Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Вопрос об организации исполнительной власти в Российской Федерации, основополагающими принципами построения которой являются единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (ч.3 ст. 5 Конституции РФ) является принципиальным. Конституция РФ, устанавливая предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), порядок формирования предметов ведения субъектов РФ (ст. 73), основные направления деятельности органов местного самоуправления (ст. 132), заложила не только фундамент разделения государственных дел в Российском государстве, но и обеспечила основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления.

Исполнительная власть, как это следует из сопоставления ч. 3 ст. 5 и ст.10, ст. 12, ст. 132 Конституции РФ, является составной частью единой системы государственной власти, проходящей сквозь уровни государственного (федерального и субъектов РФ) и муниципального управления. Наличие в Российской Федерации трехуровневой системы публичного управления предполагает не разделение исполнительной власти как таковой, а лишь разграничение полномочий между органами исполнительной власти по ее реализации. Поэтому, с одной стороны, требуется определить объем властного воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения в рамках конституционно установленных предметов ведения, с другой стороны, через единство исполнительной власти стремиться к обеспечению единства государственной власти в Российской Федерации.

Конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий являются исходным материалом для дальнейшей нормотворческой работы по установлению компетенционного пространства органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительных органов местного самоуправления. Однако действующим законодательством единый подход к разграничению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления в конституционно установленных предметах ведения не выдерживается. Во-первых, не вполне учитывается сама сущность исполнительной власти, выражаемая в ее целях, задачах, функциях, формах и методах их осуществления. Во-вторых, отсутствует единый подход к употреблению понятий «предмет ведения», «компетенция», «полномочия», а в некоторых случаях происходит смешение данных понятий. В-третьих, Конституция РФ оставляет открытыми вопросы: а) о границах государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в пределах которых органы исполнительной власти субъектов РФ обладают всей полнотой исполнительно-распорядительной деятельности; б) что следует понимать под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ, в рамках которых должны формироваться полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В-четвертых, Конституция РФ не разграничивает компетенцию законодательных и исполнительных органов в установленных предметах ведения.

Наиболее существенной проблемой является разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения.

Положения об объеме федерального регулирования полномочий по предметам совместного ведения Конституция РФ не содержит. В связи с этим дальнейший порядок законодательного регулирования, финансового обеспечения, взаимодействия и контроля по предметам совместного ведения должен бы определяться в текущем законодательстве. Но не все перечисленные аспекты разграничения нашли свое нормативное отражение. Определить на практике оптимальное соотношение федерального и регионального регулирования полномочий органов исполнительной власти довольно сложно. Федеральный законодатель использует различные варианты регулирования полномочий органов исполнительной власти в предметах совместного ведения: от закрепления общих положений о разграничении до детализации полномочий. Причем степень детализации полномочий также различна. В одних нормативных актах дается развернутый перечень полномочий и федеральных, и региональных органов государственной власти. В других законодательных актах детализируются полномочия только федеральных органов государственной власти, а перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ ограничивается указанием на какое-либо одно или несколько действий (организует, осуществляет контроль и т.д.). В итоге федеральный законодательный материал не позволяет сформировать четкие представления о степени и глубине федерального регулирования полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения.

Согласно ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Изучение федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, закрепляющих статус органов исполнительной власти, показывает игнорирование конституционного принципа единства системы исполнительной власти. В нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения зачастую не согласуются, наблюдается параллельность федеральных и региональных полномочий, а также отсутствие должных форм взаимодействия. Такое положение обуславливает порой вывод о наличии на государственном уровне, скорее, двух независимых друг от друга систем исполнительной власти, чем ее единства.

Наличие огромного количества федеральных нормативных актов (в том числе подзаконного характера), определяющих полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, порождает пестроту правового регулирования на уровне субъектов РФ. Объем и характер закрепляемых в законодательных актах субъектов РФ полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения отличается большим разнообразием, что свидетельствует об отсутствии в субъектах РФ единой схемы формирования полномочий органов исполнительной власти на основе федерального законодательства.

Формирование полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ связано с проблемой установления предметов ведения, в пределах которых субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Конституционная и законодательная неопределенность границ собственной компетенции органов государственной власти субъектов РФ приводит к тому, что в Основных законах последних четко не прописываются те вопросы, которые явно несут на себе местную территориальную нагрузку. Как правило, субъекты РФ стараются давать открытые перечни вопросов вне пределов федерального и совместного ведения. С другой стороны, неопределенность границ федеральной и совместной компетенции по предметам, закрепленным в ст. 71 и 72 Конституции РФ, дает субъектам РФ возможность переносить в собственное ведение общественные отношения, вытекающие, по сути, из федеральной или совместной компетенции.

Исходя из смысла Конституции РФ, исключительная компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ должна устанавливаться законодательством субъектов РФ. Однако такая конституционная модель не выдерживается. В некоторых случаях в федеральном законодательстве содержатся прямые указания на полномочия органов государственной власти субъектов РФ.

Неясность понятия «собственные полномочия субъектов РФ» приводит к противоречивым формулировкам и в самом федеральном законодательстве. Так, к примеру, в перечень ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) включаются полномочия, которые необходимо относить к собственному ведению субъектов РФ.

Существенное значение имеет форма разграничения полномочий. Конституция РФ (ч.2 ст. 11) предусматривает разграничение полномочий между органами государственной власти Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами. Передача полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ допускается соглашениями (ч.2 ст. 78 Конституции РФ). Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) допускает разграничение полномочий федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. В науке административного права порядок разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ на основе указанных форм не изучен. В результате многие важнейшие вопросы для практики функционирования исполнительной власти остаются открытыми (например, как согласуются между собой положения Конституции РФ и указанного Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ о формах разграничения полномочий; в каких случаях целесообразно заключать соглашения о передаче полномочий?).

Довольно робким в юридической науке остается подход в отношении проблемы разграничения полномочий между государственными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления. Если в отношении Российской Федерации и ее субъектов Конституция РФ устанавливает предметы совместного ведения, то в отношении субъектов РФ и местного самоуправления такая сфера нормативно не установлена, хотя фактически ее присутствие налицо. Во многом причина обусловлена нормами ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности и организационном обособлении местного самоуправления. Наличие общих сфер ведения и у государства, и у местного самоуправления свидетельствует о продолжении задач государственного управления на муниципальном уровне. Уже только это обстоятельство ставит под сомнение отсутствие какой-либо связи между государством и местным самоуправлением. Самостоятельность местного самоуправления обусловлена лишь организационно. Цели же муниципальной политики являются продолжением целей государственной политики. Поэтому через разграничение полномочий необходимо стремиться не к увеличению пропасти между государством и местным самоуправлением, а к сближению государственного и муниципального уровней и достижению принципа единства государственной власти, заложенного в положении ст.5 Конституции РФ. К тому же, новое законодательство о местном самоуправлении уже достаточно четко обозначило направление в сторону усиления государственной природы местного самоуправления. Например, ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) прямо установила единство принципов организации муниципальной и государственной гражданской службы Российской Федерации.

Кроме того, юридическая наука не проводит исследований исполнительной власти на муниципальном уровне. Имеющиеся работы освещают в основном статус местных администраций как исполнительных органов. Если опираться только на конституционные положения о разделении государственной власти, то судьбу исполнительной власти на муниципальном уровне можно считать предрешенной (она не должна существовать). Однако, свойства исполнительной власти, заложенные в ее природе, сущность деятельности органов местного самоуправления свидетельствуют о том, что и на муниципальном уровне реализуется исполнительная власть. Проблема состоит в обеспечении взаимосвязи, взаимодействия государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, преемственности государственных и муниципальных начал в системе исполнительной власти, единства исполнительной власти, при соблюдении конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.

Изложенные обстоятельства, наряду с практической потребностью в четкой регламентации указанных оснований и обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к научной литературе, освещающей различные аспекты темы. Важное значение для раскрытия механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в вертикальном ее срезе имеют работы, посвященные анализу исполнительной власти, федерализма, конституцианализма, местного самоуправления, теории компетенции и др. Значительный вклад в разработку этих важных государственно-правовых и административно-правовых проблем внесли А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, С.Н. Братановский, Т.М. Бялкина, И.И. Веремеенко, А.А. Гришковец, А.А. Демин, Н.М. Добрынин, Н.А. Игнатюк, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, Н.М. Конин, И.М. Лазарев, , В.М. Манохин, С.Н. Махина, В.Н. Медведев, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, И.Н. Сенякин, Ю.Н. Старилов, Л.К. Терещенко, В.А. Туманов, Н.В. Сухарева, О.Е. Кутафин, А.В. Колесников и др. Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева.

Проблемы организации власти на центральном и местном уровнях затрагивались в работах известных российских юристов и политиков еще в дореволюционное время (В. Безобразова, А. Васильчикова, А. Велихова, А. Градовского, Н. Лазаревского, В. Лешкова), они показали взаимосвязь общественно-политической и общественно-экономической динамики с особенностями государственного устройства и развитием самоуправленческих начал в управлении.

Существуют квалификационные работы, Н.Г. Горшковой, А.Д. Барутенко, В.Д. Баширова, В.Н. Медведева, В.Г. Полянского, А.В. Чеснокова, посвященные проблемам исполнительной власти. Вопросы децентрализации стали объектом исследования диссертационных работ С.Н. Махиной, В.И. Савина. Проблемы разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами РФ рассматриваются в работах М.В. Елисеевой, А.А. Миронова, С.В. Могучих, Е.С. Чурсиной, и др.

В научной литературе проблемы формирования компетенции органов местного самоуправления анализируют такиу авторы, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, А.В. Колесников, О.Е. Кутафин, А.В. Логинов, А.Н. Михеева, А.П. Пешин, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, А.А. Уваровов, Е.С. Шугрина, и др. Отдельным элементам компетенции органов управления посвящены работы И.Л. Бачило, Л.И. Каск, Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и других ученых.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти становится все более значимой как в теоретическом, так и в практическом плане. В настоящее время в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» издаются академические и вузовские журналы «Правовая политика и правовая жизнь», «Вестник СГАП», «Право. Законодательство. Личность», на страницах которых не утихают дискуссии ученых по поводу организации исполнительной власти в Российской Федерации, разграничения полномочий между уровнями публичного управления, соотношения государственной власти и местного самоуправления. На базе ведущих юридических вузов и факультетов проводятся «круглые столы» и конференции по данной проблематике.

Активно разрабатывается отечественной юридической наукой тема административной реформы, основным объектом которой является исполнительная власть. Значительный вклад в проблему совершенствования функциональной и структурной организации исполнительной власти как одного из основных направлений административной реформы внесли Н.А. Куликов, Н.П. Медведев, С.Е. Нарышкин, М.П. Петров, А.К. Соловьев, Ю.Н. Старилов, А.И.Татаркин., Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, и др.

Однако специальных монографических исследований, затрагивающих правовые основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, не проводилось, хотя такая необходимость очевидна.

Объект исследования - правовой механизм формирования и разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти от федерального центра до муниципального уровня.

Предмет исследования - природа исполнительной власти, аспекты разграничения полномочий, структура компетенции, способы формирования компетенции органов исполнительной власти, правовые основы разграничения полномочий органов исполнительной власти, местное самоуправление.

Цель исследования состоит в теоретическом обосновании концепции разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Задачи исследования. Для достижения указанной цели определены следующие задачи:

-изучить влияние природы исполнительной власти на разграничение полномочий между органами исполнительной власти различных уровней публичного управления;

-исследовать основные аспекты разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления;

-изучить проблему реализации конституционного принципа единства государственной власти (ч.3 ст. 5 Конституции РФ) в контексте положений ст.12 Конституции РФ об организационном обособлении местного самоуправления;

-на основе теоретических положений о сущности исполнительной власти, положений действующего законодательства, практики деятельности органов местного самоуправления раскрыть единство исполнительной власти, включающее в себя и государственный, и муниципальный компоненты;

-дифференцировать понятия «предметы ведения», «полномочия», «компетенция» и «разграничение предметов ведения и полномочий», «передача полномочий», показать их взаимосвязь и взаимозависимость;

-рассмотреть конституционный и законодательный способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;

-проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

-проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и предметам собственного ведения, формируемым в рамках ст. 73 Конституции РФ;

-проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления.

Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. Автор использовал принципы и методы познания, которые позволяют объективно оценить современный конституционный, законодательный и дискреционный подходы к формированию и разграничению предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти. На основе принципов всеобщей связи и развития диссертантом рассматриваются государственно-правовые явления и отношения. В диссертации использовались общенаучные методы, в частности системный подход, который позволяет анализировать сложившуюся модель разграничения полномочий как целостное явление. Метод анализа и синтеза позволил выделить отдельные составляющие терминологического аппарата, признаки и свойства отдельных компонентов исследуемых государственно-правовых и политико-правовых явлений. Функциональный подход дал возможность исследовать порядок отраслевого, межотраслевого, территориального аспектов разграничения полномочий. Метод социологического исследования способствовал выявлению основных проблем практического свойства при разграничении предметов ведения и полномочий между государством и местным самоуправлением. Аксиологический метод использовался при выявлении единых ценностных параметров, лежащих в основе государственных и муниципальных интересов, являющихся одним из критериев разграничения предметов ведения и полномочий. Прогностический метод использовался для определения тенденций развития законодательства в области разграничения предметов ведения и полномочий, соотношения государственного и муниципального управления, эволюции организационно-правовых форм отраслевого государственного управления.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

-впервые в отечественной юридической науке разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления исследуется как комплексная фундаментальная проблема;

-обоснованы новые теоретические подходы к определению содержания понятий «предметы ведения», «компетенция», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий» органов исполнительной власти;

-сформулированы и раскрыты основные факторы, влияющие на разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления;

-сформулированы предложения по совершенствованию разграничения полномочий между органами исполнительной власти на основании Конституции РФ, федеральных законов, соглашений;

-сформулированы и раскрыты правовые основания формирования компетенции органов исполнительной власти и правовые условия ее реализации;

-проанализирован порядок формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

-сформулированы основные положения, лежащие в основе разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения;

-определены основные направления оптимизации разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в свете проблем регионального развития;

-проанализирован порядок формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам ведения субъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ;

-определены основные тенденции развития законодательства в области местного самоуправления по вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления;

-показано соотношение государственной власти и местного самоуправления с точки зрения конституционного принципа единства государственной власти;

-раскрыто понятие «единая система исполнительной власти», охватывающее не только государственный, но и муниципальный уровни публичного управления.

Положения, выносимые на защиту:

1. Разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должно исходить из сущности исполнительной власти, характеризуемой усилением ее роли в системе разделения властей, и установленных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, законодательно определенных вопросов местного значения.

2. Между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением происходит не разделение исполнительной власти, а разграничение полномочий по ее осуществлению органами публичного управления.

3. Процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должен учитывать политические, конституционные и административные (управленческие) аспекты.

4. Разграничение полномочий должно опираться на научно проработанную и законодательно выдержанную конструкцию понятий «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий», «совместное ведение».

5. В действующем законодательстве прослеживается позитивная тенденция усиления государственной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации, что создает предпосылки реализации принципа единства системы государственной власти, закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, с учетом роли и значимости местного самоуправления в решении единых государственных задач.

6. Компетенция органа исполнительной власти государственного или муниципального уровня формируется и реализуется при наличии правового основания. Правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле ведения исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительной власти в данном предмете ведения, а в некоторых случаях - условия, то есть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции.

7. Отсутствие единого научно выработанного подхода к формированию понятий «компетенция», «полномочия», «предметы ведения» ведет к субъективному употреблению данных понятий в законодательстве, что вносит определенный диссонанс в процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти различных уровней публичного управления.

8. Стержневым моментом в процессе разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления выступает публичный интерес, преломляющийся в интересах Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

9. Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ следует рассматривать в функциональном и правовом отношении, что позволяет разрешить довольно сложный с практической точки зрения вопрос об оптимальном соотношении федерального и регионального нормотворчества, разграничивающего полномочия между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения.

10. Конституционные основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления исходят из принципов федеративного устройства Российского государства, принципа разделения властей и признания местного самоуправления в качестве весьма важного самостоятельного уровня общей системы организации публичной власти демократического федеративного правового государства.

11. Федеральное законодательство не формирует четкого представления о механизме разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ. Единый законодательный подход к разграничению полномочий не выдержан из-за отсутствия представлений о степени и глубине федерального регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

12. Предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установлены Конституцией РФ. Поэтому договорами не должны устанавливаться или разграничиваться предметы ведения. Разграничиваться должны полномочия между органами государственной власти. Соглашения о передачи полномочий, исходя из анализа Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.), заключаются органами исполнительной власти субъекта РФ а) по вопросам, перечисленным в п. 2 ст. 26.3 Закона, если субъект РФ в силу своих специфических особенностей не может выполнять возложенные полномочия; б) по вопросам, вытекающим из участия органов исполнительной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения в порядке п.1 ст. 26.3.1 Закона. Соглашениями могут передаваться полномочия субъекта РФ по предметам субъекта РФ.

13. На уровне органов исполнительной власти Российской Федерации сосредотачиваются полномочия, направленные на сохранение государства как единой территориальной и социальной системы: полномочия по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, формированию единого экономического и правового пространства, выработке и проведению единой государственной политики в различных отраслях и сферах общественной жизни;

14. В основу разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения заложены: конституционная идеология формирования перечня предметов совместного ведения, разграничение права собственности, разграничение административных ресурсов, разграничение ответственности, разграничение расходных полномочий.

15. Единообразный законодательный подход к определению и характеру закрепления объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в настоящее время отсутствует. Федеральное законодательство не дает полного представления об объеме работы органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Анализ федерального законодательства выявляет непоследовательность в формировании видового состава полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Сопоставление полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения указывает на федеральное компетенционное преимущество.

16. Отсутствие законодательно установленного перечня предметов ведения субъектов РФ, наличие многочисленных перекрестных изменений и дополнений в федеральное законодательство препятствуют формированию полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и предметам ведения субъектов РФ.

17. Реализация принципа единства системы исполнительной власти в рамках ст.77 Конституции РФ действующей нормативной базой не обеспечивается. Это в значительный, на наш взгляд, мере предопределено разрушением отраслевой системы государственного управления, несостыкованностью, дублированием в предметах совместного ведения полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ, отсутствием должных форм взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации.

18. Основу формирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления составляют вопросы местного значения. Перечни вопросов местного значения, закрепленные в ст.14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2008г.), не учли всего многообразия общественных отношений, участниками которых являются органы местного самоуправления. Рассмотрение федерального законодательства показало, что органы местного самоуправления призваны принимать активное участие и в решении многих вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Научная и практическая значимость диссертации состоит в выяснении вопросов формирования полномочий органов исполнительной власти федерального, регионального (субъектов РФ) и муниципального уровней.

Результаты исследования представляют совокупность новых теоретико-правовых и методологических положений, позволяющих:

-провести мониторинг:

а) федерального законодательства, разграничивающего полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;

б) отраслевой организационной структуры исполнительной власти;

в) законодательства субъектов РФ, закрепляющего полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения и предметам собственного ведения;

г) реформы местного самоуправления;

-сформулировать основные направления модернизации правовых основ разграничения полномочий в системе исполнительной власти по вертикали;

-использовать результаты исследования:

а) для подготовки учебников и учебных пособий для студентов, магистрантов и аспирантов юридических вузов;

б) в преподавании курсов административного права, муниципального права, специальных курсов по проблемам разграничения полномочий;

в) при подготовке и переподготовке муниципальных и государственных служащих;

г) в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Работа обсуждалась на заседании кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Основные результаты научного исследования содержатся в монографиях «Организация деятельности милиции общественной безопасности в Российской Федерации» (Саратов, 2004г.), «Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти» (Саратов, 2007г.), «Формирование компетенции органов исполнительной власти» (Саратов, 2008г.), а также в статьях, опубликованных в научных журналах, тематических сборниках, материалах международных и всероссийских конференций.

Результаты научной работы нашли применение в деятельности Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» при разработке курсов обучающих программ для муниципальных служащих и проведении обучающих семинаров с депутатами представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Саратовской области, главами муниципальных образований, главами местных администраций муниципальных образований Самарской, Оренбургской, Мурманской областей, Ханты-Мансийского автономного округа.

Результаты научной работы диссертанта использовались учеными в деятельности Саратовского филиала ГУ «Института государства и права» РАН: в обсуждениях на методологических семинарах по вопросам федеративной и административной реформ, реформы местного самоуправления (Научно-практический семинар Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН, ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права" на тему: «Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления» (25 октября 2007 г.); Второй всероссийский круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН при участии ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", ФГОУ ВПО Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина «Реформа публичной власти в современной России» (14 ноября 2007 г.); Круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН, ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина» «Ответственность публичной власти в современной России» (17 ноября 2008 г.).

Основные выводы диссертационного исследования были использованы при разработке проекта федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», при разработке пакета нормативных документов для органов местного самоуправления Саратовской области относительно полномочий органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах муниципального управления, разработке методических указаний по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, по осуществлению кадровой работы в органах местного самоуправления, по формированию нормативно-правовой базы по разграничению полномочий между представительным органом муниципального образования и местной администрацией.

Положения диссертации нашли отражение в подготовленных курсах для слушателей факультета магистратуры ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»: «Проблемы муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации», «Проблемы организации деятельности муниципальной милиции в Российской Федерации», «Предупреждение межнациональных конфликтов на муниципальном уровне».

Структура диссертации определяется логикой исследования, поставленными целями и задачами и состоит из введения, шести глав, объединяющих семнадцать параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

1. Основные положения разграничения полномочий в системе исполнительной власти федеративного государства

Данная глава представляет собой теоретическую основу исследования. В ней исследуются вопросы взаимосвязи природы исполнительной власти и процесса разграничения полномочий между органами исполнительной власти по вертикали в Российской Федерации, выделяются и рассматриваются основные аспекты разграничения полномочий, влияние института местного самоуправления на процесс разграничения полномочий в системе исполнительной власти.

В параграфе первом диссертации «Необходимость учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий» определяется место исполнительной власти в системе государственной власти, раскрывается суть деятельности органов исполнительной власти.

В данном параграфе внимание сосредоточено на выявлении роли исполнительной власти в обеспечении стабильности и нерушимости государственной власти на всех уровнях публичного управления. Подробно анализируются имеющиеся в юридической науке точки зрения на место исполнительной власти в системе разделения властей. Отмечается усиление роли исполнительной власти «в укреплении отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и гражданами и всеми общественными структурами».

Для обоснования необходимости учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий исследуются функции исполнительной власти, формы и методы их осуществления. На основе проведенного анализа делается вывод, что исполнительная власть по своей сути обладает особым набором объектов управленческого воздействия и свойств, которые не позволяют их использовать в равной степени всеми субъектами исполнительной вертикали. На основе анализа законодательных актов, регулирующих функциональное пространство органов исполнительной власти, сфера деятельности исполнительной власти условно подразделяется на три группы. Последовательно рассматривается каждая группа общественных отношений, составляющих сферу деятельности исполнительной власти. Показывается, каким образом, исходя из свойств исполнительной власти, необходимо осуществлять разделение предмета труда и методов труда между органами исполнительной Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

В параграфе втором «Основные аспекты разграничения полномочий в системе исполнительной власти» акцентируется внимание на аспектах, оказывающих существенное влияние на выбор модели разграничения полномочий в между органами исполнительной Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления: политический, конституционно-правовой и административно-правовой.

Политический аспект разграничения полномочий обусловлен, по мнению автора, наличием в системе исполнительной власти федерального и регионального компонентов, самостоятельности местного самоуправления как уровня публичной власти, что создает благоприятные основы для столкновения федеральных, региональных и муниципальных интересов при попытке концентрации органами исполнительной власти того или иного уровня публичного управления как можно большего объема полномочий.

Подробно рассматриваются следующие группы проблем, создающие предпосылки политических конфликтов в системе исполнительной власти: 1. Проблемы отношений органов исполнительной власти Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов РФ, связанные с разграничением полномочий и установлением сотрудничества. 2. Проблемы отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, обусловленные распределением финансовых ресурсов. 3. Проблемы отношений государственных органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, обусловленные положениями ст. 12 Конституции РФ, регламентирующими местное самоуправление как обособленный от государственного управления самостоятельный уровень публичной власти. 4. Конфликты в сфере разграничения полномочий, связанные с этническим фактором.

Рассмотрев содержание данных групп проблем в сфере исполнительной власти, автор приходит к выводу, что в политическом аспекте конфликтный подход к разграничению предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления требует проведения мониторинга конфликтных ситуаций в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти, разработки модельных конфликтных ситуаций в этой сфере и алгоритма их разрешения. Это позволит управлять конфликтами в сфере разграничения полномочий, оперативно реагировать на их проявления и принимать адекватные форме конфликта меры.

Конституционный аспект, по мнению автора, связан с конституционным закреплением различных форм разграничения предметов ведения и полномочий. Отмечается, что система конституционных принципов, отражающая с достаточной полнотой основы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, «концептуально не выдержана». На основе рассмотрения конституционных аспектов разграничения полномочий делается вывод, что в силу содержания в Основном Законе страны лишь общих положений о порядке разграничения полномочий, сложившаяся практика разграничения полномочий имеет явные расхождения.

Административный аспект разграничения полномочий рассматривается исходя из принципов государственного управления: централизации и децентрализации, отраслевого и межотраслевого управления и др. Основываясь на принципах федерализма, закрепленных в ч.3 ст. 5 Конституции РФ, практике деятельности органов исполнительной власти, приводится и обосновывается схема распределения сфер управленческого воздействия и полномочий органов исполнительной власти между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

Параграф третий «Единство государственной власти и местное самоуправление: основные проблемы теории и практики» посвящен проблемам обеспечения единства государственной власти как основополагающего принципа федерализма и его соотношения с принципом организационного обособления местного самоуправления.

На основе анализа имеющихся в юридической литературе точек зрения на соотношение государственной власти и местного самоуправления делается вывод о нерешенности в науке проблем относительно природы местного самоуправления. Показывается, каким образом решение вопроса о природе местного самоуправления отражается на процессе разграничения полномочий между государственными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления.

Опираясь на законодательный подход к регулированию статуса местного самоуправления, выраженный в нормах Федерального закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2008г.), формулируется вывод об усилении роли государства в организации местного самоуправления. На основе анализа Федеральных законов, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в различных отраслях государственного управления, вопросов местного значения, установленных в ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обосновывается, что позиция государства направлена не на обособление местного самоуправления от решения государственных задач, а на сближение государства и местного самоуправления.

Автор, основываясь на сущностных характеристиках исполнительной власти, системы исполнительной власти, положениях законодательства о местном самоуправлении, практике деятельности исполнительных органов местного самоуправления, приходит к выводу, что исполнительная вертикаль не заканчивается на уровне субъектов РФ, а находит свое продолжение на уровне муниципальных образований. Это позволяет отметить включение в вертикаль исполнительной власти не только государственных органов исполнительной власти, но и исполнительных органов местного самоуправления.

2. Теоретико-методологические основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти

Посвящена формированию единого терминологического аппарата при решении проблем разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

В параграфе первом «Историко-методологический подход к определению предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти» рассматриваются особенности российского варианта эволюции компетенции органов исполнительной власти. Это способствовало более глубокому выявлению условий, влияющих на формирование компетенции органов исполнительной власти, а также определению ее содержательных сторон.

Эволюция компетенции органов исполнительной власти рассмотрена в аспекте деятельности органов управления в исполнительной сфере. Проанализированы лишь те моменты исторического развития, которые наиболее ярко отражают предмет исследования.

Изучение компетенционной составляющей органов исполнительной власти от древних русских княжеств до принятия Конституции РФ 1993г. позволило обосновать следующие положения: 1) на каждой стадии общественного развития соотношение централизации и децентрализации меняется в зависимости от совокупности внутренних и внешних факторов, но не исчезает бесследно, а органично эволюционизирует в практике; 2) основным вопросом любого исторического периода независимо от внутренних и внешних противоречий является вопрос разумного распределения государственных дел; 3) усложнение общественных отношений, вызванное ростом экономического потенциала, сменой политических установок, повышением инициативы различных институтов гражданского общества, требует переосмысления соотношения централизации децентрализации; 4) распределение предметов ведения в масштабах государства требует определения принципов построения управленческой структуры: территориального, производственного, производственно-территориального и т.д.; 5) по мере развития общественных отношений в соответствующих отраслях и сферах жизнедеятельности происходит изменение количественного и содержательного состава предметов ведения соответствующего территориального уровня и полномочий органов государственного управления.

В параграфе втором «Понятие компетенции органов исполнительной власти» рассматриваются понятия «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия» как категории, органически между собой взаимосвязанные.

На основе изучения юридической литературы систематизированы имеющиеся на сегодняшний день в юридической науке познания о компетенции. Опираясь на анализ действующего федерального законодательства, законодательства субъектов РФ автор константирует отсутствие единообразного законодательного подхода к употреблению указанных понятий.

Отмечается, что отсутствие единого научного понимания и законодательного употребления терминологии связано с непоследовательностью методологического подхода к формированию понятийного аппарата.

Для обоснования авторского подхода к формированию понятийного аппарата, последовательно разрешаются вопросы о применимости понятий «предметы ведения», «компетенция» к территориальным образованиям или о их рассмотрении как части правового статуса органа власти, о содержании понятия «предметы ведения», являются ли они составной частью компетенции.

На основе анализа Конституции РФ, отраслевого законодательства, доказывается, что предметы ведения в компетенцию не включаются. Указывается, что предметы ведения характеризуют статус Российской Федерации и субъектов РФ. Под предметами ведения Российской Федерации, субъектов РФ, по мнению автора, следует понимать конституционно установленные вопросы Российской Федерации, субъектов РФ, вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов в соответствующих сферах общественной жизни. Под предметами ведения муниципального образования следует понимать вопросы местного значения, установленные для данного вида муниципального образования Федеральным законом.

Подробно обосновывается, что если предметы ведения указывают на конкретный вопрос сферы жизнедеятельности, то объем деятельности органов государства и местного самоуправления в пределах предмета ведения соответственно Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления будет характеризоваться понятием «компетенция».

Рассмотрев взаимосвязь целей, задач органов исполнительной власти, осуществляемых ими функций, возложенных прав и обязанностей, форм и методов деятельности, автор приходит к выводу, что компетенция органа исполнительной власти - это полномочия органа по осуществлению возложенных на него функций для достижения стоящих перед ним задач и целей в установленных организационных и правовых формах с применением определенных методов воздействия на участников правовых отношений.

Параграф третий «Понятие установления предметов ведения и разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления» посвящен рассмотрению процесса установления предметов ведения и разграничения полномочий как одного из способов правового регулирования и упорядочивания общественных отношений в организации государственного управления.

Отмечается, что сложное переплетение между собой сфер общественной жизни требует присутствие логики в организации управления и построения системы исполнительной власти. Наличие федерального и регионального интересов в данных сферах указывает на необходимость постоянной гармонизации процессов, связанных с распределением государственных дел по уровням публичной власти. В качестве инструмента выражения разноуровневых государственных интересов выступает система официальных публичных институтов.

Стремление к сосредоточению как можно большего объема полномочий у органов по принятию государственных решений в отведенном предмете ведения побуждает, как считает автор, к поиску разумного соотношения федерального и регионального присутствия в конкретной сфере жизнедеятельности. На основе изучения интересов Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления в различных сферах общественной жизни формулируются исходные посылки для соотношения федерального, регионального и муниципального интересов в процессе установления предметов ведения и разграничения полномочий.