Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Отмечается отсутствие разработанности в науке и в нормотворческой практике понятия «совместное ведение». Опираясь на авторский подход к разработке понятий «установление предметов ведения» и «разграничение полномочий», положения Конституции о предметах ведения, делается попытка сформулировать понятие «совместное ведение» в сфере исполнительной власти в функциональном и правовом отношении.

В функциональном отношении под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ в сфере исполнительной власти следует понимать установление вопросов Российской Федерации и субъектов РФ в конкретных областях жизнедеятельности, в пределах которых органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ осуществляют полномочия в объеме, определяемом федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными актами субъектов РФ, а также соглашениями о передаче полномочий.

В правовом отношении под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ в сфере исполнительной власти следует понимать совокупность конституционно-правовых и административно-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения по установлению общих для Российской Федерации и субъектов РФ вопросов жизнедеятельности и разграничению полномочий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ по решению данных вопросов. Отмечается, что институт совместного ведения определяет, каким образом происходит установление общих для Российской Федерации предметов ведения и каким образом происходит разграничение полномочий по решению данных вопросов между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

На основе рассмотрения федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, принятого в рамках ст. 72 Конституции РФ, анализируется понятие «разграничение полномочий». Обосновывается необходимость рассмотрения разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ как процесс определения объема самостоятельности органа исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по решению задач и осуществлению функций в установленном предмете ведения.

3. Теоретические проблемы установления предметов ведения и разграничения полномочий в системе исполнительной власти

Исследуются сущность и способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

Параграф первый «Сущность порядка формирования компетенции органов исполнительной власти» посвящен рассмотрению правовых основ и условий формирования компетенции органов исполнительной власти.

На основе изучения действующего федерального законодательства обосновывается, что правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле ведения исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительной власти в данном предмете ведения. Указывается, что в некоторых случаях для реализации компетенции органа исполнительной власти необходимы определенные условия, то есть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции. В качестве условий реализации компетенции органа исполнительной власти, как считает автор, можно рассматривать наступление чрезвычайных обстоятельств, объявление военного положения, совершение правонарушения, получение информации о готовящемся правонарушении, возложение обязательств на орган исполнительной власти и др.

Значительное внимание уделяется сущности формирования компетенции органов исполнительной власти на различных уровнях публичного управления. Акцентируется внимание на следующих вопросах: 1) кто принимает решение о формировании компетенции органов исполнительной власти; 2) в каких актах закрепляется компетенция органов исполнительной власти. Опираясь на законодательный материал, отмечается, что на каждом уровне публичного управления сложился свой порядок принятия решения о формировании компетенции органов исполнительной власти и своя система нормативных правовых актов, закрепляющих компетенцию органов исполнительной власти.

Обосновывается, что вопрос о формировании компетенции органов исполнительной власти невозможно рассматривать в отрыве от проблем общественного развития, оказывающих непосредственное влияние на формирование сущностных характеристик конкретных сфер государственного и муниципального управления. На этом аргументируется алгоритм формирования компетенции органов исполнительной власти.

Параграф второй «Конституционный способ разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления» посвящен изучению конституционных положений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Отмечается, что Конституция РФ не только признает принцип разграничения предметов ведения и полномочий в качестве основополагающего принципа федеративного устройства государства, но и непосредственно обеспечивает практическое решение вопроса о распределении предметов ведения в системе исполнительной власти.

На основании Конституции РФ классифицируются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления, рассматривается схема формирования полномочий органов исполнительной власти на различных уровнях публичного управления, способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти. Обосновывается конституционный порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ на основе принципа федеративного устройства: 1) исходя из п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, закрепляющие полномочия органов исполнительной власти, не могут противоречить федеральным законам; 2) по вопросам собственного ведения субъекты РФ самостоятельно регулируют полномочия органов исполнительной власти (п. 6 ст. 76 Конституции РФ); 3) по предметам совместного ведения субъекты регулируют полномочия органов исполнительной власти в соответствии с федеральными законами.

В параграфе третьем «Нормативный способ разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ в конституционных предметах совместного ведения» раскрывается порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти на основе федеральных законов, Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ.

На основе изучения федерального законодательства по предметам совместного ведения рассматриваются различные варианты разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Отмечается различная степень детализации полномочий в законодательстве. В одних нормативных актах дается развернутый перечень полномочий и федеральных, и региональных органов государственной власти. В других законодательных актах детализируются полномочия только федеральных органов государственной власти, а перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ ограничивается указанием на какое-либо одно или несколько действий (организует, осуществляет контроль и т.д.).

Обращается внимание, что характерной особенностью законодательства, разграничивающего полномочия по предметам совместного ведения, является и наличие отсылочных норм, создающих предпосылки необоснованного подзаконного регулирования. В нормативных актах, содержащих такие отсылочные нормы, форма правового акта, к которому норма отсылает, как правило, не устанавливается. Лишь в некоторых случаях, когда речь идет о регулировании полномочий федеральных органов, осуществляющих деятельность в конкретной сфере управления, встречается указание на форму нормативного акта.

Особенность современного законодательного подхода к разграничению объема дел органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ на основе конкретных нормативных актов, по мнению автора, состоит в следующем: 1) объем деятельности законодательных и исполнительных органов Законом не разграничивается; 2) в Законе разграничивается компетенция между федеральными органами и органами государственной власти субъекта РФ (без уточнения на разграничение компетенции между законодательными или исполнительными органами); 3) в Законе устанавливаются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ; 4) устанавливаются полномочия только одного уровня власти (федерального или субъектов РФ); 5) разграничение полномочий в Законе не проводится.

Делается вывод, что анализ федерального законодательного материала не позволяет сформировать четкие представления о степени и глубине федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения.

Особое внимание уделяется анализу положений Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) относительно разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Отмечается несогласованность некоторых положений Закона с положениями Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, формулируются предложения по их устранению.

Обосновывается необходимость разработки отдельного конституционного закона «О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Указывается, что данный нормативный акт должен отразить не только материальный, но и процессуальный порядок формирования и распределения властных полномочий в системе государственного управления, построенной на сочетании принципов централизации и децентрализации. Полномочия в законе должны формироваться с разбивкой на законодательные и исполнительно-распорядительные с обязательным финансово-бюджетным обоснованием.

В параграфе четвертом «Соглашения в системе способов разграничения полномочий по предметам совместного ведения» рассматривается конституционный порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти по предметам совместного ведения путем заключения соглашений.

Изучена договорная практика разграничения полномочий, на основе чего сформулированы следующие основные выводы: 1) согласительному способу регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, как правило, предшествует первоначальный договорный процесс о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами РФ; 2) в государственно-правовом регулировании федеративных отношений соглашения выступали составной частью договоров или носили вторичный характер по отношению к договорам (Алтайский край, Чувашская Республики, Хабаровский край, Республика Саха (Якутия).

На основе анализа заключенных, начиная с 1994г., договоров и соглашений, выявлены и сформулированы следующие негативные черты договорного процесса: 1) в результате договорного процесса одни субъекты РФ необоснованно получали преимущества перед другими в финансовой, налоговой, бюджетной сферах (Республика Татарстан); 2) вопреки положениям ч. 3 ст. 11 Конституции РФ договоры заключались между Российской Федерацией и республиками в ее составе (Республика Татарстан, Республика Башкортостан); 3) исходя из географических, экономических, социальных и иных особенностей субъектов РФ, происходило перераспределение предметов ведения Федерации, предметов совместного ведения, вводились не предусмотренные ст. 72 Конституции РФ предметы совместного ведения.

Рассмотрев положения Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.), автор приходит к выводу, что соглашения должны заключаться органами исполнительной власти субъекта РФ относительно тех полномочий, которые перечисляются в п. 2 ст. 26.3 закона, если субъект РФ в силу своих специфических особенностей не может выполнять возложенные данные полномочия. Соглашения должны также заключаться федеральными органами в отношении полномочий, вытекающих из участия органов исполнительной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения в порядке п.1 ст.26.3.1. Также отмечается, что соглашениями могут передаваться и полномочия субъекта РФ по предмету исключительного ведения субъекта РФ, если субъект РФ в силу своих особенностей не может обеспечить надлежащую реализацию прав граждан по данному вопросу ведения.

На основе изучения имеющихся в юридической литературе позиций ученых на соглашения как источник конституционного права, автор обосновывает позицию о необходимости рассмотрения соглашений как источника и административного права по следующим основаниям:

1. Областью действия административного права является государственное управление как вид государственной деятельности в узком (специальном) его значении.

2. Деятельность по управлению государством, обществом в рассматриваемом выше значении является областью приложения исполнительной власти.

3 Исполнительная власть как деятельность по управлению осуществляется через специально создаваемые органы, наделенные специфическими правами и обязанностями (полномочиями) по исполнению особых функций.

4 Соглашения призваны обеспечить согласованную работу федеральных и региональных звеньев государственных органов исполнительной власти путем распределения полномочий по вопросам ведения Российской Федерации и субъектов РФ, создающего необходимые предпосылки для слаженного функционирования подведомственных исполнительной власти сфер и отраслей государственного управления.

4. Формирование компетенции федеральных органов исполнительной власти

Рассматриваются вопросы формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Параграф первый «Формирование компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации» посвящен всестороннему анализу законодательных и иных нормативных правовых актов, закрепляющих и регулирующих деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Это позволило сделать вывод о сосредоточении на федеральном уровне полномочий, связанных с обеспечением национальной безопасности Российской Федерации, формированием единого экономического и правового пространства, по выработке и проведению единой государственной политики в различных отраслях и сферах общественной жизни.

Общий анализ основных направлений деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в предметах исключительного ведения Российской Федерации позволил сформулировать следующие основные выводы: 1. Рассредоточение полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти по представленным блокам и направлениям в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации условно. Многие полномочия и функции не позволяют отнести их с абсолютной долей точности к тем или иным направлениям. В некоторых предметах ведения Российской Федерации полномочия осуществляют не только федеральные органы исполнительной власти. Законодательно здесь закрепляется и доля участия органов исполнительной власти субъектов РФ, и исполнительных органов местного самоуправления. Сущность и объем такой доли различны: от непосредственного осуществления полномочий до участия в конкретном виде деятельности по предмету исключительного ведения Федерации. 3. Исключительный предмет ведения федерального уровня является, как правило, полем приложения компетенции нескольких федеральных органов исполнительной власти. 4. Предмет исключительного ведения Российской Федерации выступает объектом управленческого воздействия и Правительства РФ, и федеральных органов исполнительной власти. Объем закрепления полномочий Правительства РФ и органов исполнительной власти Российской Федерации в нормативных актах, регулирующих соответствующий предмет ведения, неравномерен. 5. Некоторые федеральные органы исполнительной власти для осуществления возложенных на них полномочий и функций обладают правом создания специальных служб.

В параграфе втором «Формирование компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения» рассматривается порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Указывается, что представить объем деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в предметах совместного ведения можно только на основании анализа действующих нормативных актов. Рассмотрение нормативных актов, закрепляющих полномочия и функции органов исполнительной власти федерального уровня, показало, что последние выполняют распорядительные, регулятивные, контрольные полномочия. Соотношение полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации с полномочиями органов исполнительной власти субъектов РФ неравномерно по предметам совместного ведения.

Отмечается, что когда по предмету ведения полномочиями обладают два субъекта, возникают следующие проблемы: а) по каким предметам ведения за органами исполнительной власти Российской Федерации целесообразно оставлять регулятивные, контрольные и надзорные полномочия и функции, а исполнительно-распорядительные передавать органам исполнительной власти субъекта РФ; б) по каким предметам ведения и в каком объеме передавать регулятивные, исполнительно-распорядительные, контрольные и надзорные функции органам исполнительной власти субъекта РФ; в) возможно ли совмещение указанных полномочий на одном уровне публичного управления.

Рассмотрение федерального законодательства выявило приоритет федерального уровня в определении основных направлений государственной политики в отраслях и сферах государственного управления, образующих предмет совместного ведения. В этом направлении региональная свобода сдерживается в целях придания единства экономическому, социально-культурному развитию. Рассмотрение конституционных и конкретизирующих их законодательных норм позволяет говорить о первичности полномочий федеральной исполнительной власти.

Указывается, что федеральная исполнительная власть стремится занимать лидирующее положение, имея приоритет решения наиболее проблематичных и важнейших для функционирования государства проблем. Поэтому в совместных предметах ведения федеральной власти законодатель постарался отвести решающую роль по всему спектру полномочий, дабы держать под контролем всю ситуацию в подведомственных сферах и отраслях. Исполнительная власть субъектов, как следует из анализа законодательства, получает полномочия более элементарного порядка.

Рассмотрение законодательного материала позволило сформулировать следующие положения, лежащие в основе разграничения управленческой компетенции между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения: 1) конституционная идеология разграничения предметов ведения и полномочий; 2) разграничение права собственности; 3) разграничение административного ресурса; 4) разграничение ответственности; 5) разграничение расходных полномочий.

5. Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ

Рассматриваются вопросы формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов в предметах совместного ведения и в предметах собственного ведения субъектов РФ в рамках ст. 73 Конституции РФ.

Параграф первый «Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения» посвящен механизму формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения.

Отмечается отсутствие единообразного законодательного подхода к определению объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и характеру его закрепления. Указывается, что, как правило, в законодательных актах дается развернутый перечень полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ по принятию нормативных актов, правоприменению, координации деятельности, контролю и надзору. Исключение составляют лишь некоторые федеральные законы, в которых содержится лишь возможность правового регулирования отношений законодательством субъектов РФ и осуществление контроля за реализацией принятых нормативных актов. Несмотря на закрепление перечня полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, большинство законодательных актов все же не дает исчерпывающего представления об объеме работы органов исполнительной власти субъектов РФ в предмете совместного ведения вследствие открытости перечня полномочий.

Автор отмечает, что совместное ведение требует не только закрепления в законе перечней полномочий, но и взаимосвязи органов исполнительной власти Российской Федерации между собой в пределах, например, конкретной отрасли государственного управления. В федеральном законодательстве такая взаимосвязь практически не прослеживается. Лишь только на основе некоторых федеральных законов можно отметить единство отраслевого управления через закрепление единства системы органов, осуществляющих управление в соответствующей отрасли государственного управления, с определением общих отраслевых и межотраслевых направлений деятельности, с согласованием действий, предоставлением в органы исполнительной власти Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов РФ необходимой информации и документации.

На основе анализа законодательных актов обнаруживается некоторая непоследовательность в формировании видового состава полномочий органов исполнительной власти в предметах совместного ведения. Наиболее типичными недостатками определяются следующие:

1. В перечне полномочий федеральных органов государственной власти наряду с полномочиями по принятию нормативных актов указывается и осуществление контроля за их исполнением. В перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ контроль за исполнением во многих случаях упускается.

2. Полномочия федеральных органов государственной власти в отдельных нормативных актах формируются в зависимости от объекта ведения и территории ведения. В перечне же полномочий органов государственной власти субъектов РФ, сформированных по такому же принципу, некоторые полномочия, аналогичные федеральным, отсутствуют. Например, в Федеральном законе от 21 декабря 1994г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в ред. от 1 января 2008г.) в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ отсутствует полномочие по осуществлению ведомственного пожарного надзора на объектах, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. В перечне полномочий органов государственной власти Российской Федерации такое полномочие предусмотрено. В названном же Законе в числе полномочий органов государственной власти федерального уровня предусмотрены организация и осуществление тушения пожаров при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей. Те же полномочия, но с акцентом на региональный уровень, в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ отсутствуют.

3. В некоторых законодательных актах в перечне полномочий перечисляются помимо полномочий и функции органов.

На основании анализа федерального законодательства делается вывод об отсутствии в федеральном законодательстве достаточного представления о направлениях деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. В связи с этим формулируются основные предложения по совершенствованию законодательства, закрепляющего полномочия органов исполнительной власти субъектов в предметах совместного ведения.

В параграфе втором «Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ» рассматриваются проблемы формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ в пределах предметов собственного ведения.

Отмечается, что исключительная компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ формируется на основе вопросов их собственного ведения, по которым субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование в порядке ст. 73 Конституции РФ. Это те вопросы, которые не являются предметом исключительного ведения Российской Федерации и предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, то есть исключительную компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ будут составлять полномочия по решению вопросов ведения субъекта, по которым последние вправе принимать собственные законодательные и иные нормативные акты в их исполнение. К таким вопросам можно отнести те вопросы, регулирование которых не относится к федеральной компетенции, и вопросы совместной компетенции.

Опираясь на результаты изучения федерального законодательства, выявлены следующие положения, препятствующие формированию компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах собственного ведения: 1) действующее федеральное законодательство не содержит перечень предметов собственного ведения субъектов РФ, из которого можно вывести полномочия органов исполнительной власти; 2) отсутствует конкретность в формировании полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, содержащихся в отраслевых федеральных законах по предметам совместного ведения, что не позволяет определить с достаточной ясностью круг исключительных полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ; 3) перечни полномочий органов государственной власти в федеральных законах, принятых по предметам совместного ведения, являются в некоторых случаях открытыми, что затрудняет отнесение полномочия к полномочиям по предметам совместного ведения или к полномочиям по вопросам исключительного ведения субъектов РФ; 4) инвентаризация полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения в целях выяснения исключительных полномочий затрудняется в связи с отсутствием единого законодательного подхода к закреплению полномочий органов государственной власти субъектов РФ. В некоторых законодательных актах полномочия разбросаны по тексту закона, в других законодатель ограничивается формулировкой «осуществляют полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации; 5) отсутствие четко регламентированных федеральных полномочий по предметам совместного ведения не способствует установлению «остаточной» компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ и позволяет федеральному законодателю в случае необходимости расширять сферу собственной прерогативы в различных отраслях государственного управления, сужая поле деятельности субъектов РФ. С одной стороны, отсутствие закрытого списка региональных полномочий фактически узаконивает процедуру перекладывания ответственности и финансирования с одного уровня на другой в зависимости от усмотрения Федерации, с другой - позволяет не обеднять государственное управление и подкреплять его новыми полномочиями, отвечающими потребностям времени.

На основе рассмотрения законодательных актов субъектов РФ, принятых в пределах ведения субъектов РФ, отмечается, что основной объем полномочий приходится на экономическую сферу (если суммировать законодательные акты всех субъектов РФ, принятые в данной сфере). Здесь наблюдается значительное число законодательных актов, детализирующих полномочия органов исполнительной власти в различных направлениях экономической и финансовой деятельности. Если брать в процентном соотношении, то законодательные акты субъектов РФ, регулирующие вопросы экономики и финансов, составляют около 69,5 .

Второе место занимают законодательные акты, регулирующие различные стороны хозяйственной деятельности субъектов РФ. Их процентное соотношение составляет примерно 17,8 от общего количества нормативных актов субъектов РФ по вопросам собственного ведения. В зависимости от местных условий и особенностей климатического состояния, географического положения соотношение таких законодательных актов в субъектах РФ различается по отдельным направлениям хозяйственной деятельности. Например, больший объем полномочий органов исполнительной власти в Краснодарском крае направлен на развитие сельского хозяйства. В Республике Хакасия, Приморском крае, Сахалинской области принято больше, по сравнению с иными субъектами РФ, законодательных актов в области заготовительной деятельности населения. Принятие социально-экономических и иных программ развития субъектов РФ происходит равномерно.

Отмечается, что практически во всех субъектах РФ приняты нормативные акты, устанавливающие полномочия органов исполнительной власти по реализации вопросов административно-территориального устройства, присвоения почетных наград и званий, управления государственной гражданской службой. В одних субъектах РФ приняты общие законодательные акты об административно-территориальном устройстве (Республика Ингушетия, Вологодская область, Тульская область), почетных наградах и званиях (Республика Калмыкия, Липецкая область, Рязанская область и др.), государственной гражданской службе (Республика Бурятия, Ямало-Ненецкий автономный округ), в других отдельные вопросы указанных предметов ведения конкретизируется в иных законодательных актах. Так, например, в Ставропольском крае действуют законодательные акты, касающиеся вопросов административно-территориального устройства, территориального планирования. В Сахалинской области действует общий нормативный акт о почетных наградах и званиях Сахалинской области. Специальными законодательными актами предусмотрен порядок присвоения звания в отдельных отраслях жизни области (образования, здравоохранения, культуры). В Тульской области общие вопросы гражданской службы регулируются законом о государственной гражданской службе. Вопросы повышения уровня кадрового потенциала, поощрения служащих конкретизируются иными нормативными актами.

Общий анализ законодательных актов субъектов РФ показал, что компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам собственного ведения составляет около 15-17 от общего объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, передаваемым федеральными законами. Это объясняется, с одной стороны, достаточно широким полем федеральной компетенции и, с другой стороны, ее законодательной неопределенностью (отсутствием закрытого перечня федеральной компетенции), а также наличием полномочий по предметам совместного ведения.

Обращается внимание, что наряду с общими для органов исполнительной власти РФ (в области административно-территориального устройства, экономической и финансовой сферы) существуют и специфические полномочия, вытекающие из особенностей конкретного субъекта РФ. Особенности и специфические черты полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ автор связывает с рядом факторов: несовпадающее географическое, климатическое положение, наличие сырьевых ресурсов (промышленные, сельскохозяйственные регионы, субъекты, имеющие особые природные богатства - нефть, газ, золото и др.) и другие факторы. Имеет значение и тот фактор, что через реализацию полномочий органами исполнительной власти, субъекты РФ сохраняют свое историческое наследие, национальное и этнокультурное своеобразие, черты менталитета народностей и этнических групп каждого региона.

В параграфе третьем «Взаимосвязь организационного статуса и полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения» рассматриваются вопросы, связанные с организационной структурой органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, взаимосвязи полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения.

Обращается внимание, что разграничение полномочий между органами исполнительной власти по вертикали в предметах совместного ведения должно соответствовать стратегическим и тактическим задачам административного управления. Масштабы государственных дел, сосредоточенные в федеральной и региональной плоскостях, предопределяют концентрацию административных полномочий на уровне центра или региона в соответствии с указанными задачами. При их игнорировании или утрате представления о задачах возможно рассеивание полномочий органов исполнительной власти по управленческой вертикали, ослабление взаимосвязей между ними. Несмотря на разноплановость задач, существует общая цель административного управления, для достижения которой и ставятся задачи, определяются полномочия органов. Данная цель заключается в сохранении управляемости государственными делами.

В условиях, когда два субъекта стремятся достигнуть общей цели, их действия должны быть сконструированы по единому согласованному принципу с четким разграничением направлений деятельности, форм, методов деятельности, ответственности. Это предполагает баланс между элементами, образующими статус субъектов, заключающийся в синхронных мероприятиях, основанных на координации, стимулировании и исключающих дублирование и несогласованность.

Для выявления баланса между компетенционными характеристиками органов исполнительной власти и федерального, и регионального уровней анализируются законодательные и иные нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, регулирующие статус органов исполнительной власти. На основе изучения законодательных и иных актов Российской Федерации, субъектов РФ о системе и структуре исполнительных органов государственной власти делается вывод об отсутствии оснований, способствующих формированию целостного представления о единстве системы исполнительной власти, заложенном в ст. 77 Конституции РФ.

Существенное внимание уделяется рассмотрению системы, структуры и функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Отмечается неопределенность структурной и функциональной организации органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, несогласованность между собой их полномочий. Формулируются предложения по синхронизации структурной и функциональной организации органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

6. Разграничение полномочий между государственными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти местного самоуправления

Рассматриваются проблемы формирования компетенции исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления на основе вопросов местного значения, установленными статьями 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 3 декабря 2008г.).

Параграф первый «Вопросы местного значения как основа формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления» посвящен рассмотрению вопросов местного значения, лежащих в основе формирования компетенции местных администраций как исполнительно-распорядительных органов.

Анализируется перечень вопросов местного значения, закрепленный в ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вносятся предложения по его совершенствованию.

На основе изучения федерального законодательства формулируются и обосновываются следующие выводы: 1) перечни вопросов местного значения, закрепленные в названных статьях закона от 6 октября 2003г. не учли всего многообразия отношения, участниками которых являются органы местного самоуправления. Рассмотрение федерального законодательства показало, что органы местного самоуправления призваны принимать активное участие и в решении вопросов государственного значения; 2) в Законе названы вопросы местного значения, которые в отраслевом законодательстве именуются полномочиями органов местного самоуправления; 3) отраслевым законодательством допускается, как это следует из рассмотрения перечня полномочий органов местного самоуправления, закрепление и иных вопросов местного значения в соответствующей сфере, области общественных отношений по сравнению с Федеральным законом от 6 октября 2003г.

Отмечается, что в уставе муниципального образования может быть предусмотрен дополнительный перечень вопросов местного значения. Это возможно, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в том случае, если эти вопросы: а) не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований; б) не отнесены к компетенции органов государственной власти; в) не исключены из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Закрепление таких положений, по мнению автора, не состоятельно по следующим основаниям: 1) перечень вопросов местного значения уже установлен самим Федеральным законом от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применительно к виду муниципальных образований; если вопрос исключается из компетенции органа местного самоуправления, то орган местного самоуправления лишается и полномочий по его осуществлению; орган местного самоуправления не вправе наделять себя полномочиями по вопросам ведения Российской Федерации и субъектов РФ; 4) на практике довольно затруднительно будет определить вопросы, отвечающие подобным установленным Законом требованиям.

Параграф второй «Полномочия исполнительных органов местного самоуправления» посвящен рассмотрению полномочий органов местного самоуправления на основе анализа федерального и регионального отраслевого законодательства.

Отмечается, что конституционное закрепление полномочий исполнительных органов местного самоуправления исходит из наличия собственных полномочий, осуществляемых по вопросам ведения муниципальных образований, и отдельных передаваемых полномочий по вопросам ведения государственных органов исполнительной власти.

По мнению автора, под собственными полномочиями органов местного самоуправления следует понимать полномочия по решению вопросов местного значения, финансирование которых осуществляется за счет средств местного бюджета и подкреплено муниципальным имуществом. Такие полномочия закрепляются за муниципальными органами федеральными законами и они одновременно являются обязанностью. Соответственно орган местного самоуправления не может не выполнить полномочие, возложенное на него федеральным законом по вопросам собственного ведения. Собственные полномочия органов местного самоуправления определены необходимостью обеспечения каждодневных потребностей населения муниципального образования.

Процесс наделения местных администраций отдельными государственными полномочиями, по мнению автора, необходимо подчинять следующим условиям, вытекающим из Европейской Хартии местного самоуправления и Конституции РФ:

1) наделение возможно только отдельными государственными полномочиями, из чего следует невозможность передачи на муниципальный уровень всего объема полномочий органа государственной власти, так как это влекло бы за собой перераспределение предметов ведения, что недопустимо согласно Конституции РФ;

2) наделение полномочиями должно исходить из требований эффективности и экономии;

3) наделение местной администрации полномочиями должно учитывать особенности природы исполнительной власти на местном уровне, ограниченной в формах и методах принятия и исполнения решений по сравнению с органом государственной власти;

4) орган местного самоуправления должен обладать ресурсами, достаточными для осуществления передаваемых полномочий;

5) передаваемые полномочия должны состоять в органической связи с интересами местного населения.

На основе анализа отраслевого законодательства, формулируются предложения по совершенствованию порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Существенное внимание уделяется анализу полномочий, которые органы местного самоуправления вправе реализовывать по своей инициативе. Статьи 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных образований. Автор полагает, что это и есть тот закрытый перечень вопросов, полномочия по которым вправе выполнять исполнительные органы местного самоуправления при принятии соответствующего решения представительными органами местного самоуправления: участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет; совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения.

Рассмотрение отраслевого законодательства по данным вопросам обнаружило некоторые спорные моменты. Например, п. 6. ч. 1. ст. 31 Закона РФ от 10 июля 1992г. № 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 27 октября 2008г.) относит опеку и попечительство к полномочиям органов местного самоуправления. В перечень вопросов местного значения, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данный вопрос не входит. Нельзя его по сути формулировки норм ст. 31 Закона РФ «Об образовании» признать и вопросом, право на решение которого органы местного самоуправления получают в порядке, например, ст. 14.1.

Что касается вопроса участия в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, то ст. 7.2. Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения» (в ред. от 18 октября 2007 г.) данное право за органами местного самоуправления закрепляется, но полномочия по его решению не конкретизируются. Согласно ч. 2 указанной статьи органы местного самоуправления могут оказывать и содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан. Но право органов местного самоуправления на совершение данного действия в ст. 14.1. не предусмотрено. Если Федеральный закон «Об общих принципах…» закрепляет перечень вопросов, решать которые вправе органы местного самоуправления, то в отраслевом законодательстве необходимо не просто повторять перечисление этих вопросов, а снабжать их указаниями на полномочия органов местного самоуправления по их решению, как это сделано в отношении права на осуществление нотариальных действий: "Статья 37. Нотариальные действия, совершаемые главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений.

В случае отсутствия в поселении нотариуса глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения имеют право совершать следующие нотариальные действия:

1) удостоверять завещания;

2) удостоверять доверенности;

3) принимать меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости меры по управлению им;

4) свидетельствовать верность копий документов и выписок из них;

5) свидетельствовать подлинность подписи на документах.

Законодательными актами Российской Федерации главам местных администраций поселений и специально уполномоченным должностным лицам местного самоуправления поселений может быть предоставлено право на совершение и иных нотариальных действий."

Право же органов местного самоуправления на реализацию мероприятий в сфере межнациональных отношений нормативными актами не уточняется. Согласно ст. 71 Конституции РФ защита прав национальных меньшинств относится к исключительному ведению Российской Федерации. Следуя логике концепции разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, органы местного самоуправления вправе участвовать в разрешении проблем, связанных с национальным вопросом, в рамках государственных программ с обязательным финансированием.

На основании выявленных недостатков правового регулирования полномочий органов местного самоуправления формулируются предложения по совершенствованию федерального отраслевого законодательства и Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Литература

муниципальный конституционный самоуправление

1. Волкова Л.П. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти: монография / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Издательский центр «Наука», 2007 (10 п.л.).

2. Волкова Л.П. Формирование компетенции органов исполнительной власти: монография / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008 (10 п.л.).

3. Волкова Л.П. Российская правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления: монография. Колл. авт. / под ред. А.В. Малько. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2008. (глава «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: проблемы законодательного регулирования и пути их разрешения») (2 п.л.).

4. Волкова Л.П Административное право России: учебник. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. (глава 10 «Административно-правовой статус органов местного самоуправления», глава 27 «Государственное регулирование здравоохранения, социального обслуживания и социальной защиты населения») (2 п.л.).

5. Волкова Л.П., Журик В.В., Колесников А.В., Конин Н.М., Радченков Б.Г. Муниципальное право: Учебно-методический комплекс / под ред. Н.М. Конина. М: НОРМА. 2006 (22, 25 п.л.).

6. Волкова Л.П, Колесников А.В.,. Максимова Н.А. и др. Муниципальное право России: Учебное пособие. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008 (17,2 п.л.).

7. Волкова Л.П. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: комментарий. Колл. авт. / под ред. сора В.В. Володина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2006г. (главы 1, 12) (2 п.л.).

8. Волкова Л.П. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 марта 2007г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»: комментарий. Кол. авт. М: Волтерс Клувер. 2009. (статьи 16, 17, 19) (в печати) (1 п.л.).

9. Волкова Л.П. Соотношение государственной власти и местного самоуправления: основные проблемы теории и практики // Современное право. М., 2008. № 7 (0,5 п.л.).

10. Волкова Л.П., Алиев Т.Т. Сущность формирования компетенции органов исполнительной власти // Современное право. М., 2008. № 10 (0,5 п.л.).

11. Волкова Л.П. Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. М., 2008. № 8. (0,4 п.л.).

12. Волкова Л.П., Малько А.В. Федеральные и региональные интересы в процессе установления предметов ведения и разграничения полномочий в системе исполнительной власти // Государство и право. М., 2008. № 12 (0,5 п.л.).

13. Волкова Л.П. Правовые основания формирования компетенции органов исполнительной власти // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2008. № 6. (0, 6 п.л.).

14. Волкова Л.П. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (понятие и порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти) // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2009. № 1 (0, 5 п.л.).

15. Волкова Л.П. Вопросы местного значения как основа формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2009. № 2 (0,3 п.л.).

16. Волкова Л.П. Разграничение предметов ведения и установление полномочий в системе исполнительной власти: конституционно-правовой аспект // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов: ЗАО «Типография «Полиграфист», 2008. № 3(22) (0,5 п.л.).

17. Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. М: «Издательская группа «Юрист», 2008. № 5 (0,6 п.л.).

18. Волкова Л.П. О необходимости учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления // Административное право и процесс. М: «Издательская группа «Юрист», 2009 (0,5 п.л.) (в печати).

19. Волкова Л.П., Петров М.П. Соотношение местной территориально-государственной и муниципальной организации публичной власти // Вестник МИР. Самара, 2008. (1,1).

20. Волкова Л.П. Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права. 2006. Вып. 2 (0, 7 п.л.).

21. Волкова Л.П. Теоретико-методологический подход к определению предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права, 2008. Вып. 3 (0, 5 п.л.).