Технологии управления социальными ресурсами на муниципальном уровне

Эффективная реализация реформ возможна только при осознанном и заинтересованно участии тех, кто их осуществляет, иначе они обречены. Недостаточно, если о возможностях перемен задумываются немногие. Недостаточно, если лишь немногие убеждены в пользе и смысле реформ. Понимание необходимости качественных изменений в муниципальном управлении должно овладеть умами многих его работников (муниципальных служащих).

Модернизация должна быть направлена на последовательное делегирование компетенции и ответственности вниз; создание возможностей для творческого подхода; достижение лучших результатов координации и сотрудничества; утверждение ориентации на цели и результаты в сочетании с оценкой достигнутых результатов по достоинству.

Основополагающей предпосылкой подключения муниципальных служащих к осуществлению реформ управления является их мотивация. Люди активно участвуют в проведении реформ тогда, когда они внутренне готовы и соответствующим образом мотивированы к ним [25].

Эффективность управления местным сообществом в организационном плане требует функциональной специализации и рациональности, выделения руководящего ядра и постоянно действующего аппарата профессионалов, которые концентрируют в своих руках исполнительно-распорядительные полномочия и способны инициировать принятие политических решений в процессе муниципального управления.

Основным средством социального манипулирования является информационная обработка сознания. По этому поводу А. Моль пишет о СМИ: «Они фактически контролируют всю нашу культуру, пропуская ее через свои фильтры, выделяют отдельные элементы из общей массы культурных явлений и придают им особый вес, повышают ценность одной идеи, обесценивают другую, поляризуют таким образом все поле культуры. То, что не попало в каналы массовой коммуникации не оказывает влияние на развитие общества» [28, с. 32].

Эффективно противодействовать всевозможным манипуляциям может лишь управленец весьма образованный, постоянно обновляющий свои знания и умения, ибо практика манипуляций не стоит на месте, а становится все более изощренной [29, с. 86].

Манипулирование особенно опасно по своим последствиям тогда, когда двум или нескольким манипуляторным, активно действующим силам, наделенным зловещей волей, неординарными способностями к лицедейству, обману, удается хотя бы на какое-то время объединиться. Так, коррупция как способ злоупотребления властью -- это сговор между представителями законной власти и организованной преступностью, которые в своих злонамеренных целях умело используют неорганизованность социума, слабость его элиты, изъяны массовой политической культуры, несовершенство законодательства.

Любая разумная человеческая деятельность в одном из ее важнейших измерений выступает совокупностью технологий, то есть последовательно, в принципе безотлагательно, осуществляемых социально, нравственно, политически, экономически и т. д. оправданных процедур и операций, посредством которых объективные законы этой деятельности, социума в целом переводятся на язык конкретных, практических действий.

В какой-то мере технологии присутствуют и в манипуляторной деятельности. Но в отличие от подлинных технологий, это технологии, где ставка делается на достижение частного или ближайшего результата при игнорировании общих, долговременных последствий, принимаемых решений.

Технологии манипуляции действуют особенно эффективно, если они закамуфлированы. Для прикрытия неблаговидных целей, как правило, используются самые высокие, самые красивые слова и стоящие за ними смыслы [31, с. 77].

Сегодня понятие «ресурсы власти» начинает завоевывать исключительно важное место и в отечественной политологии, и в реальной политической культуре на самых разных уровнях российского общества. Сама политика, власть -- это “борьба за организацию человеческих возможностей”. Чем шире реализуются человеческие возможности, тем эффективнее политика и власть. И, наоборот, в том числе и в плане противодействия деструктивным манипуляциям.

Остановимся подробнее на некоторых видах ресурсов, которые подвергаются манипулированию со стороны государственных и муниципальных органов власти.

На одно из первых мест можно поставить ресурсы духовно- нравственные. Долгие годы господствовавшая в стране идеология делала чрезмерный акцент на экономический фактор, но так и не добилась больших успехов в его реализации. Грань между добром и злом, справедливостью и несправедливостью относительна, тонка, порой трудноуловима, но она есть. И, думается, всегда сохранится. Манипулирование стремится эту грань стереть, сделать еще более неуловимой.

Объектом всевозможных манипуляций стало и понятие справедливости: какие только действия ни оправдывают, апеллируя к ней. Однако смысл справедливости обладает мощным антиманипуляторным содержанием. Так, великий поэт и оригинальный политический мыслитель Данте еще в средние века отмечал, что “справедливость сама по себе и рассматриваемая в своей природе есть некая прямизна, или прямая линия, не терпящая никакой кривизны”.

Обращаясь к идеям манипуляции Ле Бона, Фрейда, Московичи, Ясперса и Бодрийяра, определявших социальную общность как массу отдельных индивидов соединенных в группу, становится очевидным, что над этой массой должны находится отдельные лидеры, способные не только манипулировать толпой, но и идеологически подготовить такое движение. Причем несомненно, что толпа способна и даже по-своему желает подчиняться. И в зависимости от правильного характера воздействия на нее, можно добиваться того или иного результата. Причем, здесь уже необходимо в полной мере использовать все те принципы манипулирования массами, которые были выведены в последние столетия [32, с. 128].

Таким образом, в современной отечественной и зарубежной литературе сложилось несколько концепций понимания и исследования ресурсов в контексте целей и задач социологии управления. Это концепции человеческого фактора, человеческих ресурсов, человеческого потенциала, человеческого капитала, социального капитала. Необходимо отметить, что данные концепции взаимодействуют и дополняют друг друга и выражают различные структурные и функциональные стороны социальных ресурсов, используемых на всех уровнях управления, включая муниципальный уровень.

Социальные ресурсы предполагают способность повышения или понижения социального статуса или ранга, места в социальной стратификации. Социальные ресурсы имеют ряд особенностей. К примеру, они неисчерпаемы. Их использование не означает их исчерпания, а, напротив, способствует прогрессирующему изменению, переходу общества на новый, более высокий уровень его развития.

Социальные ресурсы - это не только частично, но и целиком возобновляемые ресурсы. Используя, к примеру, состязательный ресурс, мы отнюдь не уменьшаем и не уничтожаем его, а, напротив, оставляем в целости и сохранности и даже наращиваем. Чем активнее используем соревновательный ресурс, тем в большей мере способствуем его развитию.

Социальные ресурсы нельзя держать про запас, ибо они начинают быстро обесцениваться и деградировать. Кроме того, социальные ресурсы обладают не только большим многообразием, но и взаимозаменяемостью. На сегодняшний день нет ответа на вопрос, как измерить этот ресурс и определить его достаточность или недостаточность.

Все это в определенной мере затрудняет технологическое освоение социальных ресурсов.

В современных условиях задачей управления социальными ресурсами муниципального образования является необходимость выявления и оценки ресурсов, ресурсного обеспечения, рационального использования, упорядочения, воспроизводства, сбережения, развития, обновления и формирования.

Анализируя особенности управления социальными ресурсами на муниципальном уровне необходимо отметить, что в качестве руководящих ориентиров принимаются определенные принципы. Оптимальное управление социальными ресурсами муниципального образования возможно на основе соблюдения следующих принципов: приоритетов, гуманизации, баланса интересов, баланса целевых ориентаций, баланса текущих и перспективных целей, системности, нормативного принципа, рациональности, дифференцированного подхода, адресной социальной поддержки, обратной связи.

2. АНАЛИЗ ТЕХНОЛОГИЙ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В ПРАКТИКЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Проблемы реализации потенциала местного сообщества

Вопросы управления социально-экономическим развитием местных сообществ приобретают все большую актуальность на пути возрождения России, являются приоритетными в процессе формирования социального общества и сохранения ресурсных богатств нашей страны.

Проблема участия местных сообществ в местном самоуправлении разворачивается, по меньшей мере, в трех разных взаимосвязанных горизонтах.

Во-первых, местное сообщество как субъект местного самоуправления. По сути дела, такая постановка вопроса делает тему местного сообщества синонимичной теме местного самоуправления как такового. Рассматривать население муниципального образования как единое сообщество, построенное как коллектив, живущий на данной территории, имеющий собственный территориальный интерес и осознающий его, в социологическом плане невозможно - такие общности могут существовать только на очень локальных территориях и в рамках очень ограниченных форм деятельности. Говорить же о механизмах волеизъявления, согласования интересов, поиске наиболее эффективных форм организации совместной деятельности - это и значит говорить об устройстве системы местного самоуправления.

Во-вторых, местные сообщества как единицы и организованности социально-культурной ткани места. Эта постановка требует внимательного анализа того, как устроена социально-культурная ткань места, какие организованности ее складывают, как они возникают, живут, исчезают, как оформляются, как взаимодействуют и т.д. Все это очень важно для реального понимания жизни места и ответа на вопрос о механизмах, адекватных природе места и способных работать на складывание «местного сообщества». В-третьих, формы участия местных сообществ в местном самоуправлении. Эта постановка вопроса о местных сообществах обращает к вопросу о формах организации и механизмах местного самоуправления, позволяющих включить интересы и потенциал местных сообществ в процессы принятия управленческих решений. Другой стороной этого вопроса является организация профессиональной деятельности муниципального управления, применительно к данному предмету: формы и технологии вовлечения местных сообществ в управление воспроизводством и развитием жизнедеятельности места, смысл этого вовлечения, задачи, которые могут решать местные сообщества, и т.п.

На сегодняшний день огромные совокупные ресурсы, которые сосредоточены на территориях местных сообществ: природные, народнохозяйственные, информационные, интеллектуальные, культурные и другие, прежде всего социальные, -- используются неэффективно. Местные сообщества, располагая богатыми ресурсами, не обеспечивают свое население условиями для достойной жизни. В этом заключается главное противоречие современного состояния нашего общества. Разрыв, между имеющимся ресурсным потенциалом и характером его использования увеличивается. Одна из причина такого нерационального использования местных ресурсов -- низкое качество управления на муниципальном уровне, безответственность и непрофессионализм кадров на этом уровне. Таким образом, территории, местные сообщества должны стать отправной точкой возрождения страны.

Реализация задач развития и наращивания человеческого потенциала, вложения средств в укрепление физического здоровья, образование, культурное развитие населения, социальную поддержку отдельных категорий граждан способствует наращиванию и эффективному использованию социальных ресурсов муниципального образования. Все это требует скоординированных действий органов местного самоуправления, органов государственной власти (с учетом разграничения полномочий между ними) и общественности.

Если говорить о такой форме реализации социальных ресурсов, как политические партии, то необходимо отметить, что они проявляют активность на местном уровне далеко не всегда. Все остальные перечисленные местные сообщества могут быть юридически оформленными и неоформленными [33, с. 80].

НКО и другие местные сообщества принимают участие в выработке муниципальной политики и в муниципальном управлении и готовы нести субсидиарную ответственность с муниципальной властью лишь в той мере, в которой это будет отвечать их интересам. Поэтому местная власть должна знать типы и состав местных сообществ, имеющихся в данном муниципальном образовании, внимательно изучать их интересы и потенциал и уметь работать с каждым из них.

Информированность населения является важнейшей предпосылкой использования человеческого ресурса в муниципальном управлении. Чтобы различные местные сообщества могли участвовать в выработке муниципальной политики и в процессе муниципального управления, они должны быть хорошо информированы о социально-экономическом положении муниципального образования, задачах, которые ставит перед собой муниципальная власть, роли, которую может сыграть каждое местное сообщество в решении этих задач. В связи с этим деятельность муниципальной власти должна иметь открытый характер. В настоящее время намерения, решения и действия органов местного самоуправления в большинстве случаев не обладают необходимой информационной прозрачностью. Между тем в условиях самоуправления население должно быть не только осведомлено о деятельности муниципальной власти, но и иметь возможность выражать свое мнение по поводу этой деятельности. Это мнение может выражаться путем опросов, писем и обращений граждан, публикаций в средствах массовой информации. Тем самым обеспечивается обратная связь населения и власти.

Важным индикатором мнения населения о деятельности органов местного самоуправления служат муниципальные выборы.

Хорошая информированность населения о положении дел в муниципальном образовании и о перспективах его развития составляет основу «информированного согласия», когда люди знают, понимают и поддерживают муниципальную власть. Каналы информирования населения о политике и практической деятельности муниципальной власти исключительно разнообразны. Основные из них -- личные встречи руководителей с населением, информационные стенды, справочно- информационные материалы, «горячие линии», справочно-информационная служба, средства массовой информации, библиотеки и т. п..

Личные встречи главы муниципального образования, депутатов, руководителей органов и должностных лиц местного самоуправления с жителями служат одной из важнейших форм информирования населения. Они должны проводиться регулярно, по утвержденному графику. Достоинство этой формы в том, что жители могут на месте задавать интересующие их вопросы и получать ответы.

Справочно-информационные материалы могут выпускаться в муниципальном образовании в виде листков, размещаемых на информационных стендах, а также опускаемых в почтовые ящики. Информационные стенды могут быть пограничные (на въездных магистралях), уличные, размещаемые внутри помещений местной администрации, а также в местах приема населения.

Главы и другие должностные лица муниципальных образований могут проводить тематические «горячие линии» с населением, обычно по телефону. Такая форма общения позволяет жителям не только получать оперативную информацию из первых рук, но и помогает руководителям местной администрации лучше узнавать о нуждах и проблемах населения, состоянии дел на местах, снимать напряженность в решении отдельных вопросов.

Отдельные вопросы решаются с помощью справочно-информационной службы, куда приходят или звонят граждане [34, с. 88].

Среди всех форм информирования населения особо выделяются печатные, радио и телевизионные средства массовой информации (СМИ), чаще всего принадлежащие частным владельцам: редакциям газет и журналов, учредителям местных радиостудий и телеканалов (обычно кабельных). СМИ больше, чем другие источники, способны доносить достоверную информацию до населения. Особенно важно развитие местных каналов вещания. Выпускаются муниципальные газеты, действуют теле- и радиостудии.

Для организации эффективного взаимодействия со СМИ в муниципальных органах могут создаваться специальные подразделения: пресс-центр, центр общественных связей, информационное агентство, может быть введена должность пресс-секретаря. Эти структуры обеспечивают взаимодействие со СМИ на постоянной основе, снабжают их информацией о деятельности органов местного самоуправления, проводят аккредитацию представителей СМИ, организуют сотрудничество с представителями СМИ других муниципальных образований, проведение круглых столов, брифингов и пресс-конференций, осуществляют консультирование и подготовку важнейших выступлений первых лиц муниципального образования и т. д.

Большими возможностями в информировании населения о деятельности органов местного самоуправления обладает такой практически не используемый ресурс, как муниципальные библиотеки. Органы местного самоуправления, как правило, не видят партнера в библиотеке, не осознают значимость и эффективность совместной работы по обеспечению интересов населения, формированию гражданского общества. Библиотеки (созданные для того, чтобы собирать, хранить, соответствующим образом обрабатывать и предоставлять в свободное пользование документы) должны исследовать информационные потребности местного самоуправления и населения, изучать и собирать воедино информационные потоки, создаваемые самим местным самоуправлением.

Одной из форм информирования населения могут стать информационно-аналитические и консультативно-информационные центры, методические кабинеты, создаваемые при местных администрациях. В них должны содержаться подборка нормативно-правовых актов по вопросам местного самоуправления, пакет типовых документов, необходимых для регистрации органов ТОС и других некоммерческих организаций, информационная литература. В центрах и кабинетах должны работать компетентные специалисты, способные показать жителям экономическую выгоду различных форм самоорганизации, а также указать на проблемы, с которыми они могут столкнуться при осуществлении собственных инициатив.

Население должно быть хорошо информировано не только о ситуации в своем муниципальном образовании и деятельности органов местного самоуправления, но и иметь возможность сравнивать местную ситуацию с другими близкими по типологии муниципальными образованиями. Такую информацию можно получить из средств массовой информации, по сети Интернет, от союзов и ассоциаций муниципальных образований.

Гласность в муниципальном управлении и информированность населения способствуют в конечном итоге превращению обывателя в гражданина [35, с. 48]. Рассмотрим механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с некоммерческими организациями.

Учитывая значительный потенциал некоммерческих организаций как формы концентрации социальных ресурсов в решении местных проблем, органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в налаживании эффективного взаимодействия с ними. Тем самым снижается социальная напряженность в муниципальном образовании, экономятся бюджетные средства за счет передачи НКО некоторых административных функций, привлекаются дополнительные (от отечественных и зарубежных благотворительных фондов) источники финансирования путем создания силами НКО социально значимых проектов и программ и получения грантов на их реализацию, использования ресурсов благотворительности и потенциала волонтерской деятельности.

Существуют различные формы взаимодействия муниципальных органов с НКО и их поддержки. Чаще всего эти формы подразделяют на экономические и неэкономические [36].

В настоящее время в России целесообразная хозяйственная жизнь в местном сообществе, многообразная жизнедеятельность проживающих здесь людей не может регулироваться сверху. Главная задача центрального управления - не мешать местному сообществу развивать местное хозяйство, создавать условия и систему мотиваторов для налаживания социальных связей, улучшения самочувствия людей, их психического и физического здоровья.

Мировой и отечественный опыт показывают, что никто лучше проживающих там людей свои проблемы не решит. Однако сегодня в России установилась кривая вертикаль центральной власти, которая парализовала как социально-экономическую, так и духовно-культурную деятельность в этой первичной ячейке жизни людей.

Возрождение местного хозяйства, социальных связей, культуры в местном сообществе, формирование любви к своему краю - центральное звено в концепции муниципального менеджмента и его идеологии корпоратизма [37, с. 39].

Местное сообщество, сохраняющее теплоту человеческого общения, непосредственного взаимодействия, экономического в особенности, несущее ответственность не только правовую, но и моральную, содержит в себе огромный потенциал развития, дополнительный запас творческой энергии. К сожалению, приходится констатировать, что в России жесткий всепроникающий централизм и бюрократизм привели к разрушению местного хозяйства сообществ, поселков, малых городов, парализовав здесь сферу социального взаимодействия людей, их волю к творчеству, к культурному и межличностному общению.

Эта уникальная сфера может быть восстановлена прежде всего путем развития и оздоровления местного хозяйства и развертывания реального местного самоуправления.

Необходимо также отметить, что сегодняшняя ситуация характеризуется крайне низким уровнем освоения социальных ресурсов на разных уровнях управления. Прежде всего, слабо используются мотивационные ресурсы, побуждающие людей к активной деятельности, особенно на уровне местного самоуправления, где люди пока плохо привлечены к решению местных проблем. Местные сообщества располагают хорошим интеллектуальным, образовательным потенциалом, с этой стороны они почти все хорошо ресурсно обеспечены, но используют они эти ресурсы крайне неудовлетворительно [38].

В целом, состояние социальных ресурсов муниципальных образований в России характеризуется:

- ростом численности населения за счет миграции, снижением нагрузки на трудоспособное население;

- высоким уровнем мобильности трудовых ресурсов и недостаточно рациональным их использованием;

- «дефицитом» высокопрофессиональных кадров в отдельных районах области; высоким образовательным уровнем населения и высокими темпами роста численности студентов;

- невысоким уровнем социальной информированности;

- недостаточным использованием компаративно-состязательных и инновационных ресурсов региона;

- невысоким уровнем социальной удовлетворенности и социальной защищенности. Вместе с тем, отмечается преобладание оптимизма в социальном самочувствии граждан их высоким уровнем общественно- политической заинтересованности и невысоким уровнем общественно- политической активности, доверия к органам власти;

- отрицательной динамикой взаимоотношений людей на производстве и в общественных местах, правовым нигилизмом среди значительной части населения;

- потребностью граждан в социальной поддержке государства и высокой готовностью к социальной интеграции; высоким социальным потенциалом предпринимательства и его слабым использованием [45].

Отметим, что большая часть населения пока сдержанно оценивает социальный потенциал местного самоуправления и связывает перемены к лучшему с реформами, осуществляемыми «сверху». Привлечение населения к решению жизненно важных проблем может стать мощной социальной базой местного самоуправления.

Современная Россия, находящаяся в условиях социальной нестабильности, служит благоприятной средой для реализации процессов конструирования социального образа мира, продвижения, набора ценностей, создания нужных стереотипов и формирования социальных установок с целью осуществления манипулирования в интересах соответствующих властных структур.

Проблема взаимоотношения индивида и общества, гражданина и государства в сущности является составной частью системы социального контроля. Стена непонимания, отчуждения межу властью и народом усугубляет противоречия в российском обществе, открывает широкое поле деятельности для политических манипуляторов. Поэтому одна из причин создавшегося кризиса в современной России - это сознательная установка власти на обман населения и циничное манипулирование общественными настроениями с помощью СМИ [26, с. 130].

Исследования показали, что крайне низок уровень информированности населения о местных условиях, событиях, проблемах, имеется большой дефицит информации по всем существующим местным проблемам. Значительно ослаблены и другие ресурсы: соревновательный, квалификационный, инновационный, кадровый, управленческий и др.

Коммуникативный ресурс подрывается тенденцией ухудшения взаимоотношений жителей. Невысок уровень персонифицированности в отношениях «население - местная администрация». Преобладает стереотип негативного восприятия работников администрации со стороны части населения, вступавшей с ними в контакт, как чиновников, не учитывающих и не знающих их интересов.

Ослаблен соревновательный ресурс местного самоуправления. Мало сравнительной информации о достоинствах и недостатках, успехах и проблемах. В заброшенном или зачаточном состоянии находятся специальные организационные формы инициирования и развития соревновательных отношений.

Нарастает тенденция ухудшения демографической ситуации, что проявляется прежде всего в депопуляции сообщества, снижении рождаемости и продолжительности жизни, увеличении разводов и росте безработицы. Деструктивные воздействия испытывает семья - главная ценность членов местного сообщества.

Подавляющее большинство населения пока не принимает практического участия в решении местных проблем [39, с. 87].

Осуществлению нововведений мешают два основных фактора: экономическая нестабильность; бесконечные согласования, хождения по различным инстанциям. Нововведения связаны, как правило, с риском. Приходится рисковать психологическим комфортом, отношениями с руководством и подчиненными и т.п. Вступая в стадию инновационной деятельности, нужно быть готовым к риску, но в то же время почти треть муниципальных служащих старается избегать ситуаций риска.

В недостаточной мере используется технологический ресурс местного самоуправления, а именно:

- при постановке и согласовании управленческих целей, постановке управленческих проблем, информационном обеспечении управленческих решений и действий;

- при диагностировании и прогнозировании управленческих проблем и ситуаций, поведения партнеров, ресурсного обеспечения

управленческих целей;

- при планировании (программировании) управленческих воздействий, принятии решений, выборе оптимальных способов и методов управленческого действия;

- при организации коммуникативного взаимодействия, выборе и применении способов регулятивного и мотивационного воздействия, критериев оценки сотрудников и процедур их отбора [40, с. 96].

Что касается духовно-нравственного ресурса, то отсутствие общенациональной идеи, перспективы улучшения качества жизни, смена ценностей, массовое обнищание и пр. свидетельствуют о низкой степени его использования.

Отмечается и низкая правовая культура населения. Правовым образованием людей на местах практически не занимаются.

Изучение опыта ряда развитых муниципальных образований показывает, что на местах появилось немало инновационных технологий освоения социальных ресурсов.

Радикальное неолиберальные реформы, которые проводятся в нашей стране с начала 1990-х годов, были декларированы как реформы, которые отвечают интересам большинства населения России. В 2008 г. доля граждан, положительно относящихся к курсу реформ, возросла по сравнению с 1999 г. почти в 3 раза - с 11% до 30%. Уменьшилось на 10 - 15 % число тех, кто негативно относился к экономическим реформам, осталось приблизительно на прежнем уровне число безразличных, уменьшилось число затруднившихся ответить. В целом можно говорить об усилении позитивного отношения респондентов к реформам и проводимой политике.

Для дальнейшего развития местного самоуправления наряду с экономическими и политико-правовыми предпосылками необходимы и социально-психологические стимулирующие факторы, т.е. позитивное общественное мнение по вопросам реального, а не декларируемого самоуправления. С целью выявления оценочного отношения населения к деятельности в рамках местного самоуправления, к пониманию его сущности, принципов, полномочий и специфики общественных ожиданий было проведено социологическое исследование в Ставропольском крае методом очного, выборочного опроса в виде формализованных интервью по месту жительства (2005 г.) Квотная выборка сформирована на основании общей генеральной совокупности, которую составляет население 10 городов Ставропольского края. Общий объем выборочной совокупности - 439 респондентов.

Основополагающей характеристикой «социального настроения» при рассмотрении «самоуправленческой» проблематики является интерпретация населением реально существующего политико-правового феномена. В русле конституционных положений акцент на независимости местной власти, на необходимости участия самих жителей в осуществлении управленческих и контролирующих функций сделали только 20% респондентов. Данные респонденты, занимающие активную жизненную гражданскую позицию, рассматривают местное самоуправление как «общественную власть на местах», «управление собственными силами», «самостоятельности в управлении собственными делами», «местную власть без указки сверху».

Возможность и необходимость участия населения в работе местных органов подчеркивается «типовыми» ответами: «Каждый человек может принимать участие и высказывать свое мнение по проблемам района, где он живет». При этом реализация данной власти осуществляется выборными общественными комитетами, «органами народного управления», состоящими «из активных местных жителей», которые обязаны поддерживать постоянный контакт с избравшими их жителями. Подобный комплекс социальных установок, свойственный незначительной части респондентов, в концентрированном виде характеризуется четким представлением о функционировании самоуправленческих структур на самом низовом уровне (дом, микрорайон, поселок) при недопустимости вмешательства в их работу муниципальных органов.

Однако две трети опрошенных проявили традиционный патернализм, слабое знакомство с организационно-правовыми реалиями и личную незаинтересованность в активной самодеятельности. Одна треть респондентов определяет понятие «местное самоуправление» через органы власти городского и районного (иногда даже республиканского) уровня: мэрия, администрации районов и городские советы. Основным критерием градации, по мнению данной части опрошенных, выступает выборность подобных структур. Исходя из рассмотренных ответов, можно утверждать, что различие между государственным и муниципальном управлением не осознается значительной частью населения. Еще одна треть опрошенных относит к местному самоуправлению управленческие звенья более низкого уровня (поселковые советы, муниципальные органы), т.е. в систему местного самоуправления включаются все органы, в компетенцию которых входит решение местных проблем. Наиболее типичный ответ: местное самоуправление - это «орган, куда мы можем обратиться, который ближе простым людям». Отсутствие в массовом сознании единого, адекватного представления о местном самоуправлении, а тем более доминирования представлений о его «народности», относительной независимости от государства объясняется рядом причин, выявленных в ходе проведенного социологического опроса.

Прежде всего, это отсутствие диалога, слабая степень непосредственного взаимодействия населения и местных властей: 59,5% респондентов в органы местной власти не обращались вообще, 18% обращались очень редко, 15% - редко. Высокий процент «не обращающихся» можно объяснить слабой эффективностью решения поставленных гражданами проблем. «Игра не стоит свеч» в силу потерянных индивидом физиологических, организационно-временных и прочих усилий. Как утверждает С.А. Кравченко, анализирующий в своей статье нелинейные реалии российского общества в контексте гуманистической концепции Томаса Лукмана, «немногочисленные попытки реформировать страну по пути развития самоуправленческой инициативы социальных агентов, институционализации прав человека и индивидуальных свобод встречали противодействие со стороны бюрократов-чиновников и сталкивались с инерцией социальной субъективности многих граждан, особенно рельефно проявляющейся в периоды эволюционного развития».

Признавая наличие бюрократического противодействия и высокий уровень инерции населения, мы не считаем ситуацию катастрофической, ибо, по данным социологического опроса, 47% граждан, решившихся обратиться в мэрию или районную администрацию, считают, что привлечение данного «административного ресурса» позволило им полностью решить насущную проблему и только 8% опрошенных «отказали в помощи». При этом вызывает настороженность достаточно высокая цифра (45%) не разрешенных проблем: «выслушали, но ничем не помогли».

В чем заключается причина подобной «неразрешенности» отсутствие властных полномочий, финансово-правовых ресурсов, профессиональная некомпетентность, бюрократическая заторможенность или завышенные требования населения? Результаты опроса свидетельствуют, что население, не погруженное в научные, теоретико-методологические дискуссии о самоорганизации и субсидиарности, не рассматривает местную власть «низового» уровня как властный институт, оказывающий реальное влияние на жизнедеятельность региона.

Респондентам был предложен перечень органов всех уровней власти с просьбой выбрать «ответственных» за решение злободневных проблем города. В результате выяснилось, что с низовыми органами местного самоуправления связывают ответственность только 33% респондентов. Не менее значительно, по мнению населения, влияние республиканской власти - 30% респондентов. Ответственность за решение городских проблем на федеральную власть «возлагают» 19% респондентов (16% затруднились ответить).

К основным проблемам, которые местная власть «не способна решить» или «пытается, но с недостаточной степенью эффективности», респонденты относят жилищно-коммунальные - 56%, безработицу - 35%, низкую заработную плату - 31%, бытовые проблемы города (освещение улиц и дворов, неработающие лифты и т.д.) - 30%, уровень медицинского обслуживания - 25%, экологическую обстановку -23%, коррупцию в городских структурах - 23%, распространение наркомании - 22%, уличную преступность - 20% [34].

Разумеется, представленные респондентами социально-экономические проблемы являются сферой компетенции не только местного самоуправления, но и соответствующих субъектов экономики - собственников, руководителей предприятий, бизнесменов. Однако российские реалии обязывают властные органы городов и районов «не уходить» из сферы действия экономических проблем. Поэтому местные органы власти находятся в парадоксальном положении: с позиций теоретического «должного» им необходимо покинуть сферу прямого директивного руководства экономикой, но практика реального бытия диктует иные правила поведения. События последних лет подтверждают наличие очередного российского парадокса: в конфликтных ситуациях работники предъявляют требования не к собственникам, а к местным и региональным органам власти, считая их ответственными за социально-производственные негативы.

Патерналистская ориентация общественного сознания, поиск «ответственного» в лице государства сохраняется, а значит нынешние органы власти вынуждены учитывать подобные массовые настроения. Ситуация осложняется слабой готовностью населения к самоорганизации для решения местных проблем. Гипотетическое «предложение жильцов поработать старшим по дому на общественных началах» «огорчило или было бы безразлично» 42% опрошенных (39% - затруднились ответить). Результаты опроса населения коррелируют с данными экспертного опроса, проведенного в августе 2006 г., в виде глубинных полуформализованных интервью с муниципальными служащими, чья профессиональная деятельность связана с процессом становления и развития местного самоуправления в Ставропольском крае и учеными, чьи исследовательские интересы относятся к области местного самоуправления. Рассмотренная выше слабая степень участия населения в политических процессах, управлении и принятии решений является, по мнению экспертов, одной из актуальнейших проблем местного сообщества 69%.

При этом традиционно основными формами влияния граждан на органы власти остаются электоральное голосование, референдум и средства массовой информации. Однако даже в этих областях гражданского волеизъявления вовлеченность населения снижается (54%) в силу низкого доверия к демократическим лозунгам при отсутствии реальной «отдачи» здесь и сейчас. Ситуацию смягчают, но не спасают 2.3% экспертов- оптимистов, утверждающих возрастание позитивной гражданской активности в сфере местного самоуправления. Констатируя необходимость вовлеченности населения в решение насущных проблем, часть экспертов одновременно высказывает мнение, поддерживающее «ограничение» включенности граждан в обсуждение сложных и трудных вопросов регионального развития. Необходимость ограниченных сфер влияния поддержали полностью 16% опрошенных, частично - 31%. Достаточно высокий (в совокупности - 47%) процент «ограничений» воздействия можно объяснить мнением экспертов о степени «готовности-неготовности» местного сообщества реально участвовать в управлении муниципальным образованием. Эксперты считают, что инициативы местного сообщества не всегда носят конструктивный характер (44%), что население еще не готово к проявлению инициативы и активному участию в решении проблем муниципального образования (53%). Подобные критические оценки не отрицают экспертного признания активности и инициативности населения первостепенным фактором успешного становления и развития системы местного самоуправления (85%).

Интересно в данном отношении отметить результаты опроса руководителей муниципальных органов власти, проведенного социологической лабораторией в 2012 г. Один из вопросов, задаваемых респондентам, звучал так: «Кто, по вашему мнению, в вашем городе в большей степени влияет на решение вопросов местной жизни?». Никто из опрошенных не отметил, что население города играет определяющую роль в решении местных проблем; основная доля респондентов убеждена в незначительном влиянии населения (52,2%) или его отсутствии (8,7%). И хотя лишь один человек считает, что нет необходимости в широком участии жителей в принятии решений, поскольку это может привести к нежелательным конфликтам, в целом неверие руководителей муниципальных образований в возможность участия населения достаточно сильно. При этом среди наиболее полезных форм участия населения в самоуправлении 85,2% называют участие в работе в качестве депутата (и это при том, что роль представительного органа сами они оценивают достаточно низко), 70,4% - участие в обсуждении вопросов социального развития, внесение предложений, 51,9% - участие в сходах, общих собраниях, конференциях жителей и 44,4% - выступление в прессе.

Показательна динамика отношения к роли органов территориального общественного самоуправления (ТОС): если в 1993-1994 гг. их упоминали 25-29% городских руководителей, в 2001 г. - 36,4%, то в 2012 г. - 77,8% (обеспечив тем самым органам ТОС второе место среди полезных форм участия жителей в местном самоуправлении). Таким образом, в ряде муниципальных образований удалось преодолеть сомнение в возможности их участия в решении ряда местных проблем [22].

В большинстве случаев население воспринимается представителями органов местного самоуправления скорее как пассивный объект управления, не заинтересованный и не способный участвовать в политической жизни, чем его полноправный участник. В свою очередь, по данным различных опросов, граждане, напротив, отмечают незаинтересованность властей в налаживании конструктивного диалога и сотрудничества.

Опросы муниципальных служащих и депутатов, проводимые на протяжении последних лет, показывают, что последние не готовы к взаимодействию с населением, не считают это необходимым. Так, в ответе на вопрос: «В какие организации и органы необходимо шире вовлекать население?» 2,6% респондентов указали комиссии городских и районных органов управления; 10,3% - профсоюзы и другие органы самоуправления на предприятиях; 2,6% - квартальные, уличные или домовые комитеты; 9% - родительские комитеты при школах; 1,3% - суды, дружины и другие органы по охране правопорядка; 3,8% - организации по охране природы. 70,4% считают, что ни в какие органы население не следует вовлекать, а, по мнению 54%, бессмысленно безграмотному и политически пассивному населению давать возможность высказываться по тому или иному поводу [30. C.62].

Тем не менее, участие граждан в местном самоуправлении не должно зависеть от позиции чиновников по данному вопросу. Никто не может обязать граждан к проявлению активности, но и лишать их подобного конституционного права также неправомерно. В связи с этим наиболее актуальным остается вопрос целенаправленного стимулирования интереса и деятельности населения в решении задач местного значения, без которого местное самоуправление не сможет стать действительно сильным и эффективным институтом, успешно реализующим возложенные на него властные полномочия.

Именно с решения обозначенной дилеммы может начаться действительно активное и действенное использование гражданами форм непосредственной демократии в сфере местного самоуправления. Одним из путей решения обозначенного вопроса может стать организация и проведение мероприятий, направленных на широкое информирование населения о политической жизни муниципального образования и его возможностях для участия в последней (путем привлечения СМИ, проведения консультаций, собраний граждан, лекций в учебных заведениях и т.п.). Также исключительно важно привлекать население к решению отдельных вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих их интересы.

С точки зрения ценностных ориентации местного сообщества самоуправление привлекательно постольку, поскольку оно связано с его приоритетными ценностями. Такими ценностями для местного сообщества выступают семья, отношения в семье, материальное благополучие и здоровье (свое и близких). Местное самоуправление приобретает привлекательность в силу связи с этими ценностями.

Оздоровление социально - политического климата в стране происходит за счет действия ряда факторов. Главными из них являются медленное улучшение отношения населения к курсу экономических реформ и рост позитивной трудовой мотивации.

В то же время не уменьшается социально - политическая отчужденность, остается высоким уровень требований необходимости трансформации политической системы, низко доверие россиян к политическим и социальным институтам. Большинство граждан не устраивает деятельность государства в сфере обеспечения норм демократической жизни общества. Значение этих индикаторов и показывает перспективное направление деятельности власти по консолидации общества.

Можно было бы приводить и другие данные о крайне низком уровне использования социальных ресурсов и на иных уровнях организации общества и управления, что свидетельствует об актуальности задачи их оптимизации, прежде всего о необходимости решения вопросов, как оптимизировать, какова принципиальная и реальная возможность оптимизации социальных ресурсов. Отвечая на эти вопросы, выделим ряд принципов, которыми следует руководствоваться в решении этих вопросов:

- принцип комплексности;

- принцип целеиспользования;

- принцип согласованности интересов и нейтрализации взаимоисключающих тенденций;

- принцип многоуровневого анализа;

- принцип умеренности [41, с. 138]

Базовая ценность местного сообщества, как известно, - это здоровье людей (физическое и нравственное), материальное благополучие, семья и семейные отношения, любовь к «малой Родине», уверенность в завтрашнем дне, работа, дающая удовлетворение. В совокупности эти ценности составляют в основном то, чем дорожит местное сообщество, ради чего оно готово активно действовать. Конечно, они все расходятся в зависимости от типа местного сообщества, проживающих людей (молодые, старые), но совершенно очевидно, что если управленческое воздействие претендует на активизацию мотивационного ресурса, то необходимы инновационные технологии:

- изменения отношения людей к собственности;

- повышения доверия населения к органам местной власти;

- повышение степени информированности населения по коренным вопросам местного самоуправления.

Поэтому в приоритетном порядке необходима разработка и реализация таких социальных технологий, которые обеспечивают решение этих первоочередных вопросов. Но технологии решения этих проблем в каждом конкретном местном сообществе могут быть разными. Например, исследования в том или ином из них показали, что к числу бытовых ценностей социальной активности местного населения относятся три: забота о будущем детей, гражданский долг, проблемы города - «мои проблемы». Первый из них имеет преобразующее значение. Такая структура ведущих мотивов социальной активности позволяет правильно решать задачу построения стратегии оздоровления всей жизни местного сообщества. В основу ее могут быть заложены правильные ориентиры - создание основ гражданского общества, чему очень созвучна первая ценность. Она может также стать организационно-правовой формой выражения позиции «проблемы города - мои проблемы» в условиях, когда невелик ресурс мотива «желание помочь местным властям».

Постепенно расширяя пространство коммуникативного, деятельностного и организационного мотивов взаимодействия власти и населения, можно содействовать установлению доверия между ними, преодолению отчуждения и повышения значимости мотива «желания помочь местным властям» [41, с. 125]

На этой основе можно более полно использовать возможности демографического ресурса - повышения рождаемости, снижения уровня безработицы, числа разводов, совершенствования структуры занятости и т.п.

В современной России существует проблема манипулятивности опросов общественного мнения. Фабрикация опросов и рейтингов, а также фрагментация полученной при их проведении информации как составляющие универсальной манипулятивной технологии управления, направлены на формирование системы установок, социального образа мира и предопределяют электоральное и социальное поведение граждан.

Сегодня, несмотря на декларируемую политическую нейтральность института опросов общественного мнения, представляет интерес его изучение как одного из компонентов аппарата манипулирования сознанием, поскольку чрезмерная политическая заангажированность тех, кто занимается мониторингом, и их сращивание с политической элитой привела к тому, что опросы общественного мнения попали под диктат влиятельных политических групп. В итоге возникли предпосылки манипулирования общественным мнением в таких масштабах, о которых и не мечтали представители прежних властных структур.

Общественное мнение можно сравнить с атмосферным давлением: его не видишь, но весьма существенно ощущаешь на себе как социальную кожу.

Осознавая значимость мнения масс в политическом процессе, современные манипуляторы научились умело им оперировать, выражая удобную правящим структурам позицию как мнение большинства и тем самым, управляя «от имени народа, выражая глас народа».

Однако в реальности властные структуры, принимая решения, не спешат ориентироваться на глас народа. Свидетельством тому - данные социологических исследований 2013 года, проведенных в Ставрополе: подавляющее большинство представителей администрации и городской Думы (60,6%) считают, что мнение горожан нужно, но порой приходится принимать непопулярные решения; 10% уверены, что реально гражданин на повседневные дела повлиять не может. То есть руководство города работает, прежде всего, сообразуясь со своей собственной точкой зрения и своими интересами, и хотя на словах руководители не отказываются идти на контакты с населением, но на деле жизнь коридоров власти и жизнь улиц и домов далеко не всегда соприкасаются.

Особенно ярко технология манипулирования общественным мнением может быть продемонстрирована на примере проводимых референдумов и предвыборных кампаний. Рассчитывая на то, что большая часть населения не доверяет средствам информации вообще и прессе, в частности, манипуляторы для формирования имиджа предполагаемых избранников используют современные технологии политической рекламистики: яркие популистские заявления, эпатажная самореклама политических лидеров, всевозможные рейтинги и опросы общественного мнения. Последние являются, как правило, весьма важным инструментом предвыборной борьбы. К примеру, на пороге предстоящих выборов в Государственную Думу Российской Федерации и Государственная Дума Ставропольского края в газете «Ставропольская правда» был представлен рейтинг двадцати пяти наиболее влиятельных людей в Ставропольском крае, составленный по оценке мнений тринадцати журналистов-экспертов. Такого рода публикации представляют собой универсальную манипулятивную технологию, направленную на формирование системы установок предпочтений на будущих выборах.

Говоря об опросах общественного мнения как элементе технологии управления органов власти, следует отметить, что в публикациях, посвященных изучению общественного мнения, представлены лишь конечные результаты, а теоретические представления, на основе которых построен вопрос, задаваемый респондентам, его понятийная структура, измеряемые им свойства сознания, часто оказываются не эксплицированными. Сам механизм формирования и использования результатов опроса общественного мнения можно представить в виде следующей типологии:

- вопросы задаются некорректные, не позволяющие давать точные ответы;

- формулировка и последовательность вопросов подсказывают респонденту возможные ответы;

- опрос проводится по «несуществующей» (не нашедшей отражение в сознании электората) проблеме;

- результаты опросов используются без приведения информации, позволяющей оценить достоверность полученных данных;

- применяются устаревшие данные социологических исследований без соответствующей оговорки.

Эффективность такого информационного манипулирования определяется процентом субъектов, поддавшихся внушению. Современная техника опросов позволяет приближенно оценить этот процент, который зависит от нескольких факторов -- искусства программистов- манипуляторов, интенсивности и продолжительности политической рекламы, характера внушаемой информации, психологического состояния и общей информированности адресатов, а также количества используемых альтернативных источников информации. Интерактивные телефонные опросы российских зрителей и слушателей, звонящих на станции, показывают, что нужные представления удается внушить довольно высокому проценту участников. Называются цифры от 50 до 75%. Более корректные социологические опросы, в которых пропорционально представлены все слои населения, дают меньший процент лиц, поддающихся внушению: до 30 40% всего взрослого населения.