовета расположено в 38 км. западнее г. Ставрополя на левом берегу Егорлыкского водохранилища. Общая площадь административной территории 19325 га, из них пашни -- 9480 га, пастбища -- 5888 га, прочие земли -- 2299 га, ГЛФ -- 262 га, зеркало озера составляет 1396 га. В муниципальное образование

Сенгилеевского сельсовета входит с. Сенгилеевское и пос. Приозерный с общей численностью населения 3023 человека. Из них в с. Сенгилеевском проживает 2572 человека, в пос. приозерном 451 человек.

Административным центром является село Сенгилеевское.

Граница муниципального образования Сенгилеевского сельсовета устанавливается в соответствии с Законом Ставропольского края.

Граница определяет территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

В ведении муниципального образования Сенгилеевского сельсовета находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

К вопросам местного значения относятся:

принятие и изменение Устава муниципального образования, контроль за его соблюдением;

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения и т. д.

Население Сенгилеевского сельсовета осуществляет свое право на местное самоуправление в муниципальном образовании в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума,

выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление является составной частью системы местного самоуправления, служит для реализации принципов народовластия и призвано обеспечить развитие инициативы и расширение возможностей самостоятельного решения населением вопросов социально-экономического развития сельсовета, укрепление гарантий реализации прав и свобод граждан.

Территориальное общественное самоуправление в муниципальном образовании осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, законодательством Российской Федерации и Ставропольского края, правовыми актами органов местного самоуправления, положениями (уставами) о территориальном общественном самоуправлении.

Система территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании включает в себя:

собрания, конференции, сходы граждан, местный опрос и иные формы непосредственной демократии;

органы территориального общественного самоуправления населения

комитеты домов, улиц, микрорайонов, жилых комплексов.

Органы территориального общественного самоуправления населения создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления.

Выборы органов территориального общественного самоуправления проводятся на собраниях, конференциях, сходах граждан по месту их жительства. Срок полномочий органов территориального общественного самоуправления населения должен совпадать со сроком полномочий Думы.

Органы территориального общественного самоуправления в соответствии со своими полномочиями:

созывают в установленные сроки или по собственной инициативе собрания, конференции, сходы граждан для решения вопросов, относящихся к ведению органов территориального общественного самоуправления;

заслушивают сообщения руководителей органов здравоохранения, просвещения, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, физкультурно-оздоровительных, культурно- просветительных и других учреждений, расположенных на соответствующей территории, дают оценку их деятельности и вносят предложения об устранении недостатков в вышестоящие органы этих учреждений, органы местного самоуправления, а также непосредственно в трудовые коллективы;

разрабатывают предложения к планам социально- экономического развития по разделам и объектам соответствующих территорий;

осуществляют общественный контроль за расходованием средств, централизованно выделяемых для реализации планов социального и экономического развития соответствующих территорий, за исключением средств на строительство, реконструкцию объектов и развитие производств, не связанных с обслуживанием населения;

участвует в приемке вводимых в эксплуатацию объектов культурно-бытового и социального назначения;

распоряжается имеющимися в собственности материальными и финансовыми ресурсами по их целевому назначению;

рассматривают предложения, заявления и жалобы граждан в пределах своих полномочий;

осуществляют другую деятельность по выполнению решений собраний, конференций, сходов граждан, не противоречащих законодательству, не ущемляющих законные интересы и права граждан, органов и организаций данной территории.

Дума, глава муниципального образования с учетом возможности органов территориального общественного самоуправления и местных условий могут своими правовыми актами с согласия органов территориального общественного самоуправления передавать им свои полномочия по предметам ведения местного самоуправления с одновременной передачей соответствующих материальных и финансовых ресурсов, устанавливать в местных бюджетах и во внебюджетных фондах размеры или нормативы отчислений для финансирования расходов органов территориального общественного самоуправления.

К органам местного самоуправления относятся выборные и иные органы, образуемые в соответствии с федеральным законом и законами Ставропольского края.

Органами местного самоуправления муниципального образования Сенгилеевского сельсовета являются:

Дума Сенгилеевского сельсовета -- представительный орган;

администрация Сенгилеевского сельсовета -- исполнительный орган.

Выборными должностными лицами местного самоуправления являются:

глава Сенгилеевского сельсовета;

заместитель председательствующего на заседаниях Думы Сенгилеевского сельсовета;

секретарь заседаний Думы.

Дума состоит из 11 депутатов, избираемых сроком на 5 лет.

Глава муниципального образования и депутаты Думы избираются всем населением муниципального образования тайным голосованием сроком на 5 лет.

Структура органов местного самоуправления в муниципальном образовании Сенгилеевского сельсовета представлена, как показано на рисунке 10.



Рисунок 10 - Структура органов местного самоуправления Сенгилеевского сельсовета

Администрация сельсовета формируется главой муниципального образования самостоятельно и состоит из структурных подразделений и отраслевых органов, наделенных специальной компетенцией.

Глава муниципального образования Сенгилеевского сельсовета возглавляет местную администрацию и участвует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса и председательствует на его заседаниях.

Думе принадлежит право выступать от имени всего населения муниципального образования Сенгилеевского сельсовета по вопросам, отнесенным действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления, в отношениях с другими органами местного самоуправления, государственной власти, государственными и общественными организациями и принимать от имени населения муниципального образования решения, действующие на территории сельсовета.

Дума избирается сроком на 5 лет, состоит из 11 депутатов и главы муниципального образования, избираемых населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права тайным голосованием в соответствии с федеральными законами и законами Ставропольского края.

Свои полномочия Дума осуществляет через заседания; постоянные и временные комитеты и комиссии, иные объединения депутатов; индивидуальную депутатскую деятельность.

Полномочия Думы отражены в Уставе Сенгилеевского сельсовета. Дума подотчетна населению сельсовета. Дума самостоятельно определяет свою структуру. На заседаниях Думы председательствует глава муниципального образования. Из числа депутатов Думы на срок её полномочий избираются: заместитель председательствующего на заседаниях Думы, секретарь заседаний Думы, постоянные комиссии, или их роль вправе выполнять депутаты, отвечающие за то или иное направление работы, или сама Дума.

Глава муниципального образования Сенгилеевского сельсовета (глава Сенгилеевского сельсовета) является высшим должностным лицом местного самоуправления и возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Глава Сенгилеевского сельсовета возглавляет местную администрацию. Он осуществляет общее руководство, принятие управленческих решений, контроль за их исполнением, курирует вопросы финансирования и обеспечения, социально-экономического развития поселков, ГО и ЧС.

Глава Сенгилеевского сельсовета избирается населением сельсовета сроком на 5 лет в установленном законодательством Ставропольского края порядке.

Полномочия главы муниципального образования, отраженные в Уставе МО, начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.

Администрация сельсовета осуществляет исполнительные и распорядительные функции в целях решения вопросов местного значения для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в соответствии с Уставом МО и Положением об администрации Сенгилеевского сельсовета, утверждаемым Думой.

Должностными лицами администрации Сенгилеевского сельсовета являются глава муниципального образования и другие специалисты.

Структурные подразделения администрации создаются в соответствии с Положением об администрации сельсовета.

Организация и порядок деятельности, полномочия администрации определяются Уставом МО и Положением об администрации Сенгилеевского сельсовета.

Работники администрации выполняют свою работу на основании своих функциональных обязанностей.

Так, вопросы организационной деятельности администрации сельсовета, планирование работы, юридические вопросы, защиту интересов сельсовета в суде, арбитраже, вопросы исполнительной дисциплины, муниципального имущества курирует управляющий делами администрации Сенгилеевского сельсовета.

Ведущий специалист администрации подготавливает проекты постановлений, распоряжений и решений Думы по земельным вопросам и вопросам благоустройства, осуществляет контроль и организацию выполнения земельного законодательства, рассматривает конфликты по земельным вопросам, составляет статистические отчеты.

На специалиста возложены следующие обязанности:

ведение архива;

учет и оформление документов по приему граждан главой и заместителем сельсовета;

учет жалоб и предложений граждан, контроль за их рассмотрением;

решение вопросов торгового и бытового обслуживания, защиты прав потребителя;

учет и регистрация предпринимателей, оформление и выдача свидетельства предпринимателям;

сбор местных налогов и сборов, ведение налоговых документов;

взаимодействие с налоговой инспекцией.

Специалист II категории курирует следующие вопросы:

контроль за землями, отведенными под кладбище;

организация общественных работ;

эксплуатация и подготовка объектов, находящихся на балансе сельсовета к зиме;

организация взаимодействия с коммунальными службами (водоканал, Райгаз, ГУП «Ставрополькоммунэлектро», ГУПКХ, ДРСУч, РЭС);

организация централизованного обеспечения продуктами и имуществом дошкольных учреждений;

благоустройства и санитарного состояния сел.

Вопросы делопроизводства, организации приема посетителей решаются секретарем.

Финансовую деятельность осуществляется под руководством главного бухгалтера.

Таким образом, все вышеперечисленные работники администрации призваны как можно эффективнее осуществлять управление муниципальным образованием, но вот должного лица (органа), курирующего вопросы совершенствования и оценки эффективности управления МО, в анализируемой структуре, к сожалению, нет.

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество, органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы (недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения здравоохранения, образования, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Финансовую основу местного самоуправления составляют средства местного бюджета и целевых фондов, ценные бумаги, кредитные и иные финансовые ресурсы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Местный бюджет представляет собой баланс доходов и расходов органов местного самоуправления.

Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль за его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Разработка проекта местного бюджета и его исполнение осуществляется главой муниципального образования и администрацией, утверждение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляется Думой.

К доходам местного бюджета относятся местные налоги, сборы, доли федеральных и доли краевых налогов в соответствии с нормативами, установленные федеральными и краевыми законами и закрепленные за местным бюджетом на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, доходы от проведения муниципальных денежно- вещевых лотерей, штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет в соответствии с действующим законодательством, государственная пошлина, не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций), подоходный налог с физических лиц, индивидуальных предпринимателей, доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальным образованием, дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки, средства по взаимным расчетам и другие платежи в соответствии с действующим законодательством.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местного бюджета.

Сумма превышения доходов над расходами местного бюджета по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, государственной власти Ставропольского края.

Порядок исполнения расходной части бюджета устанавливается соответствующим правовым актом исполнительного органа.

В доходной и расходной частях местного бюджета раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных и краевых полномочий.

Используя данные о бюджетах Сенгилеевского сельсовета, проанализируем бюджеты муниципального образования за 3 предыдущих года, по данным таблицы 1.

Таблица 1 -- Анализ бюджета Сенгилеевского сельсовета за 2012-2014 годы

Показатели	Значение показателей по годам
	2012 г.	2013 г.	2014 г.
	Сумма, тыс. руб.	Уд. вес, %	Сумма, тыс. руб.	Уд. вес, %	Изменение в абсол. величине, тыс. руб.	Сумма, тыс. руб.	Уд. вес, %	Изменение в абсол. величине, тыс. руб.
Доходы, всего,	2684	100	4613,5	100	1929,5	9939,5	100	5326
в том числе:
Налоговые доходы из них:	1823	67,9	2265	49,1	442	1376	13,9	-889
налог на прибыль	124	4,6	263	5,7	139	1000	10,1	737
налог на доходы физ. лиц	-	-	366	7,9	366	-	-	-366
налоги услуги на товары и	85	3,2	27	0,6	-58	-	-	-27
налоги на совокупный доход	270	10,1	85	1,8	-185	-	-	-85
налоги на имущество	530	19,8	1383	30,0	853	130	1,3	-1253
платежи за пользование природ- ными ресурсами	754	28,0	65	1,4	-689	246	2,5	181
госпошлина	60	2,2	76	1,7	16	-	-	-76
Неналоговые доходы из них	861	32,1	1002	21,7	141	1611	16,2	609
доходы от использования имущества, находящегося в гос. и мун. собственности	751	28,0	700	15,2	-51	1161	11,7	461
штрафные санкции	110	4,1	302	6,5	192	450	4,5	148
Итого собственные доходы	2684	100	3267	70,8	583	2987	30,1	-280
Дотации и субсидии из других бюджетов	-	-	1346,5	29,2	1346,5	6822,5	68,6	5476
Доходы от предпринимательской деятельности и иной приносящей доход деятельности	-	-	-	-	-	130	1,3	130
Расходы, всего,	2684	100	4613,5	100	1929,5	9939,5	100	5326
в том числе
Общегосударственные вопросы	847	31,6	1565	33,9	718	1983	20,0	418
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	-	-	-	-	-	55	0,6	55
Сельское хозяйство	8	0,3	37	0,8	29	-	-	-37
Строительство	-	-	650	14,1	650	-	-	-650
Жилищно- коммунальное хозяйство	1497	55,8	745	16,1	-752	3079	31,0	2334
Культура, кинема- тография, СМИ	332	12,3	-	-	-332	3321	33,4	3321
Спорт и физическая культура	-	-	-	-	-	25	0,3	25
Межбюджетные трансферты	-	-	1346,5	29,3	1346,5	1346,5	13,4
Прочие расходы	-	-	270	5,8	270	130	1,3	-140
Итого расходов: в том числе:	2684	100	4613,5	100	1929,5	9939,5	100	5326
текущие расходы	2684	100	3963,5	86	1279,5	9889,5	99	5926
капитальные расходы			650	14	650	50	1,0	-600

Анализируя данные, приходим к выводу о сбалансированности бюджета. За анализируемый период произошло резкое сокращение налоговых доходов (на 39 %, или на 889 тыс. руб.), что привело к кардинальным изменениям в структуре доходов муниципалитета. Наибольший удельный вес в общей сумму собственных доходов МО составляют неналоговые доходы -- около 54 %, это говорит о более эффективном использовании муниципального имущества.

Анализируя расходную часть, видим ежегодное увеличение расходов на госуправление до 1983 тыс. руб. в 2014 г. Структурные изменения, произошедшие в течение 2013-2014 г.г., свидетельствуют о социальной направленности бюджета. Расходы на ЖКХ возросли в 4 раза и составили в общей сумме расходов 31 %. Значительны затраты на развитие культуры (3321 тыс. руб.) и спорта (25 тыс.).

В общей структуре расходов основная доля приходится на текущие затраты -- 99 %. Падение доля капитальных расходов в структуре расходов до 1 %, свидетельствует о низкой инвестиционной активности МО.

Отрицательным моментом, считаем тот факт, что в 2012-2013 г.г. деятельность муниципалитета в основном осуществлялась за счет собственных доходов, а в 2014 г. -- за счет дотаций и субсидий из других бюджетов (около 70 %). Это говорит о низкой эффективности управленческой деятельности Сенгилеевского сельсовета.

Проанализировав финансовую основу деятельности муниципального образования Сенгилеевского сельсовет можно сказать, что ситуация требует конкретных действий со стороны администрации. Это касается, прежде всего, увеличения собственных доходов МО, сокращения расходов на общегосударственные вопросы и т.д.

...