Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики)

- причинно-следственная связь дает возможность выделить а) добровольные миграционные отношения (возникающие по собственной инициативе мигранта) и б) вынужденные миграционные отношения;

- функциональная связь, выражающая зависимость одних переменных величин от других, позволяет выделить: а) массовые; б) групповые и в) индивидуальные миграционные отношения. Функциональная связь по частоте территориального перемещения также предопределяет регулярные (систематические) миграционные отношения и нерегулярные (не систематические) миграционные отношения мигрантов.

Вторая глава «Административно-правовой механизм регулирования миграционных отношений в Российской Федерации» посвящена исследованию теоретических проблем понятия, структуры, стадий и форм административно-правового регулирования миграционных правоотношений.

В первом параграфе «Понятие, структура, стадии и формы административно-правового механизма регулирования миграционных отношений в Российской Федерации» диссертант отмечает, что правовое регулирование и административно-правовое регулирование соотносятся как род и вид. Правовое регулирование как любое правовое явление имеет свое юридическое содержание. При всем многообразии подходов к определению содержания правового регулирования, автор приходит к выводу о том, что содержанием правового регулирования являются правовые нормы (созданные путем правотворческой деятельности органов государства и иных уполномоченных субъектов) и правоотношения (в котором осуществляется субъективное право и юридическая обязанность субъектов этих правоотношений на основе и в соответствии с правовой нормой). Эти два явления, по мнению автора, образуют элементы содержания правового регулирования.

Анализ существующих теоретических подходов к определению понятия и стадий процесса правового регулирования, позволяет выделить в структуре системы правового регулирования общественных отношений, следующие стадии: правотворчество, информационное и ценностное воздействие правовых предписаний на субъекта отношений, реализация норм права и государственное принуждение. Для первого элемента содержания правового регулирования присущи стадии правотворчества и информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъекта отношений, для второго - стадии реализации норм права и государственного принуждения.

На стадии правотворчества административно-правовое регулирование характеризуется международно-правовым, законодательным, подзаконным и локальным регулированием миграционно-правовых отношений. При этом на них оказывает влияние цели, задачи, принципы и приоритеты, миграционно-правовые средства, миграционно-правовые режимы и миграционно-правовые процедуры государственного управления миграционными процессами.

На стадии информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъектов отношения должны быть сформированы и доведены цели, задачи, принципы и приоритеты такого воздействия.

На стадии реализации норм права осуществляется использование, исполнение, соблюдения и применения права, в результате которого происходит приобретение, изменение, осуществление и прекращение административно-правового статуса мигранта, что представляет собой действие норм права в сфере миграционных отношений.

Стадия государственного принуждения имеет предназначение предотвратить нарушение миграционного правоотношения и покарать виновного за совершение административно-правового проступка, посягающего на миграционно-правовое отношение.

В диссертации отмечается, что формы административно-правового регулирования в сфере миграции населения должны формироваться адекватно системе стадий процесса административно-правового регулирования. Форма должна отражать содержание соответствующей стадии административно-правового регулирования, что является неотъемлемым фактором эффективного функционирования процесса государственного воздействия на миграционные процессы. Для стадии правотворчества характерны формы международного правотворчества, законотворчества, подзаконного и локального правотворчества. Стадия информационного и ценностного воздействия правовых предписаний на субъекты административно-правовых отношений представляет собой доведение до органа государственного управления, его структурного подразделения, должностного лица и управляемого субъекта (мигранта) информации о целях, задачах, приоритетах и принципах правового регулирования управленческих отношений в сфере миграции населения. Стадия реализация норм права как стадия административно-правового регулирования миграционных процессов осуществляется в четырех основных формах: соблюдение, исполнение, использование и применение нормативно-правовых предписаний. Отмеченная система форм реализации нормативно-правовых предписаний в сфере миграции населения используется весьма активно, в особенности форма применения как основная форма деятельности правоприменительных органов государственного управления в сфере миграции населения. Формы государственного (административно-правового) принуждения имеют два уровня. Первый уровень - это нормативные и организационные формы административно-правового принуждения. В свою очередь нормативная форма государственного (административно-правового) принуждения может иметь материальную и процессуальную (процедурную) формы. Второй уровень форм включает в себя административно-предупредительную, административно-пресекательную, административно-восстановительную и административную ответственность.

Во втором параграфе «Соотношение международно-правового и административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации» рассматривается взаимосвязь международно-правового и административно-правового регулирования миграционных правоотношений. Наличие сходства, различия, взаимодействия и противоречий между международно-правовым и административно-правовым регулированием миграционно-правовых отношений позволяет отметить, что данные виды правового регулирования общественных отношений имеют единые элементы содержания, стадии осуществления и формы, обладающие рядом особенностей своего выражения в процессе правового воздействия.

Изучение стадий международно-правового регулирования общественных отношений позволяет признать, что международно-правовое регулирование в сфере миграции населения отражает сущность данного вида воздействия на общественные отношения. Автор отмечает, что нельзя говорить о международно-правовом регулировании миграционно-правовых отношений, а следует понимать это регулирование как возникающее в миграционной сфере. Стадия информационного и ценностного воздействия позволяет государству сформировать систему принципов, способов и правовых средств, необходимых для осуществления субъектами международного права своих субъективных прав и исполнения юридической обязанности. Именно на данной стадии происходит связь международно-правового регулирования отношений в области миграции населения и национального административно-правового регулирования миграционных правоотношений. Эта связь выражается в формировании: а) задач, которые решает данная стадия правового регулирования; б) международных стандартов, принципов, концепций, с помощью которых создается административно-правовой механизм реализации международных обязательств государства в области миграции населения; в) модельных международно-правовых актов в сфере миграции населения; г) субинститутов и миграционно-правовых режимов государственного управления миграционными процессами. Рассматриваемая стадия лежит в основе создания системы минимальных международных миграционных стандартов защиты прав и свобод мигрантов.

Стадия реализации в процессе международно-правового регулирования общественных отношений кардинально отличается от аналогичной стадии административно-правового регулирования. Необходимо признать, что термин «реализация» норм международного права в национальной правовой системе не вполне уместен. Формы исполнения, использования, соблюдения могут быть осуществлены субъектами международного права в системе межгосударственных отношений, но вряд ли применимы в системе национально-правовых отношений. В этой связи целесообразно говорить не о реализации норм международного права в национальной правовой системе, а об их осуществлении. Данный термин наиболее точно определяет характер процесса претворения в жизнь международных правовых норм. Это позволяет отметить, что осуществление норм международного права в национальной правовой системе осуществляется в следующих формах: полная и частичная рецепция; общая (генеральная) и специальная отсылка; принятие национального правового акта (закона или подзаконного акта), регулирующего порядок осуществления международного обязательства государства. Прямое же применение норм о миграции населения возможно при наличии следующих условий: а) в законодательстве государства должна быть определена воля государства на прямое применение в его национальном правопорядке норм международного права, что предусмотрено в норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ; б) в международно-правовом акте должно отсутствовать указание на приведение национального законодательства в соответствии с требованиями международного акта; в) международные договоры в сфере миграции должны вступить в силу, т. е. начать действовать; г) государству следует выразить обязательность в отношении международного договора; д) в отношении применяемых норм международного договора государства не должно высказывать оговорки о неприменимости этих норм в отношении государства (субъектов их правовой системы).

В третьем параграфе «Нормативное административно-правовое регулирование миграционных отношений в Российской Федерации» анализируется процесс формирования нормативной базы административно-правового регулирования миграционных правоотношений. Автор отмечает, что в основе нормативного административно-правового регулирования миграционных правоотношений лежит потребность в нормативном формировании целей, задач, принципов и приоритетов административно-правового регулирования миграционных правоотношений. Это может быть осуществлено путем принятия единого кодифицированного законодательного нормативно-правового акта. В работе анализируются цели, условия и факторы, влияющие на такую кодификацию. Кроме того, нормативное административно-правовое регулирование миграционных правоотношений нуждается в формировании системы миграционно-правовых средств, миграционно-правовых режимов и миграционно-правовых процедур управления миграционными процессами.

Автор отмечает, что под правовым средством следует понимать единичные или комплексные инструменты, с помощью которых позитивное право воздействует на общественные отношения. Специфика миграционно-правовых средств заключается в природе тех общественных отношений, на которые данные правовые средства воздействуют.

Миграционно-правовые режимы лежат в основе государственного управления миграцией населения. Под ними следует понимать систему взаимосвязанных правовых (нормативных и организационных) средств, направленных на упорядочение миграционно-правовых отношений (путем формирования миграционных правил территориального перемещения) и достижение определенных управленческих целей в сфере территориального перемещения населения. Виды миграционно-правовых режимов могут быть классифицированы в зависимости от их функционального назначения. К таковым следует отнести: 1) общие миграционно-правовые режимы - режим максимального миграционного благоприятствования; режим миграционного благоприятствования; режим наименьшего миграционного благоприятствования; режим миграционного моратория; 2) регистрационные (уведомительные) миграционно-правовые режимы - режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; режим регистрации иностранных граждан (лиц без гражданства) на территории Российской Федерации; режим регистрации по месту пребывания граждан Российской Федерации; режим регистрации по месту жительства граждан Российской Федерации; 3) разрешительный режим - режим пересечения Государственной границы Российской Федерации; режим транзита иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации; режим приобретения правового статуса беженца; режим приобретения правового статуса вынужденного переселенца; режим квотирования расселения вынужденных мигрантов на территории субъекта Российской Федерации; режим получения территориального (политического) убежища; 4) правопредоставительные режимы - режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на временное пребывание; режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на временное проживание; режим предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства права на постоянное проживание; режим предоставления права на привлечение и использование иностранной рабочей силы; режим предоставления иностранным гражданам (лицам без гражданства) права на занятие трудовой деятельностью; режим лицензирования деятельности по трудоустройству российских граждан за границей; режим привлечения и использования отдельных категорий иностранных работников (трудящихся-мигрантов) 5) легализующие режимы - паспортный режим; режим миграционной амнистии, режим временного (гуманитарного) убежища; 6) ограничительные режимы - режим пограничной полосы (зоны); режим военного городка; режим закрытого административно-территориального образования; режим зоны экологического бедствия; 7) запретительные режимы - режим территории, предназначенной для функционирования органов государственной и муниципальной власти и населения; режим территории, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности; 8) смешанные (ограничительно-запретительные) миграционно-правовые режимы - режим территории, где введено военное положение; режим территории, где введено чрезвычайное положение; режим зоны, где существует опасность распространения инфекционных заболеваний; режим территории, признанной особо охраняемым природным объектом.

Анализ теоретических концепций нормативного административно-правового регулирования миграционных правоотношений и практики их осуществления в Российской Федерации позволяет выделить следующие направления совершенствования законодательного и подзаконного нормативно-правового регулирования миграционно-правовых отношений. К отношениям, подлежащим регулированию законом, следует отнести: 1) выдачу документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации (общегражданского паспорта, заграничного паспорта, дипломатического паспорта, служебного паспорта, паспорта моряка); 2) осуществление регистрации по месту пребывания граждан Российской Федерации; 3) осуществление регистрации по месту жительства граждан Российской Федерации; 4) выдачу вида на жительства или права на временное проживание и временное пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства; 5) получение разрешения для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации; 6) получение лицензии для осуществления деятельности по трудоустройству российских граждан за рубежом; 7) производство по признанию лица вынужденным переселенцем; 8) производство по признанию лица беженцем; 9) предоставление лицу временного (гуманитарного) убежища; 10) осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; 11) осуществление депортации иностранных граждан и лиц без гражданства.

К отношениям, подлежащим подзаконному административно-правовому регулированию, следует отнести подзаконные нормативно-правовые акты регулирующие: 1) миграционные отношения в соответствии с федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации; 2) вспомогательные (сопутствующие) миграционные отношения; 3) механизм реализации норм федерального закона или закона субъекта Российской Федерации; 4) миграционные отношения, в случаях, предусмотренных в федеральном законе; 5) миграционные отношения в пределах полномочий Президента РФ для регламентации вспомогательных (сопутствующих) миграционных отношений.

Развитие нормативно-правового регулирования миграционно-правовых отношений обусловливает, по мнению автора, необходимость кодификации миграционного законодательства, что позволит объединить в единый нормативно-правовой документ большой массив миграционно-правовых актов и упростит правореализационную практику, повысив ее эффективность. Анализ существующих нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере свидетельствует об их многоплановости, достаточной разрозненности, а порой и противоречивости. На базе имеющегося нормативно-правового материала можно создать единый правовой акт, учитывающий все особенности различных миграционных потоков, целостно упорядочить миграционные процессы, как в рамках миграционного потока, так и в целом в стране. Таким актом мог бы стать Миграционный кодекс Российской Федерации. Автор выделяет экономические, политические, социальные, демографические и миграционные факторы кодификации миграционного законодательства, выделяет условия такой кодификации.

Условия, от которых зависит процесс кодификации миграционного законодательства, автор дифференцирует на нормотворческие и правоприменительные. К числу нормотворческих он относит: 1) объективную потребность правового регулирования миграционно-правовых отношений; 2) активное развитие законодательства Российской Федерации в рамках проводимой правовой реформы и, в частности, миграционного законодательства как необходимого условия отражения развивающихся миграционных отношений в стране; 3) реальное развитие миграционно-правовых отношений, влекущее формирование комплексной подотрасли административного права; 4) большой объем миграционных законов и, в особенности, подзаконных нормативно-правовых актов, принятых в Российской Федерации; 5) не до конца сформированную систему юридических гарантий правового статуса субъектов миграционно-правовых отношений, нуждающихся в совершенствовании и правовом закреплении; 6) необходимость устранения пробелов и противоречий (коллизий) правового регулирования миграционно-правовых отношений. К числу правоприменительных условий кодификации следует отнести: 1) реальную потребность четкого и ясного процесса реализации норм миграционного законодательства Российской Федерации; 2) преодоление существующих проблем правореализационной практики при осуществлении субъективных прав, свобод и обязанностей мигрантов; 3) отсутствие сложившейся правоприменительной практики реализации миграционно-правовых отношений в Российской Федерации; 4) формирование системы миграционно-правовых средств, миграционно-правовых режимов и миграционно-правовых процедур управления миграционными процессами; 5) активное развитие и изменение существующих и появление новых миграционно-правовых отношений на территории Российской Федерации.

В четвертом параграфе «Локальное нормативное административно-правовое регулирование миграционных отношений в Российской Федерации» автор отмечает, что данное регулирование осуществляется в рамках компетенции миграционных органов или государственных миграционных учреждений, являющихся участниками миграционно-правовых отношений. Сфера действия данных актов весьма ограничена и регламентирует отношения процессуального характера, возникающие внутри государственного органа или государственного учреждения. Локальные административно-правовые акты, регулирующие миграционные правоотношения, делятся на две группы. Первая группа объединяет акты, определяющие режим нахождения беженцев и вынужденных переселенцев в государственных миграционных учреждениях (Центрах временного размещения, в местах содержания лиц, подлежащих депортации или административному выдворению и т. п.). Вторая содержит административные регламенты, регламентирующие порядок: 1) осуществления государственных функций; 2) оказания государственных услуг.

К особенностям локального нормативно-правового акта следует отнести: а) властный исполнительно-распорядительный характер; б) наличие обязательного субъекта, участвующего в данных правоотношениях, - должностного лица миграционного органа или служащего государственного миграционного учреждения; в) видовое многообразие рассматриваемых актов, которые делятся на локальные акты, принятые государственным органом или изданные государственным учреждением.

Решение проблемы систематизации локальных нормативных административно-правовых актов позволит сформировать эффективный механизм деятельности миграционного органа и государственного миграционного учреждения. Представляется уместным на законодательном уровне (в кодифицированном миграционном акте) определить правовые основы локального административно-правового регулирования, предусмотрев следующие положения:

а) установить круг субъектов, полномочных осуществлять локальное административно-правовое регулирование миграционных процессов, к числу которых необходимо отнести миграционный орган и государственные миграционные учреждения, находящиеся в ведении федеральных или территориальных миграционных органов.

б) определить сферу локального нормативного административно-правового регулирования миграционных процессов и миграционно-правовых отношений.

в) дифференцировать локальные нормативные правовые акты в сфере миграции на локальные нормативно-правовые акты, регулирующие миграционно-правовые отношения, и организационно-правовые отношения по упорядочению деятельности миграционного органа и государственного миграционного учреждения.

Третья глава «Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере регулирования миграционных отношений» посвящена исследованию теории и практики правоприменительной деятельности органов государственного управления по реализации миграционно-правовых режимов государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации.

Первый параграф «Особенности и стадии административного правоприменения в сфере миграции населения» акцентирует внимание на исследовании стадий и особенностей административного правоприменения в сфере миграции населения. При этом автор отмечает, что правоприменение в государственном управлении является органической частью процесса государственного управления, которое осуществляется на каждой из стадий данного процесса. В свою очередь, правоприменение осуществляется по трем общепризнанным стадиям: стадии оценки фактических обстоятельств дела, стадии юридической оценки дела и стадии принятия правоприменительного решения. Полноценный анализ применения права органами управления миграцией населения возможен при учете стадий процесса государственного управления миграционными процессами и стадий применения норм административного права, регулирующих миграционно-правовые отношения, осуществляемые в определенных формах и с использованием определенных правовых и организационных средств управленческой деятельности, итогом которых является принятие управленческих решений в сфере административно-правового регулирования миграционно-правовых отношений. В каждой стадии процесса государственного управления миграцией населения реализуется соответствующая функция управления. Так, на стадии анализа и оценки управленческой ситуации выделяется функция прогнозирования; на стадии разработки предполагаемых управленческих решений, их обсуждения и принятия - функция планирования и регулирования; на стадии организации исполнения принятых решений - функция организации, руководства и координации; на стадии контроля выполнения - функция учета и контроля (надзора).

Стадии процесса государственного управления напрямую связаны со стадиями миграционного процесса, поскольку не на всех его стадиях может осуществляться государственно-властное воздействие на мигрантов. Для стадии принятия решения о миграции характерно управленческое воздействие на процессы иммиграции, эмиграции, внешней трудовой иммиграции и внешней трудовой эмиграции; для стадии непосредственного территориального перемещения - отношения вынужденной миграции, внутренней миграции, внешней и незаконной миграции; для стадии приживаемости на новом месте нахождения - отношения вынужденной миграции. Таким образом, процесс государственного управления осуществляется в отношении конкретных видов мигрантов и, как следствие миграционных потоков, зависит от вида стадии миграционного процесса и стадий процесса государственного управления.

Во втором параграфе «Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере внутренней (социально-экономической) миграции населения» отмечается, что данная деятельность органов государственного управления по управлению миграционными процессами внутренней (социально-экономической) миграции населения характеризуется воздействием федеральных миграционных органов на указанный миграционный поток и управленческой деятельностью по воздействию на конкретные миграционные правоотношения, в результате которых принимается управленческое решение в сфере миграции населения.

Правоприменительная деятельность органов управления в сфере внутренней (социально-экономической) миграции населения проявляется в осуществлении миграционно-правовых режимов, применяемых для управления приведенным миграционным потоком. Для эффективной реализации миграционно-правовых режимов необходимо нормативное закрепление их содержания. Режим максимального миграционного благоприятствования предполагает создание условий для привлечения мигрантов на постоянное жительство в малонаселенные регионы страны. Содержанием данного миграционного режима являются: 1) определение перечня регионов РФ относящихся к категории малонаселенных; 2) разработка и принятие программ переселения мигрантов в малонаселенные регионы; 3) предоставление льгот и социальных гарантий лицам, переселяющимся в малонаселенные регионы; 4) создание системы занятости лицам, переселяющимся в малонаселенные регионы; 5) предоставление федеральным законом иных преимуществ, обусловленных экономическими, социальными, географическими, климатическими и иными особенностями малонаселенного региона страны.

Режим миграционного благоприятствования предполагает привлечение отдельных категорий мигрантов (внутренних и внешних) для решения определенной социально-экономической задачи. Содержанием данного миграционного режима являются: 1) определение перечня регионов РФ с отрицательной демографической динамикой; 2) разработка и принятие программ переселения мигрантов в указанные регионы; 3) предоставление льгот и социальных гарантий лицам, переселяющимся в регионы РФ с отрицательной демографической динамикой; 4) создание рабочих мест и привлечение мигрантов для осуществления трудовой деятельности; 5) предоставление федеральным законом иных преимуществ, обусловленных экономическими, социальными, географическими, климатическими и иными особенностями указанного региона.

Режим наименьшего миграционного благоприятствования может вводиться в регионах с высокой плотностью населения и приграничных регионах, куда приток мигрантов является нежелательным. Содержанием данного миграционного режима являются: 1) определение регионов РФ с высокой плотностью населения; 2) введение особого порядка регистрации по месту пребывания и по месту жительства на территории региона; 3) квотирование числа привлеченных трудящихся-мигрантов на указанные территории; 4) установление иных миграционных ограничений на указанных территориях, установленные федеральным законом.

Режим миграционного моратория может вводиться в приграничных регионах РФ и регионах со сложной демографической и межэтнической обстановкой. Миграционный мораторий предполагает: 1) определение регионов РФ со сложной демографической и межэтнической обстановкой; 2) установление условий ограничения на въезд на территорию региона для временного пребывания или постоянного проживания граждан РФ, иностранных граждан или лиц без гражданства на определенный период, определяемый органами исполнительной власти субъекта РФ; 3) установление временного запрета на въезд и пребывание граждан РФ, иностранных граждан или лиц без гражданства; 4) введение особого порядка перемещения по территории приграничного региона РФ; 5) установление иных миграционных ограничений на указанных территориях на основании с федеральным законом.

Анализ содержания закрепленных в законодательстве миграционно-правовых режимов регистрации по месту пребывания и регистрации по месту жительства, позволяет выделить их нормативное содержание и предложить пути их совершенствования. Режим пограничной полосы (зоны) нуждается в серьезной нормативной регламентации, в частности, в установлении следующих ограничений: а) регистрация по месту пребывания и по месту жительства должна производится в течение 7-ми дней с момента прибытия в пограничную зону; б) регистрацию по месту жительства местный миграционный орган должен согласовывать с пограничными органами, действующими на территории, предполагаемой для регистрации; в) срок регистрации по месту пребывания должен быть ограничен 6-ти месячным сроком с возможностью последующего продления указанного срока.

Миграционно-правовой режим военного городка предполагает закрепить следующие положения: а) необходимость регистрации по месту пребывания по месту жительства в течение 3-х дней с момента прибытия; б) получение согласия командования воинской части, в ведении которой находится военный городок; в) осуществление регистрации по месту жительства только членов семьи военнослужащего (супруг, супруга, дети); г) осуществление регистрации по месту пребывания только родственников военнослужащего или родственников его супруга (супруги); д) срок регистрации по месту пребывания не должен превышать 3-х месяцев без права последующего продления и без ограничения числа регистраций по месту пребывания данных лиц.

Миграционно-правовой режим закрытого административно-территориального образования должен предусмотреть следующие положения: а) согласие на въезд и регистрацию по месту пребывания граждан РФ (иностранных граждан и лиц без гражданства) должно осуществляться по специальному разрешению органа, осуществляющего поддержание режима закрытого административно-территориального образования, на срок не более 12-ти часов, при этом регистрация по месту пребывания и жительства не должна производится; б) следует определить круг лиц, которые могут быть зарегистрированы по месту пребывания (близкие родственники лица, зарегистрированного по месту жительства на территории закрытого административно-территориального образования); в) круг лиц, которые могут быть зарегистрированы по месту жительства (лицо, которое осуществляет трудовую деятельность на объектах расположенных на территории закрытого административно-территориального образования и члены его семьи); г) срок регистрации по месту пребывания не должен превышать 3-х месяцев с возможностью последующего продления данного срока; д) установление особого порядка въезда на территорию закрытого административно-территориального образования отдельной категории лиц, связанных с деятельностью специального объекта.

Миграционно-правовой режим зоны экологического и техногенного бедствия предполагает, что на указанной территории недопустима регистрация по месту жительства, разрешается лишь регистрация по месту пребывания на ограниченный срок. Причем коренное население самостоятельно определяет возможность дальнейшего проживания на данной территории; любые граждане не могут зарегистрироваться на данной территории по месту жительства; проезд через указанную зону не ограничивается; любое лицо может зарегистрироваться по месту пребывания, причем условия регистрации должны предполагать: обязанность зарегистрироваться в течение 3-х дней с момента прибытия, срок регистрации не должен превышать 3-х месяцев с возможностью последующего продления, после отмены указанного режима все указанные миграционные ограничения отменяются и реализуются уведомительные миграционно-правовые режимы регистрации по месту пребывания и регистрации по месту жительства граждан Российской Федерации или разрешительный режим регистрации по месту пребывания и регистрации по месту жительства иностранных граждан (лиц без гражданства).

Миграционно-правовой режим зоны, где существует опасность распространения инфекционных заболеваний, должен иметь следующее содержание: а) определение территории, где вводятся ограничительные мероприятия (карантин); б) решение о введении ограничительных мероприятий (карантина) принимается по представлению органов санитано-эпидемиологического контроля соответствующими органами исполнительной власти в течение 24 часов; в) устанавливается определенный срок, на который введены ограничительные мероприятия (карантин); г) вводятся ограничения на въезд на указанную территорию и выезд из нее, в том числе не производится регистрация по месту пребывания и регистрация по месту жительства граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Режим территории, где введено военное положение, должны содержать следующие положения, определяющие содержание данного режима: а) передвижение граждан Российской Федерации осуществляется с разрешения и под контролем органов военного управления; б) полный запрет на передвижение иностранных граждан и лиц без гражданства; в) запрещение регистрации по месту пребывания и регистрации по месту жительства на территории, где введено военное положение; г) срок введения режима военного положения, с возможностью дальнейшего продления данного режима; д) осуществление контроля за лицами, перемещающимися по указанной территории.

Миграционно-правовой режим территории, где введено чрезвычайное положение, должен предусматривать следующие положения: а) въезд и выезд с указанной территории осуществляется с согласия коменданта территории, где введен данный режим; б) определение срока действия режима чрезвычайной положения на определенной территории; в) ограничение регистрации по месту пребывания и по месту жительства граждан РФ только с согласия коменданта территории, где введен данный режим; г) запрет регистрации по месту пребывания и регистрации по месту жительства иностранных граждан и лиц без гражданства; д) осуществление контроля за лицами, перемещающимися по указанной территории.

Миграционно-правовой режим территории, признанной особо охраняемым природным объектом, предполагает закрепить следующие положения, определяющие содержание данного режима: а) запрет регистрации по месту жительства на особо охраняемой природной территории граждан РФ (иностранных граждан и лиц без гражданства); б) ограничение регистрации по месту пребывания граждан РФ (иностранных граждан и лиц без гражданства); в) ограничение на территориальное перемещение через особо охраняемую природную территорию, которое может осуществляться с согласия администрации данной территории в порядке определенном локальным административно-правовым актом, устанавливающим режим той или иной территории.

В третьем параграфе «Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере внешней миграции населения» отмечается, что в сфере внешней миграции в настоящее время предусмотрены миграционно-правовые режимы эмиграции, иммиграции, транзита иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации, режим пересечения Государственной границы Российской Федерации, режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, режим регистрации иностранных граждан (лиц без гражданства) на территории Российской Федерации. Анализ нормативного закрепления и практики его реализации позволяет предложить пути совершенствования данных правовых режимов.

Изучение административно-правоприменительной деятельности миграционных органов в сфере внешней миграции населения позволяет автору сделать следующие выводы.

1. Данная правоприменительная деятельность характеризуется многообразием органов, участвующих в принятии решения в сфере внешней миграции населения. К таковым относятся федеральные и территориальные, миграционные органы, созданные в структуре органов исполнительной власти субъектов РФ, орган, уполномоченный в сфере иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения, и иные федеральные органы исполнительной власти при принятии решения о выдаче служебного паспорта (Министерство обороны Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная пограничная служба Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации). Необходимо сократить указанную систему органов и предоставить контрольные права в сфере выдачи служебных паспортов федеральным и территориальным миграционным органам.

2. Стадия оценки фактических обстоятельств дела характеризуется наличием общих и специальных фактических обстоятельств, что позволяет осуществлять дифференциацию принимаемых решений в сфере внешней миграции населения в зависимости от вида внешнего мигранта.

3. Анализ административного правоприменительного процесса позволяет внести предложения направленные на совершенствование административно-правового регулирования внешней миграции населения, в рамках миграционно-правовых режимов внешней миграции населения.

В четвертом параграфе «Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере внешней трудовой миграции населения» автор обращает внимание на то, что административное правоприменение в сфере внешней трудовой миграции населения направлено на реализацию трех основных миграционно-правовых режимов: предоставление права на привлечение и использование иностранной рабочей силы, предоставление права на занятие трудовой деятельностью на территории Российской Федерации и лицензирование деятельности по трудоустройству российских граждан за границей. Миграционно-правовой режим лицензирования деятельности по трудоустройству российских граждан за границей является режимом управления внешней трудовой эмиграцией. В настоящее время данные миграционно-правовые режимы имеют подзаконное нормативное правовое регулирование, что нельзя признать обоснованным. Автор подчеркивает, что законодательное закрепление данных миграционных режимов является современной потребностью административно-правового регулирования внешней трудовой миграции населения.

В работе отмечается необходимость дополнить систему управления внешней трудовой миграцией двумя режимами: миграционно-правовым режимом привлечения и использования отдельных категорий иностранных работников (сезонных работников, приграничных работников, трудящихся на проекте, трудящихся целевого найма) и миграционно-правовым режимом миграционной амнистии.

В диссертации отражено авторское мнение о содержании указанных миграционно-правовых режимов. Так, например, режим осуществления трудовой деятельности приграничных работников должен включать следующие положения: а) определение пункта пропуска через Государственную границу приграничных работников; б) определение территориальной сферы осуществления труда приграничными работниками; в) наличие у приграничного работника пропуска, выданного пограничной службы государства въезда лица. Причем порядок и условия выдачи данного пропуска должны определяться постановлением Правительства РФ, которое предусматривало бы для приграничных работников: а) условия выдачи пропуска (наличие международного соглашения о приграничных работниках, постоянное проживание на территории иностранного государства, включенной в приграничное сотрудничество государств; ежедневное пересечение Государственной границы РФ без изменения места жительства); б) срок действия пропуска (3 месяца с возможностью продления его действия неограниченное количество раз, но не более срока действия международного соглашения о приграничных работниках); в) аннулирование пропуска (ввиду привлечения к административной ответственности, привлечения в качестве обвиняемого за совершение преступления или осуждения за преступление совершенное на территории государства въезда); г) выезд за пределы разрешенной территории; д) в иных случаях, установленных Правительством РФ.

Содержание миграционно-правового режима привлечения сезонных рабочих предполагает передачу полномочий на выдачу разрешения и определения квоты по привлечению иностранных сезонных работников органам исполнительной власти субъекта РФ, но при соблюдении положений миграционного законодательства о въезде иностранных граждан для временного проживания на территории Российской Федерации.

Миграционно-правовой режим привлечения и использования отдельных категорий иностранных работников, применяемый в отношении трудящихся целевого найма, должен: а) осуществляться хозяйствующими субъектами на основании решения Правительства РФ с согласия органов исполнительной власти субъекта РФ; б) основываться на международном соглашении, предусматривающем создание службы целевого набора и иные обязательства договаривающихся сторон; в) быть направлен для реализации проекта по строительству (реконструкции) и т. п. крупных промышленных или социально-культурных объектов; в) иметь срок, соответствующий планам реализации проекта; г) содержать квоты на целевой набор; д) обусловливаться квалификацией и специальностями иностранных работников.

Миграционно-правовой режим миграционной амнистии должен определять круг трудящихся-мигрантов, в отношении которых он может быть применен, в частности: 1) реально осуществляющих трудовую деятельность; 2) въехавших на территорию РФ и осуществляющих трудовую деятельность не менее одно 1 года; 3) занятых трудовой деятельностью в сферах и субъектах РФ, определенных российским законодательством для привлечения иностранных работников. Нормативное содержание этого режима предполагает наличие следующих обстоятельств: а) факта въезда иностранного работника на законных основаниях на территорию Российской Федерации; б) просроченного разрешения на осуществление иностранным работником трудовой деятельности на территории Российской Федерации; в) уважительной причины просрочки работодателем разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы или разрешения, выданного иностранному работнику на осуществление трудовой деятельности, а также просрочки заключения о привлечении и об использовании иностранных работников, выданного органами занятости населения; г) ходатайства работодателя о целесообразности миграционной амнистии в отношении конкретного иностранного работника; д) возможности проведения миграционной амнистии в отношении иностранных работников, трудовая деятельность которых осуществляется на территории, где введены общие миграционно-правовые режимы максимального миграционного благоприятствования или миграционного благоприятствования.

В пятом параграфе «Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере вынужденной миграции населения» отмечается, что государственное управление вынужденной миграцией населения характеризуется миграционно-правовыми режимами приобретения правового статуса беженца или вынужденного переселенца, получения временного (гуманитарного) или территориального (политического) убежища. Анализ нормативного содержания указанных режимов позволяет предложить пути их совершенствования. Особое внимание в работе уделяется проблемам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере правового регулирования и реализации миграционно-правовых режимов приобретения правового статуса беженца и вынужденного переселенца.

Автор обосновывает необходимость законодательной нормативной регламентации получения временного (гуманитарного) убежища и получения политического (территориального) убежища. Содержание миграционно-правового режима политического (территориального) убежища должно учитывать: а) государственные интересы Российской Федерации; б) основания предоставления указанного убежища в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституции РФ; в) наличие преследований иностранного гражданина (лица без гражданства) или реальной угрозы такого преследования властями государства гражданства лица или его основного или преимущественного проживания; г) наличие преследования или угрозы преследования за общественно-политическую деятельность, убеждения, признанные демократическим мировым сообществом государств и международным правом; д) отсутствие оснований, препятствующих предоставлению политического (территориального) убежища.

Содержание миграционно-правового режима временного (гуманитарного) убежища должно учитывать: а) наличие оснований для признания лица беженцем и подачу им письменной просьбы о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации; б) отсутствие оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным федеральным законодательством (из гуманных побуждений в отношении него не могут быть применены меры депортации).

В четвертой главе «Административная ответственность за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации» анализируется современное состояние, перспективы развития и особенности административной ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации, а также специфика производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на миграционные правоотношения.

Первый параграф «Понятие административной ответственности за нарушение миграционного законодательства» посвящен изучению понятия и особенностей административно-правовой ответственности за нарушение миграционного законодательства. Автор отмечает, что всестороннее рассмотрение данного института возможно с учетом материального и процессуального аспектов указанного вида ответственности. Материальный элемент административной ответственности в данном случае выражается в: а) обеспечении нормального функционирования административно-правового предписания, которое является источником информации о должном поведении, определяя тем самым меру свободы личности в сфере административно-правовых отношений; б) мере государственного принуждения, применяемой в связи с совершенным административным правонарушением (проступком); в) наличии оснований ее возникновения; г) норме административного права; д) применении административного взыскания. Процессуальный элемент административной ответственности находит выражение в: а) особом административно-юрисдикционном порядке привлечения к административной ответственности и производстве по делу; б) возможности обжалования действий и решений уполномоченных органов (должностных лиц) по привлечению к административной ответственности; в) порядке производства исполнения решения об административном наказании. Анализ указанных аспектов позволяет выделить особенности административной ответственности за нарушение миграционного законодательства.

Исследуя структуру административной ответственности, автор считает, что кроме признаваемых элементов - основание административной ответственности, субъекты, условия, меры ответственности (административные наказания), порядок привлечения к ответственности - ее необходимо дополнить таким элементом, как характер охраняемого административно-правового отношения.

Анализируя научные подходы к определению оснований возникновения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, автор отмечает, что кроме фактического, юридического и процессуального основания возникновения ответственности, следует выделить информационное основание. Сами по себе фактические, юридическое и процессуальное основания не могут привести к возникновению административной ответственности. Требуется информационное обеспечение фактического основания - выявление наличия в действительности и в установленном порядке признаков административного правонарушения (проступка), т. е. получение, закрепление и анализ выявленной из действительности информации о проступке. Эти признаки должны быть закреплены в норме права (нормативное основание), что требует информационного обеспечения формирования юридической абстракции (фикции), каковой является состав административного правонарушения. Без информационной «увязки» фактического и юридического основания административная ответственность не возникнет. Установление с помощью полученной информации фактического и юридического основания возникновения административной ответственности позволяет надлежащим образом применить процедуру реализации административной ответственности за конкретное административное правонарушение (проступок). Информационное основание возникновения административной ответственности выполняет коммуникативную функцию, заключающуюся в том, что в процессе реализации административной ответственности участвует большое количество лиц, которые должны получить информацию об административном правонарушении для целей принятия законного и обоснованного решения по делу.

Автор считает, что нормативное основание возникновения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства имеет двоякий характер. С одной стороны, оно предполагает закрепление в нормах права составов административных правонарушений, посягающих на миграционные правоотношения, а с другой, складывается из тех правовых предписаний, которые направлены на позитивное регулирование управленческих отношений. В сфере миграции населения вторым элементом, составляющим нормативное основание возникновения административной ответственности, является закрепление миграционно-правовых режимов или миграционных правил территориального перемещения населения.