Организационно-экономический механизм развития местного самоуправления на сельских территориях

- доходы поселений примерно на 75% должны формироваться за счет собственных источников;

- органы самоуправления поселений должны быть наделены правом по своему усмотрению с учетом пожеланий населения определять, на что тратить доходы от собственных источников.

2

Переход на экономические методы управления социально-экономическим развитием сельских территорий. Экономические отношения между уровнями управления развитием территорий должны быть справедливыми, обеспечивать совпадение векторов интересов всех уровней власти, включая местное самоуправление. Для этого рекомендуется:

- строить эти отношения на основе территориального (муниципального) хозрасчета путем распределения по уровням управления всей налоговой массы, формируемой в сельском поселении, в определенной пропорции;

- реализацию данного положения осуществлять по принципу: все юридические и физические лица, зарабатывающие на территории данного поселения, налоговые платежи распределяют между поселением, районом, субъектом РФ и федерацией соответственно в пропорции 60%, 20%, 10% и 10%;

- при этом существующие объемы трансфертов сохраняются.

Сумма дополнительных затрат, необходимых для реализации этой рекомендации, составляет лишь около 1,0% от расходной части консолидированного бюджета РФ.

Чтобы окупить дополнительные затраты на реализацию этой рекомендации потребуется не более 5 лет.

3

Совершенствование системы стимулирования труда работников органов местного самоуправления (путем увязки зарплаты с результатами их деятельности). Для устранения иждивенчества и повышения созидательной активности муниципальных служащих рекомендуется:

- сельские поселения, в зависимости от уровня обеспеченности собственными доходами в расчете на 1-го жителя, разделить на 4 категории: особая, высшая, стандартная (нормативная) и низшая;

- зарплату муниципальных служащих привязать к категории органа местного самоуправления.

4

Децентрализация механизма выравнивания доходов сельских поселений. Роль районного звена в решении проблем выравнивания доходов сельских поселений неоправданно занижена. В связи с этим рекомендуется процесс выравнивания сначала осуществлять на уровне района и лишь затем, в случае необходимости, задействовать соответствующие региональные фонды.

5. Эффективность государственной и муниципальной финансовой поддержки аграрного сектора. Создание конкурентоспособного аграрного сектора - одна из основных предпосылок развития сельских территорий. Важным условием решения этой задачи является оказание формированиям отрасли прямой и косвенной финансовой помощи со стороны государственных и местных органов власти. Несоблюдение данного требования приводит к нарушению межотраслевого баланса и кризису, который, как правило, распространяется и на другие отрасли.

Бюджетная помощь, оказываемая в России отрасли, весьма незначительна (в 2007 г. в расчете на 1 га сельхозугодий она составила 527, 2 руб. или 16,5 долларов США). В ходе исследования установлено, что и эта небольшая финансовая поддержка используется недостаточно эффективно. Так, значительная ее часть в регионах направляется на содержание райсельхозуправлений и органов, контролирующих деятельность формирований АПК. К примеру, в Кировской области в 2007 г. в разрезе районов на эти цели было использовано от 30% до 70% указанных средств. Подобная практика способствует искусственному завышению размеров субсидий.

Эффективность использования бюджетной поддержки, прежде всего, зависит от обеспеченности отрасли высококвалифицированными кадрами. Несмотря на это, во всех проанализированных нами региональных программах развития сельского хозяйства предпочтение отдается приобретению ресурсов: техники, удобрений и т.д. Обеспечению же отрасли конкурентоспособными кадрами и сотрудничеству с наукой не уделяется должного внимания, что препятствует распространению новых технологий, росту производительности труда, продуктивности и других показателей. В результате российский продовольственный рынок перенасыщен зарубежной продукцией.

Сложившаяся в аграрном секторе России ситуация требует, чтобы задачи по подготовке кадров решались, ставя во главу угла качественные, а не количественные показатели, присваивая специалистам, подтвердившим свои знания на практике, соответствующие категории или классы. Для этого необходимо перейти к подготовке специалистов с заданным уровнем квалификации, к примеру, агрономов, способных в нормальных условиях стабильно получать урожай пшеницы не ниже 40-50 центнеров. Без наличия подобных специалистов государственная поддержка и собственные ресурсы производителей не могут быть использованы эффективно.

В связи с этим значительную часть средств бюджетной поддержки отрасли муниципальным органам власти следует направлять на подготовку кадров и внедрение прогрессивных технологий.

Недостаточное финансирование и нерациональное использование средств бюджетной поддержки привели к тому, что до сих пор ни одному субъекту РФ не удалось восстановить дореформенный уровень производства по зерну, молоку и мясу. Лишь в 3 (4,3%) из 70 обследованных регионов указанный уровень превзойден по двум видам продукции (Башкортостане, Дагестане и Татарстане), еще в 21 (30,0%) - по одному виду продукции. Причем, не достигнут даже 50% уровень дореформенного объема производства: по одному из этих продуктов - в 14 (20,0%) субъектах РФ, по двум - в 19 (27,1%) субъектах РФ, по трем - в 11 (15,7%) субъектах РФ (табл. 4).

В работе показано, что с увеличением финансовой помощи отрасли устойчиво растут производство валовой продукции сельского хозяйства, молока и объемы реализации мяса, а также прибыль сельскохозяйственных организаций и их доля в производстве продукции сельского хозяйства. Таким образом, бюджетная поддержка отрасли оправдана как с социальной, так и экономической точки зрения, в связи с чем ее необходимо рассматривать как выгодные инвестиции в развитие сельских территорий.

Вместе с тем, по мере увеличения финансовой поддержки отрасли снижаются производство валовой продукции, зерна, молока и мяса в расчете на 1 руб. бюджетных субсидий. Это свидетельствует о необоснованности сложившейся практики чрезмерной дифференциации бюджетной поддержки отрасли по субъектам РФ (в 2007 году разница между ее максимальным и минимальным размером составила 78,4 раза, что подчеркивает ее лоббистский характер). Данная дифференциация практически не учитывает местоположение, климатические и иные особенности регионов. Чтобы устранить данный недостаток, указанную помощь целесообразно привязать к кадастровой оценке сельхозугодий, в которой в определенной мере учтены перечисленные факторы.

Обоснованное определение размера бюджетных субсидий важно не только для сельхозтоваропроизводителей, но и объективной оценки государственных и муниципальных органов власти. Сложившаяся дифференциация бюджетных субсидий ставит их в неравное положение, снижает мотивацию в развитии отрасли.

В ходе исследования выявлен ряд других зависимостей, представляющих научный и практический интерес, и которые следует учитывать государственным и местным органам власти в своей деятельности по развитию сельского хозяйства. В их числе следующие:

1. Рост доли сельхозорганизаций в производстве сельхозпродукции ведет к увеличению получаемой ими прибыли по всей хозяйственной деятельности в расчете на 1 га с.х. угодий с учетом субсидий. Наиболее высока эффективность субсидий в субъектах РФ, в которых доля сельхозорганизаций в производстве сельхозпродукции превышает 50% (табл. 5). Таких регионов в стране 8, в них прибыль в расчете на 1 руб. бюджетных субсидий за вычетом субсидий в 2006 г. составила 2,2 руб. Причем, сальдированный результат (прибыль минус убыток) в расчете на 1 га с.х. угодий в данной группе многократно выше, даже чем в регионах предыдущей группы (в растениеводстве - в 9,1 раза, в животноводстве - в 4,9 раза). Кроме того, в этих субъектах РФ на 1 га сельхозугодий приходится лишь 452,2 руб. ($14) бюджетных субсидий, что на 75 руб. (14,2%) ниже, чем в среднем по России.

Из этого следует, что указанную (50%) долю необходимо считать своеобразной критической массой, снижение которой крайне нецелесообразно. Данный факт необходимо учитывать при дальнейшем реформировании аграрного сектора, в том числе разработке стратегии его развития.

2. В субъектах РФ, в которых на долю сельхозорганизаций приходится до 20% производимой сельхозпродукции, «положительную рентабельность» (определенную по «прибыли по всей хозяйственной деятельности в расчете на 1 руб. субсидий за вычетом этих субсидий») имеют 11,1% регионов. В остальных группах их доля составляет соответственно 25,0%, 50,0%, 52,0% и 75,0%, т.е. по мере увеличения доли сельхозорганизаций в производстве сельхозпродукции, устойчиво растет и прибыльность бюджетных субсидий. Таким образом, для развития аграрного сектора страны основную ставку необходимо делать на сельскохозяйственные организации.

В целом, результаты данного этапа исследований свидетельствуют о необходимости увеличения и более равномерного распределения по регионам средств бюджетной поддержки сельского хозяйства, изменения акцентов в их использовании, совершенствования стратегии и программ развития отрасли.

Таблица 4 - Производственная эффективность бюджетной поддержки сельского хозяйства РФ (все категории хозяйств, 2007 г.)

№	Группы субъектов РФ по поддержке сельского хозяйства в расчете на 1 га с.х. угодий, руб.	Количество субъектов РФ	В среднем по группе
			В расчете на 1 га с.х. угодий	Достигнутый уровень в 2007 г. от среднегодового за 1986-1990 гг., %
			Бюджетные субсидии, руб.	Производство валовой продукции сельского хозяйства в действовавших ценах, руб.	Валовой сбор зерновых и зернобобовых культур, кг	Производство молока, кг	Реализовано на убой скота и птицы (в живой массе), кг	Валовой сбор зерновых и зернобобовых культур, кг	Производство молока, кг	Реализовано на убой скота и птицы (в живой массе), кг
1	до 300	16	228,5	6124,7	317,9	115,9	16,6	80,3	67,1	55,6
2	301-600	23	443,2	10981,6	455,5	148,8	29,3	70,2	50,5	56,8
3	601-900	13	759,6	19377,7	735,6	279,9	51,0	83,5	65,0	58,8
4	Свыше 900	18	1791,9	22339,5	545,5	332,3	73,0	99,5	62,4	83,3
	Итого	70	540,0	11078,6	436,0	170,1	31,1	79,2	60,0	62,3



Таблица 5 - Экономическая эффективность бюджетной поддержки сельскохозяйственных организаций РФ (2006 г.)

№	Группы субъектов РФ по доле сельхозорганизаций в производстве валовой продукции сельского хозяйства, %	Количество субъектов РФ	В среднем по группе в расчете, руб.
			на 1 га с.х. угодий	на 1 руб. бюджетных субсидий
			Бюджетные субсидии, относимые на результаты хозяйственно-финансовой деят-ти сельхозорганизаций	Прибыль до налогообложения по всей деятельности сельхозорганизаций	Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) сельхозорганизаций	Прибыль до налогообложения по всей деятельности сельхозорганизаций, включая субсидии из бюджетов	Прибыль до налогообложения по всей деятельности сельхозорганизаций без субсидий из бюджетов
				включая субсидии из бюджетов	без субсидий из бюджетов	растениеводства	животноводства
1	до 20	9	79,3	-21,0	-100,3	0,0	-6,2	-0,3	-1,3
2	21-30	12	149,7	127,8	-21,9	46,7	61,1	0,9	-0,1
3	31-40	18	217,7	234,8	17,0	68,6	115,1	1,1	0,1
4	41-50	25	298,2	309,1	10,8	77,9	167,3	1,0	0,0
5	свыше 50	8	452,2	1455,1	1002,9	712,3	826,0	3,2	2,2
	Итого	72	258,1	370,5	112,4	137,3	200,8	1,4	0,4

6. Необходимость комплексной государственной и муниципальной поддержки аграрного сектора. В настоящее время относительно небольшая финансовая поддержка является почти единственным инструментом регулирования деятельности формирований аграрного сектора России со стороны государственных и местных органов власти. Эта ошибочная идеология, заложенная в основу управления отраслью - следствие суженного понимания роли государственных и местных органов власти в экономике. Данный вывод сделан на основе анализа передового зарубежного опыта, показывающего, что успехи аграрного сектора в развитых странах связаны именно с комплексным характером его поддержки.

Учитывая российский и зарубежный опыт, а также итоги экспертных оценок в ходе исследования установлено, что создание приемлемых условий хозяйствования для формирований аграрного сектора предполагает выполнение государственными и местными органами власти весьма обширного перечня функций (табл. 6).

Таблица 6 - Функции государственного и муниципального управления в АПК

№	Функции
1	Лоббирование интересов отрасли
2	Разработка и реализация стратегии развития АПК
3	Разработка и реализация программ развития АПК
4	Регулирование ассортимента и объемов производства
5	Формирование межотраслевого баланса
6	Формирование внутриотраслевого баланса
7	Политическая и административная поддержка
8	Финансовая поддержка, страхование
9	Правовая поддержка
10	Информационная поддержка
11	Инновационная поддержка
12	Маркетинговая поддержка
13	Поддержка внешнеэкономической деятельности
14	Обеспечение доступа к ресурсам на приемлемых условиях
15	Обеспечение беспрепятственного доступа к рынкам сбыта
16	Обеспечение кадрами, создание условий для их закрепления на селе
17	Защита внутреннего рынка, развитие внутренней конкуренции
18	Поддержание равновесия на рынке (закупки, интервенции)
19	Защита прав собственности (в том числе мелких собственников)
20	Защита прав и свобод работника и среды его обитания (экологии)
21	Развитие аграрной науки, распространение лучших в мире технологий
22	Обеспечение отрасли элитными семенами и племенным поголовьем
23	Строительство и содержание дорогостоящих объектов инфраструктуры
24	Создание приемлемых и стабильных правил игры в отрасли
25	Контроль и обеспечение соблюдения принятых правил игры

Анализ показал, что основная масса перечисленных функций выполняется лишь частично. Это означает, что государственные и местные органы власти не выполняет в должной мере свои функции в области аграрной экономики, что является главной причиной продолжения кризиса в АПК России.

В соответствии в ФЗ №131 органы местного самоуправления обязаны способствовать развитию аграрного сектора. Это предполагает необходимость выполнения ими в той или иной мере подавляющего большинства перечисленных функций, прежде всего, таких как административная, финансовая, правовая, информационная, инновационная, маркетинговая и технологическая поддержка, защита прав собственности. Однако в основной массе обследованных нами сельских поселений и муниципальных районов перечисленные функции не выполняются должным образом. К примеру, опросы, проведенные в ходе исследования, показали, что повышению товарности личных подсобных хозяйств в Орловской и Нижегородской областях главным образом препятствуют проблемы, связанные с реализацией продукции, незнанием прогрессивных технологий ее производства, нехваткой техники.

Вместе с тем в отдельных муниципальных районах постепенно начинают понимать, что без реальной перестройки деятельности органов местного самоуправления с целью комплексной поддержки формирований аграрного сектора вывести отрасль из кризиса не удастся. В частности, в Новосильском районе Орловской области по инициативе районной и сельских администраций личным подсобным хозяйствам оказывается помощь в освоении эффективных технологий производства, что также положительно повлияло на укрепление подворий.

Судя по публикациям, в последнее время в восьми (12,9%) районах Алтайского края местные органы власти начали оказывать маркетинговую и другую помощь сельскохозяйственным товаропроизводителям, направленную на содействие в реализации продукции. Это способствовало заметному улучшению финансового положения формирований отрасли.

По мнению сельскохозяйственных товаропроизводителей диспаритет цен стал ключевым фактором, препятствующим выходу аграрного сектора России из кризиса. Изучая данную проблему, мы пришли к выводу о том, что диспаритет цен имеет двоякую природу, то есть, порожден не только нарушением межотраслевого, но и внутриотраслевого баланса. Восстановление первого входит преимущественно в компетенцию федеральных и региональных органов управления АПК.

Заметное снижение второго вполне под силу органам местного самоуправления. Для этого, как показал, в частности, опыт Германии и Франции, необходимо развивать кооперацию сельхозтоваропроизводителей в сфере сервисного обслуживания, а также переработки и реализации продукции. Благодаря именно давлению кооперативного сектора удалось оптимизировать отношения между производителями и переработчиками сельхозпродукции. К примеру, доля фермеров в розничной цене на молоко составляет около 60%, что в 2-3 раза больше, чем в России.

Анализ причин, тормозящих развитие кооперации в отрасли, свидетельствует, что главной из них является отсутствие атмосферы доверия в обществе из-за не обеспеченности гарантий соблюдения законов, в т.ч. недостаточной защищенности прав собственности в России. Как показали опросы, сельхозтоваропроизводители понимают необходимость и в большинстве своем готовы кооперироваться друг с другом при условии, если в роли организатора данного процесса выступят органы местной власти (районные или поселенческие).

В целом, можно констатировать, что в современной России возникла ситуация, при которой для развития аграрного сектора необходимо существенно активизировать взаимодействие органов местного самоуправления с сельскими предпринимателями.

Основную часть функций по управлению сельским хозяйством (табл. 6) целесообразно сосредоточить на уровне района (разумеется, не все они могут быть делегированы органам власти муниципального района и выполнятся ими в полной мере).

В поселениях же следует выполнять лишь относительно небольшой объем этих функций (табл. 7).

При определении перечисленных видов деятельности учитывались такие факторы, как чрезмерная ограниченность финансовых ресурсов органов местного самоуправления на селе, а также первоочередность потребностей производителей сельхозпродукции. В связи с этим перечень отмеченных функций практически полностью состоит из относительно малозатратных видов помощи для сельских предпринимателей.

В работе сделан вывод о необходимости комплексного подхода к управлению аграрным сектором на основе значительного расширения перечня функций, выполняемых с этой целью государственными и местными органами власти. Решение этой задачи предполагает внесение существенных корректировок в аграрную политику страны.

Таблица 7 - Основные функции сельских администраций по поддержке сельского хозяйства

№	Функции
1	Участие в разработке и реализации стратегии и программ развития сельского хозяйства
2	Административная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей (создание благоприятного климата для их деятельности)
3	Информационная поддержка (помощь в распространении информации, создание позитивного имиджа)
4	Правовая поддержка (в крупных поселениях)
5	Содействие в освоении новых технологий (путем налаживания контактов с научными и консультационными организациями)
6	Строительство и содержание объектов инфраструктуры общего характера
7	Предоставление в аренду муниципальных земель
8	Помощь в обеспечении доступности агропродовольственных рынков для местных производителей
9	Содействие в привлечении инвестиций
10	Помощь в защите прав собственности
11	Содействие в развитии кооперации
12	Содействие в оптимизации взаимоотношений с сервисными, перерабатывающими и торговыми предприятиями
13	Осуществление контроля деятельности (за соблюдением экологических, санитарных и других принятых требований)
14	Представление интересов в вышестоящих органах власти
15	Оказание прямой и косвенной финансовой поддержки (в небольших размерах)

7. Планирование и оценка деятельности органов местного самоуправления. К числу основных факторов, препятствующих эффективной работе органов местного самоуправления сельских поселений, относятся недостаточный уровень планирования и оценки их деятельности.

Изучение первой из указанных проблем показало, что в большинстве своем эффективность программ социально-экономического развития сельских поселений низка. Это связано не только с дефицитом ресурсов, но и с другими причинами: формат подобных программ недостаточно отвечает современным требованиям, в связи с чем нуждается в совершенствовании; часто эти программы не подкреплены необходимыми расчетами и иным научно-методическим обеспечением. Основные недостатки методических подходов, используемых при подготовке программ развития, заключаются в следующем:

- в программах не разрабатываются или формулируются недостаточно полно такие блоки, как «потребности сельского сообщества», «финансовая обеспеченность потребностей», «оценка местных ресурсов», «источники дополнительного финансирования», «внутренние резервы», «пути реализации внутренних резервов», «ожидаемые риски»; оценка выполнения программы»;

- при оценке местных ресурсов не проводится детальная инвентаризация объектов муниципальной собственности, исторического и природно-климатического потенциала территории, возрастного и квалификационного состава населения, возможностей более эффективного взаимодействия между собой хозяйствующих субъектов, в частности, на основе развития кооперации в сфере АПК;

- если и имеется в программе раздел «оценка выполнения программы», то он не содержит полноценный перечень конкретных показателей, которые можно рассчитать и проверить.

Учитывая эти недостатки в разработке и реализации программ социально-экономического развития сельских поселений, в работе даны предложения по совершенствованию планирования и организации деятельности органов местного самоуправления на селе.

В целях активизации работы муниципальных властей в 2007 году в закон №131-ФЗ включена статья 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления». Показатели оценки утверждены Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» № 607 от 28 апреля 2008 года. По своей сути, эта поправка направлена на дальнейшее сохранение централизации полномочий по управлению территориями. Данный вывод вытекает из следующих фактов: методика допускает высокую степень субъективизма при оценке; роль оценщика отведена администрации региона. Методика имеет и другие недостатки. В частности, в Указе № 607 ничего не сказано об оценке деятельности органов местной власти поселений (городских и сельских) и внутригородских территорий городов федерального значения.

С учетом указанных недостатков, в диссертации сформулированы принципы, на которых должна базироваться система оценки органов местного самоуправления. Основываясь на них, в ходе исследования разработана соответствующая методика, в которой показатели оценки вытекают из функций органов местной власти. Для наглядности эти показатели объединены в проблемные блоки (занятость, доходы, качество и доступность образования, качество и доступность медицинского обслуживания и т.д.). В отличие от официальной методики, в роли основного оценщика в ней выступает избиратель. Мерой оценки является степень выполнения плановых показателей и т.д.

Опросы муниципальных служащих разных уровней показали, что перечисленные меры по совершенствованию планирования и оценки деятельности органов местного самоуправления актуальны и могут быть успешно применены на практике.

В целом, экспертная оценка дает основание полагать, что реализация содержащихся в диссертации рекомендаций будет способствовать социально-экономическому развитию сельских территорий, гармонизации отношений между органами власти, бизнесом и населением, т.к. предлагаемые меры выгодны всем заинтересованным сторонам. При этом они не содержат существенных рисков, малозатратны, способны дать отдачу в ближайшей, а не в отдаленной перспективе.



ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Российское село продолжительное время находится в глубоком социально-экономическом кризисе. Выход из него невозможен без демократизации общественно-экономических отношений и решения на этой основе двух фундаментальных проблем: формирования благоприятных условий для предпринимательской деятельности и дееспособного института местного самоуправления. Таким образом, создание полноценного института местной власти является одной из базовых предпосылок развития сельских территорий и России в целом.

2. Сложившиеся в экономической науке модели и теории местного самоуправления нуждаются в дальнейшем развитии, т.к. не во всех из них классификационным признаком является самостоятельность органов местной власти, некоторые теории дублируют друг друга, а названия теорий и соответствующих им моделей не совпадают. С целью устранения этих недостатков теории и модели целесообразно формулировать следующим образом: примата общины, примата государства, паритетная, общинно-государственная, государственно-общинная, общинно-хозяйственная, государственно-хозяйственная.

3. Понятийный аппарат и нормативно-правовая база в области местного самоуправления тоже нуждаются в развитии. Так, в законе №131-ФЗ при формулировании определения понятия «местное самоуправление» не затронута проблема собственных финансовых возможностей органов местной власти, без обеспечения которых невозможно создание дееспособного института местной власти. В Бюджетном кодексе РФ основная масса трансфертов необоснованно отнесена к собственным доходам местного бюджета, не предусмотрены общефедеральные «минимальные социальные стандарты», «бюджетная обеспеченность муниципального образования» и «минимальная бюджетная обеспеченность».

4. Эффективность местного самоуправления зависит от множества факторов. С учетом содержания и значимости их следует подразделять на базовые, экономические, организационные, структурно-функциональные, ресурсные и другие. Анализ этих факторов свидетельствует, что для повышения эффективности органов местной власти в России, прежде всего, необходимо обеспечить их самостоятельность на основе оптимизации экономических отношений между уровнями управления.

5. В своем развитии местное самоуправление в России прошло 17 этапов. Их изучение показывает, что каждый шаг в развитии местного самоуправления приводил к адекватному социально-экономическому развитию страны. Несмотря на это, в России не принимаются меры, направленные на реальное развитие местного самоуправления. Главный недостаток принятой ныне в России модели местного самоуправления обусловлен чрезмерной централизацией полномочий и ресурсов. Из-за этого в бюджетах большинства сельских поселений нет статей, направленных на развитие территорий, выполнение многих других функций. В результате, свыше 77% из них делегировали основную часть полномочий на уровень района.

6. Функции органов власти сельского поселения целесообразно определять, исходя из принципа «полной ответственности за все, что происходит на курируемой территории». Его учет предполагает формирование штата сельской администрации, исходя из необходимости выполнения всех местных функций. Такой подход требует увеличения количества работников сельской администрации за счет включения в ее штат новых специалистов.

7. В соответствии с законом №131-ФЗ районное звено власти отнесено к муниципальной системе. Однако объективных предпосылок для этого не существует, т.к. оно не обладает признаками местной власти. Это свидетельствует о необходимости принятия в России одноступенчатой системы местного самоуправления и отнесения районного звена к системе государственного управления. Принятие в России двухуровневой системы местного самоуправления в некоторой мере вызвано отсутствием научно-обоснованных рекомендаций по разделению функций между системами власти. Для решения этой проблемы в работе предложен следующий критерий: за органами местного самоуправления закрепить решение вопросов жизнеобеспечения поселений, государственного управления - вопросов, общих для двух и более поселений.

8. Основной причиной недостаточной эффективности органов местного самоуправления на селе является слабость их экономической базы. Для ее укрепления целесообразно осуществить следующий комплекс мероприятий: довести долю доходов местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете страны до 20%, а долю собственных доходов местных бюджетов (формируемых за счет собственных источников) в их общих доходах - до 75%; повысить заинтересованность органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии сельских территорий (с этой целью рекомендуется строить экономические отношения между уровнями управления на принципах хозрасчета, распределяя налоговую массу, полученную на территории сельского поселения, в пропорции: поселение - 60%, муниципальный район - 20%, субъект РФ - 10% и федеральный центр - 10%; разделить муниципальные образования на 4 категории, привязав к ним заработную плату муниципальных служащих); выравнивание бюджетной обеспеченности сельских поселений осуществлять сначала на уровне муниципального района, и лишь в случае необходимости подключать к данному процессу региональное звено.

9. Принятая в России конструкция системы местного самоуправления имеет недостатки, для устранения которых целесообразно: уточнить действующую муниципальную структуру (путем отнесения к муниципальным образованиям лишь низовых административно-территориальных единиц: сел, малых городов и городских районов в крупных городах, классифицировав их соответственно как сельские поселения, городские поселения и внутригородские поселения); сформировать структуру районной администрации на базе таких четырех проблемно-целевых блоков, как «развитие экономики», «развитие социальной сферы», «развитие личности» и «защита личности»; создать целостную систему местного самоуправления, охватывающую все уровни управления и включающую, наряду с другими органами, федеральное министерство по вопросам местного самоуправления.

10. Укрепление экономики аграрного сектора является важным условием развития сельских территорий. Решение этой задачи возможно лишь при оказании отрасли комплексной помощи со стороны государственных и местных органов власти на основе существенного расширения перечня их функций по управлению АПК, включив в него административную, правовую, инновационную, маркетинговую и иные виды поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Для выполнения этих и других функций по социально-экономическому развитию сельских территорий необходима активизация взаимодействия органов местного самоуправления с предпринимателями.

11. Бюджетная помощь, оказываемая в России аграрному сектору, крайне незначительна, однако и она используется недостаточно эффективно: во многих регионах до 70% субсидий направляется на содержание органов управления отраслью; финансовые средства, получаемые непосредственно сельскохозяйственными формированиями, почти полностью расходуются на приобретение материальных ресурсов; обеспечению же отрасли конкурентоспособными кадрами и сотрудничеству с наукой не уделяется должного внимания, что препятствует распространению новых технологий, росту производительности труда, продуктивности и других показателей; неоправданно снижается роль сельскохозяйственных организаций в производстве сельхозпродукции. Все это ведет к уменьшению экономической эффективности бюджетных субсидий, выделяемых для отрасли, что необходимо учитывать государственным и местным органам власти в своей деятельности по разработке стратегии и программ социально-экономического развития сельских территорий.

12. Эффективность деятельности органов местного самоуправления в значительной мере зависит от систематической объективной оценки их деятельности. Предназначенная для этого официальная методика не способна дать желаемого результата, т.к. имеет ряд существенных недостатков: сложна; предполагает оценку работы лишь органов самоуправления муниципальных районов и городских округов; роль оценщика отводит региональной администрации, а не населению и т.д. Учитывая это, в ходе исследования разработана методика оценки органов власти сельских поселений, позволяющая более объективно судить об их вкладе в развитие сельских территорий. В методике показатели оценки сформированы на базе функций органов самоуправления поселений, а роль оценщика отведена избирателю.



СПИСОК ОСНОВНЫХ ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии, разделы в книгах, брошюры

1. Адукова А.Н. Местное самоуправление на селе: организационно-экономические аспекты. монография. - М.: НИПКЦ Восход-А, 2008. - 17,0 п.л.

2. Адуков Р.Х., Адукова А.Н., Баклаженко Г.А и др. Рекомендации по развитию местного самоуправления на селе. - М.: НИПКЦ Восход-А, 2008. - 5,4/3,7 п.л. авт.

3. Кредитная потребительская кооперация на селе (на примере Орловской области) / Методическое пособие - М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2005. - 20,0/1,0 п.л. авт.

4. Адуков Р.Х., Баклаженко Г.А., Адукова А.Н. и др. Рекомендации по совершенствованию местного самоуправления на селе - М.: ООП ФГУП «ВО Минсельхоза России», 2005. - 4,6/2,5 п.л. авт.

5. Кредитная потребительская кооперация на селе /Под ред. Строева Е.С. - Орел, Изд. Дом «Орлик», 2004. - 25,5/1,5 п.л. авт.

6. Сидорова К.Т., Адукова А.Н. Территориальная организация населения: реферативный курс - М.: Академ. изд-во МЭГУ, 2004. - 2,5/1,0 п.л. авт.

7. Система ведения агропромышленного производства Орловской области (организационно-экономический механизм) /Коллективная монография под ред. Милосердова В.В. - М: Агропрогресс, 2001. - 14,5 /0,7 п.л. авт.

8. Кооперация крестьянских хозяйств: проблемы, решения, опыт /Коллективная монография под ред. Кудряшова В.И. - М: Агропрогресс, 2000. - 12,5/ 0,6 п.л. авт.

9. Адукова А.Н. Личные подсобные хозяйства: социально-экономическая роль и перспективы. Монография. - М.:НИКПЦ «Восход», 1999. - 9,5 п.л.

10. Аграрная реформа в районе / Коллективная монография под ред. Панковой К.И. - М., ВНИЭТУСХ, гуп агропрогресс,1998. - 30,75/ 2,0 п.л. авт.

Публикации в научных журналах, рекомендуемых ВАК России на соискание ученой степени доктора экономических наук

11. Адукова А.Н. Организационные и экономические принципы формирования системы местного самоуправления на селе //Региональная экономика: теория и практика, №2 (95), 2009. - 1,0 п.л.

12. Адукова А.Н., Леонова Т.А. Методология укрепления финансовой базы местного самоуправления на селе //Вестник университета (Государственный университет управления), № 16(26), 2008. - 0,7/0,6 п.л. авт.

13. Адукова А.Н. Муниципальная составляющая в развитии апк и сельских территорий //Вестник университета (Государственный университет управления), № 13(23), 2008. - 0,7 п.л.

14. Адукова А.Н. формирование межбюджетных отношений на принципах территориального хозрасчета //Российское предпринимательство, №9 (2), 2008. - 0,5 п.л.

15. Адукова А.Н. Дееспособное местное самоуправление - основа развития сельских территорий //Вестник университета (Государственный университет управления), № 8(18), 2008. - 0,6 п.л.

16. Миндрин А.С., Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Местное самоуправление на селе: состояние, проблемы и пути развития //Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий, № 9, 2007. - 0,7/0,4 п.л. авт.

17. Адукова А.Н. Повышать эффективность работы органов местного самоуправления //Экономика сельского хозяйства, № 1, 2006. - 0,4 п.л.

18. Адукова А.Н. Совершенствовать самоуправление // АПК: экономика, управление, № 7 2005.- 0,6 п.л.

19. Адуков Р.Х., Адукова А.Н., Организационные аспекты развития местного самоуправления на селе // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий №1, 2005. - 0,7/0,4 п.л. авт.

20. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Кадровые сертификаты для сельской экономики России //Экономика сельского хозяйства, № 1, 2003. - 0,4 / 0,2 п.л. авт.

Статьи, опубликованные в журналах, сборниках научных трудов и материалах научно-практических конференций

21. Адукова А.Н., Хатунцова Т.С. Роль кадрового обеспечения органов местного самоуправления и организации их деятельности в развитии сельских территорий /Материалы Международной научно-практической конференции «Кадровое обеспечение устойчивого развития сельских территорий и задачи по реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012гг.». М.: рако, 2009. - 0,5/0,4 п.л. авт.

22. Адукова А.Н. Инновационное развитие муниципальных образований /Материалы Международной научно-практической конференции «Роль инноваций в развитии агропромышленного комплекса». М.: ВИАПИ, 2008. - 0,3 п.л.

23. Адукова А.Н. Теории, модели и тенденции развития местного самоуправления /вестник национального института бизнеса, вып.7, 2008. - 1,3 п.л.

24. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. история развития и уроки местного самоуправления в России /научные труды Академии кадровой и социальной политики апк, рако, вып. 10, 2008. - 1,2/0,9 п.л. авт.

25. Адукова А.Н. Мифы и реальные препятствия развития местного самоуправления /вестник национального института бизнеса, вып.6, 2008. - 1,0 п.л.

26. Адукова А.Н. Роль органов местной власти в развитии АПК: от Чаянова А.В. до наших дней /Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции «Наследие А.В. Чаянова и будущее АПК России», 2008. - 1,1 п.л.

27. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Налоговая политика в аграрном секторе: состояние и пути совершенствования /Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции «Наследие А.В. Чаянова и будущее АПК России», 2008. - 1,2/0,6 п.л. авт.

28. Адукова А.Н. Содействие местной власти развитию личных подсобных хозяйств в рамках ПНП «Развитие АПК» Развитие ЛПХ: устойчивость, интеграция, стратегия. Материалы заседания «круглого стола» ВНИЭТУСХ, 16-17 января 2007 г. - М.: Восход - А. 2007.- 0,3 п.л.

29. Адукова А.Н. Необходимость совершенствования нормативно-правовой базы устойчивого развития сельских территорий /Материалы международной научно-практической конференции «Региональные аспекты развития агропромышленного комплекса в Южном федеральном округе (опыт, проблемы и перспективы реализации национального проекта)», Ростов н/Д, 2007. - 0,3 п.л.

30. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе //Местное самоуправление в Российской Федерации, № 7 2007. - 0,7/0,4 п.л. авт.

31. Адукова А.Н. Оценка и пути развития правовой базы местного самоуправления /Материалы Международной научно-практической конференции «Многофункциональность сельского хозяйства и устойчивое развитие сельских территорий». М.: ВИАПИ, 2007. - 0,3 п.л.

32. Адукова А.Н., Леонова Т.А. Индикативное планирование как способ регулирования социально-экономического развития территорий /Материалы международной научно-практической конференции «Модели индикативного планирования социально-экономического развития сельских территорий», - Ростов н/Д: ВНИИЭиН, 2006 - 0,4/0,3 п.л. авт.

33. Адукова А.Н. Роль органов местного самоуправления в реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» //Закономерности трансформации аграрных отношений и проблемы реформирования агропромышленного комплекса: материалы научных чтений, посвященных первому директору ИАгП РАН В.Б. Островскому (Островские чтения 2006) - Саратов: ИАгП РАН, - 2006. - 0,6 п.л.

34. Адукова А.Н., Леонова Т.А. Актуальные вопросы формирования доходной базы местного самоуправления в сельских поселениях /Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, решения». Москва, 2006. - 0,6/0,3 п.л. авт.

35. Адукова А.Н. Роль кадрового потенциала местной власти в эффективности местного самоуправления на селе /Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление на селе: опыт, проблемы, решения». Москва, 2006. - 0,7 п.л.

36. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Реформа районного звена управления Устойчивое развитие агропродовольственного сектора как важнейший фактор социально-экономической стабильности России: Материалы Второго Всероссийского конгресса экономистов-аграрников, 13-14 февраля 2006 г., Москва. - ч. 2.- М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2006. - 0,7/0,4 п.л. авт.

37. Адукова А.Н. Зарубежный опыт местного самоуправления //Научные труды «Экономика АПК: проблемы и решения», т.3. - М.: Восход-А, 2005. - 0,6 п.л.

38. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Не зная броду… //Сельская жизнь, 2005, № 41. - 0,6/0,3 п.л. авт.

39. Адукова А.Н. Повышение эффективности работы органов местного самоуправления / Материалы Международной научно-практической конференции «Государственное регулирование сельского хозяйства: концепции, механизмы, эффективность». М.: ВИАПИ, 2005. - 0,3 п.л. авт.

40. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. С муниципалами пора поделиться //Сельская жизнь, 2005, № 62.- 0,6/0,3 п.л. авт.

41. Адукова А.Н. Необходимость укрепления экономической базы органов местного самоуправления /Материалы Международной научно-практической конференции «Эколого-технологическая, правовая и социально-экономическая политика в сельском хозяйстве: история и современность», - Оренбург, 2005 - 0,7 п.л.

42. Адукова А.Н. Нормативно-правовая база устойчивого сельского развития //Известия ОГАУ 2005, 3(7) - 0,6 п.л.

43. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Будущее России зависит от развития местного самоуправления /Материалы Специальной Московской сессии 1Х Конгресса Европейской ассоциации сельскохозяйственных экономистов «Будущее сельской Европы в глобальной системе агропродовольствия», - М., 2005. - 1,2/0,6 п.л. авт.

44. Адукова А.Н. Роль местного самоуправления в развитии предпринимательства на селе Материалы научно-практической конференции «Развитие предпринимательства на селе: региональный аспект», ПГСХА, 2005. - 0,4 п.л.

45. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Повышение роли районной администрации в развитии предпринимательства /Материалы научно-практической конференции «Развитие предпринимательства на селе: региональный аспект», ПГСХА, 2005. - 0,6/0,3 п.л. авт.

46. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Будущее России зависит от развития местного самоуправления //Бюллетень аналитического центра агропродовольственной экономики Института экономики переходного периода №3 (25) 2005. - 1,2/0,6 п.л. авт.

47. Адукова А.Н. Этапы развития местного самоуправления в России /Материалы Международной научно-практической конференции «Сельская бедность: причины и пути преодоления. М.: ВИАПИ - 2004 - 0,3 п.л.

48. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Местное самоуправление на селе: актуальность, состояние, перспективы развития /Материалы научно-практической конференции «Организационно-экономический механизм государственной поддержки сельского хозяйства», М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2004. - 1,2 / 0,6 п.л. авт.

49. Адукова А.Н. Совершенствование местного самоуправления как фактор устойчивого развития сельской местности /Материалы международной научно-практической конференции «Институциональные условия развития сельского хозяйства России: эволюция социально-экономической функции и рыночной структуры», г. Ростов-на-Дону, 2004 г. - 0,3 п.л.

50. Адукова А.Н. Занятость в личных подсобных хозяйствах населения /Материалы Всероссийской научно-практической конференции конференции Экономические основы, возможности и направления развития личного подсобного хозяйства, М.: ГНУ ВНИЭТУСХ, 2004 - 0,5 п.л.

51. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Кадровые сертификаты для села /Материалы международной научно-практической конференции Независимого научного общества России. М., МСХА, 2002. - 0,4 / 0,2 п.л. авт.

52. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Продовольственная карта России как основа совершенствования планирования развития АПК и природопользования /Материалы международной научно-практической конференции «Власть, бизнес и крестьянство: механизмы эффективного взаимодействия», М., Энциклопедия российских деревень, 2002. - 0,4 / 0,2 п.л. авт.

53. Адукова А.Н. Социально-экономическое развитие сельской территории / Материалы международной научно-практической конференции «Устойчивое развитие сельской местности: концепции и механизмы», М., 2001. - 0,4 п.л.

54. Адукова А.Н. оценка эффективности ЛПХ /Материалы международной научно-практической конференции «Рыночная трансформация сельского хозяйства: десятилетний опыт и перспективы», М., Энциклопедия российских деревень, 2000. - 0,4 п.л.

55. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Социально-экономические проблемы российского села /Материалы Международной научно-практической конференции «Стабилизация аграрного сектора России». СПб-Пушкин, 1999. - 0,7 / 0,3 п.л. авт.

56. Адукова А.Н. Проблемы развития ЛПХ в переходный период /Аграрная экономическая наука на рубеже веков. Материалы Международной научно-практической конференции. - М.: Энциклопедия российских деревень. 1999. - 0,3 п.л.

57. Адукова А.Н. Развитие личных подсобных хозяйств в современных условиях. Депонированная рукопись. Вып. 4.1 БД ВНИИТЭИагропром, 1999 № 92-ВС-99 - 8,4 п.л.

58. Адукова А.Н. Становление взаимоотношений между сельхозпредприятиями и ЛПХ в условиях многоукладности /Материалы научно-практической конференции. ТИПК, г. Тюмень 1999 - 0,3 п.л.

59. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Недостатки аграрной реформы в России /Сборник научных трудов «Экономические проблемы агропромышленного комплекса в условиях реформирования». - Смоленск: 1998. - 0,7 / 0,3 п.л. авт.

60. Кудряшов В.И., Адукова А.Н. Развитие форм обслуживания личных подсобных хозяйств населения (опыт, проблемы) /Сб. материалов научно-практической конференции, М., ВНИЭТУСХ, 1998 - 0,8 / 0,4

61. Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Воспроизводство основных фондов как фактор формирования налоговой политики в сельском хозяйстве /Материалы научно-практической конференции «Проблемы совершенствования хозяйственного механизма в системе АПК». М., 1990, ч. 1 - 0,3 / 0,2 п.л. авт.

Размещено на Allbest.ru

...