Для обеспечения единства подходов в правовом регулировании служебных отношений предложено внести в Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" следующее изменение, изложив пункт 1 части 1 статьи 14 в следующей редакции:

"находиться на муниципальной службе, кроме граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе".

Выявление многоаспектного содержания муниципальной службы позволило предложить авторское определение данного понятия. По мнению диссертанта, под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, а также лиц, замещающих муниципальные должности.

Данное определение направлено на преодоление сложившегося противоречия между законодательным определением понятий государственной гражданской и муниципальной службы.

В диссертационном исследовании раскрыто содержание принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы. Автором сформулировано и обосновано положение о необходимости разработки и реализации единой государственной политики развития муниципальной службы и государственной службы. Это обусловлено укреплением вертикальных взаимосвязей в системе государственного управления, преобладанием тенденции усиления регулирующего воздействия государства в отношении местного самоуправления, в том числе, применительно к муниципальной службе, что проявляется в следующем:

а) в расширении возможностей осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти. В действующем законодательстве (в частности, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") предусмотрена инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при осуществлении процедуры удаления главы муниципального образования в отставку, а также право издавать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях, предусмотренных в законе;

б) в наполнении новым содержанием принципа взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. Что находит отражение в установлении единых социальных гарантий, стажа служащих, общих подходов в регулировании оплаты труда и в закреплении новых ограничений и запретов, ответственности государственных и муниципальных служащих;

в) в создании единой системы антикоррупционных стандартов на государственной и муниципальной службе;

г) в формировании федерального, окружных и региональных резервов управленческих кадров, включающих резервы муниципальных образований, тогда как решение вопроса о создании кадрового резерва муниципальной службы находится в исключительном ведении муниципальных образований;

д) в создании в ряде субъектов Российской Федерации единых органов управления государственной гражданской службой и муниципальной службой (Московская, Пензенская области), либо в наделении специализированных органов управления государственной службой субъекта Российской Федерации достаточно широкими полномочиями в сфере управления муниципальной службой;

е) в финансировании мероприятий по развитию муниципальной службы из бюджета субъектов Российской Федерации в рамках региональных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы, либо программы подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.

Отмечено, что принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы получил свое развитие не только в федеральном законодательстве, но и в законодательстве субъектов Российской Федерации На основе Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 11. Ст. 1277. в субъектах Российской Федерации принято значительное число актов, в которых обозначена необходимость совершенствование взаимосвязи двух видов публичной службы (Республика Удмуртия, Московская, Свердловская области и др) Так, в Законе Московской области от 19 ноября 2009 г № 137/2009-ОЗ "О Программе развития государственной гражданской службы Московской области (2009-2013 годы)" Ежедневные Новости. Подмосковье. 2009. № 226. 28 ноября. среди задач программы предусмотрено обеспечение взаимосвязи гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области. А среди ожидаемых результатов - внедрение организационных и правовых механизмов взаимосвязи гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области.

В диссертационном исследовании отмечено, что сущность муниципальной службы наиболее полно раскрывается через систему ее принципов, под которыми понимают "исходные положения, основополагающие идеи, объективные закономерности развития муниципальной службы, направления реализации ее целей и функций". Автор проанализировал существующие подходы к исследованию понятия принципов муниципальной службы и их характеристике (работы АМ Володина, АА Немчинова, ВС Нечипоренко, СЮ Фабричного).

Принципы должны реализовываться на всех этапах организации муниципальной службы, в процессе целостного функционирования ее звеньев, в служебной деятельности муниципальных служащих как трудовой деятельности профессионалов. Таким образом налицо единая адресная цепочка реализации принципов: а) в системе организации службы; б) в конкретном органе местного самоуправления; в) в профессиональной деятельности муниципальных служащих.

В работе дан развернутый анализ принципов муниципальной службы, установленных в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов Российской Федерации в их исторической ретроспективе Сделан вывод о том, что принципы муниципальной службы должны быть едиными на всей территории Российской Федерации и определяться в федеральном законе Нет необходимости воспроизводить их в законах субъектов Российской Федерации, равно как включать в эти законы отсылочные нормы к статье 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

В Главе 2 - "Система правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации" - муниципальная служба представлена как комплексный институт в правовой системе Российской Федерации (§ 1), рассмотрен генезис федерального законодательства о муниципальной службе (§ 2), выявлены тенденции законодательного регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации (§ 3), исследованы проблемы и перспективы муниципально-правового регулирования служебных отношений (§ 4), определены направления совершенствования института муниципальной службы в условиях административной и муниципальной реформ (§ 5).

В диссертационном исследовании муниципальная служба рассмотрена как комплексный правовой институт, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении, прекращении муниципальной службы, а также отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу установления правовых основ, организации и управления муниципальной службой. Отмечено, что данный институт занимает важное место в правовой системе Российской Федерации и регулируется целым комплексом нормативных правовых актов

В работе проанализированы имеющиеся в научной литературе подходы к определению отраслевой принадлежности института муниципальной службы Отмечено, что среди специалистов встречаются противоречивые мнения по этому поводу Так, отдельные исследователи (Д.О. Ежевский, А.Н. Миронов, Л.Т. Чихладзе) рассматривают муниципальную службу как институт муниципального права; другие (С.Ю. Фабричный) полагают, что это комплексный институт в рамках муниципального права, но в тесном взаимодействии с административным, трудовым правом и другими отраслями российского права; ряд авторов относит муниципальную службу к числу административно-правовых институтов (Н.М. Конин) Наряду с указанными позициями вопросы правового регулирования служебных правоотношений рассматривались в диссертационных исследованиях в рамках отрасли трудового права (Л.А. Чиканова, А.В. Гусев) Отдельные специалисты включают институт муниципальной службы в систему новой отрасли в правовой системе Российской Федерации - служебного права (С.Е. Чаннов)

На взгляд диссертанта, муниципальная служба может рассматриваться как комплексный институт в рамках отрасли муниципального права и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе организации муниципальной службы, обеспечения ее функционирования, установления гарантий деятельности муниципальных служащих и осуществления ими прав и обязанностей

Значительная часть диссертационного исследования посвящена сравнительно-правовому анализу российского законодательства о муниципальной службе.

Проводимая в России реформа государственного управления определила направления развития правовых основ государственной и муниципальной службы. Среди основополагающих задач были обозначены такие, как создание нормативных правовых актов, которые должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной и муниципальной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной и муниципальной службы, управлению государственной службой.

Решению этих задач во многом способствовали международные принципы и стандарты, которые установлены мировым сообществом. Проведенный в диссертационном исследовании анализ международных правовых документов показывает, что Россия ратифицировала значительное число актов, касающихся статуса государственного и муниципального служащего, порядка прохождения службы и др. В работе представлен их развернутый анализ

В российской правовой системе следствием действия принципов федерализма (статья 1 Конституции Российской Федерации), разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11), организационной самостоятельности органов местного самоуправления (статья 12) явилась трехуровневая система правового регулирования местного самоуправления и соответственно муниципальной службы. Эта система включает следующие уровни:

федеральное законодательство;

законодательство субъектов Российской Федерации;

муниципальные правовые акты

В диссертационном исследовании дана характеристика норм федерального законодательства о муниципальной службе, рассмотрены изменения, внесенные в нормативные правовые акты в связи с реализацией мероприятий административной реформы, реформы системы государственной службы

Отмечено, что законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", другими федеральными законами

Проанализирован вопрос о разграничении полномочий в сфере правового регулирования муниципально-служебных отношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. На основании проведенного анализа диссертант пришел к выводу о том, что в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" по сравнению с ранее действовавшими правовыми нормами законодатель более четко определил круг вопросов, которые находятся в ведении законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере муниципальной службы

Вместе с тем, выявлены отдельные противоречия в части разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В частности, в законы отдельных субъектов Федерации включены нормы о кадровом резерве муниципальной службы, хотя правовое регулирование данного вопроса находится в ведении муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Отмечено, что в большинстве субъектов Федерации полномочия в сфере регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации и принципы правового регулирования определяются в уставах субъектов Российской Федерации, законах о местном самоуправлении, либо в законах о муниципальной службе. В исследовании приведены примеры указанных вариантов законодательного закрепления полномочий (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Хабаровского края, Свердловской области и др.).

В диссертации представлена классификация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, включающая:

1 Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

2 Законы субъектов Российской Федерации:

а) закон субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении

б) закон о муниципальной службе субъекта Российской Федерации;

в) иные законы, регулирующие отдельные аспекты прохождения муниципальной службы. По сферам правового регулирования они объединены в следующие группы:

1) регулирующие стаж муниципальной службы;

2) регулирующие реестр должностей муниципальной службы;

3) регулирующие оплату труда служащих;

4) устанавливающие соотношение должностей государственной и муниципальной службы

3 Иные нормативные правовые акты о муниципальной службе органов государственной власти субъектов Российской Федерации

В диссертационном исследовании осуществлен сравнительно-правовой анализ указанных актов. Отмечено, что на уровне субъектов Федерации необходимая законодательная основа муниципальной службы уже сформирована. В ближайшей перспективе необходимо привести имеющейся нормативный материал в соответствие с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", поскольку федеральное законодательство в сфере муниципальной службы развивается достаточно динамично и не все новеллы нашли отражение в нормативных правовых актах субъектов Федерации. В частности это касается регулирования классных чинов муниципальных служащих, вопросов оплаты труда, правоограничений на муниципальной службе

По мнению диссертанта, необходимо изменить форму правовых актов субъектов Федерации, регулирующих процедуру аттестации муниципальных служащих, порядок проведения конкурса, поскольку типовое положение является модельным актом, носящим рекомендательный характер, в связи с чем не может приниматься в форме закона, имеющего высшую юридическую силу в правовой системе субъекта Федерации.

Наряду с правотворческой деятельностью органов государственной власти активное участие в процессе совершенствования правовых основ и организации муниципальной службы принимают органы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления в сфере правового регулирования муниципальной службы и виды актов о муниципальной службе определяются, прежде всего, в соответствии с нормами федерального законодательства

В систему правового регулирования муниципальной службы на уровне муниципальных образований в соответствии с нормами федерального законодательства включены следующие виды правовых актов:

а) уставы муниципальных образований;

б) решения, принятые на сходах граждан;

в) иные муниципальные правовые акты

В диссертации представлен сравнительно-правовой анализ вышеперечисленных источников и приведены примеры данных видов правовых актов, принятых в различных муниципальных образованиях.

Особое внимание уделено анализу вопросов муниципальной службы, закрепленных в уставах муниципальных образований. Специалисты в области муниципальной службы отмечают, что в уставах муниципальных образований чаще всего рассматриваются следующие вопросы: правовая регламентация муниципальной службы; прохождение службы и категории служащих; порядок замещения должностей руководителей и иных категорий служащих; трудовой договор с муниципальным служащим; прекращение трудовых отношений; аттестация муниципальных служащих и др " См.: Чихладзе Л.Т., Поддубная О.С. Муниципальная служба в Российской Федерации. - М., 2006.С. 14.

По мнению диссертанта, далеко не все вопросы, содержащиеся в данном перечне, равно как и в рассмотренных в диссертационном исследовании уставах муниципальных образований, должны быть урегулированы в уставе муниципального образования.

Так, система правовых актов о муниципальной службе установлена в федеральном законодательстве и нецелесообразно ее дублировать на муниципальном уровне, включая, например, в устав статью о правовых основах муниципальной службы. Также нецелесообразно включать в уставы муниципальных образований норму о категориях муниципальных служащих, которые установлены в Федеральном законе (статья 8 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" содержит классификацию муниципальных должностей, реестр должностей в соответствии со статьей 7 устанавливается субъектами Российской Федерации).

В отношении основных квалификационные требований для замещения должностей муниципальной службы в части 2 статьи 9 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" законодатель делает прямую отсылку к муниципальным актам. По мнению диссертанта, нет необходимости включать в устав муниципального образования весь перечень квалификационных требований по всем видам муниципальных должностей Данную проблему можно решить путем включения в устав муниципального образования бланкетной нормы, содержащей отсылку к муниципальному правовому акту, устанавливающему квалификационные требования для муниципальных служащих

Рассмотрен вопрос о целесообразности включения в устав муниципального образования положений о порядке прохождения службы. В соответствии со статьей 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование условий и порядка прохождения муниципальной службы осуществляется федеральным законом. И только отдельные вопросы прохождения муниципальной службы могут быть урегулированы правовыми актами органов местного самоуправления. Так, в соответствии с частью 7 статьи 18 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, в уставе муниципального образования может быть сделана отсылка к правовому акту об аттестации муниципальных служащих. Либо среди полномочий представительного органа местного самоуправления может быть закреплена функция правового регулирования муниципальной службы в части установления квалификационных требований к муниципальным должностям, порядка проведения аттестации муниципальных служащих.

Вопросы правового статуса муниципальных служащих могут быть урегулированы в уставе муниципального образования только в части установления дополнительных гарантий (в соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального закона № 25-ФЗ), все остальные элементы правового статуса: права, обязанности, ограничения и запреты установлены в федеральном законе

В диссертационном исследовании рассмотрены современные тенденции в развитии законодательства о муниципальной службе, сформулированы предложения по его совершенствованию.

Поскольку в современный период в Российской Федерации осуществляется целый комплекс реформ, которые тесным образом взаимосвязаны друг с другом и нацелены на повышение эффективности работы всего механизма осуществления власти в государстве, в диссертации представлен анализ правовых основ административной реформы, реформы государственной службы и местного самоуправления в их взаимосвязи и единстве.

Автором исследованы роль и значение в развитии института государственной и муниципальной службы Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 47. Ст. 4664. , утвержденной в ноябре 2002 года Указом Президента Российской Федерации, срок действия которой был продлен Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 на 2006-2007 годы Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 "О продлении срока реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы) на 2006 - 2007 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 51. Ст. 5514. .

Отмечено, что в соответствии с этой программой многие субъекты Федерации приняли единые программы по реформированию как государственной, так и муниципальной службы. Определенные в региональных программах меры по реформированию муниципальной службы нашли отражение в актах органов государственной власти и местного самоуправления, в соответствии с которыми формируются органы, осуществляющие организационное обеспечение реформы, и разрабатываются планы мероприятий по реализации положений программ. В диссертационном исследовании рассмотрен также вопрос о финансировании региональных программ реформирования государственной гражданской и муниципальной службы.

В диссертационном исследовании раскрыты меры по реформированию муниципальной службы, предусмотренные в "Федеральной программе развития государственной гражданской службы на 2009-2013 гг", в рамках которой органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложено осуществить разработку региональных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы, и программ подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих, а также разработать механизмы, обеспечивающие реализацию принципа взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы.

На основе выявленных тенденций развития правового обеспечения реформы муниципальной службы в диссертации предложены следующие изменения в действующее законодательство: часть 1 статьи 91 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" изложить в следующей редакции:

"1 Законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также соотношение классных чинов муниципальной службы классным чинам государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы".

Одним из новых направлений правового регулирования служебных отношений в процессе реформирования государственного управления является антикоррупционное законодательство. Для обеспечения механизма его реализации в части урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, предусмотренного частью 4 статьи 141 Федерального закона от 2 марта 2007 года "О муниципальной службе в Российской Федерации", устанавливающего возможность образования комиссии по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, установить обязательность создания подобных комиссий в городских округах и муниципальных районах.

В Главе 3 - "Организационно-правовые основы совершенствования кадрового обеспечения муниципальной службы" - раскрыты современные тенденции совершенствования профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для муниципальной службы (§ 1), исследованы правовые основы формирования кадрового резерва на муниципальной службе (§ 2), дана характеристика системы управления муниципальной службой (§ 3).

Без профессионального управленческого аппарата в муниципальных органах невозможно решать проблемы социальных, экономических и организационных преобразований. В этой связи задача профессионального образования, подготовки и переподготовки муниципальных служащих выходит за рамки локальной и становится в ряд общегосударственных проблем.

В диссертационном исследовании отмечено, что вопросы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих на федеральном уровне не установлены, правовые основы в данной области закреплены актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В ряде субъектов Федерации повышение квалификации кадров муниципальной службы осуществляется совместно с государственными гражданскими служащими.

Сделан вывод о том, что один из самых острых и проблемных вопросов, которые приходится решать муниципальным образованиям в современных условиях - вопрос о финансировании системы обучения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В диссертации рассмотрены возможные варианты решения данной проблемы, в частности, проанализированы высказанные отдельными специалистами предложения о том, что частичное финансирование профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в условиях дотационности многих муниципальных образований и постоянного дефицита местных бюджетов осуществлять на федеральном уровне, а также о разработке федеральной целевой программы "Кадровое обеспечение муниципальной службы", в рамках которой обеспечить обучение, подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих.

Автором проанализирована практика осуществления Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 года № 1394 Для проведения мероприятий Федеральной программы Министерство регионального развития Российской Федерации совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации на основании предложений субъектов Российской Федерации произвели отбор 90 вузов в качестве учебно-методических центров системы подготовки кадров, поддержки и сопровождения органов местного самоуправления. В настоящее время сеть учебно-методических центров создана на базе высших учебных заведений, расположенных по одному в каждом субъекте Российской Федерации, где осуществляется обучение муниципальных служащих Также Министерством регионального развития Российской Федерации был создан информационный портал. Системы подготовки кадров, поддержки и сопровождения органов местного самоуправления, главной целью создания которого стало обеспечение информационной поддержки реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и улучшения деятельности органов местного самоуправления. В рамках Системы был разработан специализированный учебно-методический комплекс (УМК), учитывающий основные функциональные задачи, возложенные на органы местного самоуправления, и позволяющий муниципальным служащим получить базовые профессиональные знания и навыки для принятия решений по направлениям деятельности органов местного самоуправления.

Поскольку срок действия данной программы истек, рассмотрены и иные меры, разрабатываемые в сфере профессиональной подготовки муниципальных служащих. В частности, проанализированы региональные программы подготовки, переподготовки государственных и муниципальных служащих (Ивановская, Липецкая, Московская области) и соответствующие муниципальные программы (г Шахты Ростовской области), работа сети межмуниципальных методических центров, созданных в Тверской и Ивановской областях, выбранных в качестве пилотных.

В диссертации дана критическая оценка предложений о разработке Федеральной целевой программы "Кадровое обеспечение муниципальной службы", поскольку действующее бюджетное законодательство исключает возможность финансирования подобной программы из федерального бюджета. По мнению автора диссертации, основная роль в финансировании мероприятий по подготовке кадрового корпуса муниципальной службы с учетом того, что большинство муниципальных образований в стране являются дотационными, должна принадлежать органам государственной власти субъектов Федерации. Именно они должны обеспечить реализацию принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы в части обеспечения единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, предусмотренных пунктом 3 статьи 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Отмечено, что создание новой модели государственного управления в современной России со всей очевидностью требует оптимизации и обновления управленческих кадров. Решение этой задачи обозначено в качестве приоритетной в концепции административной реформы, реформы государственной и муниципальной службы. Указанной цели можно достичь при наличии оптимальной, эффективной системы профессионального обучения и системы отбора и рационального использования высококвалифицированных, инициативных и перспективных кадров, прежде всего, управленческого уровня. Важным элементом в механизме отбора, подготовки и рационального использования управленческих кадров выступает институт кадрового резерва. Главная задача создания кадрового резерва заключается в том, чтобы выявить наиболее перспективных специалистов, обладающих качествами, которые более всего необходимы для данной профессиональной деятельности.

Анализ правового регулирования и практики формирования кадрового резерва на муниципальной службе позволил сформулировать вывод о том, что в настоящее время в целом создана необходимая правовая база для обеспечения этой деятельности. Однако органы местного самоуправления по-прежнему испытывают дефицит квалифицированных кадров. Кроме того существуют проблемы, в первую очередь, финансового характера, которые препятствуют подготовке и формированию резерва на муниципальной службе.

Если до принятия Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" вопросы кадрового резерва закреплялись в законодательных актах субъектов Федерации, то в настоящее время муниципальные образования самостоятельны в правовом регулировании вопросов кадрового резерва. Хотя отдельные субъекты Российской Федерации сохраняют в законе о муниципальной службе нормы о кадровом резерве. Для устранения данного противоречия предложено в законах субъектов Федерации исключить нормы о кадровом резерве муниципальной службы, правовое регулирование которого находится в ведении муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Новые задачи государственной политики в сфере подготовки кадров были обозначены в Послании Президента Российской Федерации ДА Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года: "сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного управления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей…"

В данном же Послании Президента Российской Федерации ДА Медведева сформулированы задачи по формированию резерва управленческих кадров, обязывающие Правительство Российской Федерации до конца 2008 года "запустить". Программу формирования и подготовки резерва управленческих кадров, разработанную совместными усилиями органов государственной власти, местного самоуправления и общественных организаций. Идея о том, что управленческий резерв должен включать в себя три уровня - муниципальный, региональный и федеральный, предполагает необходимость координации деятельности всех трех уровней власти в данном направлении, во-первых, для обеспечения управления этими процессами, во-вторых, для эффективного использования кадровых ресурсов.

На основе анализа федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов о резерве управленческих кадров автором выявлен ряд проблем.

Первая проблема связана с необходимостью законодательного закрепления ряда понятий. В законодательстве о государственной службе установлено понятие кадрового резерва, структура которого включает федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации. Создаваемый резерв управленческих кадров в центре и регионах предполагает, что в его структуру входят также и управленческие резервы муниципальных образований. В этой связи было бы целесообразно в федеральном законодательстве закрепить понятие резерва управленческих кадров и его структуру, которая складывается de facto.

Вторая проблема заключается в необходимости теоретического обоснования и законодательного закрепления объединенного резерва на федеральном, окружном, региональном и муниципальном уровнях. На основании статьи 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Положения законодательства о муниципальной службе и государственной гражданской службе, определяя взаимосвязь этих двух видов службы, не содержат норм о едином кадровом обеспечении и государственном финансировании мероприятий по формированию резерва управленческих кадров муниципальных образований, их подготовке, организации повышения квалификации, профессиональной переподготовки и стажировки лиц, включенных в резерв. С учетом этого надо либо вносить изменения в действующее законодательство, либо ограничиться меньшим числом уровней формирования резерва: федеральным, окружным и субъектов Российской Федерации, исключив муниципальные образования.

В диссертационном исследовании вопросы управления государственной гражданской и муниципальной службой рассмотрены во взаимосвязи, исходя из того, что, хотя предусмотренная в законодательстве система управления службой относится к институту государственной службы, определенные функции в отношении муниципальной службы на уровне методической помощи, осуществления координации все же реализуются органами управления государственной службой субъектов Российской Федерации.

Отмечено, что сложившаяся на сегодняшний день практика субъектов Российской Федерации свидетельствует о различных подходах к решению проблемы управления государственной гражданской и муниципальной службой в регионах.

В результате проведенного анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов сформулирован ряд выводов.

1 Субъекты Российской Федерации самостоятельны в решении вопроса о выборе модели управления государственной гражданской и муниципальной службой, что обусловливает существование различных систем управления службой, среди которых можно назвать следующие:

а) единый орган управления государственной гражданской и муниципальной службой (Московская, Пензенская области);

б) возложение функций по управлению муниципальной службой на орган управления государственной гражданской службой (Тюменская область);

в) осуществление функций управления муниципальной службой органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления при сохранении правотворческих, контрольных и координационных функций за органами государственной власти (Ивановская область)

2 При решении вопроса о выборе той или иной модели организации управления муниципальной службой следует учитывать, что все имеющиеся модели имеют свои достоинства и недостатки. Так, модель Московской области, при всей ее практической целесообразности, не в полной мере соответствует закрепленному в статье 12 Конституции Российской Федерации принципу невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, хотя в полной мере отвечает принципу взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы. Возложение же функций управления в законодательстве о муниципальной службе на органы государственной власти субъекта или муниципального образования на практике отнюдь не исключает участия в этой деятельности в первом случае органов местного самоуправления, а во втором - органов государственной власти.

3 Последнее обстоятельство обусловлено тем, что управление муниципальной службой относится к совместному ведению органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, исходя из обозначенного в Федеральном законе № 25-ФЗ распределения полномочий в сфере правового регулирования вопросов муниципальной службы.

В Главе 4 - "Прохождение муниципальной службы: проблемы правового регулирования и практики" - раскрыты теоретико-правовые основы классификации должностей муниципальной службы (§ 1), основания и порядок возникновения и прекращения муниципально-служебных отношений (§ 2), выявлены проблемы совершенствования кадровых процедур на муниципальной службе (§ 3).

В российском законодательстве установлено понятие прохождения государственной службы, которое включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с законодательством (часть 5 статьи 12 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Поскольку для муниципальной службы законодатель не определил понятия "прохождение службы", в диссертации предложено следующее определение: состояние прохождения муниципальной службы предопределяется совокупностью объективных и субъективных условий, непосредственно или опосредованно влияющих на характер и объем требований, которые предъявляются к лицам, замещающим должности муниципальной службы, и представляет собой совокупность ряда процессуальных действий, таких как поступление на службу, аттестацию и повышение квалификации служащих, прекращение служебных отношений и т.п.

В диссертационной работе определены теоретические основания института должностей муниципальной службы: рассмотрены имеющиеся в науке муниципального и административного права подходы к исследованию понятия "должность", "муниципальная должность", "должность муниципальной службы", критерии их классификации. На основе сравнительно-правового и исторического анализа системно исследованы нормы федерального законодательства и нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующие должности муниципальной службы Обоснована необходимость закрепления в законодательстве субъектов Федерации соотношения должностей государственной гражданской и муниципальной службы для обеспечения перехода с одного вида службы на другой.

Автором раскрыты квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, дана их классификация. Под квалификационными требованиями понимается система требований к профессиональным знаниям и навыкам, которым должен соответствовать муниципальный служащий, замещающий должность муниципальной службы Квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Они устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Дан анализ законодательного регулирования порядка поступления на муниципальную службу и прекращения служебных отношений. Отмечено, что в соответствии с конституционным принципом равноправия (статья 19 Конституции Российской Федерации) при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

В качестве одной из гарантий реализации права граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе назван конкурс на замещение вакантной должности муниципальной службы. Целью конкурса является отбор наиболее подготовленного лица, имеющего необходимое образование, профессиональные знания и способного по своим личным и деловым качествам к муниципальной службе на муниципальной должности Поскольку порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования, в работе исследованы данные виды муниципальных правовых актов и охарактеризована процедура проведения конкурса.

В работе также раскрыты понятие, содержание, порядок заключения, основания и последствия прекращения трудового договора (контракта) муниципального служащего Автор проанализировал такие кадровые процедуры на муниципальной службе, как квалификационный экзамен и аттестация муниципальных служащих.

Отмечено, что квалификационный экзамен являлся основанием для присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим В настоящее время с введением Федеральным законом от 25 ноября 2008 года № 219-ФЗ "О внесении изменения в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" классных чинов муниципальных служащих (статья 91) данная процедура станет более востребованной, поскольку, как показывает практика использования данной процедуры на государственной гражданской службе, основанием для присвоения классного чина служащему является сдача им квалификационного экзамена.

Институт аттестации служащих имеет очень большое значение, как в практической деятельности самих служащих, так и для органов местного самоуправления, поскольку позволяет обеспечить наиболее эффективное использование их кадрового потенциала. Применительно к муниципальной службе аттестация определена как проводимая в установленном законодательством порядке проверка квалификации, уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего замещаемой муниципальной должности муниципальной службы путем периодической оценки его знаний, опыта, навыков, результатов деятельности и способностей к выполнению полномочий по замещаемой должности муниципальной службы, а также с целью решения вопроса о присвоении служащим классных чинов.

В законодательных актах субъектов Российской Федерации установлено, что аттестация призвана способствовать определению уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы, решению вопроса о присвоении муниципальному служащему классного чина, в том числе, очередного, а также совершенствованию деятельности органов местного самоуправления. В исследовании дана характеристика субъектов и объектов аттестации, ее правовых оснований и процедуры, рассмотрены правомочия аттестационных комиссий, раскрыт вопрос и гарантиях прав муниципальных служащих при проведении аттестации.

Глава 5 - "Теоретико-правовые основы статуса муниципального служащего" - посвящена исследованию понятия, сущности и содержания правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации (§ 1), анализу его основных прав и обязанностей (§ 2), исследованию особенностей правовых оснований ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой (§ 3), характеристике системы государственно-правовых гарантий, предоставляемых муниципальным служащим (§ 4), форм стимулирования муниципальных служащих, дисциплины и ответственности на муниципальной службе (§ 5).

Одним из основных рассматриваемых в настоящей главе терминов является понятие "муниципальный служащий". Его толкование автор представил с позиций дореволюционной (АД Градовский) и современной (ДН Бахрах, ВМ Манохин, ЮН Старилов и др) юридической науки и законодательства Российской Федерации и субъектов Федерации. Также рассмотрены сформулированные в юридической доктрине основные признаки муниципального служащего.

В научной литературе проводится классификация муниципальных служащих по различным основаниям: по объему выполняемых функций; в зависимости от замещаемой должности муниципальной службы, предусмотренной в реестре муниципальных должностей, исходя из содержания и объема должностных полномочий; по признаку обладания в рамках должностных полномочий полномочиями распорядительного характера и ряду других. В отношении принятой в законодательстве классификации муниципальных служащих установлено, что главным ее основанием является Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (статья 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"), который представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В диссертационном исследовании также содержится анализ понятия "правовой статус муниципальных служащих". Сделан вывод о том, что в основе комплексного исследования правового статуса муниципальных служащих должен находиться анализ как общетеоретических, так и прикладных вопросов. То есть одной из важнейших задач сравнительно-правового исследования является раскрытие содержания статуса служащих, характеристика его отдельных элементов, к числу которых отнесены права, обязанности, гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, правоограничения на муниципальной службе и ответственность служащих.

Сформулирован вывод о необходимости унификации регулирования правового положения государственных гражданских и муниципальных служащих в части превалирования норм административного права над нормами трудового права и приоритета служебного законодательства В основу этого вывода положена предложенная В.А. Козбаненко концепция, в соответствии с которой приоритет правового регулирования отводится нормам административного права, базирующимся на исходных положениях международного и конституционного права. Особенности гражданской и муниципальной службы обусловливают особенности правового статуса гражданских и муниципальных служащих, что выражает их публично-правовую сущность в сфере профессиональной деятельности по осуществлению функций государственного и муниципального управления Правовые статусы гражданских и муниципальных служащих имеют единую публично-правовую природу и должны иметь единые основы правового обеспечения.

Автор разделяет мнение специалистов о том, что профессиональные права и обязанности муниципального служащего в качестве элементов его правового статуса требуют своего точного и относительно единообразного закрепления на уровне федерального законодательства. Это будет способствовать упорядочению деятельности муниципальных служащих в современных условиях развития местного самоуправления и одновременно упрочению государственности. В свою очередь, в региональных, местных и локальных актах права и обязанности муниципального служащего могут быть дополнены и конкретизированы в соответствии с федеральным законодательством в зависимости от социальных, экономических, политических, национальных и прочих условий в том или ином регионе и муниципальном образовании.

На взгляд автора, систематизировать нормы о правах служащих, закрепленных в статье 11 Федерального закона № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", можно по сферам правового регулирования, выделив права служащих:

1) связанные с осуществлением профессиональной деятельности;

2) в области карьерного роста;

3) в социальной сфере

Помимо прав муниципальных служащих основы их правового статуса составляют обязанности. Исполнение должностных обязанностей составляет основное содержание профессиональной деятельности муниципального служащего. Эти должные обязанности связаны с обеспечением исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.