Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики)

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени доктора юридических наук

Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики)

Жеребцов Алексей Николаевич

Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

Москва, 2009

Работа выполнена в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации».

Научный консультант доктор юридических наук, профессор Юсупов Виталий Андреевич.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Чаадаев Сергей Григорьевич,

доктор юридических наук, профессор Зеленцов Александр Борисович,

доктор юридических наук, доцент Лупарев Евгений Борисович.

Ведущая организация ФГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».

Защита состоится 23 марта 2010 г. в 13-00 часов на заседании диссертационного совета Д. 504.001.03 при ФГОУ ВПО «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации» по адресу: 119571, г. Москва, проспект Вернадского, 82.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГОУ ВПО «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации».

Автореферат разослан: декабрь 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Д504.001.03 кандидат юридических наук, доцент Л.А. Емелина.

Введение

Актуальность темы исследования. Миграция населения - естественное состояние общества, вытекающее из неотчуждаемого права человека на свободу передвижения. Территориальное перемещение населения представляется важным социально-экономическим явлением, влияющим на экономическое, общественное, информационно-культурное и т. п. развитие человеческого потенциала, способности общества к самоорганизации и восстановлению. Эти обстоятельства привлекают внимание к исследованию миграционных процессов различными науками: экономической, политической, социологической, географической, демографической и юридической. Подобное многообразие научных интересов свидетельствует о многоаспектности миграционных процессов в современном мире.

В настоящее время исследования миграции населения приобретают юридический аспект, поскольку длительное неучастие государства в указанных процессах привело к целому комплексу экономических, социальных и демографических проблем, решение которых возможно не только с использованием механизмов, предлагаемых перечисленными науками, но и с расширением правового управленческого воздействия на миграционные процессы со стороны государства. Сама миграционная ситуация на постсоветском пространстве в конце ХХ - начале XXI вв. диктует необходимость пристального внимания к ней со стороны юридической науки и тщательного ее научного анализа.

Актуализация проблем миграции населения для правовой науки характеризуется потребностями правового регулирования и охраны общественных отношений, возникающих в сфере территориального перемещения населения. Решение существующих проблем миграции населения является необходимой потребностью развития общества и государства, его социальной ориентированности.

К основным аспектам формирования правовых основ государственно-властного воздействия на миграцию населения современная юридическая наука относит административно-правовое регулирование миграционных отношений, решение проблем этого регулирования, определение направлений совершенствования государственного управления миграционными процессами. Вместе с тем теоретические проблемы административно-правового регулирования миграционных отношений являются лишь средством решения практических задач формирования и реализации государственно-политической деятельности в сфере миграции населения. Административно-правовое регулирование миграционных процессов является необходимым ориентиром деятельности исполнительно-распорядительных органов государства по управлению процессами территориального перемещения населения.

Комплексное исследование теоретических и практических проблем административно-правового регулирования миграционных отношений необходимо для повышения эффективности государственного управления миграционными процессами, устранения пробелов и интеграции административно-правового и международно-правового регулирования отношений в сфере миграции населения, формирования научно обоснованной концепции административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы миграции населения весьма активно исследовались различными гуманитарными науками.

Экономическая наука акцентировала внимание на исследовании проблем воздействия миграционных процессов на экономические отношения в обществе. В изучение указанных проблем большой вклад внесли Б.Д. Бреев, О.Д. Воробьева, Г.В. Игнатов, В.А. Ионцев, И.С. Красинец, Н.Н. Левинцев, И.А. Ревинский, Т.М. Регент, Я.В. Семчера, И.А. Спиридонов и другие.

Активно проблемы миграции исследует социологическая наука, которая обращает внимание на влияние территориальной мобильности населения на социальную структуру общества и ее подвижность. Социологический аспект исследования территориального перемещения населения стал предметом исследования С.К. Бондарева, И.Б. Бритвиной, Н.В. Воробьева, С.Н. Воробьева, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, Д.В. Колесова, Е.С. Красинец, Н.М. Лебедева, В.А. Моденова, В.М. Моисеенко, Е.А. Нагайцевой, М.В. Назарова, А.Г. Носова, А.В. Окорокова, В.И. Переведенцева, И.М. Прибыткова, В.Я. Чуракова, Т.В. Шлычковой, Т.Н. Юдиной и других социологов.

Определенный вклад в изучение миграционных проблем внесла политическая наука, которая обращала внимание на исследование влияния территориальной мобильности населения на политические процессы, происходящие в государстве, их роль и значение в государственно-политической деятельности институтов механизма государства. Среди ученых-политологов, занимающихся проблемами миграции населения, необходимо выделить А.Я. Анцупову, А.В. Баранова, С.Н. Бобылеву, В.Г. Гельбраса, А.И. Демидова, Д.В. Драгунского, О.А. Крыжановскую, В.И. Мукомеля, Г.С. Працко, С.Л. Прошанова, Е.В. Сальникова, С.А. Трыканова и некоторых других.

Особое место в процессе изучения миграционных процессов занимает демографическая наука, акцентируя внимание на влияние миграционных процессов на состояние и численность населения государства. При изучении естественной и территориальной мобильности населения демографов интересует значение миграции для восполнения численности населения страны. Среди ученых-демографов уместно выделить труды Е.Б. Бреевой, И.Н. Веселковой, Н.А. Волгина, Н.В. Зверевой, В.В. Елизарова, А.Я. Квашы, Ю.Н. Козырева, О.В. Лармина, И.Г. Малого, М.Г. Мдинарадзе, В.М. Моисеенко, В.И. Переведенцева, Н.М. Римашевской, Л.Л. Рыбаковского, В.А. Сукова, Н.Н. Филиппова, А.У. Хомры, О.Б. Хоревой, А.И. Щербакова и других.

В последнее десятилетие XX века проблемы миграционных процессов стали исследоваться в основном теоретико-правовой, конституционно-правовой и административно-правовой науками.

Теоретико-правовая наука преимущественно акцентировала внимание на обосновании наличия отрасли миграционного права России. Так, в диссертации М.Р. Вакуева Вакуев М.Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: Дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2006. сделана, по нашему мнению, неудачная попытка обоснования выделения самостоятельной комплексной отрасли права - миграционного права России. Автор исходит из традиционных подходов в дифференциации структуры системы права, которые в настоящее время подвергнуты обоснованной критике.

Проблемы миграции населения активно исследовались историко-правовой наукой, которая проводила анализ развития правового регулирования миграционных отношений в России.

Большое внимание проблемам миграционных отношений уделено в конституционно-правовой науке Алешкова И.А. Право на свободу передвижения: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005; Аникеева Е.Д. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2004; Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. - Елец, 2004; Губина О.В. Вынужденная миграция в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004; Гулиев Н.Х. Конституционно-правовые аспекты формирования и осуществления миграционной политики Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005; Жеребцов А.Н. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 1999; Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2004; Куц А.Н. Правовое регулирование статуса субъектов внешней трудовой миграции населения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Волгоград, 2004; Оздоев М.Д. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2003; Плаксина И.В. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2001; Радул В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2001; Торохов А.Н. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004; Тоцкий Н.Н. Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998.. Однако данные исследования имели узко направленный характер и затрагивали лишь отдельные конституционно-правовые аспекты миграции населения: 1) конституционное право на свободу передвижения выбора места пребывания и места жительства на территории Российской Федерации; 2) конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России; 3) конституционно-правовой статус вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев); 4) конституционно-правовой статус трудовых мигрантов; 5) конституционно-правовое регулирование миграционных процессов, формирования и осуществления миграционной политики страны.

Проблемы миграции населения в Российской Федерации изучались и административно-правовой наукой. Здесь уделялось внимание отдельным административно-правовым аспектам миграции: 1) административно-правовому регулированию или управлению миграционными процессами Прудникова С.А. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2003; Востриков В.В. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2004; Сощенко Н.Н. Административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2004; Илезов М.Б. Административно-правовое регулирование миграционных отношений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2009.; 2) деятельности органов внутренних дел в сфере миграции населения Сапелкина В.В. Обеспечение прав и свобод граждан в деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2002; Сизов И.Ю. Правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел в реализации миграционной политики Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004; Смирнова О.Г. Административно-правовой статус паспортно-визовой службы: (материальный и процессуальный аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - СПб., 2002; Сосновская Ю.Н. Административно-правовые средства обеспечения паспортно-регистрационной системы в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2003; Степанов А.В. Организационно-правовые аспекты деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан (правил пребывания в РФ): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Омск, 2003; Харламов С.О. Иммиграционный контроль в системе функций органов внутренних дел России: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.; 3) компетенционным и организационным основам деятельности органов государственного управления в сфере миграции населения Тюркин М.Л. Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2004; Горбань А.Е. Компетенция миграционных органов в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2006..

Анализ имеющихся работ по проблемам административно-правового регулирования миграционных отношений позволяет отметить, что данные работы рассматривают этот процесс лишь в общепонятийном смысле, без системного исследования стадий процесса административно-правового регулирования. Это не позволило отмеченным авторам полно и всесторонне изучить правоприменительную деятельность исполнительно-распорядительных органов по управлению миграционными потоками, осуществлению мер государственного принуждения в сфере миграции населения.

Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из научной и практической значимости темы исследования и степени ее разработанности, автор ставит перед собой цель комплексного исследования теоретических и практических проблем миграционно-правовых отношений в Российской Федерации, формировании авторской концепции административно-правового регулирования миграционных отношений в стране, содержания стадий такого регулирования и их влияния на теорию и практику государственного управлении миграционными процессами.

Автором диссертационного исследования для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

- изучить понятие, виды и особенности миграционно-правовых отношений, возникающих в процессе территориального перемещения населения;

- дать классификацию видов миграционно-правовых отношений, подлежащих административно-правовому регулированию;

- проанализировать понятие, структуру, стадии и формы административно-правового механизма регулирования миграционных отношений в Российской Федерации;

- показать соотношение международно-правового и административно-правового регулирования миграционных отношений, их сходство, различия, взаимное влияние и взаимодействие;

- выявить современные проблемы нормативного административно-правового регулирования миграционных отношений, наметить пути их совершенствования;

- обосновать особенности и стадии административного правоприменения в сфере миграции населения с учетом стадий миграционного процесса;

- описать современное состояние правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в сфере внутренней (социально-экономической), внешней, внешней трудовой и вынужденной миграции населения, наметить пути их совершенствования посредством формирования системы миграционно-правовых режимов управления указанными миграционными процессами;

- отметить особенности административно-принудительной деятельности органов государственного управления в сфере миграции, определить пути совершенствования указанных мер в сфере территориального перемещения населения;

- сформулировать систему административных правонарушений миграционных правил, предложить пути совершенствования нормативного закрепления составов административных правонарушений за нарушение миграционного законодательства;

- выделить особенности производства по делам о нарушении миграционных правил, внести предложения по его совершенствованию.

Объектом диссертационного исследования являются миграционные отношения, нормы административного законодательства, опосредующие их, судебная и административная практика, формирующаяся в процессе административно-правового регулирования миграционных отношений, статистические данные, а также влияние административно-правового регулирования на социально-экономические процессы, происходящие в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования выступают экономические, социальные и правовые закономерности формирования и развития административно-правового регулирования миграционных отношений, возникающих в процессе территориального перемещения людей, в результате которого мигрант приобретает, изменяет, реализует и прекращает свой административно-правовой статус.

Методологической основой диссертации стала система общенаучных, специальных и частно-научных методов познания проблем административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации.

Среди общенаучных методов познания наиболее значимым стал диалектико-материалистический метод познания, который помог автору целостно исследовать политико-правовые аспекты миграции населения, выделить факторы, влияющие на миграцию населения, определить их виды, обосновать необходимость государственно-управленческого воздействия государства на миграционные процессы. В работе использованы общенаучные методы анализа и синтеза, системно-структурного подхода, индукции и дедукции, моделирования, методы исторического, логического, функционального и абстрактного исследования. Особое место среди них занимают методы анализа и синтеза, которые позволили автору обстоятельно рассмотреть как составные элементы содержания административно-правового регулирования, так и стадии данного процесса, выявить недостатки и предложить пути и средства его совершенствования.

Специальные методы (социологический, статистический, телеологический и демографический) позволили использовать знания, полученные экономической, социологической, исторической, политической и демографической науками для формулирования выводов, направленных на решение миграционно-правовых проблем функционирования общества и государства.

Частно-научные методы (метод специального юридического толкования норм права, догматико-юридический метод и метод сравнительного правоведения) позволили уяснить смысл имеющихся правовых предписаний, определить их влияние на государственно-управленческую деятельность органов исполнительной власти в сфере территориального перемещения населения, выделить особенности международно-правового и административно-правового нормативного закрепления миграционно-правовых отношений.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды советских, российских и зарубежных ученых, представляющие собой фундаментальные положения в области общей теории права, административного и международного права, а также в сфере экономики, политологии, социологии и демографии.

Эмпирическую базу исследования составили материалы практики государственного управления миграционными процессами на территории субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, иных регионов Российской Федерации за период с 1994 г. по 2008 г., экспертные оценки специалистов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов. Важное место в системе эмпирических данных исследования административно-правового регулирования миграционных отношений стали проанализированные автором статистические данные Федеральной службы государственной статистики России (Росстат России) за период с 1992 по 2008 гг. и Федеральной миграционной службы России (ФМС России) за период с 1999 по 2008 гг., а также судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов субъектов Российской Федерации и иные публикации по профилю диссертационного исследования.

Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее решению. Диссертация представляет собой выполненное на монографическом уровне комплексное исследование теоретических и практических проблем административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации как необходимого условия государственного управления миграционными процессами на территории государства, повышения его эффективности для решения экономических и социальных задач, стоящих перед обществом.

Научная новизна работы характеризуется попыткой автора впервые в юридической науке провести комплексное исследование административно-правового регулирования миграционных отношений, его понятия, содержания и стадий, специфики административного правоприменения в сфере миграции населения, формировании миграционно-правовых режимов управления миграцией населения, а также административного принуждения в случаях нарушения миграционного законодательства.

Системный и комплексный подход при изучении процесса административно-правового регулирования миграционных отношений позволяет проанализировать существующие проблемы миграции населения и внести предложения по формированию концепции государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации, а также обосновать ряд теоретических выводов, которые легли бы в основу предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в данной сфере, и рекомендаций, адресованных правоприменительным органам.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Обосновывается вывод о том, что в системе общественных отношений, возникающих между людьми в процессе их территориального перемещения, выделяются общественные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании. Факторами необходимости такого регулирования являются: наличие публичной потребности в упорядочении этого вида общественных отношений; социально-экономическая значимость этих отношений для общества и государства; необходимость государственно-управленческого воздействия на те виды миграционных отношений, которые являются социально-значимыми для экономического развития общества, обеспечения государственной и общественной безопасности; процесс постоянного развития и совершенствования миграционных отношений требует от государства реагирования с целью направления этих отношений в социально-полезное русло. Вместе с тем, необходимо различать «правоотношения, возникающие в сфере территориального перемещения населения» и «миграционное правоотношение или миграционно-правовое отношение». Различие указанных правоотношений заключается в их структуре: объекте, субъекте и содержании. Это позволяет сформулировать авторское видение понятия миграционного правоотношения (миграционно-правового отношения), под которым понимаются общественные отношения, урегулированные нормами административного права, их содержанием является правовая связь между субъектами, при которой мигрант реализует предоставленное ему Конституцией РФ право на свободу передвижения, с одной стороны, и уполномоченными органами государственного или муниципального управления, обязанными обеспечить реализацию указанных прав, с другой, возникающие в связи с потребностью в территориальном перемещении, либо при непосредственном территориальном перемещении, либо являющиеся результатом такого перемещения.

2. Предлагается система миграционно-правовых категорий, лежащих в основе исследования административно-правового регулирования миграционных правоотношений - «миграционный процесс», под которым в правовом смысле следует понимать как сознательную, целенаправленную, подлежащую правовому регулированию деятельность субъектов в рамках общественных отношений, возникающих в процессе территориального перемещения людей, в результате которой приобретается, прекращается, изменяется и реализуется правовой статус мигранта; «миграционный поток» как закрепленный в системе однородных правовых предписаний и обособленный из миграционного процесса по признаку причины, правовым основаниям, видам субъектов, участвующих в территориальном перемещении в пределах административных границ или за их пределы, представляющих собой совокупность территориальных перемещений людей.

3. Доказывается необходимость системного анализа видов миграционных правоотношений, подлежащих административно-правовому регулированию. Критериями структурирования системы миграционных правоотношений выступают социальные связи, возникающих между субъектами этих отношений. К числу таких связей следует отнести: генетические, причинно-следственные, функциональные, поссидентные, хронологические, пространственные, корреляционные. Характер и содержание приведенных связей в рамках системы миграционных отношений позволит дать объективную классификацию видов миграционно-правовых отношений.

4. Виды миграционных правоотношений, регулируемых системой взаимосвязанных правовых норм (миграционных правил) и образующих правовой режим воздействия на данные отношения, формируют в рамках отрасли административного права нормативный комплекс, регламентирующий миграционно-правовые отношения. Данный комплекс правовых отношений, характеризующийся видовым многообразием, диктует необходимость формирования подотрасли миграционного права Российской Федерации в рамках отрасли административного права.

5. Обосновывается положение о стадиях административно-правового регулирования миграционных процессов - правотворчества, информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъектов отношения, реализации норм права и государственного принуждения. Эти стадии в процессе административно-правового регулирования миграционных отношений наполняются конкретным содержанием. На стадии правотворчества административно-правовое регулирование характеризуется международно-правовым, законодательным, подзаконным и локальным регулированием миграционно-правовых отношений. На стадии информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъектов миграционно-правовых отношений происходит доведение до их сведения целей, задач, принципов и приоритетов такого воздействия. На стадии реализации норм права осуществляются использование, исполнение, соблюдение и применение права, в результате которого происходит приобретение, изменение, осуществление и прекращение административно-правового статуса мигранта и осуществление миграционно-правовых режимов. Стадия государственного принуждения призвана восстановить нарушенное миграционное правоотношение, предотвратить и пресечь нарушение миграционно-правового отношения или покарать виновного за совершение административного проступка. Правовое регулирование общественных отношений осуществляется по единым, свойственным только ему закономерностям и стадиям, и не может дифференцироваться в зависимости вида общественных отношений, на которых оно воздействует. Это свидетельствует о единстве стадий международно-правового и административно-правового регулирования.

6. Предлагается необходимым признать, что стадия реализации норм международного права о миграции, как стадии международно-правового регулирования, не может действовать посредством исполнения, использования, соблюдения и применения. Претворение в жизнь норм международного права о миграции следует рассматривать как их осуществление в процессе административно-правового регулирования миграционных правоотношений. Такое осуществление происходит в следующих формах: полная и частичная рецепция; общая (генеральная) и специальная отсылка; принятие национального правового акта (закона или подзаконного акта), регулирующего порядок осуществления международного обязательства государства. Прямое же применение норм о миграции населения возможно при наличии следующих условий: а) в законодательстве государства должна быть определена воля государства на прямое применение норм международного права в его национальном праве, что предусмотрено в норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ; б) в международно-правовом акте должно отсутствовать указание на приведение национального законодательства в соответствие с требованиями международного акта; в) международные договоры в сфере миграции должны вступить в силу, т.е. начать действовать; г) государство должно выразить обязательность в отношении международного договора; д) в отношении применяемых норм международного договора государства, участвующие в миграционном отношении, не должны высказывать оговорки о неприменимости этих норм в отношении государства (субъектов их правовой системы). Причем прямое применение норм международного права не свидетельствует об их включении в национальную правовую систему.

7. Отмечается, что эффективное нормативное административно-правовое регулирование миграционных правоотношений возможно на основе системного законотворческого процесса, который бы включал в себя нормативное определение целей, задач, принципов, приоритетов административно-правового регулирования, а также закрепления системы миграционно-правовых средств, миграционно-правовых режимов и миграционно-правовых процедур управления миграционными процессами в Российской Федерации.

8. Высказывается мнение о том, что административно-правовое регулирование миграционных правоотношений должно осуществляться на основе законодательно закрепленной системы миграционно-правовых режимов, которые определяют упорядоченную систему правил поведения мигрантов - миграционных правил. Все виды миграционно-правовых режимов могут быть классифицированы в зависимости от их функционального назначения на: 1) общие миграционно-правовые режимы - режим максимального миграционного благоприятствования; режим миграционного благоприятствования; режим наименьшего миграционного благоприятствования; режим миграционного моратория; 2) регистрационные (уведомительные) миграционно-правовые режимы - режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; режим регистрации иностранных граждан (лиц без гражданства) на территории Российской Федерации; режим регистрации по месту пребывания граждан Российской Федерации; режим регистрации по месту жительства граждан Российской Федерации; 3) разрешительный режим - режим пересечения Государственной границы Российской Федерации; режим транзита иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации; режим приобретения правового статуса беженца; режим приобретения правового статуса вынужденного переселенца; режим квотирования расселения вынужденных мигрантов на территории субъекта Российской Федерации; режим получения территориального (политического) убежища; 4) правопредоставительные режимы - режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на временное пребывание; режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на временное проживание; режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на постоянное проживание; режим предоставления права на привлечение и использование иностранной рабочей силы; режим предоставления иностранным гражданином (лицом без гражданства) права на занятие трудовой деятельностью; режим лицензирования деятельности по трудоустройству российских граждан за границей; режим привлечения и использования отдельных категорий иностранных работников (трудящихся-мигрантов); 5) легализующие режимы - паспортный режим; режим миграционной амнистии, режим временного (гуманитарного) убежища; 6) ограничительные режимы - режим пограничной полосы (зоны); режим военного городка; режим закрытого административно-территориального образования; режим зоны экологического бедствия; 7) запретительные режимы - режим территорий, предназначенной для функционировании органов государственной и муниципальной власти и населения; режим территорий, предназначенных для обеспечения государственной и общественной безопасности; 8) смешанные (ограничительно-запретительные) миграционно-правовые режимы - режим территории, где введено военное положение; режим территории, где введено чрезвычайное положение; режим зоны, где существует опасность распространения инфекционных заболеваний; режим территории, признанной особо охраняемым природным объектом.

9. Доказывается, что эффективная реализация миграционно-правовых режимов невозможна без их обеспечения посредством административных процедур, как нормативно закрепленных условий, требований и стадий принятия решения по конкретному административному делу, возникающему в сфере территориального перемещения населения.

10. Предлагается авторское видение условий и факторов кодификации миграционного законодательства, которые бы отражали, как предложенные автором теоретические аспекты административно-правового регулирования миграционных правоотношений, так и современную практику такого регулирования. Это позволяет решить целый комплекс практических задач и, прежде всего, эффективное функционирование стадии информационного и ценностного воздействия миграционного законодательства на участников миграционных правоотношений.

11. Высказывается идея о том, что административное правоприменение в сфере реализации норм миграционного законодательства осуществляется на отдельных стадиях миграционного процесса и в отношении отдельных видов мигрантов: на стадии принятия решения о миграции правоприменение осуществляется в отношении иммиграции, эмиграции, внешней трудовой иммиграции и эмиграции; на стадии непосредственного территориального перемещения - вынужденных мигрантов, внутренних мигрантов, меняющих как место жительства, так и место пребывания, внешних и незаконных мигрантов; на стадии приживаемости по новому месту нахождения - вынужденных мигрантов. Административное правоприменение в сфере реализации норм миграционного законодательства имеет два аспекта: 1) правоприменение по государственному управлению миграционным потоком; 2) правоприменение по принятию управленческого решения в отношении конкретного мигранта по предоставлению, изменению, реализации или прекращению его административно-правового статуса.

12. Административная ответственность за нарушение миграционного законодательства в Российской Федерации отвечает всем признакам и элементам ее структуры, но имеет свои особенности, свойственные специфике охраняемых правоотношений. При всем многообразии особенностей, присущих административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, представляется необходимым признать, что данный вид ответственности наступает в случае нарушения мигрантом, должностным лицом, юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, миграционно-правовых отношений, которые опосредуются нормами миграционного законодательства, объединенными в миграционно-правовой режим (миграционные правила). Формирование составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения и сами миграционные правила, определяющие порядок территориального перемещения населения, образуют нормативное основание возникновения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Причем нормативное закрепление составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения, вторично по отношению к нормативному закреплению самих миграционных правил, поскольку для государства и общества важнее позитивно упорядочить миграционные отношения и обеспечение их правовой охраны. Между указанными двумя составляющими нормативного основания возникновения административной ответственности (миграционными правилами и составом административного правонарушения) существует корреляционная связь, при которой из установленных государством миграционных правил должна с неизбежностью вытекать необходимость закрепления составов административных правонарушений, направленных на охрану указанных миграционных правил. Данный теоретический подход позволяет эффективно строить систему составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения.

13. Предлагается в рамках Особенной части КоАП РФ сформировать главу «Административные правонарушения, посягающие на миграционно-правовые отношения (миграционные правила)», которую следует выделять по признаку объекта административно-правовой охраны, видам миграционных потоков и миграционно-правовым режимам. Предложенные критерии позволяют сформировать в рамках предлагаемой главы систему составов административных правонарушений, посягающих на миграционное правоотношение.

Практическая значимость работы заключаются в предложениях и выводах, содержащихся в диссертации, которые могут быть использованы при проведении исследований по проблемам административно-правового регулирования общественных отношений, а также в учебном процессе по курсам теории государства и права, административного права, специальных курсов, посвященных государственному управлению миграционными процессами в Российской Федерации и т. п.

Научно-практическая апробация диссертационной работы. Результаты исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного и финансового права Академии народного хозяйства при Правительстве РФ.

Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в участии автора в работе международных, общероссийских и межвузовских конференций, в числе которых:

- Межрегиональная научно-практическая конференция «Органы и учреждения юстиции в правовом государстве» (Волгоград, 6-7 октября 2000 г.).

- Международная научная конференция «Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву» (Волгоград, 29-30 ноября 2000 г.).

- Всероссийская научная конференция «Приоритеты современного экономического развития» (Краснодар, 9-15 сентября 2001 г.).

- Всероссийская научная конференция «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» (Москва, Российская академия правосудия, 17-21 февраля 2003 г.).

- Международная научно-практическая конференция «Миграция и толерантность» (Краснодар, КА МВД России, 19 марта 2004 г.).

- Международная научно-практическая конференция «Формирование гражданского общества в современной России: проблемы и перспективы» (Краснодар, 2005 г.).

- Международная научно-практическая конференция «Миграционные процессы в условиях глобализации» (Ростов-на-Дону, 2005 г.).

- Международная научно-практическая конференция «Социальное партнерство как способ достижения гражданского согласия и социального мира, обеспечения стабильности общества» (Краснодар, 29 марта 2006 г.).

- Международная научно-практическая конференция «Право и правосудие в современном мире» (Краснодар, 10 апреля 2006 г.).

- Международная научная конференция «Современная социально-экономическая трансформация России: ориентиры и итоги в контексте глобализации и регионализации» (Сочи, 5-9 октября 2006 г.).

- II ежегодная международная научная конференция «Источники права» (Москва, Российская академия правосудия, 22-25 мая 2007 г.).

- Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права» (Краснодар, Институт экономики, права и гуманитарных специальностей, 16 ноября 2006 г., 16 ноября 2007 г., 28 ноября 2008 г.).

Основные положения диссертационного исследования были внедрены в практическую деятельность Правового управления Законодательного Собрания Краснодарского края, Общественного Совета при Управлении ФМС России по Краснодарскому краю, а также использованы в учебном процессе при преподавании автором курса Административного права и специального курса «Миграционное право РФ» в ряде ВУЗов г. Краснодара.

Основные научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, нашли свое отражение в научных публикациях автора.

Структура и объем диссертационного исследования обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения, библиографического списка, насчитывающего более 700 наименований, и приложения.

Содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность избранной темы, анализируется степень ее разработанности, определяются объект и предмет, цели и задачи, методологическая и эмпирическая основы исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость проведенного исследования, а также положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Общая характеристика миграционных отношений в Российской Федерации» исследуются теоретические проблемы понятия и система видов миграционных отношений, нуждающихся в административно-правовом регулировании.

В первом параграфе «Понятие миграционных отношений» приведен теоретический анализ понятия миграционного правоотношения. В процессе территориального перемещения населения люди вступают в обширный круг общественных отношений, центральное место среди которых занимают правовые отношения. Последние являются наиболее важными, общественно значимыми, а поэтому нуждаются в правовом опосредовании, эталонизации в системе нормативно-правовых предписаний. В основе выделения правовых миграционных отношений из системы общественных отношений, возникающих в процессе территориального перемещения населения, лежат следующие факторы: наличие публичной потребности в регулировании и упорядочивании данного вида общественных отношений; социально-экономическая значимость указанных отношений для общества; необходимость государственно-управленческого воздействия на те виды миграционных отношений, которые являются социально значимыми для экономического развития общества, обеспечения государственной и общественной безопасности; процесс постоянного развития и совершенствования миграционных отношений, требующий от государства реагирования с целью направления этих отношений в социально-полезное русло.

Многообразие возникающих общественных отношений в процессе территориального перемещения населения требует различать «правоотношения, возникающие в сфере территориального перемещения населения» и «миграционное правоотношение или миграционно-правовое отношение». Понятие «правоотношения, возникающие в сфере территориального перемещения населения» включает в себя достаточно широкий круг отношений, подлежащих правовому регулированию и возникающих в процессе территориального перемещения людей. Данные отношения носят комплексный характер и регулируются нормами практически всех отраслей права. Сущность миграционного правоотношения заключается в том, что лицо в процессе территориального перемещения, а также перед его началом или по его окончании, приобретает, реализует, изменяет или прекращает административно-правовой статус мигранта. Особенность миграционного правоотношения заключается в специфике юридических фактов, являющихся основанием возникновения, изменения, реализации и прекращения данного правоотношения, а также в его структуре.

Анализ существующих научных подходов и характера самих миграционных правоотношений позволяет определить объект миграционного правоотношения как материальные, духовные блага, а также сами действия (поведение) его субъектов, которые достигаются или совершаются в процессе возникновения потребности в территориальном перемещении, либо непосредственно в процессе территориального перемещения, либо являются результатом такого перемещения, либо становятся необходимым условием такого перемещения. Субъекты миграционного правоотношения имеют свою специфику, которая заключается в том, что в нем может участвовать большое видовое многообразие субъектов. В основе такой дифференциации лежат две группы субъектов: 1) миграционный орган (в исключительных случаях иной орган государственного управления, наделенный компетенцией в сфере миграции), государственное миграционное учреждение или общественное объединение мигрантов; 2) мигрант. Причем первый субъект является обязательным субъектом данных правоотношений. Содержание миграционного правоотношения характеризуется тем, что субъективное право мигранта осуществляется собственными действиями управомоченного или с помощью действий другого обязанного лица. Другой особенностью содержания миграционного правоотношения является то, что обязанная сторона рассматриваемых правоотношений обладает властными полномочиями в отношении мигранта. К числу особенностей миграционного правоотношения также необходимо отнести то обстоятельство, что они могут возникать по инициативе любой из сторон, но согласие мигранта не является обязательным условием их возникновения. Возникновение миграционного правоотношения при отсутствии желания мигранта, а порой даже вопреки такому желанию, объясняется тем, что миграционный орган наделен необходимыми полномочиями государственно-властного характера для решения задач и реализации функций государственного управления в сфере миграции населения.

Изучение проблем административно-правового отношения требует исследования имеющегося понятийного миграционно-правового аппарата, который весьма активно применяется в современной юридической науке. Автор акцентирует внимание на такие категории, как «миграционный процесс» и «миграционный поток», как часто используемых при исследования проблем миграции.

Изложенные положения позволяют дать следующее определение миграционного правоотношения (миграционно-правового отношения) - это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, содержанием которых является правовая связь между субъектами, при которой мигрант реализует предоставленные ему Конституцией РФ право на свободу передвижения, с одной стороны, и уполномоченными органами государственного или муниципального управления, обязанными обеспечить реализацию указанных прав, с другой, возникающие в связи с потребностью в территориальном перемещении, либо при непосредственном территориальном перемещении, либо являющиеся результатом такого перемещения.

Во втором параграфе «Система миграционных отношений и их классификация» автор отмечает, что стратегическим началом исследования системы миграционных отношений является определение критериев выделения элементов рассматриваемой системы и, как следствие, построение данной системы. Данное обстоятельство требует учитывать необходимость изучения миграционных отношений, их структуры и отдельных единичных элементов, т. е. целого, структуры и элемента, между которыми существуют социальные связи, выступающие критериями структурирования системы миграционных правоотношений.

В основе дифференциации системы миграционных отношений лежит генетическая связь между двумя основными подсистемами миграционных отношений. Первая подсистема включает миграционные отношения, не подлежащие правовому регулированию, т.е. юридически индифферентные для государства, но имеющие важного социальное значение. Вторая, наоборот, - объединяет миграционные отношения, подлежащие правовому регулированию. Причем вторая подсистема производна (происходит) от первой, из которой в зависимости от общественных потребностей и значимости для общества выделяется подлежащая правовому регулированию подсистема миграционных отношений.

Указанная вторая подсистема миграционных отношений причинно-следственно связана с такими подсистемами миграционных отношений, которые возникают в зависимости от причины миграционной мобильности людей. К таким видам миграционных отношений необходимо отнести: миграционные отношения внутреннего (социально-экономического) характера, миграционные отношения внешнего социального характера, миграционные отношения внешнего трудового (экономического) характера, миграционные отношения вынужденного характера и миграционные отношения незаконного (противоправного) характера. Эти подсистемы миграционных отношений адекватны видам миграционных потоков.

Каждая из приведенных подсистем миграционных отношений может быть дифференцирована по различным критериям, основанным на социальных связях возникающих между субъектами миграционных отношений:

- на основе поссидентной связи (связь принадлежности явлений) можно выделить: а) законные (положительные) или б) незаконные (негативные или охранительные) миграционные отношения. Данные подсистемы миграционных отношений возникают по признаку принадлежности к праву и характеризуются правомерностью или противоправностью действий субъектов этих отношений;

- на основе хронологической связи следует выделить миграционные отношения, связанные: а) с возвратом мигранта на постоянное место жительства (т. е. выезд за пределы территории государства на определенное время или изменение места пребывания на срок более 90 дней); б) с изменением постоянного места жительства (т. е. выезд за пределы территории государства на постоянное жительство или изменение места жительства в пределах территории государства). Данная связь позволяет выделить миграционные отношения, обусловленные временными критериями территориального перемещения лица, а именно постоянной или временной сменой места нахождения мигранта. Хронологическая связь позволяет выделить еще две подсистемы миграционных отношений: 1) краткосрочные (временная (ограниченная по продолжительности) миграция) и 2) продолжаемые (постоянная миграция населения) миграционные отношения;

- на основе корреляционной связи выделяются миграционные отношения, в результате которых приобретается новый, либо изменяется, реализуется или прекращается правовой статус у мигранта. Данная связь позволяет выделить такие подсистемы миграционных отношений, в результате осуществления которых возникают производные отношения, связанные с возникновением, изменением, реализацией или прекращением статусного состояния мигранта;

- пространственная связь позволяет выделить следующие подсистемы миграционных отношений: а) эмиграционные правоотношения; б) иммиграционные правоотношения; в) транзитные миграционные правоотношения; г) миграционные правоотношения, возникающие в пределах территории государства (социально-экономическая миграция), которые делятся на: межобластные миграционные правоотношения (между субъектами Российской Федерации) и внутрисубъектные миграционные отношения, возникающие внутри территории субъекта Российской Федерации. Данная связь отражает территориальную основу миграционного отношения и характеризуется осуществлением их в рамках административных границ государства или между ними;